Библиотека > Зарубежный опыт > СМИ

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

Глава 8. Правила освещения избирательных кампаний вещательными средствами массовой информации в странах с режимом переходной демократии

Введение

Настоящие Правила затрагивают проблему освещения в избирательных кампаниях средствами массовой информации в странах с режимом переходной демократии. К ним относятся страны, еще недавно находившиеся под недемократическим правлением, отличительной чертой которого, помимо прочего, является отсутствие свободных и честных выборов¹¹². Настоящими Правилами следует пользоваться непосредственно только в период самой избирательной кампании и причем, если речь идет исключительно о правительственных средствах массовой информации; однако Правила могут оказаться полезными в отношении контролируемой правительством прессы в период проведения выборов, а также освещения правительственными средствами массовой информации политических проблем за рамками избирательных кампаний.

Термин «правительственные средства массовой информации» используется в настоящих Правилах для определения средств вещания, которые находятся в собственности, используются или контролируются правительством, а также к тем средствам вещания, которыми руководят назначенные правительством лица или коллегиальные органы, большинство членов которых отбираются правительством или правящей партией. Настоящие Правила также можно применять в отношении средств вещания, выполняющих функции общественной службы, а именно, средств массовой информации, которые полностью или частично финансируются из правительственных средств, однако, руководство которыми осуществляют коллегиальные органы, независимые от правительственных и всех остальных политических интересов.

В настоящей Главе рассматриваются три вида освещения выборов вещательными средствами массовой информации: (1) передачи в прямом эфире, включая рекламу, над которыми политическая партия или кандидат осуществляют полный редакторский контроль; (2) интервью, дебаты, отчеты о собраниях кандидатов, дискуссионные радиопрограммы, образовательные передачи для избирателей и иные подобные программы, именуемые в настоящих Правилах «специальными информационными программами», за которыми редакционный контроль осуществляет вещательная компания; а также (3) выпуски новостей, за которыми вещательная компания также осуществляет редакторский контроль.

Степень правительственного контроля над средствами вещания в различных странах с режимом переходной демократии сильно разнится: во многих странах вещательные средства массовой информации работают под сильным влиянием правительства, тогда как в некоторых из них принадлежащее государству телевидение и особенно радио обладают существенной долей редакторской свободы и выказывают приверженность к взвешенному, честному и даже аналитическому репортажу. Статус частных средств вещания также сильно разнится: в некоторых странах с режимом переходной демократии, особенно в течение первых лет, правительство обладает полной монополией на средства телевещания; в других частным станциям может выдаваться лицензия на региональное вещание, а в некоторых (особенно по истечении нескольких лет) действуют одна или несколько частных телевизионных станций общенационального масштаба. Подобно этому, в некоторых странах правительство контролирует все радиостанции; в других разрешена деятельность ряда частных станций. Там, где осуществляют свою деятельность частные средства массовой информации, они, как правило, находятся в руках активных сторонников правительства и весьма редко представляют взгляды, отличающиеся от позиции правительственных средств массовой информации.

Не только разные страны с режимом переходной демократии, но даже различные регионы одной и той же страны находятся порой в разных условиях. Доминирующим способом подачи политической информации в отдельных странах и регионах является телевидение; в других - радио, пресса или иные средства (например, листовки, митинги, громкоговорители) могут выступать в качестве доминирующих; а в некоторых из них два или более из указанных средств массовой информации имеют приблизительно равное влияние. Эти различные условия не препятствуют использованию правительствами этих стран настоящих Правил; однако в руководстве может содержаться требование к правительству предпринимать больше усилий в плане предоставления дополнительной информации с тем, чтобы обеспечить полную информированность граждан и их участие в избирательном процессе.

В странах, где радио и/или телевидение являются доминирующими средствами массовой информации в освещении деятельности политической партии и программ кандидатов, наиболее важное значение приобретает обязанность правительственных средств массовой информации предоставлять обществу точную и взвешенную информацию, а также доступ к эфирному времени всем партиям или кандидатам на недискриминационной основе¹¹³. Первые многопартийные выборы как в странах, где существующее правительство остается у власти, так и в странах, где установлена та или иная форма временного правления до проведения выборов, имеют специфические проблемы и требуют особого рассмотрения.

Для соблюдения норм международного права правительственные средства массовой информации обязаны сохранять беспристрастность и отказаться от дискриминации. В качестве одного из элементов перехода к демократии, «Статья 19» настоятельно рекомендует властям преобразовать правительственные средства массовой информации в общественные. В качестве первого и неотложного шага следует обеспечить редакторскую независимость.

Ряд положений Правил сформулирован в императивной форме. Они исходят из принципов международно-правовой защиты прав человека, закрепленных международными договорами, прецедентным правом и правоприменительной практикой различных государств¹¹⁴. Отказ от применения настоящих Правил, независимо от различных обстоятельств, обусловленных спецификой конкретной страны, ставит под сомнение репутацию средств массовой информации, что может негативным образом отразиться на справедливости результатов избирательного процесса.

Другие положения Правила сформулированы как чисто рекомендательно или рекомендательные с использованием опыта стран с переходной и устоявшейся демократией¹¹⁵. Отказ от использования настоящих Правил вызывает сомнения в честности, беспристрастности, взвешенности и информативности освещения средствами массовой информации событий в стране.

Большинство Правил содержат перечень необходимых или желательных действий правительственных средств массовой информации в ходе проведения избирательной кампании. Это Правила 1, 2, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15 и 16. Другие Правила относятся непосредственно к правительству и содержат требования и рекомендации по обеспечению осуществления свободы выражения убеждений всеми средствами массовой информации - правительственными и частными, вещательными и печатными, а также политическими партиями и кандидатами в ходе избирательной кампании. Это Правила 3, 4, 5, 6, 13 и 14.

Частные средства массовой информации по международному праву не несут такой ответственности, как правительственные. Тем не менее, «Статья 19» поощряет использование частными вещательными компаниями настоящих Правил как вопроса их профессиональной ответственности, хотя в целом Правила относятся к правительственным средствам массовой информации. Такое добровольное применение Правил, включая, например, требования взвешенного и беспристрастного освещения событий, а также предоставления прямого доступа к эфирному времени на недискриминационной основе, способствует справедливости выборов. «Статья 19» также приветствует принятие профессиональными ассоциациями журналистов и работников средств вещания соответствующих руководств, а также приветствуют их строгое соблюдение членами указанных ассоциаций.

Основные положения руководства

Руководство содержит следующие требования к правительственным средствам массовой информации:

- предоставлять обществу информацию по вопросам, связанным с выборами, а также обеспечивать повышение общеобразовательного уровня избирателей (Правила 1 и 11)
- проявлять взвешенность и беспристрастность при освещении выборов (Правило 2)
- не допускать отказа от трансляции посвященных выборам передач, за исключением случаев, когда в таких передачах содержатся открытые и очевидные призывы к насилию или ненависти (Правило 5)
- проявлять точность, взвешенность и беспристрастность при подготовке выпусков новостей и обзоров текущих событий (Правило 8)
- предоставлять партиям и кандидатам эфирное время для трансляции передач в прямом эфире на честной и недискриминационной основе (Правило 9)
- предоставлять равное время обеим сторонам референдума (Правило 15)
- руководствоваться указанными Правилами также в случае освещения местных и региональных выборов (Правило 16).

Кроме того, к властям предъявляются следующие требования:

- отменить любые законодательные акты, которые ограничивают свободу выражения мнений в нарушение международного права и международных стандартов (Правило 3)
- приложить особые усилия по расследованию случаев угроз и физического воздействия в отношении работников или руководителей средств массовой информации и привлечению к ответственности виновных лиц (Правило 4);
- отказаться от цензуры предвыборных теле- и радиопередач (Правило 5)
- учредить или назначить независимый и беспристрастный орган для осуществления надзора и контроля за освещением выборов средствами вещания (Правило 13)
- принять меры к тому, чтобы решения указанного органа могли быть незамедлительно опротестованы в судебном порядке (Правило 14).

Правила настоятельно рекомендуют:

- чтобы средства массовой информации были освобождены от юридической ответственности за не соответствующие закону заявления, сделанные кандидатами или партийными ораторами в предвыборной теле- и радиопередачах (Правило 6)
- чтобы партиям и кандидатам была предоставлена возможность ответа или исправления унижающих их достоинство заявлений или направленных против них критических высказываний (Правило 7)
- чтобы правительственные средства массовой информации передавали сообщения о собраниях кандидатов и транслировали интервью с ними (Правило 10)
- чтобы любые средства массовой информации при публикации результатов опроса общественного мнения или выборов также указывали все необходимые сведения об условиях проведения и значении опроса или выборов (Правило 12).

