«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
2. Совершенствование федерального избирательного законодательства - важное условие повышения уровня гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
2.1. Система избирательных комиссий в федеративном государстве: усиление ответственности и независимости
2.2. Регистрация (учет) избирателей: обеспечение возможности реализации избирательных прав граждан
2.3. Организация голосования и подсчет голосов избирателей: обеспечение прав граждан и широкий общественный контроль
2.4. Актуальные вопросы реализации пассивного избирательного права: время решения
2.5. Достоверные сведения о кандидатах - гарантия осознанного выбора избирателей
2.6. Информационное обеспечение избирательных кампаний: отпор организаторам «информационных войн»
2.7. Финансирование выборов - совместная ответственность государства и общества
2.8. Дифференциация ответственности за нарушение избирательных прав граждан: актуализация проблемы
2.9. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: направления совершенствования
Задачи совершенствования федерального избирательного законодательства в настоящее время отличаются от задач, стоявших перед законодателем еще три года назад. Как указывалось выше, законодательная база выборов и референдумов вполне полноценна, в связи с чем нельзя, на наш взгляд, говорить о пробелах в избирательном законодательстве и, соответственно, о необходимости восполнения этих пробелов. Вместе с тем в период избирательных кампаний 1999- 2000 годов выявился ряд серьезных проблем, связанных, в частности, со следующими вопросами:
- формирование избирательных комиссий и уточнение их статуса;
- учет избирателей, составление списков избирателей, образование избирательных участков, обеспечение прав избирателей, находящихся в местах временного пребывания;
- организация голосования и подсчета голосов, в том числе совершенствование избирательного бюллетеня, учет избирательных бюллетеней, других документов строгой отчетности, составление протоколов избирательных комиссий, сокращение числа «оправдательных» документов, составляемых избирательными комиссиями,
- выдвижение кандидатов в части организации сбора подписей и проверки достоверности и действительности подписей;
- объем, а также проверка достоверности сведений, представляемых кандидатами при выдвижении и регистрации;
- предвыборная агитация, особенно в части участия в ней должностных лиц, средств массовой информации, журналистов, иные вопросы информационного обеспечения избирательных кампаний и референдумов;
- финансирование как подготовки и проведения выборов, так и избирательных кампаний кандидатов, зарегистрированных кандидатов;
- дифференциация ответственности за нарушение избирательных прав граждан.
Реальные вопросы конкретизации пределов действия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в том числе о расширении его рамок для установления конкретными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации различных избирательных систем, о допустимости совмещения нескольких видов выборов, могут возникнуть в ходе начавшихся региональных избирательных кампаний.
2.1. Система избирательных комиссий в федеративном государстве: усиление ответственности и независимости
Законодательством о выборах и референдумах нормативно закреплена система избирательных комиссий - постоянно действующих государственных (а в ряде случаев и муниципальных) органов на верхних уровнях и временных, создаваемых в период избирательных кампаний, общественных органов - на низовых уровнях. При этом система избирательных комиссий носит децентрализованный характер. Даже в период федеральных выборов нижестоящие по отношению к ЦИК России избирательные комиссии в значительной степени самостоятельны: они финансируются помимо федерального и из иных бюджетов, Центральная избирательная комиссия России вправе отменить любое незаконное решение нижестоящей комиссии, но не вправе применить какие-либо меры воздействия к комиссии, принявшей такое решение, либо не исполнившей решение ЦИК России.
Порядок формирования комиссий не исключает возможности вхождения в состав комиссий лиц, зависимых от назначающих их органов государственной власти или местного самоуправления. Нередки случаи неисполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления предписаний закона о несовместимости полномочий членов избирательной комиссии либо о назначении членов избирательных комиссий вместо досрочно выбывших. Имеются случаи нарушения норм закона об обязательном назначении в состав избирательных комиссий членов с правом решающего голоса по поступившим предложениям избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительных органах государственной власти.
Формированию территориальных и участковых избирательных комиссий часто препятствует нерегулярный характер работы представительных органов местного самоуправления. Наблюдается и формальный подход к такому формированию со стороны этих органов, когда кандидатуры выбираются без учета реальной возможности работать в соответствующей избирательной комиссии.
В связи с этим предлагается изменить порядок формирования избирательных комиссий, предусмотреть участие в различных формах вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих.
Применительно к конкретным выборам, необходимо ввести принцип формирования нижестоящих избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, вышестоящими.
Что касается формирования избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, - избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, то следует законодательно закрепить согласование кандидатур в состав этих комиссий, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. В случае отклонения кандидатуры (с изложением мотивов) представивший ее орган должен предложить для согласования новую. Если новая кандидатура не будет предложена, назначение в состав избирательной комиссии субъекта Российской Федерации должна производить ЦИК России. Кроме того, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации должны финансироваться преимущественно из федерального бюджета.
В настоящее время в контексте проблемы независимости избирательных комиссий широко обсуждаются вопросы представления и обязательного учета кандидатур при формировании избирательных комиссий. С одной стороны, предлагается полностью перейти на «партийный» принцип формирования комиссий, когда право представления обязательных для назначения кандидатур будет предоставлено как минимум всем избирательным объединениям, блокам, имеющим фракции в Государственной Думе (независимо от числа этих фракций), а как максимум - всем политическим общественным объединениям. При этом, видимо, предполагается, что число членов комиссии, установленное законом, должно варьироваться в зависимости от числа предложений. Высказывается и противоположная точка зрения: действующая норма законодательства, предоставляющая избирательным объединениям, блокам, имеющим фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, квоту в одну треть для прохождения предложенных ими кандидатур в состав избирательных комиссий, способствует политизированности комиссий, лоббированию интересов соответствующих партий, пренебрежению при этом нормами закона.
