«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Олег Самаркин О. Самаркин. Наблюдатели в избирательной кампании: принципы деятельности и борьба с фальсификациями.
Можно уверенно утверждать, что фальсификации итогов голосования в ходе избирательных кампаний, проводимых на территории Республики Татарстан, этого «суверенного государства», являются результатами деятельности избирательных комиссий всех уровней. Единственным и действенным механизмом предотвращения того рода фальсификаций является деятельность института наблюдателей, который и должен обеспечить принцип прозрачности избирательного процесса.
В законодательстве Российской Федерации (равно как и в законодательстве Татарстана) закреплено, что контроль за ходом и итогами голосования осуществляется посредством функционирования двух институтов: а) избирательных комиссий различных уровней и б) института наблюдателей. Если институт избирательных комиссий является ровесником самой избирательной системы, то появление института наблюдателей в нашей стране обязано Съезду народных депутатов СССР в 1989 году. Именно тогда в законодательстве наряду с требованием проведения альтернативности выборов было закреплено и такое новшество как допуск наблюдателей и журналистов на избирательные участки.
Появление института наблюдателей дало новое качественное понимание открытости и гласности избирательного процесса. Под институтом наблюдателей автором понимается добровольная коалиция граждан, представителей СМИ и инициативных групп, членов общественных и партийных организаций, других негосударственных объединений, доверенных лиц кандидатов в депутаты, осуществляющая прямой контроль за ходом голосования и подсчетом голосов.
Избирательные комиссии и наблюдатели должны представлять единое целое в осуществлении функции контроля. Реальная социальная практика же свидетельствует о том, что эти института на самом деле противостоят друг другу. По мнению А. А. Собянина, «главная особенность избиратель ной системы постсоветской России - это еБ полная подчиненность административным (исполнительным) органам власти.
Структура российских избирательных комиссий полностью аналогична структуре существовавших комитетов КПСС» [2].
Принцип формирования состава избирательных комиссий всех уровней лишний раз подтверждают справедливость выводов А. А. Собянина. Речь идет об аппарате, который нацелен на придание легитимной формы мало популярной бюрократической элите: будь то федеральный уровень избирательной кампании или избирательная кампания в отдельно взятом субъекте федерации. В этом случае только деятельность института наблюдателей ориентирована на объективность исхода избирательной кампании независимо от масштабности ее проведения и состава конкурирующих лиц за право легитимного обладания властными полномочиями.
Организационная структура института избирательных комиссий юридически закреплена в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» от 6 декабря 1994 года. В нем предписывалось формирование избирательных комиссий верхних уровней из равного числа лиц, назначаемых исполнительными и законодательными органами власти. На первый взгляд - это был шаг вперед. Однако несложно увидеть, что законодательная власть (особенно в Татарстане) в подавляющем большинстве случаев состояла и состоит из представителей все той же исполнительной власти. Таким образом доминирование интересов администраций в избирательных комиссиях всех уровней являлось обеспеченным.
Кроме того, и новый закон «Об основных гарантиях избирательных прав. . . « 1999 года закрепляет следующие позиции влияния исполнитель ной власти:
1) составление списков избирателей и внесение в них изменений;
2) нарезка избирательных округов;
3) образование избирательных участков;
4) обеспечение избирательных комиссий помещениями, средствами связи, транспортом, оборудованием и т. д.
Таким образом, наиболее действенным механизмом, способным противостоять произволу бюрократической элиты, является институт наблюдателей. Изучение данного института представляется весьма актуальным, поскольку позитивные трансформационные подвижки в области избирательного права неразрывно связаны с его деятельностью.
В этой связи интерес вызывает функционирование института наблюдателей в Республике Татарстан (РТ) как одного из лидера «суверенизации» этно-территориальных автономий. Следует особо отметить, что РТ имеет собственную избирательную систему (Глава VIII Конституции РТ) и конституционно закрепленное положение о верховенстве законов РТ над законами Российской Федерации (Ст. 59 Конституции РТ).
Политической элитой РТ в процессе выборов решаются две взаимосвязанных задачи. Во-первых, демонстрируется лояльность по отношению к федеральной власти за счет «хорошо организованных» выборов по общенациональным избирательным кампаниям. Во-вторых, обеспечивается собственная «база легитимности» для последующего срока правления. В этих условиях функционирование института наблюдателей в РТ имеет специфические черты.
