«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Сравнение разных подходов
Центральная избирательная комиссия и подчиненные ей органы провели гигантскую и важную работу по извлечению уроков из недавних общефедеральных выборов в России. При решении возникших проблем, разумеется, прежде всего придется исходить из российского опыта, однако, поскольку система пассивного избирательного права в Соединенных Штатах похожа на российскую в том отношении, что штаты в Америки, как и субъекты Федерации в России, наделены полномочиями регулировать нормы права применительно к кандидатам, избираемым как на федеральные, так и на местные должности в системе законодательной и исполнительной власти, было бы полезно для Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации ознакомиться с подходами, применяемыми в пределах различных территориальных юрисдикции в Соединенных Штатах. Учитывая, что эти вопросы относятся к разряду политически острых моментов, было принято решение опубликовать этот материал в форме политически нейтральной информации о том, как каждый штат в Соединенных Штатах Америки регулирует вопросы применения пассивного избирательного права при проведении выборов в законодательные и исполнительные органы власти.
Американское законодательство предусматривает создание такого правительственного органа, как Федеральная избирательная комиссия Соединенных Штатов, которая во многих отношениях играет такую же контрольную роль при проведении выборов, как и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации16. Федеральная избирательная комиссия, созданная как непартийный орган, состоящий из государственных служащих, обладающих политическими знаниями и профессиональным опытом в области проведения выборов, опирается в своей работе на образованный ею Информационно-расчетный центр, который призван издавать и периодически обновлять документы по выборам, сборники материалов по пассивному избирательному праву (1, 2, 3 и 4 части), доводить информацию до законодательных органов штатов, заинтересованных сторон и американской общественности17.
Сборник по пассивному избирательному праву (1-я часть) содержит материалы общего характера (глава 1), материалы по истории американского конституционного процесса (глава 2) и проблемные аналитические материалы (глава 3) по следующей тематике:
Раздел 1) Пассивное избирательное кандидата на первичных выборах
Раздел 2) Пассивное избирательное право кандидата на общих выборах
Раздел 3) Регистрация и пассивное избирательное право политических партий и других политических организаций
Раздел 4) Регистрационные взносы и вклады
Раздел 5) Подписные листы и другие документы
В сборнике по пассивному избирательному праву (2-я часть) для кандидатов в Конгресс дается описание требований по каждому штату для претендентов от крупных партий, малых партий, независимых или самовыдвигающихся кандидатов, участвующих в первичных и общих выборах членов Палаты Представителей и Сената Конгресса США. Точно также сборник по пассивному избирательному праву (3-я часть) для кандидатов в Президенты дает описание требований по каждому штату для претендентов от крупных партий, малых партий, независимых или самовыдвигающихся кандидатов, участвующих в выборах на должность Президента США. В сборнике пассивного избирательного права (4-я часть) для политических партий дается описание по каждому штату процедурных норм и правил, регламентирующих создание, регистрацию, пассивное избирательное право, деятельность и ликвидацию политических партий.
Хотя конкретные положения, относящиеся к ныне действующей системе политических партий в Америке, мало применимы к делам и заботам Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, тем не менее представляется полезным остановиться на рассмотрении общих положений, изложенных в сборнике материалов по пассивному избирательному праву (1-я часть). Эти принципиальные положения общего характера заслуживают пристального изучения, потому что они имеют отношение к основным представлениям о демократических ценностях и работе по созданию и обеспечению баланса этих ценностей, а также к формированию соответствующих административно-правовых механизмов для наиболее эффективной реализации этих демократических принципов. Как записано во вступительной части одного из документов Информационно-расчетного центра:
«Процесс, в рамках которого политические партии и кандидаты попадают в избирательный бюллетень, имеет принципиальное значение для демократии лишь тогда, когда он определяет, из кого избирателям предстоит делать свой выбор».
