«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Татарстан на избирательной карте России
Мидхат Фарукшин. Избирательное законодательство и выборы в Татарстане: опыт регионального правового сепаратизма1
Законодательство о выборах является правовой базой избирательной системы и избирательного процесса. От характера и качества этой базы во многом зависит уровень существующей в обществе демократии, а также степень реализации конституционного принципа верховенства народа. Очень часто в Татарстане и России в целом предаются забвению коренные положения Конституции Республики Татарстан (»Суверенитет и полномочия государства исходят от народа», «вся власть в Республике Татарстан принадлежит народу») и Конституции Российской Федерации (»Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»).
Очевидный дефект правовой базы избирательной системы в России выражается в явном расхождении федеральных принципов и норм избирательного процесса, с одной стороны, и законодательства о выборах, принимаемого в субъектах Российской Федерации, - с другой. При этом региональные избирательные законы отличаются от федеральных, как правило, в сторону ограничения демократических прав населения и создания комфортных условий для местной политической элиты.
Данное явление можно охарактеризовать как региональный правовой сепаратизм, имея в виду, что руководство некоторых субъектов федерации постаралось создать для себя на территории этих субъектов такое отдельное (удельное) избирательное законодательство, которое, существенно расходясь с федеральными законами, отвечает лишь собственным интересам правящей региональной элиты. Классический пример подобного правового сепаратизма дает Республика Татарстан.
Причины правового сепаратизма до последнего времени заключались в ослаблении властной вертикали, немощи федерального центра, вынужденного заигрывать с региональными лидерами, вследствие чего последние становились все более бесконтрольными и превращались по сути дела в удельных князьков, действующих по принципу «что хочу, то и ворочу». В сфере избирательного права они кроили законы так, чтобы обеспечить себе рычаги управления процессом выборов, укрепить свою власть, обескровить политическую оппозицию и, в конечном счете, выхолостить значение выборов как формы непосредственного волеизъявления народа.
Особенности регионального избирательного законодательства есть свидетельство неравномерности политического развития регионов, их неодинакового положения на шкале «авторитаризм-демократия», разного расклада действующих в регионах политических сил. Там, где местным лидерам и их окружению удалось установить режим личной власти и где сложилась авторитарная ситуация, всевластие и бесконтрольность политической элиты позволили ей сформировать удобную для нее правовую базу собственной избирательной системы.
С другой стороны, особенности регионального избирательного законодательства весьма показательны для характеристики отношений между федеральным центром и отдельными региональными политическими элитами. Степень расхождения законодательства о выборах в субъекте федерации с общероссийским законодательством и соответственно удаления первого от демократических стандартов оказалась пропорциональной степени независимости региональной политической элиты от федерального центра.
В этом плане Республика Татарстан привлекает внимание, прежде всего, тем, что здесь в течение последнего десятилетия возникла своеобразная ситуация: выборы в федеральные органы власти проходят по одной и достаточно демократической системе, правда, нередко искажаемой на практике, а выборы в республиканские органы власти проводятся по другой системе, которая сильно отступает от принципов, заложенных в федеральном законодательстве. В республике с подачи местных властей сформирована такая избирательная система, которая по существу исключает многие элементы цивилизованного парламентаризма.
В своем нынешнем виде эта система не выдерживает критики, так как не только нарушает более демократические нормы избирательного процесса, закрепленные в федеральном законодательстве, но и не соответствует международным стандартам. Более того, в некоторых частях она противоречит даже Конституции Республики Татарстан.
Завидное усердие и изворотливость местная политическая элита продемонстрировала в первую очередь при создании системы выборов в Государственный Совет Республики Татарстан, в результате которой республиканский парламент превращен в послушное орудие исполнительной власти. Сделано это было при помощи изобретенной в Татарстане избирательной системы. Суть ее в том, что выборы депутатов Госсовета проводятся по двум типам округов - административно-территориальным и территориальным. Границы первых совпадают с границами районов и городов. Таких округов в Татарстане насчитывалось на выборах 1995 г. 61, на выборах 1999 г. - 63. Следовательно, из общего числа депутатов Госсовета в 130 человек 63 избирались на последних выборах по административно-территориальным округам, другие 67 - по территориальным.