Правило 1: Обязанность правительственных средств массовой информации по предоставлению обществу информации по всем связанным с выборами вопросам

Правило 1.

В период, непосредственно предшествующий выборам, на правительственных средствах массовой информации лежит обязанность по предоставлению обществу информации о политических партиях, кандидатах, основных темах избирательной кампании, процедуре голосования, а также иных, относящихся к выборам проблемах.

Комментарий; Обязанность правительства обеспечить, чтобы «Каждый гражданин имел право и возможность, независимо от ... различий [любого рода] ... голосовать ... на подлинных ... выборах», означает, что правительство должно обеспечить получение всеми избирателями необходимой информации для регистрации и голосования, а также относительно различных вариантов голосования по вопросам, которые являются предметом выборов¹¹⁶. Это обязательство особенно сложно выполнить там, где избиратели не обладают существенным опытом голосования на свободных и честных выборах. Право голоса «без различий любого рода» также включает в себя право лиц, которые не владеют грамотой или имеют минимальный уровень образования, на получение доступа к необходимой информации. Правительство обязано осуществлять трансляцию учебных программ для избирателей или предпринимать иные информационные инициативы, которые бы охватывали такое же количество людей, как теле- и радиовещание.

На средствах массовой информации лежат две публичные функции: «беспристрастной информации и мнений по вопросам общественной заинтересованности» и деятельности в качестве сторожевого пса властей¹¹⁷. Конкретный орган средств массовой информации не обязан одновременно осуществлять эти две функции; напротив, обязанность правительства состоит в том, чтобы обеспечить для прессы, радио и телевидения возможность действовать вместе подобным образом. Однако, если правительство контролирует или существенным образом поддерживает вещательную компанию, эта компания обязана выполнять указанные публичные функции.

Правило 2: Обязанность сохранять взвешенность и беспристрастность

Правило 2.

Правительственные средства массовой информации обязаны при освещении выборов действовать взвешенно и беспристрастно, а также отказаться от дискриминации какой-либо политической партии или кандидата в вопросе о предоставлении доступа к эфирному времени.

Правило 2.1.

Указанная обязанность предусматривает, что выпуски новостей, интервью и информационные программы не должны иметь уклон в пользу или против какой-либо партии или кандидата.

Комментарий: Обязанность правительства сохранять взвешенность и беспристрастность непосредственно проистекает из основополагающих прав избирателей и кандидатов на свободу выражения мнений и информации, а также свободу от дискриминации¹¹⁸, кроме обязанности правительственных теле- и радиовещательных станций по распространению точной информации по вопросам, представляющим интерес для общества (как уже было рассмотрено в Правиле 1, выше).

В соответствии с международными стандартами правила избирательных миссий ООН предусматривают, что «если средства массовой информации находятся в собственности правительства, соревнующимся сторонам обычно предоставляется равный доступ как в отношении времени выхода в эфир, так и продолжительности вещания», а также что «информация, предоставляемая находящимися в собственности правительства средствами массовой информации, не должна иметь уклон в пользу одной или другой стороны»¹¹⁹.

Недавний опыт стран с режимом переходной демократии показывал, что обязанность по сохранению взвешенности наиболее часто и наиболее серьезно нарушается при освещении новостей¹²⁰. Критерии определения добросовестности при освещении новостей изложены в Правиле 8.

Правило 3: Специальные обязанности в случае действия законов, ограничивающих свободу выражения мнений

Правило 3.

Любые законы, ограничивающие свободу выражения мнений в нарушение международного права и международных стандартов, должны быть отменены.

Комментарий: Действие законов, которые ограничивают свободу выражения мнений, ведет к лимитированию политических дискуссий и оказывает негативное влияние на способность средств массовой информации по наиболее полному и независимому освещению выборов, тем самым нанося существенный вред достоверности избирательного процесса. Такие законы рекомендуется отменить за достаточный срок до начала избирательной кампании.

Техническая группа ООН по референдуму в Малави в 1992 году отмечала, что необходимы специальные меры по обеспечению уважения свободы выражения мнений в период проведения избирательной кампании там, «где существование свободы мнений и их выражения было предметом недобросовестного ограничения в прошлом».

Наиболее разумным подходом, по мнению группы, служит полное устранение ограничений; как правило, принимается специальное законодательство по защите свободы выражения мнений, которое однозначно обладает преимущественной силой перед ранее действовавшими запретительными законами и практикой. Более того, «чаще всего необходимо, чтобы от имени высших руководителей страны было заявлено, что соответствующим государственным органам следует обратить особое внимание на новые действующие в отношении выборов или референдумов нормативы.»¹²¹

Правило 4: Обязанность властей по отражению нападок на средства массовой информации и защите их персонала и имущества

Правило 4.

Власти обязаны прилагать особые усилия по расследованию всех действий иди угрозы действий ;с использованием насилия, запугивания или устрашения непосредственно направленных против .работников средств массовой информации, а также любых действий по уничтожению имущества или помещений; принадлежащих средству массовой информации, в частности, в тех случаях, если имеются какие-либо основания полагать, что мотивом для таких действий послужили намерения ограничить вмешательства в свободу средств массовой информации, и по привлечению виновных лиц к ответственности.

Комментарий: В последних заявлениях ООН обращено особое внимание на обязанность властей по защите средств массовой информации. Назначение ООН в 1993 году Специального уполномоченного для приема и принятия мер по жалобам в связи с действиями, направленными против работников средств массовой информации, подчеркивает особую важность, которую международное сообщество придает их физической защите. Такое особое внимание основывается на признании того, что эффективная защита работников средств массовой информации и самих объектов, где располагаются органы средств массовой информации, является необходимым условием выполнения средствами массовой информации своих общественных функций, которые состоят в предоставлении обществу информации по вопросам, представляющим для него общественный интерес¹²².

Правило 5: Устранение ранее существовавших ограничений

Правило 5.

Передачи, посвященные выборам, не должны подвергаться какой-либо правительственной цензуре.

Правило 5.1.

Правительство должно четко заявить общественности и всем; средствам вещания, приветствоваться трансляция в эфир средствами массовой информации связанных с выборами передач, а также что средства массовой информации не будут подвергаться в какой-либо форме наказаниям за транслирование программ, исключительно в силу того, что в них содержится критика в адрес правительства, его политики, а также в адрес правящей партии.

Правило 5.2.

Правительство или правительственные средства массовой информации не должны вмешиваться в вопросы трансляции передач о выборах, за исключением случаях, когда абсолютно очевидно, что, ограничительные меры необходимы для предотвращения нанесения существенного вреда законным интересам, например, для предотвращения акта насилия. Все решения по запрещению трансляции передач должны быть: немедленно рассмотрены независимым органом в целях проверки необходимости установления ограничений, а также того, не являются ли эти ограничения по своей сути актом цензуры.

Комментарий: Предъиздательская цензура, особенно по вопросам политической важности по международному праву запрещена, за исключением крайне небольшого числа случаев¹²³. Любой запрет должен быть соразмерен с законной целью. Учитывая огромную важность свободных политических дебатов в ходе избирательных кампаний для демократического общества, трансляция посвященных выборам программ может быть ограничена только в том случае, если «абсолютно очевидно», что она может нанести непосредственный, непоправимый и существенный вред¹²⁴.

Опыт стран с режимом переходной демократии показывает, что правительство и правительственные средства массовой информации недобросовестным образом препятствуют от трансляции в эфир передач, подготовленных оппозиционными партиями¹²⁵. Опасность ограничения свободы слова, с помощью правительственной цензуры перевешивает опасность того, что передачи будут подстрекать к насилию или наносить непоправимый вред тем интересам, которые правительство обязано защищать.

Вещательные каналы имеют право предварительного просмотра передач с тем, чтобы удостовериться в отсутствии нарушений закона, однако эта процедура не должна быть использована как предлог для задержки трансляции той или иной передачи. В случае контролируемых правительством средств массовой информации, впрочем, процедура внутреннего рассмотрения часто равносильна предварительному просмотру программ правительственными чиновниками. Такова реальность, которая вместе с обязанностью взвешенности и беспристрастности предъявляет к правительственным средствам массовой информации строгие требования по отказу от запрета на трансляцию посвященных выборам передач,

Правило 5.3.

Критерии, используемые правительством или правительственными средствами массовой информации при решении вопроса о трансляции посвященной выборам передачи, не должны быть неопределенными или толковаться произвольно.