На наш взгляд, установленная квота в одну треть в принципе позволяет обеспечить профессионализм и независимость избирательных комиссий, сбалансированность принимаемых ими решений. Вместе с тем порядок и сроки внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий требует законодательного уточнения с тем, чтобы обеспечить достаточное время для внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий, особенно участковых. Кроме того, органы, назначающие членов комиссий, должны получить право мотивированно отклонять предложенные кандидатуры и предлагать представить новые кандидатуры.
В случае реализации предложения о централизованном порядке формирования избирательных комиссий, может быть законодательно введен механизм, позволяющий в целом равно учитывать в составе комиссий одного уровня предложения всех политических общественных объединений.
Следует установить ряд дополнительных квалификационных требований (или преференций при выборе кандидатур из числа предложенных) к кандидатурам в состав избирательных комиссий: для избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, - наличие опыта проведения избирательных кампаний, для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации - также наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права. Кроме того, следует законодательно ограничить возможность вхождения в избирательные комиссии в качестве членов с правом решающего голоса лиц, ранее работавших в расформированных избирательных комиссиях, лиц, имеющих судимость либо наложенное административное взыскание за нарушение избирательных прав граждан, лиц, выведенных из состава комиссий.
Следует законодательно закрепить норму, согласно которой получение письменного согласия на вхождение в состав избирательной комиссии от гражданина, выдвинутого в состав этой комиссии в соответствии с законом, буде обязательным.
Практика показала необходимость повышения ответственности избирательных комиссий и их членов за нарушение избирательного законодательства.
Так, нужно откорректировать порядок расформирования избирательных комиссий, предусмотрев возможность обращения в суд с заявлением о расформировании не только в случае признания выборов недействительными по вине комиссии, но и в иных случаях, например, в случае неудовлетворительной организации (срыва) выборов, неисполнения решений суда или вышестоящей избирательной комиссии.
Целесообразно рассмотреть и предложение о предоставлении ЦИК России права при наличии фактов, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принимать решение о расформировании соответствующей избирательной комиссии (предусмотрев особый порядок принятия такого решения - квалифицированным большинством).
Необходимо предоставить избирательной комиссии право обращаться в суд соответствующего уровня с представлением об освобождении члена избирательной комиссии с правом решающего голоса от исполнения обязанностей члена комиссии не только при систематическом невыполнении им своих обязанностей, но и при лоббировании интересов кандидата, избирательного объединения.
Принципу независимости избирательных комиссий могли бы служить нормы, запрещающие должностным лицам, депутатам, главам местных администраций работать в избирательных комиссиях в качестве членов комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей, членов контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях.
Вместе с тем нужно предусмотреть возможность увеличения свыше одной трети числа государственных служащих (военнослужащих) в участковых избирательных комиссиях, действующих на избирательных участках, образованных на территории воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации, так как в данном случае соблюдение этого принципа невозможно в силу специфики таких избирательных участков.
Предлагается также снять ограничения по количественному составу участковых избирательных комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации. Там, при большой численности избирателей на участке (несколько десятков тысяч), организовать нормальную работу комиссии численностью 15 человек в соответствии с требованиями закона практически невозможно. Аналогичная ситуация возникает в деятельности комиссии, состоящей из 7 членов, если численность избирателей в зарубежной стране небольшая, но группы избирателей значительно удалены друг от друга.
2.2. Регистрация (учет) избирателей: обеспечение возможности реализации избирательных прав граждан
Полный и точный учет избирателей - важное условие реализации гражданами Российской Федерации активного избирательного права. Учет избирателей играет решающую роль при определении общего числа избирателей как в целом в Российской Федерации, так и на территории конкретного избирательного округа, а значит, и при определении результатов выборов практически во всех избирательных системах.
Действующая в Российской Федерации система регистрации (учета) избирателей, участников референдума в целом решает поставленные перед ней задачи, связанные с образованием избирательных округов, составлением списков избирателей и организацией голосования.
Вместе с тем остается актуальной проблема учета избирателей, находящихся в местах временного пребывания избирателей (больницы, СИЗО, предприятия с непрерывным циклом работы), а также военнослужащих, находящихся вне места дислокации воинской части. Согласно одному из основных правил проведения выборов гражданин может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке. Данному требованию корреспондирует установленная Федеральными законами «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» норма, согласно которой гражданин, находящийся вне постоянного места жительства, может получить избирательный бюллетень и, соответственно, проголосовать только на основании открепительного удостоверения. Однако практика, в том числе судебная, свидетельствует, что когда избирательный округ включает в себя всю территорию Российской Федерации, такое требование оказывается слишком жестким и не способствует обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации. В этом случае пребывание гражданина вне его места жительства и отсутствие у него (зачастую по объективным причинам) открепительного удостоверения не может быть препятствием для того, чтобы ему была предоставлена возможность проголосовать. В связи с этим необходимо вновь вернуться к вопросу разработки схемы снятия с учета по месту жительства избирателя, включенного в список избирателей по месту временного пребывания. Сложность решения данной проблемы объясняется слабой налаженностью работы служб связи, недостаточной технической оснащенностью органов регистрационного учета населения.