Первоначально (до марта 1995 г. ) различие между ними заключалось в том, что депутаты, избранные по административно-территориальным округам, совмещали статус депутата с основной работой. Сделано это было для того, чтобы дать возможность главам районных и городских администраций избираться депутатами республиканского парламента. А поскольку они назначаются и освобождаются от должности лично Президентом, то понятен замысел правящей элиты: иметь в лице глав послушных и полностью управляемых депутатов Госсовета.
Что касается кандидатов, выдвигаемых по территориальным округам, то они должны были давать письменное обязательство, что в случае их избрания они перейдут на постоянную работу в парламент. Это привело, в частности, к тому, что на выборах 1995 г. не выдвигались кандидатами в депутаты Госсовета генеральные директора предприятий и фирм, руководители других организаций, не желавшие лишаться своего основного места работы. Однако на первом же заседании избранного в 1995 г. Госсовета указанное ограничение было снято и уже на следующих выборах в декабре 1999 г. директора и банкиры ринулись в депутаты.
Одобренная парламентом формулировка по поводу того, что депутаты, избранные по территориальным округам, «как правило», работают в парламенте на постоянной основе, была успешно проигнорирована, исключение превратилось в правило, и, например, в настоящее время на постоянной основе в Госсовете работают всего лишь 29 депутатов. В этом, как и в некоторых других случаях, татарстанскую власть уже давно перестали смущать явные нарушения своей же конституции.
Нынешний Госсовет Татарстана представляет собой собрание представителей номенклатуры. На момент избрания 130 депутатов 52 являлись главами районных и городских администраций; 5 - заместителями глав; 45 - генеральными директорами и просто директорами различных хозяйственных организаций, предприятий и фирм; 3 - руководителями банков; 12 - депутатами Госсовета прошлого созыва во главе со спикером, работавшими там на постоянной основе и проявившими полную лояльность к исполнительной власти и лично Президенту РТ. Кроме того, депутатами Госсовета избраны Премьер-министр, руководитель аппарата Президента РТ, заместитель Председателя Казанского городского Совета народных депутатов, 3 главных врача и 1 зав. отделением больницы, 1 главный редактор журнала, 1 профсоюзный босс, 1 доцент университета, 1 зав. отделом научно-исследовательского института, 1 зам. начальника отдела МВД, 1 Председатель союза писателей РТ.
Сформированный в таком составе и с использованием таких процедур парламент находится на коротком поводке исполнительной власти. Роль нынешнего парламента сводится к штамповке угодных ей законов и постановлений. Еще не было ни одного случая, чтобы предложение, лоббируемое высшей исполнительной властью, не получило поддержки парламента. По существу нынешний парламент превращен в исполнительный орган исполнительной власти, а точнее, в исполнительный орган воли президента Татарстана.
Сейчас Госсовет мало, чем отличается от Верховного Совета в советское время. Фактически безвластный, он время от времени собирает своих депутатов, чтобы сказать исполнительной власти свое «одобрямс». Практически все депутаты хорошо понимают, что стали членами республиканского парламента лишь потому, что этого хотела исполнительная власть. Естественно, что, имея в парламенте гарантированное и хорошо контролируемое большинство, правящая элита не признает никакой оппозиции, никаких парламентских фракций на строго партийной основе и боится пойти на избрание в Госсовет хотя бы части депутатов по «партийным спискам».
Результатом действующей в Татарстане избирательной системы является, во-первых, то, что совмещение должности депутата с должностью главы местной исполнительной власти или с должностями премьер-министра и руководителя аппарата президента (они тоже депутаты Госсовета) является явным нарушением демократического принципа разделения властей, закрепленного как в Конституции Российской Федерации, так и в Конституции Республики Татарстан. Если учесть, что глава местной администрации, как правило, является одновременно Председателем местного Совета народных депутатов, то названный принцип нарушается в Татарстане дважды. Получается, что в республике нет гаранта ее конституции. Точнее, он есть на бумаге, на которой написана Конституция, но его нет в реальной действительности.
Во-вторых, в результате нынешней системы выборов в Госсовет республика имеет непрофессиональный парламент. Депутаты, избранные как по административно-территориальным, так и территориальным округам, как правило, совмещающие депутатскую должность с основной работой, могут работать в парламенте лишь наездами. У подавляющего большинства из них нет профессиональных знаний, необходимых для серьезной депутатской деятельности. По большому счету никого из них даже не интересует сложная, требующая кропотливого, профессионального труда работа депутата. Они идут в депутаты за благами, с которыми так или иначе связан статус депутата парламента республики. В этой связи не приходится удивляться снижению авторитета представительного органа власти республики и распространению мнения о неэффективности выборов как формы политического участия и выражения воли народа.