Структура республиканских избирательных комиссий всех уровней представляет собой как бы кальку со структуры федеральных избирательных комиссий. В системе избирательных комиссий РТ предусмотрены: центральная избирательная комиссия РТ (ЦИК РТ), районные, городские и районные в городе (территориальные) избирательные комиссии (ТИК), а также участковые избирательные комиссий (УИК).
Формирование УИК производится согласно III главе, статьи 14, п. 2 закона «О выборах народных депутатов местных советов народных депутатов РТ» от 21 июля 1999 года [3]. Более демократична процедура формирования районных, городских и районных в городе избирательных комиссий, а именно: «половина членов избирательных комиссий предлагается президиумами или председателями соответствующих местных Советов, а другая половина - предлагается главами соответствующих местных администраций с учетом предложений общественных объединений, собраний избирателей по месту работы (службы, учебы) и жительства» (ст. 15, глава III закона РТ «О выборах ...» от 21 июля 1999 г. ).
Как правило, за неделю до дня голосования председатель УИК получает по акту от представителя вышестоящей избирательной комиссии определенное количество избирательных бюллетеней, общее число которых никогда не равно на 100% численности избирателей на данном участке. Разница между полученными бюллетенями и численностью избирателей на избирательном участке обычно колеблется от 50 до 200 единиц.
Г-н Р. Б. , заместитель председателя участковой комиссии Арбузовского территориального округа N80, рассказал автору статьи о том, что, как правило, за несколько дней до дня голосования участковые избирательные комиссии соответствующего избирательного округа дополучают из рук куратора главы местной администрации (куратором является лицо, занимающее пост первого заместителя главы местной администрации - О. С. ) определенный запас избирательных бюллетеней с точным предписанием того, в пользу какого кандидата в депутаты они должны предназначаться. При этом - что вполне закономерно при данной процедуре - никак не документируется получение дополнительной партии бюллетеней. Как правило, количество неучтенных избирательных бюллетеней не превышает 8-10% от списочного состава избирателей данного участка.
Участковая избирательная комиссия представляет собой «команду», в которой функции каждого члена комиссии четко регламентированы.
Существует своя система условных знаков, заранее отрабатываются приемы и действия на случай «внештатных» ситуаций с участием наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса различных уровней, а также координируются действия председателей УИК с представителями прокуратуры и работниками МВД.
Взаимодействие членов избирательной участковой комиссии носит слаженный характер. Достаточно сказать, что уже на этапе сортировки избирательных бюллетеней происходит негласный первичный анализ избирательских предпочтений и производится коррекция в соответствии полученными инструкциями от куратора.
Коррекции предшествует некий «подготовительный» этап, суть которого заключается в следующем:
В течение дня голосования председатель и некоторые члены участковой избирательной комиссии производят негласную проверку наблюдателей на знание отдельных положений избирательного законодательства РТ и федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», на основании которых делается выбор дальнейшего сценария работы всей избирательной комиссии во время подсчета избирательных бюллетеней. Кроме того, УИК регистрирует представителей СМИ, наблюдателей и доверенных лиц кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, что также дает представление о составе наблюдателей. В зависимости от качественного состава наблюдателей возможны два варианта.
Первый вариант рассчитан на пассивную деятельность со стороны наблюдателей. Такие наблюдатели, как правило, либо имеют малый опыт работы, либо не имеют соответствующей подготовки (в первую очередь в области избирательного права). Деятельность таких наблюдателей сводится к простому созерцанию хода голосования и подсчета голосов избирателей, а также выполнению требований со стороны председателя и членов УИКа. При таком «контроле» УИК получает карт-бланш для реализации наставлений куратора. Так в ходе сортировки бюллетеней искусственно создается преимущество того кандидата, который согласно указаниям куратора должен стать победителем за счет бюллетеней других кандидатов в депутаты. Оформляется протокол об итогах голосования, который немедленно доставляется в вышестоящую комиссию. После принятия протокола вышестоящей избирательной комиссии у председателя УИК остается пять дней для сдачи всей избирательной документации. В этот пятидневный период куратор обеспечивает членам данной участковой избирательной комиссии условия для «подчистки» бюллетеней в закрытом для третьих лиц (обычно в помещении главы местной администрации). В будущем эти бюллетени станут гарантом «чистоты» избирательного процесса для последующих проверок как со стороны федерального ЦИКа, так со стороны республиканского ЦИКа. Разумеется, техническая сторона такой процедуры четко определена.