Если все эти проблемы не будут решены в ближайшее время (в том числе с использованием ГАС «Выборы»), необходимо предпринять ряд законодательных мер, чтобы предоставить гражданам России независимо от их места пребывания реальные возможности осуществления своих избирательных прав. В частности, следует облегчить возможность получения открепительного удостоверения по доверенности. В мировой практике существует институт голосования по доверенности. Возможно, приемлем и такой вариант решения проблемы при условии, что у одного избирателя может быть только один доверитель.
С вопросами организации голосования вне места жительства связана и такая острая проблема, как организация голосования военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Хотя согласно действующему законодательству они считаются постоянно проживающими по месту дислокации воинской части, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничил права этой категории военнослужащих на выборах в органы местного самоуправления, если они до призыва проживали за пределами территории избирательного округа, в котором располагается воинская часть. Многие авторы считают, что такое ограничение противоречит части 2 статьи 32 и части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, поскольку военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, лишаются избирательных прав при проведении выборов в органы местного самоуправления.
С другой стороны, высказываются предложения о лишении избирательных прав военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и при проведении региональных выборов.
Можно было бы решить эту проблему, предоставив законом возможность проведения голосования по почте либо по доверенности (по месту, откуда был призван военнослужащий). Возможность регулирования проведения такого голосования конкретным законом о выборах (в том числе законом субъекта Российской Федерации) должна быть предусмотрена Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Если опыт применения таких институтов организации голосования на выборах в каком- либо субъекте Российской Федерации окажется удачным, можно было бы говорить о его распространении во всей стране.
Возможно, требует уточнения понятие «преимущественного проживания» гражданина Российской Федерации, поскольку в итоге именно критерий преимущественного проживания должен быть решающим во многих случаях при включении гражданина в список избирателей. В частности, это сможет предотвратить использование такой «грязной» избирательной технологии, как регистрация избирателей, чья работа организуется вахтовым методом, по месту их работы и использование голосов этих избирателей на выборах в органы местного самоуправления.
Как вариант следует рассмотреть и такой существующий в мировой практике критерий определения места преимущественного проживания и регистрации избирателя, как место уплаты гражданином большей части местных налогов.
Следует совершенствовать учет избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации. Необходимо либо ввести принцип явочного включения в список таких избирателей, либо установить для решения вопроса о приписке к одномандатным избирательным округам этих избирателей такой критерий, как число избирателей, принявших участие в последних аналогичных выборах, которое не должно превышать 10 процентов от числа избирателей округа.
Не проработан в российском избирательном законодательстве и вопрос об обеспечении права избирать в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации или местном референдуме гражданина Российской Федерации, находящегося за пределами избирательного округа, а также за пределами территории Российской Федерации. Представляется, что уже на нынешнем этапе работы над избирательным законодательством следует обратиться к этой проблеме.
2.3. Организация голосования и подсчет голосов избирателей: обеспечение прав граждан и широкий общественный контроль
Практика проведения выборов показала необходимость корректировки законодательства в вопросах организации голосования и подсчета голосов избирателей.
Так, дополнительное внимание должно быть уделено вопросам защиты избирательных бюллетеней, и особенно учету избирательных бюллетеней, как использованных, так и неиспользованных.
В ходе избирательных кампаний в ЦИК России поступило значительное количество предложений по дополнительной защите избирательных бюллетеней, что свидетельствует об обеспокоенности общества данными вопросами. Например, вносилось предложение использовать специальную марку с несколькими степенями защиты, которую избиратель должен наклеивать на избирательный бюллетень напротив фамилии того кандидата (списка кандидатов), за которого он голосует. При этом предлагалось снизить степень защиты самого избирательного бюллетеня. Поступали предложения заменить проставление знака в квадрате, расположенном напротив фамилии зарегистрированного кандидата (списка кандидатов), перфорированием этого квадрата, что позволило бы проверять правильность сортировки избирательных бюллетеней по голосам, поданным за зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов). Реализация подобных предложений повлечет удорожание выборов на 60-100 млн. рублей, а степень надежности учета избирательных бюллетеней не повысит.
Представляется, что в вопросах защиты избирательного бюллетеня акцент должен быть смещен в сторону усиления контроля за «движением» документов строгой отчетности. Необходимо более тщательно разработать порядок хранения избирательной документации, ее защиту от фальсификации после подсчета голосов избирателей и составления протоколов участковых избирательных комиссий. В частности, представляется необходимым законодательно зафиксировать механизмы общественного контроля при транспортировке избирательной документации из участковых избирательных комиссий в территориальные и далее - в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.
В законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует предусмотреть возможность (может быть, сначала в порядке эксперимента) проводить подсчет голосов избирателей не в участковых, а в территориальных избирательных комиссиях. При этом снимается фактор усталости членов участковых избирательных комиссий, которые после дня голосования должны еще с соблюдением множества формальных процедур произвести подсчет голосов и составить протокол об итогах голосования, возрастает возможность осуществления эффективного общественного контроля не только за подсчетом голосов, но и за введением полученных данных в ГАС «Выборы». Однако при этом необходимо также законодательно обеспечить сохранность избирательных бюллетеней при их транспортировке. Одной из гарантий сохранности должны стать четкие правила наблюдения за транспортировкой ящиков для голосования к месту подсчета голосов.