В-третьих, при нынешней системе выборов в Госсовет изначально нарушается равенство избирателей. Депутаты, избранные по административно-территориальным округам, представляют совершенно разное количество избирателей. Даже по татарстанскому законодательству разница в численности избирателей по избирательным округам не должна превышать 15 процентов. В действительности эта норма всегда нарушается. Так, на момент проведения выборов в парламент Татарстана в 1995 году в Казанском городском избирательном округе было 788,9 тыс. избирателей, а, например, в Заинском городском избирательном округе - только 26,8 тыс. избирателей. Иначе говоря, 1 голос избирателя Заинска равнялся более чем 29 голосам казанцев. В утвержденном Центризбиркомом Татарстана к декабрьским выборам 1999 г. «Списке избирательных округов по выборам народных депутатов Республики Татарстан» в 114 из 130 округов число избирателей было либо выше допускаемого законом максимума либо ниже допускаемого законом минимума. Например, в Казанском избирательном округе N1 свыше 800 тыс. избирателей, а в Елабужском избирательном округе N38 - всего около 8 тыс. избирателей. [1] Разное число избирателей представляют и депутаты, избранные, с одной стороны, по территориальным округам, с другой - депутаты, избранные по административно-территориальным округам.
На первый взгляд, можно было бы оспорить эту точку зрения ссылкой на состав Совета Федерации, где каждый субъект федерации независимо от численности населения представлен двумя сенаторами, или ссылкой на американский сенат, где каждый штат тоже независимо от численности населения представлен двумя сенаторами. Однако принципиальная разница заключается в том, что в этих случаях речь идет о единой норме представительства во вторую - верхнюю - палату парламента, в то время как в Татарстане депутаты, представляющие совершенно разное число избирателей, заседают в однопалатном парламенте.
В-четвертых, поскольку каждый избиратель Татарстана получает теперь как минимум два голоса: один он отдает за кандидата в депутаты по административно-территориальному округу, другой - за кандидата по территориальному округу, в республике сложилась уникальная практика - избиратель Татарстана как бы представлен в одном и том же однопалатном законодательном органе двумя депутатами, а избиратель из Казани - аж тремя депутатами (избранными по казанского городскому, районному (в городе) административно-территориальным округам и по территориальному округу). Местная правящая элита вполне может претендовать на патент на свое изобретение.
Наконец, начисто исключая элементы пропорциональной избиратель ной системы, нынешняя конструкция выборов в Государственный Совет препятствует консолидации политических партий и формированию республиканской партийной системы. В республике делается все, чтобы не возникла организованная политическая оппозиция. Между тем конструктивная оппозиция - это неотъемлемый признак (атрибут) демократии, поскольку в цивилизованном обществе оппозиционные силы выполняют важные для полноценной жизни общества функции. Опираться на прогибающихся придворных льстецов, услужливые средства массовой информации - себе дороже, ибо действительно опираться можно только на то, что имеет свойство сопротивления.
Следует также заметить, что в Татарстане возрождается практика советского времени. Уходящий со своего поста глава районной или городской администрации одновременно освобождает, разумеется, «по собственной просьбе» и место депутата Госсовета. Оно предоставляется новому главе этой администрации. Как раньше считалось, что первый секретарь райкома КПСС должен быть в принципе депутатом Верховного Совета ТАССР, так и ныне место депутата в парламенте, избранного по административно-территориальному округу, связывается с должностью главы местной администрации.
Кроме той своеобразной, сляпанной открыто в угоду высшей исполнительной власти республики системы выборов в Государственный Совет Татарстана, местное избирательное законодательство содержит и немало других многочисленных и разнообразных «новаций», превративших республику в заповедник правового сепаратизма и сделавших народ Татарстана заложником корыстных импровизаций региональной властной верхушки. Все это, разумеется, не делает чести Татарстану и вредит его внутрироссийскому и международному имиджу. Не секрет, что во мнении значительной интеллектуальной части российского общества Татарстан воспринимается в образе «островка авторитаризма».