Комментарий: Критерии запрета на трансляцию должны быть немногочисленными и четко определенными. Техническая группа ООН по референдуму в Малави считает, что любые ограничения на свободу выражения мнений не должны быть настолько неопределенными или неясно сформулированными, чтобы оставлять слишком широкие полномочия усмотрения правительственным органам, отвечающим за исполнение законов, поскольку неопределенность правовых рамок оказывает негативное влияние на реализацию указанного права [свободу выражения мнений] и может служить основой проявления дискриминации при ... применении [ограничений]¹²⁶.

Существует целый ряд решений судов, установивших незаконность отказа в трансляции посвященных выборам программ на основании размытых критериев. Например, Федеральный Конституционный Суд ФРГ постановил, что хотя управляющий вещательной станцией может отказать в трансляции посвященной выборам передачи, которая представляет собой «очевидное» нарушение уголовного законодательства, он не вправе отказать в трансляции передачи на основании того, что ее тон является враждебным духу Конституции; такая неопределенная и умозрительная озабоченность не представляет собой «очевидное» нарушение¹²⁷. Правило 13 предусматривает необходимость немедленного рассмотрения независимым органом любого решения об отказе в трансляции, посвященной выборам передачи.

Правило 5.4.

Любая мера наказания, применяемая после трансляции передачи, должна быть пропорциональна причиненному вреду. В частности, за исключением случаев, когда трансляция фактически и намеренно провоцировала насилие или ненависть, наказание не должно предусматривать лишение Свободы или такой чрезмерный штраф, который бы принудил политическую партию прекратить свою деятельность; кроме того, наказание не должно ограничивать будущие возможности партии или кандидатов относительно их доступа к вещанию.

Комментарий: Право политических партий на осуществление своей деятельности является одним из основополагающих прав, поскольку оно основывается на таких правах, как свобода выражения мнений, союзов и политического участия. Недопустимо принуждать партию к прекращению своей деятельности посредством взимания чрезмерных штрафов или иными косвенными мерами.

Правило 6: Ограничение ответственности средств массовой информации

Правило 6.

Настоятельно рекомендуется освободить средства массовой информации от юридической ответственности за несоответствующие закону заявления кандидатов или партийных представителей, транслируемых в период проведения избирательных кампаний, за исключением тех, которые представляют собой очевидный и непосредственный призыв к насилию. Партии и ораторы должны привлекаться к ответственности в индивидуальном порядке за любые сделанные ими и противоречащие закону заявления.

Комментарий: Такой отход от нормальных правил привлечения к ответственности оправдывается краткой продолжительностью избирательных кампаний и жизненной важностью открытых политических дебатов для свободных и честных выборов¹²⁸. Рекомендуется освободить средства массовой информации от ответственности за все высказывания, которые не содержат непосредственного призыва к насилию, поскольку все остальные высказывания могут быть разумным образом исправлены (хотя необязательно полностью) средствами правовой защиты после осуществления трансляции.

Как диффамация, так и призыв к «дискриминации, розни или насилию средствами национальной, религиозной, расовой или этнической ненависти», не входят в предусмотренный настоящим Правилом список видов высказываний, за которые средства массовой информации должны привлекаться к ответственности, даже несмотря на то, что указанные формы высказываний могут, по общему признанию, противоречить закону, а различные правила ООН действительно указывают, что средства массовой информации должны привлекаться к ответственности за трансляцию подобных высказываний¹²⁹.

Рекомендации, по освобождению средств массовой информации от ответственности за диффамацию, исходят из значительного числа судебных прецедентов и опыта различных стран в подтверждение вывода, что диффамация в политическом контексте адекватно и, вероятно, даже весьма эффективно может быть устранена после публикации с помощью немедленного ответа, отказа от сделанного высказывания или его исправления¹³⁰. Публикация ответа, отказа от высказываний или их исправления должны препятствовать возбуждению дела, за исключением случаев публикации заведомо ложной информации.

Призыв к ненависти представляет собой исключительно сложную проблему. Рекомендуется освободить средства массовой информации от ответственности в отношении него в период проведения избирательных кампаний, исходя из того, что на практике запрет на призыв к ненависти широко используется властями для подавления легитимного выражения политических взглядов, включая, в частности, призывы к национальной, религиозной или этнической автономии и иные права. Результаты исследования законодательства и правоприменительной практики относительно призывов к ненависти, проведенного «Статьей 19» в 14 странах мира, показали, что запрет на призывы к ненависти часто используется властями как оправдание подавления выражения мнений только одной стороны национального, религиозного или этнического конфликта или просто для того, чтобы заставить замолчать критиков правительства¹³¹. По указанным причинам рекомендуется, чтобы в контексте избирательной кампании средства массовой информации не привлекались к ответственности за передачу в эфир заявлений, которые представляют собой призывы к ненависти и дискриминации, за исключением насилия (при условии, что средства массовой информации не согласны с таким призывом и сообщают об этом в любом сопровождающем передачу редакционном комментарии). Без всяких исключений, опыт доказывает существование серьезной опасности оказания давления на вполне соответствующие закону дебаты или создания им препятствий.

Настоящее Правило не освобождает представителей политических партии и иных ораторов от ответственности за их заявления. Часто, однако, следует принять во внимание весьма напряженный характер политических дебатов при оценке ответственности политических соперников за комментарии в отношении их противников на выборах.

Правило 7: Ответы, опровержения и отказ от ранее сделанных заявлений

Пpaвило 7.

Любой кандидат или партия, которые обоснованно заявляют протест против диффамации или иного оскорбления их в радио- или телевизионной передаче должны имеет возможность дать ответ или право опровержения предположительно клеветнического заявления иди отказа от него со стороны органа вещания или лица, сделавшего заявление. Ответ или опровержение должны быть переданы в эфир в кратчайше возможньй срок.

Правило 7.1.

Ответ, опровержение или отказ от ранее сделанного заявления должны быть приблизительно того же объема и передаваться в эфир приблизительное то же время, что и предположительно клеветническое заявление. Эта обязанность может быть выполнена путем предоставления времени в прямом эфире в соответствии с нормальной процедурой такого предоставления.

Правило 7.2.

Рекомендуется поручить рассмотрение жалоб беспристрастному органу, который бы принимал решения по вопросам о том, нарушила ли закон та или иная передача, включая законы о запрете: на диффамацию и призывы к насилию или ненависти. Этот орган должен быть наделен полномочиями по упорядочению права на ответ, опровержение или отказ ранее сделанного заявления, а его решения должны приниматься с учетом возможности их опротестования судами (см.. Правила 13 или 14 выше)

Комментарий: В ходе избирательных кампаний в демократических странах мира кандидаты и партии имеют право отвечать на заявления, которые неправильно трактуют их взгляды или деятельность.¹³² Право ответа также закреплено принципами ООН, в частности орган переходной власти ООН в Камбодже (UNTAC) рекомендовал, чтобы «средства массовой информации предоставляли партиям, группам и отдельным лицам, чьи взгляды искажались или неточно трактовались в публикациях или радио и телепрограммах, «право ответа» в тех же агентствах или изданиях»¹³³.

Правило 8: Выпуски новостей

Правило 8.

Правительственные средства массовой информации должны особенно тщательно выполнять свои обязанности по предоставлению точной, взвешенной и беспристрастной информации при освещении; новостей и текущих событий.

Комментарии: Среди различных форм освещения выборов выпуски новостей признаются всеми как наиболее эффективные. Соответственно, обязанности по информированию избирателей и предоставлению отчета о событиях на основе взвешенности и беспристрастности выступают в отношении выпусков новостей как наиболее строгое требование¹³⁴.

Правило 8.1.

Обязательство соблюдать взвешенность предполагает, чтобы объем сообщений о партиях или кандидатах в выпусках новостей был сопоставим с их значением на выборах и со степенью их поддержки избирателями.

Комментарии: Рекомендуется создать честный и справедливый механизм определения пропорций распределения эфирного времени в отношении посвященных выборам выпусках новостей, между конкурирующими партиями (что может соответствовать распределению времени для передач в прямом эфире). Вещательному учреждению также рекомендуется точно придерживаться своих целей. Если возможно, следует достичь соглашения о распределении эфирного времени между вещательной организацией и политическими партиями. Если подобное соглашение невозможно, размер распределяемых долей эфирного времени может быть установлен по решению независимого органа¹³⁵.