В действующем избирательном законодательстве предусмотрен подробный и достаточно сложный порядок подсчета голосов избирателей, унифицированный для выборов и референдумов всех уровней. При этом предполагается заполнение 13, а при применении открепительных удостоверений - 17 строк протокола об итогах голосования. Некоторые из них носят формальный характер. Например, недействительным бюллетеням отводится три строки протокола. Предлагается указывать общее число недействительных избирательных бюллетеней одной строкой.
При повторном подсчете голосов избирателей, который может производиться в случае сомнений в правильности составления протоколов, наличия обоснованных жалоб, уже невозможно посчитать отдельно число избирательных бюллетеней, находящихся в переносных и стационарных ящиках для голосования. Данные позиции протокола повторного подсчета голосов могли бы быть заменены одной позицией.
Участковые избирательные комиссии, например, на выборах депутатов Государственной Думы согласно закону должны составить 8 актов, три ведомости, два реестра. Следует сократить число «оправдательных» документов, составляемых избирательными комиссиями. Например, можно упростить порядок получения избирательных бюллетеней в день голосования членами участковых избирательных комиссии, исключив передачу избирательных бюллетеней под расписку. Надо уменьшить количество обязательных документов, прилагаемых к протоколам участковой и территориальной избирательных комиссий, а акты, жалобы и заявления прилагать только к первому экземпляру, чтобы не копировать их, поскольку в участковых комиссиях нет множительной техники. Кроме того, необходимо исключить такую юридическую категорию, как «третий экземпляр протокола», а все необходимые копии снимать со второго экземпляра протокола, заверяя их в установленном порядке.
Все эти «мелкие» формальности отвлекают от выполнения основных предписаний закона, вносят неразбериху и путаницу в процесс подсчета голосов. В связи с этим закон требует серьезнейшего анализа, с тем чтобы «очистить» этот процесс, то есть выделить и усилить главные его моменты и отказаться от тех формальностей, за которыми можно не увидеть главного.
Важной проблемой в вопросах установления итогов голосования является несовпадение контрольных соотношений строк протокола об итогах голосования. На практике такие ситуации вполне возможны из-за «человеческих» минимальных ошибок в подсчете, не влекущих каких- либо серьезных последствий. В настоящее время законодательство не предусматривает этой ситуации. Необходимо оговорить в избирательном законодательстве порядок действий комиссий при выявлении неточности в протоколе в ходе предварительной его проверки в вышестоящей избирательной комиссии. В частности, можно законодательно закрепить наличие в протоколе об итогах голосования строк, куда бы заносились соответствующие расхождения, а также составление акта об утрате (хищении) бланков избирательных документов при подтверждении факта невыполнения контрольных соотношений в результате дополнительного подсчета голосов избирателей.
Практика показала, что зачастую недоверие к результатам выборов порождает невыполнение избирательными комиссиями предписаний закона о правах наблюдателей. Чаще всего такие нарушения закона происходят неумышленно, из-за халатности или небрежного отношения к своим обязанностям членов избирательных комиссий. Следует усилить ответственность участковых и иных избирательных комиссий за недопущение наблюдателей в помещения для голосования, к наблюдению за подсчетом голосов избирателей, составлением протоколов об итогах голосования, невыдачу копий протоколов об итогах голосования, предусмотрев соответствующие штрафы, и такие меры, как лишение вознаграждения за работу в избирательной комиссии, запрет для нарушителей входить в состав избирательных комиссий в последующем.
Кроме того, можно закрепить в законодательстве положение, согласно которому вышеуказанные нарушения закона должны служить безусловным основанием для признания итогов голосования на избирательном участке недействительными.
Нередки случаи, когда при организации голосования и подсчете голосов избирателей в помещении для голосования находились должностные лица, не имевшие официального статуса (члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателя), однако фактически руководившие деятельностью избирательной комиссии, оказывавшие на ее членов административное давление. Представляется, что для реализации принципа независимости избирательных комиссий необходимо ввести запрет на постоянное нахождение в помещении для голосования при проведении голосования, а также на присутствие при подсчете голосов избирателей иных лиц, кроме тех, кому законодательством прямо разрешено организовывать голосование, производить подсчет голосов избирателей и осуществлять наблюдение за этими действиями.
В законодательстве следует решить ряд частных проблем, выявившихся в ходе подготовки и проведения выборов в связи с излишней детализацией в законе отдельных правил и процедур.
Так, в вопросах образования избирательных участков в отдаленных и труднодоступных местностях, на полярных станциях и тому подобное необходимо законодательно закрепить сокращенный срок образования избирательных участков, незамедлительного формирования там участковых избирательных комиссий и изготовления избирательной документации (в исключительных случаях).
Предлагается предоставить больше прав участковым избирательным комиссиям. Например, разрешить участковой комиссии самой определять необходимое число переносных ящиков для голосования, дать право участковой избирательной комиссии избирательного участка, образованного за пределами территории Российской Федерации, объявлять голосование законченным раньше установленного времени, если проголосовали все избиратели, включенные в список (при условии, что не будет решен вопрос о явочном включении избирателей в список избирателей).
2.4. Актуальные вопросы реализации пассивного избирательного права: время решения
Действующее избирательное законодательство детально регулирует порядок реализации пассивного избирательного права, установив определенные избирательные цензы, порядок выдвижения кандидата, сбора подписей (или внесения избирательного залога), проверки документов, представленных для регистрации кандидата. Однако существует ряд острых проблем и в этой области правового регулирования.