При этом следует заметить, что с началом давления новой федеральной власти на субъекты Российской Федерации с целью заставить их привести свое законодательство в соответствие с российской конституцией и другим федеральным законодательством правящая ныне в Татарстане группировка, хотя и со скрипом, была вынуждена пойти на попятную и внести некоторые изменения в татарстанское законодательство, включая законы о выборах. Некоторые одиозные положения местного избирательного законодательства были устранены.
Вместе с тем немало положений по-прежнему противоречит федеральному законодательству. Остановимся на характеристике важнейших из них. Согласно действующему российскому законодательству, выборы в Российской Федерации проводятся на альтернативной основе, что предполагает регистрацию в окружной избирательной комиссии по одномандатному округу не менее двух кандидатов. В федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 11 ст. 32) содержится прямое указание на то, что в случае, если ко дню голосования в избирательном округе «число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа кандидатов или равным ему», выборы в данном избирательном округе откладываются. Эта норма недвусмысленно закрепляет принцип альтернативности выбора.
Иное правило действует в Республике Татарстан. Согласно ст. 77 Конституции республики, «в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов». Используя эту норму, власть нередко проводила безальтернативные выборы как Президента Татарстана, так и депутатов Государственного Совета РТ в лице глав городских и районных администраций. Хотя в Законе Республики Татарстан «О выборах Президента Республики Татарстан» в редакции Закона РТ от 22 сентября 2000 г. говорится об альтернативных выборах, указанная выше конституционная норма не изменена, и это позволяет со ссылкой на Конституцию РТ по-прежнему проводить в республике безальтернативные выборы.
Федеральное законодательство исходит из того, что «установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается». Хотя в новом Законе РТ о выборах Президента Республики Татарстан ценз оседлости для кандидата в Президенты РТ теперь не предусмотрен, в законодательстве РТ и в этом отношении сохраняется некоторая двусмысленность.
Так, в Законе РТ «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в редакции законов от 21 июля 1999 г. и от 21 января 2000 г. содержатся нормы о том, что кандидат в депутаты по административно-территориальному округу должен работать или проживать на территории этого округа, а кандидат в депутаты по территориальному округу - проживать на территории Республики Татарстан.
Эта правовая коллизия создает благодатную почву для ссылок то на один, то на другой нормативный акт в зависимости от избирательной конъюнктуры. Что касается ценза оседлости для кандидата, баллотирующегося по административно-территориальному округу, то более благоприятного условия для главы районной или городской администрации трудно представить: ведь в своих районах (иначе говоря, избирательных округах) они являются полновластными хозяевами.
Попутно отметим и нарушение правил законодательного процесса: сначала закрепленный в Конституции республики ценз оседлости для кандидатов в Президенты Татарстана отменяется обычным законом о выборах Президента Республики Татарстан, а через несколько месяцев вносится соответствующее изменение в Конституцию, хотя всякому грамотному человеку известно, что отменять конституционную норму обычным законом нельзя, нужно сначала внести изменения в Основной закон.
Согласно федеральному законодательству, устанавливаемый минимальный возраст кандидата на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации не может превышать 30 лет. В соответствии же с Конституцией Татарстана кандидат в президенты республики не может быть моложе 35 лет. В принятом в сентябре 2000 г. Законе о выборах Президента Татарстан Госсовет РТ пересмотрел конституционную норму и снизил минимальный возраст для кандидата в Президенты РТ до 30 лет, но оставил ее в Конституции Республики Татарстан. Тем самым Госсовет нарушил общепринятую правовую процедуру, не внеся сначала изменение в Конституцию принял противоречащий ей обычный закон. Лишь через несколько месяцев Госсовет внес соответствующее изменение в Конституцию Республики Татарстан и ситуация была исправлена.