«Абсолютно неограниченное пассивное избирательное право может привести к чрезмерному количеству политических партий и кандидатов, которые будут добиваться избрания на государственные должности, причем многие из этих претендентов вряд ли будут пользоваться широкой поддержкой среди избирателей. Неограниченный выбор может легко сбить избирателя с толку, привести к значительным издержкам по организации и проведению выборов, а также вызвать задержки при определении итогов голосования. С другой стороны, чрезмерные ограничения пассивного избирательного права могут неоправданно ограничить выбор кандидатов или политических партий, представляющих многочисленные слои населения и выражающих общественное мнение. Главный вопрос, таким образом, состоит в том, как выработать разумный набор четких критериев и процедурных норм, которые позволяли бы эффективно отбирать политические партии и кандидатов для баллотировки».
«Зачастую проблемы, связанные с пассивным избирательным правом возникают тогда, когда остаются неразрешенными те или иные процедурные вопросы, что, в конечном счете, приводит к принятию законов и административных актов, разработанных в спешке и под влиянием составляющих текущего момента, а не на основе взвешенного и комплексного подхода. Более того, проблемы пассивного избирательного права нередко приводят к срыву тех или иных сроков в рамках подготовки к выборам (например, сроков изготовления избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений), что, в свою очередь, может привести к значительным дополнительным расходам средств и фактически лишить некоторых избирателей права принять участие в голосовании»18.
Сравнительный анализ процедурных норм, разработанных в Российской Федерации для проведения общефедеральных, республиканских и областных выборов, позволяет говорить о том, что в отношении вопросов пассивного избирательного права они в значительной степени перекликаются с подходами, применяемыми при организации проведения выборов в Соединенных Штатах Америки. Разумеется, в историческом аспекте между опытом Соединенных Штатов Америки и опытом России имеются большие различия, и это обстоятельство, в первую очередь, относится к традиционной для Америки фактически двухпартийной системе, в рамках которой большинство основных кандидатов борется за право быть избранными на ту или иную государственную должность в ходе предвыборной борьбы, основанной на соревновательных принципах. Разумеется, американская система выборов представляет собой разветвленную схему законодательных актов, позволяющих отдельным штатам (действующим, тем не менее, в рамках Конституции Соединенных Штатов Америки) регулярно проводить выборы с учетом своих особенностей и требований, предъявляемых к кандидатам, баллотирующимся на федеральных, штатных и местных выборах. В отличие от американской практики положения основного закона Российской Федерации по пассивному избирательному праву содержатся в неизменном виде во всех законах Российской Федерации, регулирующих подготовку и проведение федеральных, парламентских и президентских выборов во всех областях и республиках.
Однако, несмотря на такие расхождения в области избирательного законодательства между Америкой и Россией представляется целесообразным рассмотреть значительный круг вопросов, по которым у нас имеются точки соприкосновения. В обеих странах процедурные нормы пассивного избирательного права имеют своей целью оформление и реализацию системы практических действий, направленных на: укрепление политической стабильности в обществе, противостояние фракционности и раздробленности, защиту нерушимости избирательного процесса, предотвращение попыток фальсификации избирательных документов, недопущение перегруженности избирательного бюллетеня, создание благоприятных условий для выборов, предотвращение возможностей для необоснованных выдвижений кандидатов, обеспечение честного и равного пассивного избирательного права для всех кандидатов и политических партий, содействие выдвижению кандидатов, представляющих интересы избирателей и действительно выражающих их волю. В данном контексте ситуация осложняется тем, что некоторые из вышеуказанных целей противоречат или могут противоречить друг другу, а также тем, что в демократическом обществе такие проблемы никогда не бывают полностью разрешенными. Надежная и эффективная система пассивного избирательного права предполагает, что процедурные нормы и механизмы для разрешения таких проблем составлены честно, объективно и пользуются широкой поддержкой.