Так, представляется необходимым ввести в законодательство норму, согласно которой должностное лицо, досрочно и добровольно ушедшее в отставку, не сможет участвовать в качестве кандидата в выборах, назначенных в связи с его уходом. Следует запретить возможность проведения выборов в связи с досрочной отставкой выборного должностного лица до его фактической отставки. В названных случаях усматриваются манипуляции общественным сознанием, создание неравных условий проведения избирательной кампании для политических противников.
Кроме того, необходимо предусмотреть в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве одного из видов наказаний лишение на определенное время пассивного избирательного права за совершение ряда преступлений против личности (в том числе связанных с воспрепятствованием осуществлению избирательных прав), преступлений против общественной безопасности и общественного порядка (терроризм, организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем, организация преступного сообщества), преступлений против государственной власти (возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, злоупотребление должностными полномочиями), других видов преступлений.
Не утихают споры о выборе оптимального основания (оснований) для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Институт сбора подписей зачастую дискредитируется деятельностью различных «фирм», подделывающих подписи избирателей («изготавливающих» подписные листы). Представляется, что стоит вернуться к ранее вносившемуся предложению о регулировании в законодательстве сбора подписей в местах, специально отведенных для этого, под наблюдением избирательных комиссий. При этом, на наш взгляд, нужно отвести значительное количество таких мест, равномерно распределенных на территории округа (например, не менее числа территориальных избирательных комиссий), а также на порядок снизить число необходимых для регистрации подписей. В случае введения такого порядка сбора подписей территориальные избирательные комиссии должны раньше приступить к работе в конкретной избирательной кампании, чтобы информировать избирателей о местах сбора подписей и о выдвинутых кандидатах, а их представители удостоверили факт сбора подписей в отведенном месте. В дополнение к такому сбору подписей может быть введен институт нотариального (или приравненного к нему) заверения подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов.
Введенный в качестве альтернативного сбору подписей институт избирательного залога требует уточнения и развития. Возможность внесения залога следует ограничить более жесткими временными рамками. Кроме того, нужно установить четкую альтернативность избирательного залога сбору подписей, с тем чтобы кандидат, избирательное объединение, блок изначально выбирали основание для регистрации и не могли изменять его в ходе избирательной кампании (то есть исключить так называемый страховочный залог). Кроме того, представляется необходимым увеличить сумму избирательного залога.
Требуют дальнейшего уточнения критерии признания подписей избирателей, участников референдума недостоверными или недействительными, а также роль специалистов (экспертов) в данном вопросе.
Необходимо прямо предусмотреть, что повторная проверка избирательными комиссиями достоверности данных, содержащихся в подписных листах, может производиться только по решению суда, так как одной из гарантий прав зарегистрированных кандидатов должна являться стабильность решений избирательной комиссии.
2.5. Достоверные сведения о кандидатах - гарантия осознанного выбора избирателей
Два года назад серьезной новеллой федерального законодательства стало требование о представлении в избирательные комиссии сведений о доходах и имуществе кандидатов, принадлежащих им на праве собственности, и информировании о них избирательными комиссиями избирателей. При этом Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил довольно краткий перечень таких сведений, в который, в частности, не вошли сведения о вкладах кандидатов в банках, ценных бумагах, обязательствах. Вместе с тем практика показала, что для избирателей такие сведения о кандидатах очень важны, в том числе с точки зрения оценки кандидата.
В некоторых случаях, как это предусмотрено в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации», возможно предусмотреть и требование закона о предоставлении сведений о доходах и имуществе близких родственников кандидата.
Вместе с тем требуют разработки такие вопросы, как проверка достоверности сведений, представляемых кандидатами, установление исчерпывающего перечня критериев существенной недостоверности представляемых сведений, а также адекватных мер ответственности за представление таких сведений.
Требует отработки схема взаимодействия избирательных комиссий и правоохранительных органов, кредитных организаций при проверке достоверности сведений, представляемых кандидатами для регистрации. Вызывает определенную обеспокоенность тот факт, что зачастую вопросы избирательного процесса напрямую зависят от добросовестности, оперативности и непредвзятости отдельных ведомств.
Нуждается в корректировке Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в части проведения проверки поступления и движения денежных средств на банковских счетах кандидатов и представления сведений об этом по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, так как в настоящее время этот Федеральный закон не позволяет проверять достоверность сведений о вкладах кандидатов.
Следует расширить гарантии информированности избирателей о кандидатах, в связи с чем предлагается законодательно урегулировать перечень сведений о доходах, имуществе кандидатов и их супругов, об их обязательствах имущественного характера, представляемых в избирательные комиссии. Необходимо также более полно информировать избирателей не только о зарегистрированных, но и о выдвинутых кандидатах. В этих целях следовало бы помимо прочих средств использовать и информационно-коммуникационные сети общего пользования, размещая в них соответствующие сведения о кандидатах.
Представляется целесообразным законодательно регламентировать также информирование избирателей не только о том, кем был выдвинут тот или иной кандидат, но и о том, каким образом он был зарегистрирован - на основе подписей избирателей или на основе внесенного залога. Соответствующие сведения можно было бы указывать в избирательных бюллетенях.