Кстати, в результате юридической неграмотности своих депутатов Госсовет допустил еще одну правовую коллизию. Приняв в декабре 2000 г. закон Республики Татарстан «О внесении изменения в статью 108 Конституции Республики Татарстан», он изложил часть первую статьи в следующей редакции: «Президентом Республики Татарстан может быть избран гражданин Республики Татарстан не моложе тридцати лет, обладающий избирательным правом и владеющий государственными языками Республики Татарстан». Заметьте, читатель, фразу «владеющий государственными языками Республики Татарстан». [2] Одновременно на той же сессии принимается Закон Республики Татарстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Татарстан «О выборах Президента Республики Татарстан», которым после слова «владеющий» (имеется в виду владение языками - М. Ф. ) сделано дополнение «обоими». Эта разница в изложении одного и того же ценза - «владеющий государственными языками Республики Татарстан» (так записано в Конституции республики) и «владеющий обоими государственными языками Республики Татарстан» (так записано теперь в законе о выборах Президента Республики Татарстан) - не является чисто редакционной, а имеет политический и юридический характер. В первом случае лингвистический ценз можно истолковать как требование знать один из государственных языков республики, во втором случае уже ни о какой альтернативности во владении языками быть не может. Вот такова правовая коллизия, которая вполне может вылиться на выборах Президента РТ в судебный спор.
При проведении выборов в Российской Федерации Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ устанавливает принцип примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 процентов. В Республике Татарстан - своя география (в основном с политическим подтекстом): здесь, очевидно, столько труднодоступных и отдаленных местностей, что бедный татарстанский законодатель просто был вынужден допустить по территориальным избирательным округам отклонение от единой нормы представительства до 15 процентов, а по административно-территориальным округам допустимое отклонение вообще не устанавливается.
В Федеральном законе имеется прямое указание на то, что «законы субъектов Российской Федерации не могут содержать такое требование к выдвижению кандидата (кандидатов) непосредственно избирателями, как необходимость проведения собрания избирателей с определенным числом голосов его участников». В противоречии с этим уже обновленный Закон Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» устанавливает требование, что собрание избирателей является правомочным, если на нем присутствует не менее 100 избирателей. Правомочность же собрания устанавливается на основании итогов регистрации его участников. Пусть независимый соискатель звания «кандидат в депутаты» ищет за свой счет помещение, где он мог бы собрать не менее ста человек-избирателей.
Настоящая вольница создана избирательным законодательством Татарстана для манипулирования числом избирательных бюллетеней. Федеральный закон устанавливает, что число изготовленных избирательных бюллетеней не должно превышать более чем на 3 процента число зарегистрированных избирателей. В Законе РТ «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» такого рода норма вообще отсутствует. И это, наверное, правильно - зачем же республиканской власти связывать руки заранее установленным количеством избирательных бюллетеней?
В соответствии с федеральным законом число бюллетеней, передаваемых участковой избирательной комиссии, не может превышать число избирателей, включенных в списки избирателей по избирательному участку на день передачи бюллетеней, более чем на 0,5 процента. Согласно же подновленному Закону о выборах депутатов Госсовета, по каждому избирательному округу число комплектов бюллетеней, передаваемых участковой избирательной комиссии, не может превышать число зарегистрированных по участку избирателей более чем на 4 процента. Как говорится, своя рука владыка: что хотим, то и творим.
По федеральному закону избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов (списков кандидатов), обязаны направлять общие данные о результатах выборов по избирательному округу в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов выборов. Согласно закону РТ о выборах народных депутатов Республики Татарстан, «сообщение о результатах выборов по избирательному округу публикуется в печати Центральной и соответствующей окружной избирательными комиссиями в сроки и по форме, установленные Центральной избирательной комиссией». Заметим разницу: в одном случае сроки направления в СМИ результатов выборов по избирательному округу определяет Закон, в другом случае - Центральная избирательная комиссия Республики Татарстан. Все-таки надо понимать, что не везде в России можно быстро информировать общественность о результатах выборов. Да и времени нужно больше, чтобы подумать, какой результат выводить прежде чем передать его в СМИ.
В Конституции республики, принятой 6 ноября 1992 года, содержалась достаточно демократическая норма, ограничивавшая пребывание одного и того же лица на посту Президента Республики Татарстан двумя пятилетними сроками. Казалось бы, куда уж больше. Однако не бросать же Татарстан на произвол судьбы. И вот поэтому после выборов нынешнего Президента РТ на второй срок в 1996 г. в Конституцию в том же году была немедленно внесена поправка, устранившая эту так ограничивающую личные перспективы норму и закрепившая по существу возможность пожизненного президентства. Конституция была подправлена под надуманным и примитивным предлогом в угоду интересам одного лица, которое не стесняется называть себя борцом за демократию.
