«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Избирательные комиссии и их задачи
Задачи Центральной избирательной комиссии и подчиненных избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (округов, территорий, районов, городов и участков) представляют собой исходный пункт, начиная с которого можно в логическом порядке рассмотреть вопросы сбора подписей и проверки подписных листов. Для выполнения этих задач избирательные комиссии различного уровня должны иметь четкие правовые полномочия и инструкции.
Закон довольно полно определяет структуру избирательных комиссий различного уровня. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» предусматривает создание постоянно действующей Центральной избирательной комиссии и подчиненных избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (статьи 12, 13). Закон «О выборах депутатов Государственной Думы» предусматривает создание постоянной Центральной избирательной комиссии (статья 17) и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, формируемых не позднее 30 дней до дня выборов (статья 18). Этот же закон далее предусматривает создание подчиненных избирательных комиссий для каждых выборов не позднее 92 (статья 19), 60 (статья 20) и 44 (статья 21) дней до дня выборов по округам, территориям и участкам, соответственно. Закон «О выборах Президента Российской Федерации» предполагает формирование аналогичного правового механизма в проведении выборов (статьи 10-14).
Помимо предписаний, определяющих создание избирательных комиссий, их подчиненность и временные параметры, избирательное законодательство также содержит ряд дополнительных положений. Например, в состав территориальных избирательных комиссий должны входить представители законодательной и исполнительной ветвей власти, причем за представительным органом власти должно быть закреплено не менее половины мест, создаваемых в данной избирательной комиссии (статья 18 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» и статья 12 Закона «О выборах Президента Российской Федерации»). Закон также требует избрания председателя избирательной комиссии тайным голосованием, который должен иметь высшее юридическое образование и соблюдать принципы объективности и внепартийности.
Однако, по мере изучения основных правовых положений по составу избирательных комиссий и соответствующих процедурных норм, предполагающих введение в состав избирательных комиссий представителей политических партий и общественных объединений, текст законов становится все менее последовательным. Например, статья 18 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» гласит, что территориальные избирательные комиссии в пределах субъектов Российской Федерации состоят из 10-14 членов комиссии в качестве основы и расширяются за счет включения в состав комиссии лиц с правом решающего голоса, по одному представителю от избирательных объединений или избирательных блоков, зарегистрировавших свои общефедеральные списки по данному округу13. С учетом местного политического момента такой подход содержит риск излишней идеоло-гизированности и политизированности выборов в том или ином регионе. Более того, даже если политический момент не принимать во внимание, такая методика формирования избирательных комиссий чревата тем, что подчиненные избирательные комиссии по своему составу и опыту проведения предвыборной работы будут весьма разнокалиберными.
Помимо этого, как и в большинстве парламентских систем, судьба правительства и парламента в Российской Федерации в значительной степени зависит от доверия со стороны исполнительной власти (Президента) и законодательной власти, а не от регулярных выборов депутатов в представительные органы власти. Учитывая, что Государственная Дума, в принципе, может быть в любое время распущена за исключением короткого периода сразу после выборов, необходимость в формировании новых избирательных комиссий, подчиненных Центральной избирательной комиссии, может, соответственно, возникнуть в любой момент. Более того, такой момент может быть связан с более чем рядовыми политическими проблемами и конфликтами14.
Вышеупомянутые правовые несоответствия в сочетании с риском создания избирательных комиссий, неравноценных по своему составу и опыту проведения выборов, порождают сложности особого характера, с которыми неизбежно столкнутся Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации при разработке соответствующих процедурных подходов для решения и простых проблем согласования нормативных критериев, необходимых для эффективной проверки подписных листов и разрешения споров. К сожалению, за исключением судебных инстанций и Центральной избирательной комиссии, рассматривающих наиболее сложные и острые вопросы в индивидуальном порядке, все другие избирательные комиссии недостаточно оснащены в правовом отношении для эффективного разрешения жалоб и заявления. Ни различные информативные законопроекты, ни рекомендации независимых российских экспертов не уделяют должного внимания практическим вопросам идентификации тех факторов, которыми следует руководствоваться при написании процедурных правил и инструкций по проверке подписных листов и рассмотрению конфликтных вопросов в избирательных комиссиях и судах различного уровня.