По-прежнему поступают предложения о включении в законодательство требований о представлении кандидатом справки о состоянии здоровья. Такое включение представляется неприемлемым в связи с отсутствием объективных критериев для признания гражданина «годным» для занятия выборной должности.
2.6. Информационное обеспечение избирательных кампаний: отпор организаторам «информационных войн»
Практика проведения федеральных избирательных кампаний 1999 и 2000 годов позволяет сделать вывод, что регулирование информационного обеспечения избирательных кампаний является одним из наиболее проблемных вопросов. «Информационные войны», разгоревшиеся в первую очередь в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в 1999 году, не должны повторяться. Законодательство должно сделать невыгодными «грязные» избирательные технологии.
Действующее избирательное законодательство оперирует в основном понятием «предвыборная агитация» и регулирует порядок ее проведения. Однако рамки этого понятия узки для того, чтобы описать и отрегулировать все информационные процессы, происходящие в ходе избирательной кампании. В связи с этим правильнее использовать понятие «информационное обеспечение избирательных кампаний», в которое входят и такая юридическая категория, как предвыборная агитация, и такие категории, как освещение избирательной кампании и информирование избирателей о ходе подготовки и проведения выборов. В это понятие входят также информационные явления, реально существующие в информационном поле, в том числе и в ходе избирательных кампаний, такие, как различного рода авторские программы и авторские материалы о выборах и деятельности участников избирательного процесса соответственно на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях.
Законодательство о выборах должно содержать четкое разграничение понятий агитационной и иной информационной деятельности в ходе избирательной кампании.
Агитационная деятельность участников избирательного процесса - прерогатива зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших кандидатов, списки кандидатов, а также граждан и общественных объединений, выражающих свои политические симпатии и антипатии применительно к зарегистрированным кандидатам. Законодательство не предъявляет к информации, распространяемой в форме предвыборной агитации, в том числе касающейся конкретного кандидата, требование достоверности. Предвыборной агитации присущи особые приемы, а в ходе ее проведения зачастую даются обещания, которые после избрания не выполняются. Формы, методы агитации из числа допускаемых законом выбирают самостоятельно зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, граждане и общественные объединения. Единственное требование, предъявляемое к ним при этом - не злоупотреблять свободой массовой информации.
Государство должно обеспечить равный доступ к СМИ всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков для проведения предвыборной агитации.
Регулирование со стороны государства здесь может касаться только общественно значимых гарантий. Например, для усиления информативности агитационных материалов следует предусмотреть необходимость личного участия зарегистрированных кандидатов в совместных агитационных мероприятиях (дискуссиях), проводимых в рамках предоставляемого бесплатного эфирного времени.
И хотя агитационные материалы несут в себе определенную информацию, информационная деятельность участников избирательного процесса (в узком смысле этого слова), или освещение избирательной кампании, - прерогатива СМИ, избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления и так далее. Она должна соответствовать принципам сбалансированности, достоверности, равенства зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших кандидатов, списки кандидатов.
Действующее избирательное законодательство недостаточно четко регулирует информационное обеспечение избирательных кампаний, рассматривая его лишь как составную часть предвыборной агитации. Так, вопросы освещения избирательной кампании в средствах массовой информации ограничиваются общим требованием создания равномерного освещения деятельности всех участников избирательной кампании.
Представляется необходимым выделить в отдельную главу положения федеральных законов, касающиеся освещения хода избирательной кампании как в средствах массовой информации, так и в информационно-коммуникационных сетях общего пользования, и положения о публикации опросов общественного мнения, адаптировав их к современным условиям.
Следует ввести мораторий на любую (а не только в СМИ) публикацию опросов общественного мнения за неделю до дня голосования и в день голосования.
Представляется также необходимым законодательно запретить в день голосования (до момента окончания голосования на территории избирательного округа) публикацию результатов выборов.
Одна из основных проблем прошедших избирательных кампаний связана с нечеткостью статуса средств массовой информации в предвыборной информационной, в том числе агитационной, деятельности.
В соответствии с частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации «каждый имеет право свободно ... распространять информацию любым законным способом». Порядок распространения информации (в том числе и агитационного характера) в рамках проведения избирательной кампании может и должен регулироваться законами о выборах, где предусмотрены законные ограничения с целью обеспечить важнейший принцип равенства кандидатов.
Практика проведения федеральных избирательных кампаний 1999-2000 годов убедительно подтвердила необходимость ввести ограничения в этой сфере, поскольку в реальных условиях Российской Федерации зачастую средства массовой информации стремятся выступать в поддержку лишь одного кандидата (избирательного объединения).
Угроза нарушения принципа равенства кандидатов и принципа свободы волеизъявления избирателей представляется весьма существенной, поскольку возможности ангажированного СМИ по оказанию воздействия на население страны могут быть чрезвычайно велики, в частности, если в качестве такого СМИ выступает мощный государственный телевизионный канал, главный и единственный для определенной части населения страны, или если принцип беспристрастного и сбалансированного освещения избирательной кампании нарушается в пользу одного из кандидатов мощным негосударственным телеканалом, программы которого пользуются широкой популярностью.