Чуть было не перекрыл радужные надежды принятый в октябре 1999 г. Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он посягнул на святая святых региональных баронов - на их право навечно оставаться у власти и ввел норму, ограничивающую пребывание одного и того же лица на должности руководителя субъекта федерации двумя сроками. Спасибо Государственной Думе, которая спасает от позора добровольного отказа от власти, объявив в первом чтении соответствующей поправки к закону временем отсчета первого срока пребывания у власти региональных лидеров октябрь 1999 г. Невольно думаешь, что при такой дикой системе не стоит удивляться, если Госдума вдруг примет постановление считать началом Нового Года 1-ое марта, а с первого апреля - черное полагать белым и наоборот.
Все указанные отступления от федерального законодательства, допускаемые в Татарстане, имеют, по крайней мере, одну общую черту - они либо направлены в сторону ограничения демократических принципов избирательной системы либо объективно создают дополнительные условия для возможных злоупотреблений и нарушений принципа свободных и честных выборов.
Для придания избирательной системе Татарстана хотя бы минимальной респектабельности представляется необходимым:
(а) восстановить в полном объеме действие конституционного принципа разделения властей, и с этой целью запретить совмещение статуса депутата с занятием любой другой оплачиваемой должности, кроме преподавательской, научной или творческой;
(б) отменить выборы в Государственный Совет Республики Татарстан по административно-территориальным округам, проводить эти выборы только по территориальным округам с единой нормой представительства с возможным отклонением не более чем до 10 процентов;
(в) признать легитимными только альтернативные выборы;
(г) восстановить в Конституции Республики Татарстан демократическую норму о том, что одно и то же лицо может избираться Президентом Республики Татарстан не более двух сроков подряд;
(д) с учетом указанных выше расхождений привести все татарстанские законодательные нормы в соответствие с более демократическими нормами федерального избирательного законодательства.
Опыт Татарстана в таком конкретном вопросе, как избирательная система, свидетельствует не только об определенном правовом сепаратизме, на который шли региональные политические элиты в ситуации бесконтрольности и вседозволенности, но и о страшной инертности и пассивности бывшего федерального центра, об отсутствии с его стороны адекватной реакции на прямые нарушения демократических принципов и норм. Невольно складывалось впечатление, что целые регионы отдаются как бы на откуп или в полное распоряжение региональных баронов.
При разных правительствах федеральный центр строил отношения с регионами не на принципиальной правовой почве, а на основе тактических соображений, заигрывания с лидерами наиболее авторитетных субъектов Российской Федерации, что вообще несовместимо с идеей правового государства, на верность которой присягнула федеральная власть. Причем эти заигрывания, как показывают последние события, продолжаются и поныне. При такой политике некоторые тактические выгоды, порой извлекаемые федеральной исполнительной властью, неизбежно грозят обернуться провалами стратегического характера.
Правовой сепаратизм в области избирательного законодательства, выразившийся, прежде всего, в разработке и принятии законов, противоречащих федеральной конституции и другим федеральным законам, отнюдь не единственное препятствие для проведения в субъектах федерации свободных, честных и справедливых выборов.
В нынешних условиях очевидное пренебрежение к народному волеизъявлению на региональном уровне выражается также в широчайшем использовании так называемых административных ресурсов, представляющих собой совокупность используемых властью в собственных интересах приемов искажения действительной воли избирателей, в том числе приемов прямой фальсификации. Нет необходимости подчеркивать, что такая практика идет вразрез с избирательным законодательством и, главное, искажает волю избирателей. Региональные власти научились, подминая под свои интересы волеизъявление избирателей, ссылаться затем на народную поддержку. Беспредельный политический цинизм - характерная черта современной российской и региональных политических элит.
Есть немало подтверждений использования в Татарстане в широких масштабах административных ресурсов с целью давления на избирателей и прямого искажения их воли. Думаю, что в тесной связи с расчетом на использование административных ресурсов находится странная привычка Президента Татарстана задолго до федеральных выборов объявлять, кто из политических деятелей или общественных объединений и какой процент голосов получит на территории Татарстана. Так происходило в последнее время во время декабрьских 1999 г. выборов в Государственную Думу, когда было обещано, что блок «Отечество-Вся Россия» получит в Татарстане 50% голосов избирателей, и в период мартовских 2000 г. выборов Президента Российской Федерации, когда уже ныне действующему Президенту России была обещана поддержка 70 процентов избирателей. И надо сказать, что конечные результаты в целом совпадают с теми цифрами, которые наметил Президент РТ.