В течение трех недель до даты проведения выборов в Великобритании, например, Би-би-си проводит точный учет объема выпусков новостей, которые посвящены конкурирующим партиям, и принимает меры по обеспечению математического равенства между сторонами. Более того, подробные правила резко ограничивают объем информации о политическом деятеле, который может быть засчитан во время вещания, не имеющего отношения к выборам.

В ходе президентских и парламентских выборов в Румынии в 1992 году парламентская комиссия приняла решение об установлении доли предвыборных выпусков новостей в их общем объеме, на которую имело право каждая партия, и которая была в целом соблюдена румынским радио (в отличие от телевидения Румынии)¹³⁶.

Как минимум, сравнимые по важности события должны получать сравнимое по объему освещение. Если вещательная станция, например, передает речь или репортаж о предвыборном митинге одного из кандидатов партии, она должна равным образом освещать речи или предвыборные митинги других партий. Сравнимый объем предусматривает сравнимую продолжительность и сравнимый тип вещания, а в случае телевизионных передач включает в себя сравнимый объем информации о событиях или ораторах. (Передача в эфир не имеющих особое значение заявлений или подведение общего итога заявлений несравнима с трансляцией основных моментов речи кандидата, которая вызвала наиболее громкие аплодисменты, или с трансляцией живой речи оратора).

Правило 8.2.

Поскольку существует вероятность перепутать мнение редактора с информацией о новостях правительственные средства массовой информации должны приложить усилия к тому, чтобы отказаться от трансляции в эфир редакционных замечаний вообще. В том случае, если правительств генный канал передает в эфир редакционное замечание, он также обязан транслировать мнение наиболее крупных оппозиционных партий. Если ведущий излагает свои собственные взгляды, они должны быть четко определены именно как свои собственные, причем рекомендуется не транслировать их в ходе передачи выпуска новостей.

Правило 8.3.

Выпуски новостей о пресс-конференциях и публичных заявлениях по вопросам политических противоречий (с позицией властей), созываемых или сделанных главой правительства, правительственными министрами или депутатами парламента, должны транслироваться с учетом права на ответ или иных подобных правил. Эта обязанность приобретает еще большее значение, если делающее заявление лицо, кроме того, участвует в предвыборной борьбе за занимаемый пост.

Комментарий: Нельзя отрицать, что вещательные компании обладают значительными редакторскими возможностями при принятии решений о том, какие именно события и как следует отражать в выпусках новостей путем распределения времени между передачами в прямом эфире. Тем не менее, в отношении них действуют общие обязанности взвешенности и беспристрастности. Опыт стран с режимом переходной демократии, а также и некоторых устоявшихся демократий показывает, что принципы взвешенности и непредвзятости наиболее часто нарушаются в контексте выпусков новостей.

Это, вне всякого сомнения, всегда обусловлено неблаговидными намерениями. При принятии законных решений относительно освещения новостей учитываются различные факторы. Реальность показывает, что правящая партия, используя аппарат государственной власти и умело манипулируя, с наибольшей вероятностью ставит себя в центр выпусков новостей, тогда как у тех, кто не находится у власти, такой возможности нет. Несмотря на трудности, вещательная политика, требующая честности и взвешенности, должна претворяться в жизнь с особой осторожностью в силу высокого кредита доверия к информации, передаваемой по радио и телевидению, у большей части общества.

Прецедент регулирования наиболее силен при передаче сообщений о заявления и пресс-конференциях членов правительства. В Великобритании, например, существует специальное соглашение между партиями на этот счет, а Би-би-си предусматривает автоматическое право на ответ со стороны оппозиционной партии на передачи с участием правительственных чиновников по вопросам первостепенной национальной или международной важности¹³⁷. На практике Би-би-си выполняет свою обязанность взвешенного подхода еще более ответственно, предоставляя после трансляции в эфир заявлений от имени чиновников правительства, возможность ответа на них со стороны оппозиции, а затем организуя дискуссию между основными партиями¹³⁸. Во Франции в 1986 году был принят закон, предоставляющий оппозиции право отзыва на заявления правительства.

Пресс-конференции, созываемые чиновниками, которые участвуют в предвыборной борьбе, часто весьма сходны с правительственными заявлениями в наиболее существенных отношениях, и поэтому очень важно ввести какую-либо форму права на отзыв или опровержение высказываний, сделанных на пресс-конференциях, а также правительственных заявлений.

Выборы 1990 года в Федеративной Республике Чехия и Словакии, проводившиеся временным правительством президента Гавела, большинство в котором составляли представители организации Гражданский форум, представляют собой впечатляющий пример усилий нового демократического государства по устранению неравномерности в освещении событий через предоставление времени для отзыва. Когда правительственная телестудия посвятила выпуск новостей президенту Гавелу (который выставил свою кандидатуру на выборах) во время его предвыборной поездки, а также при проведении партийного митинга, ряд партий подал официальные жалобы. Телестудия в качестве компенсации предоставила этим партиям дополнительное время в прямом эфире.

Наличие большого числа политических партий или смешанных коалиций, что более характерно в странах с переходной, нежели чем с установившейся демократией, вызывает очевидные трудности для реализации права на отзыв или подобных прав при предоставлении эфирного времени. Тем не менее, во многих, если не во всех странах с режимом переходной демократии, лишь некоторые партии или коалиции, очевидно, являются ведущими претендентами, и в этих случаях им должно быть предоставлено право отзыва на заявления правительства и пресс-конференции его чиновников.

Правило 9: Передачи в прямом эфире

Правило 9.

Правительственные средства массовой информации должны предоставлять политическим партиям или кандидатам эфирное время для передач в прямом эфире на честной и недискриминационной основе. В случае первых многопартийных выборов настоятельно рекомендуется, чтобы все основные партии или кандидаты получали равное эфирное время.

Комментарий: Международные нормы, исходя из широкого спектра законодательства и практики различных государств, подтверждают, что правительства несут обязанности по обеспечению партиям и кандидатам доступа к правительственным средствам массовой информации для распространения своих взглядов в период проведения избирательной кампании. Указанный доступ является существенным аспектом права на свободу выражения политических взглядов в свете огромного воздействия радио и телевидения на общественное мнение, а также на публичный характер средств массовой информации, находящихся в собственности правительства.

Передачи в прямом эфире имеют ряд особенностей, которые оправдывают существование правительственных каналов в странах с режимом переходной демократии для осуществления трансляции при выполнении их обязанностей по предоставлении обществу информации о кандидатах и партиях¹³⁹. Они предоставляют политическим партиям и кандидатам возможность выражать свою позицию собственными словами; для небольших партий и независимых кандидатов - излагать свои взгляды; а для партий - отвечать на негативные заявления или комментарии в отношении них. В силу непосредственного контроля кандидатов или партий передачи в прямом эфире выражают стиль поведения или содержат иную нематериальную информацию о кандидатах и партиях, а также несут в себе сам дух свободного политического общения.

Передачи в прямом эфире особенно важны там, где средства массовой информации либо фактически находятся под определенного рода правительственным контролем, либо воспринимаются населением как находящиеся под таким контролем. При указанных обстоятельствах отказ в предоставлении политическим партиям возможности подготавливать свои собственные передачи несет в себе неприемлемый риск вмешательства в их право на распространение информации о себе и подрыва доверия общества к честности избирательного процесса.

Фактически во всех странах западной демократии публичные вещательные каналы обязаны предоставлять время для передач в прямом эфире. Исключение составляет Швеция¹⁴⁰. Можно спорить о том, что специальные информационные программы способны инкорпорировать все преимущества передач в прямом эфире или даже что режиссируемые вещательной станцией программы, например, интервью и дебаты, как правило, более информативны, нежели программы, создаваемые самими политическими партиями или кандидатами, а также что в силу этого вполне законно запретить передачи в прямом эфире. Однако это возможно только в том случае, если вещательный канал, как фактически, так и в его восприятии, является полностью независимым от правительства и правящей партии, что маловероятно в случае страны с режимом переходной демократии.

Прямой эфир должен предоставляться на равных и недискриминационных условиях всем партиям, зарегистрировавшимся для проведения выборов, или всем кандидатам в случае президентских выборов.

Предоставление более чем 50 процентов эфирного времени, отведенного для освещения избирательной кампании, правительству или какой-либо иной партии представляет собой основное нарушение обязанности взвешенного освещения событий.

а) Предоставление эфирного времени партиям

Правило 9.1.

Всем официально зарегистрированным партиям или кандидатам должен быть предоставлен доступ к определенному объему эфирного времени на первых в стране многопартийных выборах.