В тех странах, где функционирует множество негосударственных организаций телерадиовещания, политические пристрастия и коммерческие интересы которых разнообразны, отсутствие регулирования их деятельности, а равно деятельности государственных СМИ, в том числе и в ходе избирательных кампаний, представляется оправданным. Но в России организации телерадиовещания немногочисленны, следовательно, необходимо регулировать деятельность СМИ в ходе избирательного процесса, чтобы обеспечить гарантии проведения свободных, демократических и конкурентных выборов в рамках, очерченных действующей Конституцией Российской Федерации. При этом следует иметь ввиду наметившуюся тенденцию к стиранию различий между «государственными» и «негосударственными» организациями телерадиовещания с точки зрения как их финансирования, так и предпосылок необъективного подхода к освещению избирательной кампании.
Для обеспечения своего рода компромисса между принципами равного статуса кандидатов и свободы распространения массовой информации, необходимо внести в законодательство о выборах нормы, позволяющие отличать законную информационную деятельность СМИ от незаконной агитационной деятельности, информацию - от комментария.
Критерием в данном случае могло бы быть, например, явное преобладание информации о каком-либо из кандидатов (избирательных объединений, блоков) в сочетании с целенаправленно позитивными либо негативными комментариями к этой информации. Такая незаконная деятельность должна быть запрещена и признана злоупотреблением свободой массовой информации.
Представляется необходимым также законодательно обеспечить регулирование в ходе избирательной кампании авторских программ и материалов, связанных с выборами. Предлагается обязать авторов таких программ обеспечить принцип равных возможностей участия в программах подобного рода всех зарегистрированных кандидатов (по принципу, примененному законодателем, например, в п. 3 ст. 51 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»). При этом равные условия могут быть обеспечены путем приглашения всех кандидатов для участия либо в одной такой передаче, либо, если их слишком много, в цикле таких передач, проводимых в разные дни с различным составом участников, если авторские программы выходят в эфир периодически. В любом случае каждому из кандидатов должна быть предоставлена возможность воспользоваться правом принять участие в авторской передаче, в которой принял участие другой кандидат.
Много нареканий вызвало участие лиц, занимающих выборные государственные и муниципальные должности, в прошедших избирательных кампаниях в качестве кандидатов в связи с использованием ими так называемых «естественных преференций» (освещение их профессиональной деятельности, не связанной с избирательной кампанией, в средствах массовой информации). Как известно, закон не обязывает лиц, замещающих выборные государственные и муниципальные должности, уходить в отпуск в связи с участием в избирательной кампании в качестве кандидатов, однако запрещает им использовать преимущества своего должностного положения в целях избрания.
Сложность применения данной нормы заключается в том, что подчас очень трудно отличить нарушение закона о выборах от текущего освещения в СМИ исполнения кандидатом его должностных обязанностей.
Представляется, что законодатель может выработать ряд критериев, позволяющих более четко разграничить освещение текущей служебной деятельности кандидата и предвыборную агитацию в интересах этого кандидата. К последней могут быть, в частности, отнесены информационные материалы, содержащие сведения из биографии кандидата, изложение его взглядов, не связанных с его сферой деятельности (искусство, спорт, история страны и т.д.), различного рода информация о семье кандидата или его увлечениях и так далее. При этом в законе может быть указано, что такие материалы следует признавать побуждающими к голосованию за кандидата.
Не запрещено действующим законодательством, но вызывало обвинения в использовании «административного ресурса» участие в предвыборной агитации должностных лиц в качестве доверенных лиц кандидатов. Полагаем, следует обсудить возможность введения здесь дополнительных запретов, хотя следует очень внимательно оценить эту проблему с точки зрения Конституции Российской Федерации и гарантируемого ею гражданам Российской Федерации равенства в осуществлении избирательных прав.
Что касается непосредственно предвыборной агитации (в предлагаемом узком смысле), то необходимо законодательно установить достаточно короткий срок ее проведения - 1 месяц.
Следует также конкретизировать это понятие, исключив из него деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую к участию в выборах. Однако при этом законодателем должен быть предусмотрен запрет на проведение информационной деятельности, по своей сути являющейся предвыборной агитацией, в период, когда проведение предвыборной агитации запрещено законом.
Вместе с тем, поскольку в ходе сбора подписей в поддержку кандидатов (списков кандидатов) граждане, прежде чем поставить свои подписи, неизбежно задают вопросы о том, что из себя представляет тот или иной кандидат или партия, и сборщики подписей вынуждены на них отвечать, актуальность и остроту приобретает проблема регулирования информирования избирателей о кандидатах при сборе подписей.
Нередко практикуется изготовление кандидатами печатных информационных материалов в виде листовок, рассказывающих о биографии, политических и экономических взглядах кандидатов. В силу нечеткого законодательного регулирования этих информационных явлений некоторыми избирательными комиссиями они квалифицируются как «преждевременная агитация», проведение которой по закону влечет отказ в регистрации.
Необходимо, очевидно, узаконить перечень сведений о кандидате, распространение которых сборщиками в ходе сбора подписей избирателей в его поддержку должно признаваться правомерным. При этом представляется целесообразным указание на возможность распространения сборщиками подписей таких сведений в виде листовок, изготовленных по инициативе кандидата и оплаченных из средств его избирательного фонда.
Требует уточнения вопрос о призывах к отказу от участия в выборах или к бойкоту выборов. Эти призывы носят характер общественно опасных деяний, несущих информационную угрозу конституционным основам российской государственности, в связи с чем должны быть квалифицированы как форма (вид) воспрепятствования осуществлению избирательных прав граждан.
Необходимо более четко определить в законодательстве, что агитация, побуждающая к голосованию против всех кандидатов, может финансироваться только за счет средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов.