Такого рода президентские «прогнозы» свидетельствуют, по крайне мере, о трех вещах. Во-первых, М. Шаймиев тем самым сигнализирует федеральному центру, что ситуация в республике находится под его контролем, и он всегда может обеспечить на выборах нужный результат. Это в его руках и определенный ресурс для шантажа федеральной власти. Во-вторых, заранее называя имя победителя и процент голосов, который он получит в Республике Татарстан, Президент РТ дает как бы ориентир для глав районных и городских администраций, к которому они должны стремиться на подведомственных им территориях. В-третьих, простые избиратели никогда путем голосования не смогут сменить главу исполнительной власти республики. Сделать это им не дадут М. Шаймиев и его окружение, которые заранее знают и предопределяют результат выборов.
Косвенным подтверждением широкого использования в Татарстане административных ресурсов является тот факт, что на выборах в Государственную Думу 19 декабря 1999 г. около 50% избирателей отдали свои голоса блоку «Отечество-Вся Россия», который возглавляли противники В. Путина - Е. Примаков и Ю. Лужков, а через 3 месяца картина меняется на 180 градусов и основная часть тех же избирателей отдала свои голоса Путину. Трудно поверить в политическую неграмотность населения Татарстана.
Еще один факт, описанный в местной печати. [3] Бывший Председатель Союза писателей Татарстана, бывший депутат Верховного Совета РФ 1990-1993 гг. , депутат Госсовета Татарстана 1995-1999 гг. Р. Мухамадиев выдвинул свою кандидатуру на выборах в Госдуму нового состава по Нижнекамскому избирательному округу. Когда он пришел на прием к руководителю аппарата Президента РТ Э. Губайдуллину, между ними состоялся примечательный диалог:
Э. Г.: Тебя нет в списке. Так что на этот раз не будешь депутатом. Ни в Госдуму, ни в Госсовет.
Р. М.: А почему?
Э. Г.: Потому что ты теперь не руководитель.
Р. М.: Сейчас лишь конец октября, а вы что уже всех депутатов знаете?
Э. Г.: За что мы здесь сидим! Тебе уж объяснять, думаю, не надо, не первый год живешь в Татарстане. Сам знаешь, все будет так, как мы скажем.
Когда писатель отказался от ультимативного предложения снять свою кандидатуру, руководитель аппарата заявил: «Смотри сам, но у тебя не будет шансов, депутатом станет Зиятдинова».
Р. М.: Я не уверен, что в сельских районах ее знают больше, чем меня.
Э. Г.: Какое это имеет значение. Достаточно того, что мы ее выдвигаем.
Руководитель аппарата оказался прав - избрали Флеру Зиятдинову, шефа протокола Департамента внешних связей аппарата Президента РТ, писатель остался при своих интересах. В этом диалоге содержится весь ответ на вопрос: что такое административный ресурс. Благодаря ему, власть загодя знает, кто будет и кто не будет избран депутатом или президентом. Народное волеизъявление в лучшем случае выполняет роль декорации или ширмы.
Об этом свидетельствует еще один факт. Незадолго до выборов в Госсовет Татарстана из аппарата Президента РТ произошла утечка информации и газета «Вечерняя Казань» опубликовала 1-го декабря 1999 г. полный список кандидатов из 130 человек, которых власть намеревалась протащить в Госсовет РТ. [4] После выборов можно засвидетельствовать, что из этого списка прошли в депутаты Госсовета 109 человек. И не надо более сильных доказательств того, что депутаты в Государственный Совет Татарстана по существу назначаются Президентом РТ. Случаются, конечно, осечки, особенно когда избиратели в крупных городах не совсем понимают «мудрую» кадровую политику первого лица.
Правящая элита Татарстана добилась устранения из институтов власти практически всякой оппозиции. И в данном случае она действовала по традиционному российскому рецепту: «всякая оппозиция - в принципе нежелательное, а когда позволяют обстоятельства, и недопустимое явление, но если приходится считаться с нею, предпочтительнее навязывать ей правила игры «сверху», все время меняя их в зависимости от соотношения сил в обществе в целом». [5]
В настоящее время организованная политическая оппозиция в обычном смысле слова в Татарстане отсутствует, хотя социальная почва для этого существует, ибо между населением и властными структурами велика степень взаимного отчуждения, а уровень контактов чрезвычайно низкий. Однако оппозиция по отношению к власти со стороны населения не получает адекватного институционального выражения. Население слабо вовлечено в политические и другие организации.