Что касается действующих законов в части, относящейся к проверке подписных листов, то они содержат ряд противоречий, недоговоренностей и потенциальных расхождений. Эти противоречия касаются того, какие же инстанции - Центральная избирательная комиссия, окружные избирательные комиссии или подчиненные избирательные комиссии на уровне района, города или автономного округа - действительно отвечают за проверку подписных листов и применение административных норм и процедурных инструкций при рассмотрении спорных вопросов в пределах своих юрисдикции. Опыт последних выборов депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации ясно свидетельствует, что споры и неясности такого характера грозят вырасти в наиболее грозные и дестабилизирующие для российских демократических институтов проблемы.
Для того чтобы понять, каким образом приступить к реформированию системы процедурных норм и правил, следует, на наш взгляд, посмотреть на практический опыт работы Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в плане общего количества и частотности нарушений положений избирательного законодательства. В материалах, подготовленных сотрудниками Центральной избирательной комиссии по несоблюдению порядка оформления и представления подписных листов на президентских выборах 1996 года, содержатся следующие виды нарушений: неустановленная форма подписного листа; отсутствие названия субъекта Российской Федерации в тексте подписного листа; неправильный регистрационный номер; отсутствие под писи доверенного лица; отсутствие даты подписания листа доверенным лицом; отсутствие фамилии, имени и отчества доверенного лица; неполные данные о доверенном лице; неполный адрес доверенного лица; неверные паспортные данные доверенного лица; отсутствие подписи сборщика подписных листов; отсутствие даты подписания листа сборщиком; отсутствие фамилии, имени и отчества сборщика подписей; неверные данные о сборщике подписей; неполный адрес сборщика подписей; неверные паспортные данные сборщика подписей; отсутствие подписей избирателей; отсутствие даты подписания листа избирателем; неверные сведения об избирателей; неверный адрес избирателя; неверные паспортные данные избирателя; неверная дата рождения избирателя; подделанная подпись избирателя; повтор данных об одном и том же избирателе; подпись лица моложе 18 лет; дата подписания листа сборщиком предшествует дате подписания листа избирателем; дата подписания листа доверенным лицом предшествует дате подписания листа избирателем; сфальсифицированная подпись сборщика подписных листов; двойные экземпляры подписных листов; другие нарушения.
В большинстве случаев эти нарушения можно отнести к разряду непреднамеренных или случайных упущений. Такие ошибки вполне допустимы, когда речь идет о большом количестве подписных листов. Многие нарушения носят безобидный характер. Когда избиратель из чистых побуждений постарался поставить свою подпись в поддержку кандидата, но в спешке неправильно указал номер своего паспорта или ошибся в написании своего адреса, вряд ли стоит в данном случае выбраковывать такой подписной лист, содержащий искреннее желание избирателя, и дисквалифицировать кандидата. В ряде ситуаций безо всякого труда можно определить характер нарушения. Если, например, дата или название субъекта Российской Федерации упущены, то эти данные можно легко восстановить по другим данным, содержащимся в том же подписном листе (даты или адреса других подписей или лиц в том же листе.
Помимо упоминания о том, что то или иное упущение и деяние составляет нарушение Конституции или какого-либо закона, в тексте закона о выборах не содержится достаточных указаний о том, каким образом данные нарушения должны рассматриваться. Представляется целесообразным на данном этапе посмотреть на то, какие нарушения были наиболее редкими и наиболее частыми, и каким образом нарушения в абсолютном и процентном отношении распределялись по кандидатам. Например, такое нарушение как подпись листа лицом, не достигшим 18 лет, встречалось весьма редко. И наоборот, неправильное указание номера паспорта избирателем или сборщиком подписей было наиболее типичным отклонением. Разумеется, наибольшую обеспокоенность вызывают случаи, связанные с вероятной фальсификацией или злоупотреблением своими полномочиями. Это относится к заполнению подписного листа за другого избирателя. К сожалению, это были не самые редкие виды нарушений процедурных норм.