На данном этапе рассмотрения вопроса пассивного избирательного права представляется полезным обратиться к американскому политическому и конституционному процессу в ретроспективном плане. В течение почти целого века после того, как Америка стала независимым государством, то есть до конца прошлого века, американские законодательные власти и суды по существу устранялись от участия в проведении контроля за применением механизмов пассивного избирательного права. Однако рост населения в стране и возникновение опасений по поводу политической коррупции вынудили государственные власти пойти на меры ограничения и регулирования в сфере выборов. Соображения системности и административной эффективности привели к тому, что в Америке были введены квалификационные требования для кандидатов, такие, например, как подписные листы и/или регистрационные взносы.
В период американской Великой депрессии в 30-е годы, когда в стране был велик страх коммунизма и фашизма к процедурным нормам пассивного избирательного права, были добавлены такие спорные элементы, как обязательная клятва верности кандидата и запрет для членов Коммунистической партии США баллотироваться по большинству американских штатов. После окончания эры мак-картизма перед Америкой во весь рост встала проблема неотрегулированных отношений между государством и национальными меньшинствами, в отношении которых дискриминация не прекращалась. Были предприняты шаги в направлении расширения гражданских прав меньшинств вообще и защиты пассивного избирательного права для их представителей, в частности19. Последние тенденции в развитии пассивного избирательного права в США связаны с сокращением количества территориальных юрисдикции, где требуются подписные листы, с большим участием судебных инстанций, контролирующих обоснованность ограничений пассивного избирательного права в тех или иных штатах, с ограничениями регистрационных взносов и вообще с общим подходом, предполагающим более широкий и свободный доступ к пассивному избирательному праву для представителей меньшинств20. Основные конституционные принципы, в сфере действия которых находятся вопросы пассивного избирательного права, содержатся в Первой Поправке о праве народа мирно собираться и обращаться к правительству (сравнимой с политическими свободами, гарантируемыми Конституцией Российской Федерации и статьей 3 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации») и Четырнадцатая Поправка о равной защите законом для всех, что предполагает справедливое и повсеместное применение процедурных норм пассивного избирательного права (сравнимого со статьей 5 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»).
В рамках американской политической системы имя кандидата вносится в избирательный бюллетень после проведения первичных выборов, партийных конференций и съездов, представления подписных листов, внесения регистрационных взносов или реализации хотя бы части этих мероприятий. Первичные выборы проводятся за несколько недель или месяцев до основных общефедеральных выборов и преследуют цель выдвижения кандидатов от политических партий. Первичные выборы могут проводиться как с участием только зарегистрированных членов данной политической партии (закрытые выборы), так и с участием всех избирателей (открытые выборы). Съезд политической партии также проводится заблаговременно в соответствии с положениями законодательства того или иного штата или устава политической партии, как это практикуется избирательными объединениями и политическими партиями в России при созыве и проведении своих конференций и съездов, согласно соответствующим положениям Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» и Закона «О выборах Президента Российской Федерации». Процедура сбора подписных листов по существу не отличается от сбора подписей в условиях Российской Федерации, когда требуется собрать 1%, 200 тыс. и 1 млн. подписей, в соответствии с положениями Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» (статьи 39 и 41) и Закона «О выборах Президента Российской Федерации» (статья 34).
Регистрационные взносы (получающие все более негативную оценку в американском законодательстве по пассивному избирательному праву) предполагают внесение кандидатом определенной суммы денег в избирательную комиссию штата с целью продемонстрировать серьезность своих намерений и покрыть часть административно-хозяйственных расходов по выборам. В некоторых случаях этот взнос передается руководству той или иной политической партии с целью получить право бороться за выдвижение по списку данной партии на первичных выборах или, что бывает реже, на съезде партии. Кандидаты от малых политических партий (критерии различения крупных и малых политических партий разнообразны, как будет показано ниже), непартийные или независимые кандидаты обычно попадают в избирательный бюллетень на очередных выборах путем представления подписных листов или уплаты регистрационных взносов. В большинстве случаев территориальные юрисдикции штатов и законы о выборах предусматривают возможность включения в избирательный бюллетень дополнительных кандидатов, так называемых «самовыдвиженцев», чьи имена вносятся избирателями в избирательный бюллетень на основании предварительной регистрации (хотя и не во всех случаях) или уведомления, направляемого соответствующим органам, отвечающим за проведение выборов по данной юрисдикции.