Политические партии, которые могли бы структурировать интересы граждан и социальных групп и превратиться в относительно самостоятельные центры влияния, практически отсутствуют. Условия для развития в республике многопартийной системы остаются неблагоприятными, что объясняется рядом причин:
(а) избирательная система Татарстана не предусматривает избрание хотя бы части депутатов по партийным спискам, не стимулирует организационную сплоченность и активность партий, тем самым препятствуя их институционализации и формированию многопартийной системы. Соответственно в Госсовете республики нет собственно партийных фракций;
(б) в республике нет закона о политических партиях;
(в) партии в регионе отличаются слабой организацией, средства массовой информации практически не уделяют им внимания, а сами они не могут дойти до широких слоев населения;
(г) у партий в Татарстане нет достаточной финансовой базы, и, может быть, поэтому они не имеют собственных солидных изданий, как правило, не проводят массовых мероприятий, не занимаются политической рекламой;
(д) ни республиканские отделения общероссийских партий, ни региональные партии не имеют ярких популярных среди населения лидеров. Удивительно, но факт: федеральные партии и движения не знают ни ситуации, ни кадров на местах и назначают или избирают руководителями своих региональных отделений случайных людей.
При оценке сложившейся в Татарстане ситуации естественным образом возникает вопрос, какой же режим сложился ныне в республике. Все говорит о том, что нынешнему руководству Татарстана пока не удалось установить авторитарный режим классического типа. Скорее всего здесь сформировалась «авторитарная ситуация», достаточно подробно описанная в зарубежной и отечественной политической науке. Ее важнейшими признаками в постсоветском обществе являются:
1) наличие доминирующего фактора (например, в лице руководителя исполнительной власти);
2) преобладание неформальных институтов (например, при кадровых назначениях);
3) невозможность утраты власти реальными ее носителями (президентами, главами республик и т. д. ) путем выборов;
4) доминирование органов исполнительной власти над всеми иными органами власти и институтами;
5) сведение роли парламента к юридическому оформлению уже принятых решений;
6) суды формально независимы, но не свободны при вынесении вердиктов;
7) избирательные комиссии подконтрольны исполнительной власти;
8) средства массовой информации формально свободны, но ключевые радиокомпании, наиболее влиятельные газеты обычно имеют среди своих учредителей государственные органы и/или находятся в собственности либо государства, либо акционерных обществ, которые контролируются группировками, связанными с исполнительными органами власти;
9) роль политических партий невысока, поскольку в рамках режима нет места для собственно партийной политики. [6]
Если не сваливать вину на народ, который был в общем-то бессилен предотвратить авторитарные тенденции в политической жизни республики, то ответственность за сложившуюся в Татарстане и других российских регионах авторитарную ситуацию должен взять на себя в первую очередь федеральный центр. Имея в своем распоряжении мощные правовые, финансово-экономические, информационные и силовые ресурсы, федеральная власть тем не менее пасует перед удельными князьками в регионах, потворствуя тем самым развитию авторитаризма в политической жизни ряда субъектов Российской Федерации. При невмешательстве центра эти субъекты обречены на долгую консервацию общественно-политических институтов и процессов.
Разумеется, в конечном счете объективная потребность в реальной рыночной экономике и демократизации общества возьмет верх. В сложившихся в Татарстане условиях это долгий и трудный путь, но он неизбежен ввиду насущных экономических и политических потребностей многонационального и, надо сказать, многострадального народа республики.
Примечания:
1. См.: Вечерняя Казань, 5 октября 1999 г.
2. См.: Республика Татарстан, 21 декабря 2000 г.
3. См.: Вечерняя Казань, 14 января 2000 г.
4. См.: Вечерняя Казань, 1 декабря 1999 г.
5. Власть и оппозиция. Российский политический процесс ХХ столетия. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЕН), 1995, С. 5.
6. См.: Гельман В. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. - М.: 1999, С. 123-129.
1 Работа выполнена в рамках индивидуального проекта, одобренного Фондом К. и Д. МакАртуров. Автор выражает благодарность Фонду за финансовую поддержку проекта.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