Второй вариант рассчитан на активную позицию наблюдателей. Такие наблюдатели знают требования избирательного законодательства, не допускают каких-либо отклонений от положений избирательных законов, ориентированы на жесткий контроль, поскольку имеют багаж работы в серии избирательных кампаний. В этом случае УИК прибегает ко второму варианту, и старается обеспечить явное преимущество «своего кандидата». Делается это так.
Наблюдателям выдается заверенная копия протокола об итогах голосования, но сам протокол не доставляется в вышестоящую избирательную комиссию, а доставляется в местную администрацию. Там «рабочей группой» воссоздается целостная картина голосования в данном округе и после анализа «электоральной карты» округа производится процедура «малой неточности» (См. республиканский закон «О выборах...» ст. 32, п. 14 [4]). Другими словами, при получении такого «скорректированного» протокола вышестоящая избирательная комиссия принимает решение о пересчете избирательных бюллетеней. Далее события развиваются по ранее указанной схеме. Вся избирательная документация свозится в здание местной администрации, где все приводится в соответствии согласно установкам куратора. В новом протоколе делается пометка «повторный пересчет», благо, что присутствие наблюдателей при пересчете избирательных бюллетеней согласно республиканскому закону не обязательно (См. республиканский закон «О выборах ...» ст. 32, п. 15 [5]).
Однако не всегда главам местной администрации удается оперативно провести «победоносную» избирательную кампанию. Увеличивающееся от кампании к кампании количество судебных исков, связанных с фактами фальсификации итогов голосования в РТ, свидетельствует о росте правового сознания граждан и институционализации правозащитных общественных (негосударственных) организаций.
Определенное представление о деятельности наблюдателей может дать проведенный автором данной статьи в феврале 2000 года опрос [6]. Было опрошено 150 респондентов в режиме стандартизированного интервью. Все респонденты были наблюдателями на федеральных выборах 19 декабря 1999 года в г. Казани. Среди 150 респондентов по половому признаку имелось почти равное представительство, до 25 лет - 44 респондента и старше 55 лет - 36. На момент опроса среди респондентов трудоустроенные составили большинство 54% (80 чел. ) и 20% (30) - студенты. Высшее образование имели 43% (65 чел), 20% - незаконченное высшее.
Опрос выявил, что из 150 респондентов только 31 имели раньше опыт работы наблюдателем. Остальные 119 (79%) были привлечены впервые. Это дало основания выдвинуть следующие рабочие гипотезы. С одной стороны, наличие такого большего числа «новобранцев» среди наблюдателей свидетельствует об устоявшемся недоверии к функциональным обязанностям УИК в среде кандидатов в депутаты. С другой же, - это стремление кандидатов в депутаты получить возможность опротестовать итоги голосования в случае «проигрыша» с избирательными документами на руках.
Результаты данного исследования свидетельствуют, что наблюдатели не вступали в контакт с УИК до дня голосования, а именно:
1) планировка избирательного участка не позволяла в день голосования подавляющему большинству наблюдателей одновременно наблюдать и за действиями членов УИКов, и за урнами (40% респондентов были лишены такой возможности);
2) об отсутствии информационного стенда в помещениях УИК заявили 15% респондентов;
3) ознакомились со списками избирателей до дня голосования только 25% опрошенных;
4) о составе УИКа были осведомлены лишь 16%.
Как правило (в 97% случаев), подсчет избирательных бюллетеней происходил в том помещении, где ранее шло голосование. Перестановка столов и последующая пространственное расположение членов УИКа и наблюдателей была следующей:
Видеть содержимое на расстоянии 3-5 метров (!) могли лишь 47 респондентов или 31%, остальные наблюдали лишь сортировку бюллетеней по стопкам. Правом проверки правильности сортировки избирательных бюллетеней воспользовались лишь 26 человек (17%).
Данные этого исследования свидетельствуют, что благодаря наличию в составе наблюдателей 79% «новобранцев» качество их работы может быть оценено как неудовлетворительное. «Новобранцы», как правило, устно возмущались неправомерными действиями членов избирательной комиссии, но не спешили оформлять акт о нарушениях. Те, кто составлял акты о нарушениях (15 респондентов), допускали элементарные ошибки в оформлении данного документа. Каждый четвертый из «новобранцев» мог обозревать содержимое бюллетеней. И только каждый седьмой проверял правильность сортировки бюллетеней по стопкам. Всего 5 человек из 119 ознакомились со списками избирателями в момент их закрытия, что является грубым нарушением обязанностей со стороны наблюдателя. 105 «новобранцев» покинули избирательный участок после вручения им заверенной копии об итогах голосования, что также является грубейшим нарушением обязанностей наблюдателя. К сожалению, такое поведение было характерно и для наблюдателей со стажем.