Комментарий: При проведении первых выборов в стране с режимом переходной демократии, в частности, важно, чтобы передачи о выборах воспринимались как честные и содержательные, а также являлись таковыми в действительности.

При режиме переходной демократии, в особенности, при проведении первых многопартийных выборов, предоставление эфирного времени политическим партиям на каких-либо других, чем равные, условиях приводит к существенным затруднениям, поскольку очевидно отсутствуют два наиболее объективных показателя поддержки - поведение партий на прошлых выборах и число занимаемых мест в парламенте. В силу указанной причины настоятельно рекомендуется предоставлять равный объем эфирного времени для всех основных партий.

Выборы 1990 года в Румынии демонстрируют как необходимость полноты информации, так и ее отрицательные стороны. На указанных выборах было зарегистрировано несколько десятков политических партий и всем из них было предоставлено равное эфирное время. Если объемы эфирного времени для передач в прямом эфире были объявлены заранее, то время для конкретных партий - нет. Поэтому передачи, посвященные основным партиям, были похоронены среди передач о небольших партиях, а избиратели обращали мало внимания на телевизионные передачи. Тем не менее, существовало общее согласие в вопросе о том, что равное время имеет достоинство предоставления возможности всем партиям для обнародования своих заявлений и усиления доверия к честности избирательного процесса. Более того, была признана фактическая невозможность выработки критериев распределения различных объемов эфирного времени для различных партий, которые все бы признали честными¹⁴¹.

Правило 9.2.

После проведения первых выборов в стране с режимом переходной демократии, а также в том случае, если существует объективный критерий определения популярности уровня поддержки различных партий, возможно, распределение эфирного времени на пропорциональной основе. Все партии должны получить определенный объем эфирного времени, за исключением случаев, когда количество партий столь велико, что распределение эфирного времени для всех партий могло бы серьезно снизить эффективность вещания в плане предоставления избирателям информации обо всех партиях, которые с наибольшей вероятностью будут участвовать в формировании Правительства.

Правило 9.2.1.

Рекомендуется проводить распределение эфирного времени с помощью независимого органа по согласованию со всеми партиями.

Правило 9.2.2.

Там, где эфирное время распределяется на основе грубой пропорциональности, некоторый объем Времени должен быть отведен небольшим партиям, партиям, пользующимся значительной поддержкой лишь в нескольких регионах, партиям, не имеющим мест в парламенте, новым партиям и независимым кандидатам.

Правило 9.2.3.

Если эфирное время распределяется на пропорциональной основе, а правительственные средства массовой информации осуществляют трансляцию региональных программ партии, которые имеют значительную поддержку лишь в ряде регионов, должны получить доступ к эфирному времени в рамках региональных программ, пропорционально их влиянию в этих регионах.

Комментарии: На последующих выборах, где будет конкурировать небольшое количество партий, рекомендуется продолжать предоставление эфирного времени крупным партиям на равной основе, поскольку это не вызывает больших проблем. Однако там, где соревнуется между собой большое число партий, предоставление равного времени всем из них может принизить значение информации о партиях, которые вероятнее всего будут участвовать в формировании правительства. В силу указанных соображений, предоставление равного объема времени каждой из ведущих партий и меньшего объема времени каждой из меньших партий может улучшить информативную ценность программ вещания, поддерживая в то же время доверие общества к честности процесса распределения эфирного времени¹⁴². Распределение эфирного времени на пропорциональной основе может оказаться целесообразным в тех странах с режимом переходной демократии, где первые выборы были проведены честно и, таким образом, дали достоверную оценку влияния соответствующих партий, или в странах, где существует общее согласие в вопросе о том, какие партии являются ведущими (даже если существуют разногласия в том, которая из них более сильна).

Важно, чтобы, если это возможно, распределение эфирного времени на пропорциональной основе осуществлялось с согласия всех партий, поскольку такое согласие обеспечивает значительную легитимность освещения выборов средствами массовой информации. Рекомендуется, чтобы за распределение эфирного времени отвечал независимый орган.

Если согласия достичь невозможно, по крайней мере, между наиболее крупными партиями, или если первые многопартийные выборы, по общему мнению, не дали надежного показателя уровня поддержки, рекомендуется продолжить распределение эфирного времени среди наиболее крупных партий на равноправной основе. Какой бы подход не был воспринят, все партии и независимые кандидаты должны получить эфирное время, достаточное для ознакомления избирателей с основными направлениями своей политики¹⁴³.

Пропорциональный подход был использован на первых многопартийных выборах в Болгарии, состоявшихся в 1990 году, посредством которого партии, которые, по общему мнению, пользовались наибольшей поддержкой, достигли соглашения относительно объемов распределяемого между ними эфирного времени¹⁴⁴. В Германии Закон о партиях требует, чтобы небольшие партии с представительством в бундестаге (федеральном парламенте) имели возможность использовать 50 процентов эфирного времени, предоставляемого более крупным парламентским партиям.

Почти во всех западных странах, где в 1991 году было проведено исследование политики освещения выборов в средствах вещания, эфирное время распределялось между партиями на примерно пропорциональной основе¹⁴⁵. Поскольку большинство из них предоставило определенный объем эфирного времени непарламентским партиям, они использовали различные критерии для решения вопроса о том, какие партии заслуживают предоставления эфирного времени. Конституционный суд ФРГ уделил большее внимание этому вопросу, чем кто-либо другой¹⁴⁶; он пришел к выводу, что даже небольшие партии, участвующие в выборах первый раз, имеют право на доступ к средствам вещания в определенном объеме¹⁴⁷. Учитываемые факторы включают продолжительность и непрерывность существования партии, количество ее членов, степень и уровень ее организованности, а также ее представительство в органах власти, как на местном, так и на федеральном уровне¹⁴⁸. Суд изложил свое мнение о том, что количество кандидатов, выдвинутых партией, несущественно, поскольку для партий сравнительно легко выдвинуть большое количество кандидатур¹⁴⁹.

По мнению эксперта, «подход немецких судов устанавливает устойчивое равновесие между требованиями честности и равных возможностей, с одной стороны, и эмоциональной оценки назначения выборов, с другой. ... Несопоставимый подход ... [может быть] объяснен, интересами избирателей при разоблачении аргументов групп, которые могут участвовать в формировании правительства»¹⁵⁰.

В Великобритании, наоборот, участие партий может быть полностью исключено из прямого эфира и теледебатов, если они не выставили кандидатов в определенном количестве избирательных округов или не набрали определенного числа голосов на предыдущих выборах¹⁵¹.

Опыт Швеции прямо подтверждает важность предоставления эфирного, времени непарламентским партиям. Хотя в течение нескольких лет не допускалось участие политических партий в передачах в прямом эфире, парламентские партии ранее имели право на получение эфирного времени. Когда партиям, не имевшим представительства в парламенте, но пользовавшимся в течение многих лет существенной поддержкой, было также предоставлено эфирное время, некоторые из них завоевали места в парламенте.

b) Принятие решений об объеме предоставления эфирного времени

Правило 9.3.

Объем предоставляемого партиям или кандидатам эфирного времени должен быть достаточен для обнародования ими своих сообщений, а также для получения избирателями информации по основным проблемам, позиции партии, а также послужном списке и личных чертах кандидатов.

Комментарии: Объем времени, необходимый для качественного выступления, зависит от множества факторов, включая число и важность должностей, за которые вдет предвыборная борьба; количество кандидатов; знакомство населения с партиями, кандидатами и избирательной политикой в целом; продолжительность сроков избирательной кампании; объем времени, отводимого на специальные информационные программы, а также число и сложность наиболее важных проблем.

c) Планирование трансляций в прямом эфире

Правило 9.4.

Передачи в прямом эфире должны транслироваться в ходе всей избирательной кампании, причем: в то время, когда передачи наверняка смотрит наибольшая аудитория. Правительственные средства массовой информации нарушают свою обязанность взвешенного подхода, если они транслируют передачи об отдельных партиях или кандидатах в часы (например, после полуночи или в середине рабочего дня), неудобные для большей части населения, которое могло бы видеть и слышать их.

Комментарии: Первоочередной целью передач в прямом эфире является предоставление политическим партиям возможности сообщить избирателям информацию о себе. Таким образом, в дополнение к обязанности властей предоставлять населению информацию по проблемам выборов, правительственные средства массовой информации должны предпринимать разумные меры для обеспечения охвата трансляцией максимально большей аудитории¹⁵².

d) Процесс предоставления интервалов эфирного времени

Правило 9.5.