К другим вопросам американского избирательного законодательства и административных норм в сфере пассивного избирательного права, большинство из которых покажется весьма знакомыми для членов избирательных комиссий в России, относятся проблемы ограничений на ничего не выражающие или оскорбительные названия политических партий и движений, повсеместного внедрения правовых норм, сбора подписей и срока их представления, ангажирования перспективных кандидатов от политических партий (данная практика получает все возрастающее осуждение), запретов на участие проигравших кандидатов (на первичных выборах) в предвыборной кампании перед основными выборами в качестве независимых кандидатов (все еще допустимо на выборах в законодательные органы, но уже запрещено на президентских выборах), прекращение независимыми кандидатами своего членства в иных действующих политических партиях, процедурных правил и порядка оценки и проверки подписных листов, регистрации или отказа в регистрации кандидата со стороны членов избирательной комиссии штата, порядка рассмотрения жалоб и заявлений штатными и федеральными судебными инстанциями.
16 ЦИК не следует переживать по этому поводу, так как в Соединенных Штатах в отношении Федеральной избирательной комиссии существует далеко не единодушное мнение. В ходе последних президентских выборов в США кандидат от независимой партии Росс Перо обвинил ФИК в том, что она является творением Демократической и Республиканской партий, поскольку она отказала ему в допуске к проведению дебатов между кандидатами в президенты Биллом Клинтоном и Бобом Доулом. ФИК отстаивала свое решение на тех основаниях, что он не сумел набрать достаточный процентный рейтинг при проведении опросов общественного мнения, который был заблаговременно установлен в качестве объективного показателя, определяющего возможность допуска к участию в дебатах. Судья федерального окружного суда отказал в возбуждении иска, заявленного от имени Перо. Однако, для более подробного рассмотрения положений американского пассивного избирательного права обратите внимание на только что вышедший в свет доклад под названием «Выбор избирателя - 96», изданный Бреннанским (в прошлом судья Верховного Суда) центром юстиции при юридическом факультете Нью-йоркского университета (Voter Choice '96 issued by the Brennan (former Supreme Court Justice) Center for Justice of New York University School of Law). Ожидается, что вскоре экземпляр этого Отчета будет иметься в информационном центре МФИС в Москве.
17 Экземпляры изданий по пассивному избирательному праву были бы полезным дополнением к библиотеке ЦИКа, если их там еще не имеется.
18 Смотри примечание /4/.
19 Смотри «Буллок против Картера», 405 США 134 (1972 г.) (Bullock v Carter, 405 U.S. 134 (1972). Для более полного рассмотрения истории законодательства по вопросам пассивного избирательного права смотри Пассивное избирательное право 1, Глава 2 «Конституционные вопросы» (Ballot Access 1, Chapter 2, The Constitutional Issues). Для более подробного юридического рассмотрения вопросов по пассивному избирательному праву в Соединенных Штатах, которое иллюстрирует то, каким образом изменялось решение этих вопросов с течением времени, смотри «Политические партии и право в Соединенных Штатах, 2 политических исследования 258» (1954 г.) - Николае, «Правовое регулирование политических партий», 9.Дж. от Легис 263 (1982 г.) - Фэй (Nicholas - Political Parties and the Law in the United States, 2 Pol. Stud 258 (1954), Fay - The Legal Regulation of Political Parties, 9.J. Of Legis 263 (1982)
20 Смотри Пассивное избирательное право 1, Глава 2 «Конституционные вопросы», стр. 16 (Ballot Access 1, Chapter 2, The Constitutional Issues, p 16).
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