Нельзя не отметить и тот факт, что согласно ответам, время подсчета избирательных бюллетеней членами УИКов составило у 50% респондентов - свыше 7 часов, до 7 часов - у 14% и до 6 часов - у 16%. О напряженной атмосфере в ходе подсчета избирательных бюллетеней говорит следующий факт: 23 респондентов (15%) указали на то, что в их адрес были прямые угрозы со стороны членов УИКа (прежде всего со стороны председателя или его заместителя).
Кроме того, только у 64 (43%) наблюдателей из 150 было проведено итоговое собрание после окончания избирательной кампании. Остальные 71 «новобранцев» и 15 наблюдателей со стажем оставили без «надзора» своих кандидатов в депутаты, что, по нашему мнению, являет собой деструктивный момент. Во-первых, с инструментальной точки зрения, любой кандидат просто обязан проанализировать работу своей команды наблюдателей и оценить работу своего штаба на заключительном этапе кампании, а во-вторых, с этической стороны, кандидат независимо от исхода кампании обязан поблагодарить наблюдателей за их труд. Вместе с тем обнадеживает то обстоятельство, что большинство (81% респондентов) согласились и в дальнейшем выступать в качестве наблюдателей (только 22 респондента категорически были против).
Согласно полученным данным нашего исследования, можно сделать следующие выводы:
1) отсутствует слаженная команда наблюдателей от кандидата в депутаты (не назначен старший в «звездочке» наблюдателей по избирательному округу, не разграничены обязанности с напарником, часто «новобранец» не имеет напарника, игнорируется итоговое собрание наблюдателей и т. п. );
2) нет твердости в отстаивании прав избирателей наблюдателем (члены избирательной комиссии указывают, что позволительно делать и как поступать наблюдателю, а в случае неповиновения угрожают удалением наблюдателя с избирательного участка и т. п. );
3) кандидаты в депутаты игнорируют проведение целенаправленной программы подготовки наблюдателей (инструктаж за 2-3 дня голосования не дает весомого результата).
Таким образом, работа института наблюдателей должна строиться не на фиксации каких-либо нарушений положений избирательного законодательства со стороны избирательных комиссий. Она должна быть направлена на недопущение каких-либо отклонений (о нарушениях и не должно быть речи) от законной процедуры голосования и подсчета голосов. На сегодняшний день в РТ все-таки имеются примеры, когда благодаря действиям наблюдателей работа членов избирательных комиссий соответствовала букве закона, и победителем становился действительно самый популярный кандидат в данном избирательном округе. Примером тому является победа на повторных выборах кандидата в депутаты Государственного совета РТ А. В. Штанина в 2000 году в Сафиуллинском территориальном избирательном округе N79. История эта такова.
19 декабря 1999 года - по итогам голосования во второй тур выходят два кандидата: Т. П. Ларионова - начальник отдела социальной защиты г. Казани (представитель исполнительной власти) и А. В. Штанин - преподаватель Казанского государственного университета, один из руководителей оппозиционного блока «Равноправие и законность».
29 декабря 1999 года - предпраздничный день и, как следствие, очень низкая явка избирателей. Наблюдатели и доверенные лица от Штанина смогли своими действиями предотвратить фальсификацию итогов голосования, поскольку почти все участковые комиссии этого округа умышленно занижали реальную численность избирателей на участках, вытягивая Сафиуллинский округ на 25% уровень явки. Реальная явка избирателей (22,2%) делала выборы недействительными. Тем не менее, 31 декабря окружная комиссия признала избранным депутатом Т. Ларионову. Но благодаря слаженной работе команды наблюдателей, на руках имелись правильно заполненные и заверенные копии протоколов об итогах голосования от всех 14 избирательных участков. Это позволило Штанину обратиться с жалобой в республиканский ЦИК.
6 января республиканский ЦИК признал выборы несостоявшимися, но не привлек никого из нарушителей избирательных законов РТ к ответственности. Штанин обращается в суд с исковым заявлением о признании выборов в данном округе недействительными.
17 января Верховный суд РТ отменяет решение ЦИКа и признает выборы недействительными. Тем самым, Штанин не только сохранил за собой и за Т. Ларионовой право повторной баллотировки в данном округе, но и обеспечил другим претендентам на депутатский мандат возможность выдвинуть свои кандидатуры для регистрации в Сафиуллинском округе. Этот случай является иллюстрацией того, что кандидат в депутаты и его команда сумела переломить ход избирательной кампании, жестко контролируемой представителями исполнительной власти.