Интервалы времени для передач в прямом эфире должны предоставляться каждой из зарегистрированных политических партий или кандидатам на равноправной основе.

Комментарий: После того, как определен объем эфирного времени, предоставляемый каждой партии для вещания в прямом эфире, остается вопрос о том, как определить конкретные временные промежутки для различных партий. Очевидно, что все предпочитают время в часы наибольшего зрительского интереса (т. наз. «прайм-тайм»). Там, где количество партий невелико, может оказаться возможным предоставить промежутки эфирного времени в прайм-тайм для всех из них, однако это может оказаться нецелесообразным в том случае, если конкурентную борьбу ведет большое количество партий. В этом случае необходимо иметь справедливый порядок распределения интервалов эфирного времени. Наиболее предпочтительным способом является использование определенной формы ротации (с тем, чтобы каждая партия имела одно и то же количество интервалов эфирного времени в прайм-тайм). Элемент случайной выборки может также использоваться при распределении первых интервалов эфирного времени¹⁵³. Случайная выборка может сыграть существенную роль при отсутствии соглашения по вопросу о том, какие интервалы приходятся на прайм-тайм, а какие выпадают из него¹⁵⁴.

е) Финансирование передач в прямом эфире

Правило 9.6.

Какого бы характера эфирное время не предоставлялось политической партии или кандидату, оно должно предоставляться на финансовых условиях, равных тем, которые предоставляются другим партиям или кандидатам. По крайней мере, на первых нескольких выборах в стране с режимом переходной демократии правительственные средства массовой информации должны предоставить объем времени, достаточный для качественного политического выступления, зарегистрированным партиям или кандидатам бесплатно, а другим - за номинальную сумму.

Правило 9.6.1.

Если партиям или кандидатам может быть разрешено покупать дополнительное эфирное время, |они должны делать это на равных основаниях. Ставки оплаты указанного эфирного временили, его объем, который может быть продан любому покупателю, может регулироваться в целях ограничения преимуществ, которыми в этом отношении, очевидно, обладают более богатые партии. Могут существовать более строгие ограничения на первых нескольких выборах в стране с режимом переходной демократии, особенно там, где оппозиционные партии ранее были запрещены и, таким образом, не имели возможности создать значительные денежные фонды.

Комментарий: В большинстве стран с устоявшейся демократией публичные вещательные каналы бесплатно предоставляют определенный объем эфирного времени зарегистрированным политическим партиям для трансляции в прямом эфире¹⁵⁵. В большинстве из указанных стран платная политическая реклама запрещена в течение всего срока проведения избирательной кампании, а в некоторых из них она запрещена полностью.

Запрет или строгое ограничение платной политической рекламы в период проведения избирательных кампаний обычно оправдывается различными соображениями, в том числе тем, что необходимо: (1) обеспечить целостность политической системы в свете растущей стоимости эфирного времени и сопутствующего ему усиления восприимчивости кандидатов и политических партий к проблеме коррупции и недобросовестного влияния со стороны наиболее крупных плательщиков; (2) способствовать созданию «одноуровневого игрового поля» для партий в зависимости от объема ресурсов¹⁵⁶; а также (3) положить конец принижению значения политических дебатов при трансляции чрезвычайно коротких политических рекламных роликов.

Те, кто выступает за платную политическую рекламу в период проведения избирательной кампании, настаивают, что ее запрет нарушает свободу выражения мнений, и что существуют менее дорогие средства для продвижения интересов, например, перечисленные выше.

Введение ограничений на размер платы, которая может взиматься за предоставление эфирного времени, а также на объем эфирного времени, который может быть продан одной партии или кандидату, призвано установить разумный баланс между свободой выражения мнений, с одной стороны, и равными возможностями для доступа к средствам массовой информации, с другой стороны¹⁵⁷.

Правило 10: Специальные информационные программы.

Правило 10.

Средства массовой информации должны транслировать передачи таким образом, чтобы предоставлять журналистам, экспертам по вопросам текущих событий и/или аудитории реальную возможность задавать вопросы лидерам партий и иным кандидатам, а кандидатам вести дебаты друг c другом.

Комментарий: Специальные информационные программы включают собрания кандидатов, их дебаты, интервью, а также передачи, которые предоставляют зрителям из числа аудитории возможность задавать вопросы.

Правило 10.1.

Поскольку вещательные компании обладают достаточно широкими редакторскими полномочиями при решении вопроса о том, какие партии, кандидаты и комментаторы должны участвовать именно в указанных программах, а не в обычных выпусках новостей эти полномочия должны осуществляться с учетом общих обязательств справедливости и беспристрастности. По меньшей мере, следует пригласить для участия в таких; передачах представителей всех наиболее крупных партий.

Комментарий: Конституционный Суд ФРГ, например, издал в 1990 году постановление, в котором запретил публичному каналу транслировать предвыборные дебаты, в которых не участвовала Партия зеленых¹⁵⁸. Хотя Партия зеленых не рассматривалась в качестве одной из трех основных партий, она, тем не менее, имела значительное влияние в парламенте. Конституционный Суд также принял во внимание тот факт, что дебаты должны были состояться за три дня до начала выборов.

Правило 10.2.

Выбор журналистов, экспертов и других корреспондентов должен производиться таким образом, чтобы обеспечить равновесие задаваемых вопросов.

Правило 10.3.

Специальные информационные программы должны передаваться в эфир в часы наибольшего зрительского или слушательского интереса.

Комментарий: Настоящие Правила исходят из того, что средства массовой информации несут обязанность по предоставлению избирателям информации, причем информации взвешенной¹⁵⁹. Не менее семи часов эфирного времени на национальном телевидении должно быть посвящено транслированию дебатов между кандидатами в президенты и другими партийными лидерами. Обычно более эффективным является приглашение экспертов по различным вопросам, обсуждаемым в ходе избирательной кампании (особенно независимых экспертов, пользующихся доверием в обществе) для формулирования некоторых из первоначальных вопросов и итогового ответа на вопросы.

Правило 11: Образовательные передачи для избирателей

Правило 11.

Правительственные средства массовой информацию обязаны транслировать образовательные передачи для избирателей, за исключением случаев, когда правительство предпринимает иные инициативы в области распространения информации, которые с большой степенью вероятности могут охватить такое же число избирателей, как и вещательные программы.

Правило 11.1.

Передачи должны быть точными, беспристрастными и удовлетворительным образом информировать избирателей о ходе избирательного процесса, в том числе о том, как, когда и где им надлежит голосовать, зарегистрироваться для голосования и сверить регистрационные данные о тайне голосования (и, таким образом, безопасности от преследований); важности голосования функциях различных учреждений, если этот вопрос представляет неясность; а также по иным вопросам.

Правило 11.2.

Правительственные средства массовой информации обязаны транслировать передачи, которые охватывают наибольшее число вероятных избирателей. Должны также транслироваться передачи на языках национальных меньшинств и передачи, предназначенные для тех групп населения, которые традиционно исключаются из политического процесса, например, этнические или религиозные меньшинства, женщины и отдельные группы коренного населения.

Комментарий: Обязанность правительства по информированию избирателей о ходе и смысле выборов была отмечена в комментариях к Правилу 1. Власти могут выполнять эту обязанность путем распространения листовок и плакатов с информацией о выборах, а также иными способами (например, через показательные участки для голосования и средства имитации), если эти иные способы могут охватывать столь же большое число избирателей и воспринимаются так же легко, как передаваемые по радио или телевидению передачи. Однако неразумно предполагать, что люди с низким уровнем грамотности могут быть адекватным образом информированы о ходе избирательного процесса исключительно посредством печатных материалов. Поэтому если иные разумные методы не окажутся столь же эффективными для распространения образовательных знаний, правительственные средства массовой информации обязаны осуществлять трансляцию образовательных программ для избирателей. У властей также есть возможность использовать дополнительные методы для распространения знаний, и они фактически обязаны их использовать, если вещание, как ожидается, не в состоянии охватить всех потенциальных избирателей¹⁶⁰.

Правило 12: Опросы общественного мнения и прогноз результатов выборов

Правило 12.

Если в вещательной программе обнародуются результаты опроса общественного мнения или прогнозы результатов выборов, следует стремиться к изложению результатов наиболее достоверно и, в частности, обнародовать всю имеющуюся в данный момент информацию, которая могла бы способствовать осознанию слушателями важности опросов общественного мнения.

Правило 12.1.