22 января 1996 года, действуя, видимо, с учетом результатов голосования на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 1995 года, и в предвидении проблем, которые могут возникнуть в будущем, или же в ответ на многочисленные запросы и обращения, Центральная избирательная комиссия выпустила ряд инструкций, регулирующих порядок сбора и проверки подписных листов в поддержку кандидатов на должность Президента Российской Федерации. Устанавливая эти процедурные нормы. Центральная избирательная комиссия сделала ссылку на статью 19 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и статьей 34 и 35 Закона «О выборах Президента Российской Федерации».
Помимо констатации требований закона по количеству подписных листов и географическому распределению, срокам, данным о сборщиках подписей, изданные инструкции обратили внимание на то, что в процессе сбора подписей никто не должен нарушать трудовую деятельность людей на рабочем месте и беспокоить граждан по месту их жительства, оказывать физическое или психологическое воздействие на людей с целью получения подписей или предостережения от предоставления подписей, а также указали, что подписи карандашом приниматься не будут. В этих инструкциях также содержались предписания относительно того, какими средствами вправе располагать избирательные объединения и избирательные блоки для вознаграждения лиц, действующих в качестве сборщиков подписей. Инструкции предусматривали создание при Центральной избирательной комиссии специальной рабочей группы с привлечением внешних экспертов для проверки подписных листов, а также возможность направления сомнительных подписных листов в соответствующие государственные органы для углубленной проверки. Данные инструкции также предписывали не учитывать те подписные листы, по которым не было полной ясности15.
Центральная избирательная комиссия распорядилась, чтобы до 29 марта 1996 года избирательные комиссии субъектов Российской Федерации создали рабочие группы на своих территориях, в которые должны были входить члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также эксперты по проверке подписных листов. Этим распоряжением, в соответствии со статьей 15, Центральная избирательная комиссия конкретно делегировала свои властные полномочия по проверке подписных листов и обязала избирательные комиссии субъектов Российской Федерации докладывать о результатах проверки.
Ряд субъектов Российской Федерации в своих законах о выборах в представительные и исполнительные органы власти специально предусмотрели положения, регулирующие порядок проверки подписных листов. Сравнительный анализ этих законов о выборах (в законодательное собрание Ивановской области - 26 декабря 1995 года; Московскую областную думу - 11 августа 1995 года; законодательное собрание Псковской области - 27 апреля 1995 года; главы администрации Челябинской области - 6 апреля 1996 года; главы администрации Читинской области - 27 июля 1995 года; главы администрации Мурманской области - 28 июня 1996 года) дает основание сделать вывод о большом разнообразии процедурных норм. Почти все местные законы определяют сроки проведения проверки подписных листов окружными комиссиями в пределах 3-5 дней. Половина субъектов Российской Федерации предписывает, что наличие определенного процента (2% по Псковской и 3% по Мурманской и Челябинской областям) недействительных подписных листов является достаточным основанием для снятия кандидата с регистрации. По-разному решены вопросы, относящиеся к оценке ошибок в подписном листе и возможности после выборов привлечь к суду кандидата, допустившего серьезное правонарушение.
13 Возникает один естественный вопрос: имеет ли право этот член принимать участие в каких-либо процедурах, связанных с возможностью регистрации списка этого избирательного объединения в данном избирательном округе. Вопрос может служить иллюстрацией к проблеме о курице и яйце. Однако, его практическое решение будет становиться все более важным с учетом делегирования обязанностей по решению вопросов, связанных с проверкой нарушений при сборе подписей и подлинности подписных листов, вниз на уровень окружных, районных, городских и участковых избирательных комиссий.
14 Подобная ситуация может возникнуть с должностью Президента, поскольку Конституция Российской Федерации предусматривает временное выполнение Премьер-министром обязанностей Президента, а не установленный конституционный процесс избрания на эту должность, который бы приводил к проведению выборов в определенные сроки.
15 Необходимо проведение тщательного изучения этого раздела документа в свете последующего решение Верховного Суда по делу Брынцалова, а также любых других судебных решений.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