29 февраля Верховный суд Российской Федерации (редкий случай в электоральной практике РТ) отклонил кассационную жалобу республиканского ЦИКа и решение Верховного суда РТ вступило в силу. Через два месяца должны состояться повторные выборы. Но дата выборов вновь была перенесена решением Госсовета РТ на день выборов Президента РФ, т. е. на 26 марта 2000 г.
Следует еще раз подчеркнуть, что качественная работа наблюдателей обеспечила документацией А. В. Штанина, которая составила основу его исковых заявлений и в конечном итоге способствовала тому, что он смог выиграть восемь судебных процессов.
Повторные выборы состоялись 26 марта 2000 года. Из 11 кандидатов в депутатов вышли во второй тур двое: снова - Ларионова и Штанин.
8 апреля 2000 года - второй тур выборов. Вновь наблюдатели слаженно и добросовестно выполнили свои обязанности: не допустив никаких нарушений положений избирательного законодательства со стороны участковых избирательных комиссий. В результате с перевесом в 125 голосов победил А. В. Штанин.
К сожалению, приведенный пример является лишь единичным случаем. Представитель оппозиции исключительно легитимными средствами сумел отстоять свои права (равно как и права избирателей, проголосовавших за него) и победить в избирательной кампании представителя (ставленника) исполнительной власти. Как правило, большинство кандидатов в депутаты даже не могут юридически правильно подготовить пакет документов для судебного иска. Причин здесь много, но одна, весьма важная причина, заключается в слабом знании положений избирательного законодательства как самими кандидатами, так и членами их команд (наблюдателями, доверенными лицами и т. п. )
Избирательная система РТ под воздействием оппозиционных официальной власти сил (путем многократного обращения в судебные инстанции по поводу грубейших нарушений положений избирательного законодательства) медленно, но изменяется в сторону унификации с федеральным избирательным законодательством. Так, форма заполнения избирательного бюллетеня принята в рабочее пользование республиканским избирательным законодательством через 6 лет, основные положения из федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» через 5,5 лет и т. д. Здесь уместно привести слова, сказанные в 1950-е гг. австрийским философом Фридрихом Хайеком: «Подлинная демократия состоит в том, что она должна защищать нас от злоупотреблений властью»[7].
Представляется, что электоральное поведение населения РТ следует осмысливать на основе «административно-силовой модели». Активно используемый республиканской элитой Татарстана административный ресурс дает те «искривления», которые и отличают избирательные кампании в этой республике. В процессе унификации нормативно-правовых актов республиканского законодательства с федеральным, избирательное законодательство скорее всего будет приведено в соответствие в последнюю очередь. Республиканская элита пойдет на любые уступки федеральному центру с целью как можно дольше оттянуть процесс реформирования избирательной системы Татарстана.
Примечания
1. Мерло П. Электоральная практика, права человека и общественное доверие к демократической системе. Политические исследования, 1995, N5, С. 127.
2. Собянин А. А. , Суховольский В. Г. Демократия, ограниченная фальсификация ми. Выборы и референдумы в России в 1991-1993 гг. М. , 1995, С. 162.
3. Участковые избирательные комиссии образуются президиумами местных Советов народных депутатов по представлению соответствующих местных администраций в составе председателя комиссии и 6-14 членов не позднее чем за 60 дней до выборов на основе предложений общественных объединений, собраний избирателей по месту работы (службы, учебы) и жительства.
4. При выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования или возникновении сомнений в правильности составления протоколов, поступивших из участковых избирательных комиссий, районная, городская, районная в городе избирательная комиссия вправе принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей на соответствующем избирательном участке.
5. Участковая избирательная комиссия, проводящая повторный подсчет голосов избирателей, извещает об этом членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей и других лиц, присутствовавших при составлении ранее утвержденного протокола, а также представителей средств массовой информации.
6. Пилотажное социологическое исследование было проведено по заказу Казанского отделения Международной Правозащитной Ассамблеи с целью выявления уровня подготовки наблюдателей. Автором идеи проведения такого исследования выступил председатель Казанского отделения МПА В. В. Михайлов.
7. Хайек Ф. Общество свободных Открытая политика. 1995, N8, С. 40.
20 О. Самаркин - кандидат социологических наук, ст. преподаватель Казанского государственного энергетического университета.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