Передача, в которой обнародуются результаты опросов общественного мнения, должна предоставлять информацию об организации, которая производила опрос, об организации или партии, которая руководила или оплачивала проведение опроса, данные об использованной методологии, количество опрошенных, размер погрешности и даты проведения. Кроме того, в передаче должно общаться о том, что опрос отражает, состояние общественного мнения только на момент его проведения.

Комментарий: Опросы общественного мнения могут оказать значительное воздействие на результаты голосования, особенно там, где их значение воспринимается неадекватно. Таким образом, в качестве одного из элементов обязанности по информированию избирателей средства массовой информации, которые транслируют результаты опросов общественного мнения, должны предоставлять достаточный объем сведений для понимания аудиторией их важности. В Великобритании, например, сотрудники Би-би-си обязаны напоминать зрителям и слушателям, что опросы общественного мнения - это моментальный снимок общественного мнения именно в тот день, когда непосредственно был проведен опрос, и что они не являются надежным показателем будущих мнений или результатов голосования¹⁶¹.

Существуют разногласия в вопросе о том, следует ли публиковать результаты опроса общественного мнения вплоть до дня выборов. Некоторые обозреватели высказывают озабоченность тем, что влияние опросов общественного мнения наиболее велико в дни, непосредственно предшествующие выборам, и что, например, прогноз о том, что один кандидат победит с большим преимуществом, может склонить избирателей, которые сочувствуют именно этому кандидату, остаться дома и не участвовать в голосовании по другим вопросам бюллетеня. Подобно этому, избиратели могут принять решение проголосовать за вероятного фаворита, исходя из того, что лучше быть на стороне победителя, особенно если избиратели не уверены в полном соблюдении тайны голосования. В силу этих и других причин в ряде западно- и центрально-европейских государств запрещена публикация результатов опросов общественного мнения в течение последних нескольких дней перед выборами, в том числе:

Болгария (выборы 1990 года - 8 дней), Чехословакия (выборы 1990 года - 7 дней), Франция (7 дней), Венгрия (8 дней), Италия (1 день), Польша (7 дней), Испания (5 дней), Швеция (1 день), Великобритания (добровольное воздержание в день выборов)¹⁶².

Однако в других странах бытует мнение, что подобные ограничения представляют собой недопустимое вмешательство в свободный доступ информации об избирательной кампании. В США, например, не существует каких-либо правил относительно публикации результатов общественного мнения, и только в последние годы средства массовой информации стали отказываться от публикации досрочных отчетов о ходе голосования с Восточного побережья до закрытия избирательных участков (разница в три часа) на Западном побережье.

Правило 13: Механизм регулирования вещания и принятие мер по жалобам

Правило 13.

Предварительные вещательные программы должны контролироваться и регулироваться независимым и беспристрастным органом

Правило 13.1.

Указанный орган должен отвечать за предоставление эфирного времени политическим партиям или кандидатам. Он также должен заслушивать и предпринимать немедленные меры по жалобам, связанным с нарушениями в сфере вещания со стороны средств массовой информации, а также политических партий и кандидатов. Этот орган должен принимать жалобы от партий, кандидатов и граждан. Ему следует предоставить полномочия по принятию мер, направленных на исправление недостатков, реализацию права на дачу объяснений, а также по исполнению своих решений, в том числе через суд.

Правило 13.2.

0рган должен принимать все решения немедленно. В частности, при заявлении жалобы на нарушение, повлекшее за собой создание препятствий или просрочки в трансляции передач в прямом эфире, она должна рассматриваться с должной быстротой.

Правило 13.3.

Если существует постоянный орган контроля над вещанием, независимый от правительства, все указанные функции должен осуществлять именно он; в противном случае следует создать специальный орган для разрешения связанных с выборами вопросов

Правило 13.4.

В состав такого органа могут входить представители правительства и политических партий или назначаемые ими лица, однако, он не должен принимать решения только на основании голосов; назначенных правительством или одной партией лиц. Если представлено несколько партий, рекомендуется, чтобы в состав органа входили представители, по крайней мере, всех крупных парий. Рекомендуется, чтобы в состав органа входили независимые профессиональные сотрудники средств массовой информации.

Комментарий: Главным в целостности избирательного процесса является наличие органа контроля и регулирования вещания, который должен одновременно и восприниматься, и на деле быть беспристрастным¹⁶³. Он должен действовать оперативно и справедливо, а его решения подлежат незамедлительному обжалованию в суде. Признавая это обязательство, Техническая группа ООН по референдуму в Малави отметила важность «ответного механизма....., предусматривающего независимое рассмотрение случаев введения ограничений на это право [свободы выражения мнений]»¹⁶⁴.

Практическая модель создана Партийным комитетом политического вещания в Великобритании, который состоит из представителей трех основных политических партий, двух национальных партий (Шотландия и Уэльс), а также двух (независимых) вещательных органов. Комитет регулирует вопросы освещения выборов в средствах вещания и производит распределение эфирного времени на основании установленных им критериев. В тех случаях, когда партии не могут прийти к соглашению, как это имело место при распределении эфирного времени на всеобщих выборах в 1987 году, вещательные органы принимают решение самостоятельно¹⁶⁵. По данному пути пошла и Федеративная Республика Германия, где вещательные организации принимали решения по согласованию с политическими партиями.

В Австралии, Швеции и Швейцарии вещательные органы, независимые от правительства, принимают решения относительно вещательных программ, посвященных выборам¹⁶⁶. Некоторые страны (в том числе Италия и Люксембург) возлагают обязанности по регулированию на парламентские комиссии, хотя в Италии эта система работает не вполне xopoшо.¹⁶⁷

Правило 13.5.

Рекомендуется, чтобы орган, регулирующий вопросы вещания, связанного с выборами, контролировал все связанные с избирательной кампанией передачи для оценки соблюдения ими законов и иных нормативных актов.

Правило 13.6.

Правительственные средства массовой информации должны способствовать контролю над вещанием со стороны непартийных Организаций, в том числе путем распространения пленок с записями посвященных выборам вещательных программ, бесплатно либо за минимальную плату.

Комментарий: Неправительственные организации могут сыграть существенную роль в обеспечении добросовестности предвыборного вещания, контролируя объем эфирного времени предвыборных передач и освещение ими событий. Систематический контроль над вещательными программами и реагирование на нарушения, однако, часто обременительно дороги для неправительственных организаций в силу высокой стоимости записывающего или иного необходимого оборудования. Вещательные средства массовой информации, обладающие таким оборудованием, должны предоставлять записи предвыборных передач по требованию бесплатно или за плату¹⁶⁸.

Правило 13.7.

Орган, регулирующий, освещение выборов в средствах вещания должен иметь право рекомендовать, с учетом возможности опротестования подобных рекомендаций в судебном порядке, отложить, приостановить или аннулировать Выборы, если были обнаружены нарушения международного права иди национального законодательства, которые могли существенным образом повлиять или повлияли на результаты выборов.

Правило 14: Опротестование в судебном порядке

Правило 14.

Действия и решения органа, отвечающего за регулирование предвыборных вещательных программ, могут быть опротестованы в судебном порядке по правилам ускоренной процедуры.

Правило 14.1.

Любое решение, которое приводит к запрету на трансляцию передачи в прямой эфир, должно быть опротестовано в кратчайшие возможные сроки.

Комментарий: Опротестование через суд решений органов, регулирующих вопросы предвыборных передач, имеет важное значение на практике, такое же, как и соблюдение справедливости. В Италии, например, где решения парламентской комиссии не подлежат опротестованию судом, подобное отсутствие ответственности позволило комиссии лишить небольшие партии и независимых кандидатов эфирного времени, что стало предметом серьезной критки¹⁶⁹.

Правило 15: Плебисциты и референдумы

Правило 15.

При проведении плебисцитов и референдумов, где избиратели имеют выбор проголосовать только «да» или «нет» на конкретное предложение, равный объем эфирного, времени должен предоставляться каждой из сторон. Это правило сохраняет свою силу даже в том случае, если явно большее число партий поддерживает один из, предложенных вариантов. Возможно также применение Пpaвил 1-14 в соответствующей части.

Комментарий: Равное распределение эфирного времени необходимо для выполнения обязанности сохранять взвешенность и проявлять справедливость. Разумное обоснование в поддержку указанного предложения было дано шотландским судом первой инстанции по делу о референдуме по вопросу о передаче власти. Суд решил, что эфирное время должно было быть распределено равным образом между двумя сторонами, несмотря на то, что три из четырех сторон поддерживали передачу власти¹⁷⁰

Правило 16: Местные выборы

Правило 16.

Все приведенные выше правила должны быть соответствующим образом изменены и использованы местными и региональными правительственными средствами массовой информации при проведении местных, муниципальных и региональных выборов.

Комментарий: Местные выборы - важная составная часть перехода к демократии. Опыт подлинной демократии может непосредственным образом быть постигнут именно на местном уровне. Политическим партиям должно быть предоставлено эфирное время для высказывания своих взглядов по вопросам развития территории и иным важным проблемам, затрагивающим интересы регионов по всей стране. Местные вещательные средства массовой информации должны предоставлять время для передач в прямом эфире, а также транслировать выпуски новостей и специальные информационные программы. Освещение ими событий должно контролироваться в целях обеспечения соблюдения законности принципов проведения выборов171.

112 См. Главу 1 выше для рассмотрения различных вариантов режима переходной демократии. Следует заметить, что переходный период может продолжаться годами и даже десятилетиями.

113 В Правилах говорится о «партиях или кандидатах» с тем, чтобы учитывался тип выборов (например, парламентские или президентские), а также избирательной системы.

114 В качестве источников международного права, см. Ст. 38 (1) Статута Международного Суда, а также Раздел 7.1.1 выше. Для ознакомления с соответствующими положениями международного и сравнительного права и правоприменительной практики, см. Главу 7 в целом.

115 Большинство примеров в настоящей главе взято из практики стран с устоявшейся демократией европейского континента. Делается это по причине доступности информации, а отнюдь не в силу недооценки демократического опыта стран других регионов мира.

116 Статья 25 Международного Пакта, а также формулировка (в скобках) из Статьи 2 воспроизведены в Приложении 1. Соответствующие международные стандарты рассматриваются в Разделе 7.1.1 - .2 выше.

117 Отдельные решения Европейского Суда по правам человека цитируются в Разделе 7.1.3 выше.

118 См. Раздел 7.1.5 выше.

119 Отчет Технической группы ООН о проведении свободного и честного референдума по Вопросу об однопартийной/многопартийной системе в Малави (15-20 ноября 1992 г.), пункт 27, цитируется в Разделе 7.2 выше. См. также Временная орган ООН по Камбодже, Правила для средств массовой информации Камбоджи (1992) рассмотрены в Разделе 7.2 и воспроизведены в Приложении 1.

120 См. Главу 4 выше для обзора проблем, связанных с освещением новостей в ходе избирательных кампаний.

121 Техническая группа ООН по референдуму в Малави, сноска 8 выше к пункту 28. См. Разделы 2.1 и 7.1.13 выше для соответствующих комментариев.

122 См. Разделы 2.2 и 7.1.12 выше для получения более подробной информации по указанным вопросам.

123 См. Раздел 7.1.7 выше.

124 См. Раздел 7.1.8 выше.

125 См. Раздел 2.1 выше.

126 Техническая группа ООН по референдуму в Малави, сноска 8 выше к пункту 29.

127 Сборник решений Федерального Конституционного Суда ФРГ, том 47, стр. 198 (

128 См. Раздел 7.1.4 выше для получения дополнительной информации о соответствующих принципах международного права.

129 См. Раздел 7.1.7 выше.

130 См. Разделы 7.1.6 и 7.1.9 вышей Правило 7.

131 Установление равновесия: призывы к ненависти, свобода выражения мнений и недискриминация (Лондон, 1992 г.), под. ред. Международной организации «Статья 19».

132 См. Раздел 7.1.6. выше для рассмотрения вопросов международного права и национальных прецедентов, подтверждающих данное положение.

133 Правила использования СМИ для Камбоджи, примечание 8 Правила 8. Соответствующий текст в Примечании 1.

134 См. Правила 2 и 9. См. Раздел 7.1.4 - ,5 выше, а что касается обязательств взвешенности по международному и сравнительному права, а также Главу 4 выше для рассмотрения проблем в поднимаемых программах новостей при проведении избирательных кампаний в странах с режимом переходной демократии.

135 Относительно факторов, которые могут иметь значение для оценки поддержки избирателей, см. комментарий к Правилу 9.2.

136 Европейский институт средств массовой информации, «Общенациональные выборы 1992 года в Румынии: освещение на радио и телевидении» (Манчестер/Дюссельдорф 1992 г.); интервью с Драгошем Соленью, отдел программ румынского радио, на тему освещения текущих событий в радиопередачах.

137 Е. Барецдт: Законодательство о теле- и радиовещании: обзор правового регулирования в Европе и Соединенных Штатах (Обзор изданий Оксфордского университета, 1993 г.) в сноске 63.

138 Там же, см. сноску 68.

139 См. Правило 1 и Разделы 7.1.1 - .4 выше.

140 В Швеции, где общественное вещание контролируется органом, независимым от правительства, передачи в прямом эфире не допускаются, и кандидаты появляются на экране только при трансляции интервью или теледебатов. К, Якубович, «Избирательная кампания на радио и телевидении; общие принципы», в сборнике под редакцией Э. Прагнелла и И. Джерджели «Политическое (содержание теле- и радиовещания» (Дюссельдорф: Европейский институт средств массовой информации, 1992 г.), стр. 54. Значительная часть той или иной информации о стране, содержащейся в комментариях к настоящим правилам, основывается на результатах этого весьма информационно наполненного исследования.

141 Наличие большого числа партий обуславливалось крайне низким цензом в 251 подпись для проведения регистрации партий.

142 См. Разделы 3.5 и 3.6 выше для соответствующей информации. Существенными для оценки влияния партий факторами могут выступать поведение партий на предшествующих выборах; количество мест в парламенте;срок существования партий; количество ее членов; степень и сила ее организованности, а также ее представительство в правительственных органах на федеральном, региональном и/или местном уровнях. Количество регионов или избирательных округов, в которых партия выставляет своих кандидатов на выборах, может также являться существенным фактором; однако ему не следует придавать серьезное значение в тех странах, где партия может с легкостью выдвинуть кандидатов на выборах даже в тех регионах, где она пользуется наименьшей поддержкой.

143 См. Правило 9.3 ниже.

144 См. Раздел 3.5 выше.

145 См. Прагнелл и Джерджилли, сноска 29 выше.

146 См, Барендт, сноска 26 выше.

147 Сборник решений Федерального Конституционного Суда ФРГ, том 48, стр. 271 (1978).

148 Сборник решений Федерального Конституционного Суда ФРГ, том 14, стр. 121 (1962).

149 Там же.

150 Барендг, сноска 26 выше к 176-7.

151 Линч против Би-би-си [1983]. См. также Барендт, сноска 26 вышек 177.

152 См. дополнительную информацию в Разделе 3.3 выше.

153 Как отмечалось Технической группой ООН по референдуму в Малави: «После установления распределяемых для [передач в прямом эфире] объемов эфирного времени большинство законов предписывает случайную выборку для предоставления их каждой из сторон». См. сноску 8 выше к пункту 42.

154 См. Раздел 3.5 выше для дополнительной информации.

155 См, например, Якубович, сноска 29 выше к 54 относительно западных демократий.

156 Как указывалось в документах Технической группы ООН по референдуму в Малави: «В случае коммерческих, частных средств массовой информации обычно ... предписывается отказ от дискриминации при взимании платы за рекламу». См. сноску 8 выше к пункту 27.

157 См. Раздел 3.4 выше для более подробной информации.

158 Сборник решений Федерального Конституционного Суда ФРГ, том 82, стр. 54 (1990), см. сноску 26 выше к 173.

159 См. Правило 1 и Разделы 7.1.4 - .5 для дополнительной информации о соответствующих принципах международного права. См. также Раздел 4.4 выше для дополнительной информации.

160 Для дополнительной информации см. Главу 5 выше.

161 Письмо Алата X. Протероу, бывшего заместителя Генерального директора Би-би-си, от 31 августа 1993 г. См. 4.5 выше для дополнительной информации.

162 См. Якубович, сноска 29 выше к 50.75

163 См. Раздел 7.1.11 выше для дополнительной информации.

164 См. Отчет Технической группы ООН по референдуму в Малави, сноска 8 выше к пункту 29.

165 См. Барендт, сноска 26 выше к сноске 12.

166 См. Якубович, сноска 29 выше.

167 Там же, 53-53.

168 См. Раздел 6.3 для дополнительной информации.

169 См. Барендт, сноска 26 выше к сноске 13.

170 Дело Вилсон против Независимого органа по теле- и радиовещанию, Сборник решений Верховного Суда Шотландии, 1979, стр. 279.

171 См. Раздел 5.3 выше для дополнительной информации.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»