2.7. Финансирование выборов - совместная ответственность государства и общества
За период прошедших выборов при расходовании выделенных на подготовку и проведение выборов средств федерального бюджета, а также в процессе контроля за поступлением и расходованием средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, избирательными комиссиями накоплена практика, которая позволяет внести предложения о внесении соответствующих изменений и дополнений в ряд нормативных актов о выборах и иных актов, регулирующих вопросы финансирования выборов.
В связи с частыми отказами в предоставлении помещений для голосования коммерческими организациями необходимо предусмотреть для них обязанность наряду с бюджетными и государственными организациями предоставлять избирательным комиссиям помещения для голосования на безвозмездной основе. Если этот вопрос не будет решен положительно, то в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год, если в этом году предстоят выборы, предусматривать увеличение средств для избирательных комиссий на оплату аренды оборудованных помещений для голосования, выделяемых коммерческими организациями.
Нельзя согласиться с высказываемыми в настоящее время предложениями снизить нагрузку на государственный бюджет при проведении выборов и перевести их на «самофинансирование». Такой подход снижает гарантии обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на управление делами государства. Вместе с тем вопросы бюджетного финансирования затрат, производимых в связи с выборами, должны получить более четкое регулирование в законодательстве Российской Федерации.
Так, представляется целесообразным при формировании федерального бюджета на год проведения федеральных выборов предусматривать в разделе «Средства массовой информации» Министерству Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций целевой статьей средства федерального бюджета для возмещения указанных затрат.
В связи с тем, что удельный вес затрат, связанных с оборудованием избирательных участков, составляет от 15 до 22 процентов в общих расходах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на проведение федеральных выборов, из них на изготовление ящиков и кабин для голосования - от 13 до 22 процентов от общих расходов по оборудованию участков, и в целях сокращения таких расходов желательно законодательно закрепить изготовление в рамках государственного заказа промышленное производство типового выборного технологического оборудования, удобного в сборке и приспособленного к длительному хранению и многократному использованию на выборах всех уровней.
Предлагается также ввести норму об утверждении решением Правительства Российской Федерации перечня работ и услуг по изданию печатной продукции для избирательных комиссий и установления соответствующим федеральным органом исполнительной власти цен (тарифов) на внесенные в него работы и услуги.
В связи с тем, что законодательство не содержит четкого правового регулирования участия в выборах государственных и муниципальных служащих, освобождаемых от основной работы на период избирательной кампании для работы в комиссиях с дополнительной оплатой труда в качестве членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, полагаем необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» в части предоставления указанным лицам права не только активно участвовать в подготовке и проведении выборов, но и получать за это вполне заслуженное вознаграждение.
Целесообразно внести в действующее избирательное законодательство Российской Федерации дополнение, согласно которому средства в избирательный фонд зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков будут выделяться в зависимости от результатов голосования (прямое финансирование).
В целом следует повысить предельную сумму возможных расходов кандидатов, избирательных объединений, блоков из своих избирательных фондов.
Одновременно следует отметить, что в настоящее время нуждается в совершенствовании институт ответственности за нарушение порядка финансирования избирательных кампаний и правил расходования средств избирательных фондов. Так, нерешенной остается проблема внесения пожертвований в избирательные фонды подставными лицами. Прямой запрет на это в избирательном законодательстве Российской Федерации отсутствует. Вместе с тем в мировой практике такое деяние является одним из самых строго наказуемых. Расследование такого правонарушения может осуществляться в рамках уголовного процесса.
Требуют совершенствования (уточнения) нормы налогового законодательства в части налогообложения агитационной продукции, расходов избирательных фондов. Также представляется необходимым сохранить имевшиеся налоговые льготы для участников избирательного процесса.
2.8. Дифференциация ответственности за нарушение избирательных прав граждан: актуализация проблемы
Действующее избирательное законодательство предусматривает несколько видов ответственности за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации. Помимо установленной действующим законодательством уголовной и административной ответственности предусмотрена государственно-правовая ответственность кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, наступающая за нарушение требований федерального избирательного законодательства и выражающаяся в отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов, вынесении предупреждения кандидату, зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, отмене регистрации зарегистрированного кандидата, списка кандидатов.
Практика применения законодательства показала, что в настоящее время в избирательном законодательстве зачастую в единый перечень включаются как отказ в регистрации кандидатов за совершение виновных деяний в качестве санкции, так и основания для отказа в регистрации в случае невыполнения формальных требований закона.
В частности, отказ в регистрации предусматривается как санкция за представление недостоверных сведений о кандидате, если недостоверность представляемых сведений носит существенный характер. При этом, как свидетельствует правоприменительная практика, подразумевается наличие вины кандидата в форме умысла либо неосторожности.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности пункта 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указывается, что предоставление недостоверных сведений кандидатом, входящим в «первую тройку» федерального списка кандидатов, не может служить основанием для отказа в регистрации федерального списка кандидатов, так как в этом случае нарушаются избирательные права иных кандидатов, находящихся в списке, не несущих ответственность за предоставление вышеуказанных недостоверных сведений. В данном случае пассивное избирательное право представляется как право индивидуальное, не зависящее от действий иных лиц, реализующих свои избирательные права.
В иных случаях, например, в случае подкупа избирателей или нарушения порядка финансирования избирательной кампании со стороны избирательного объединения, блока, нельзя говорить об индивидуальном характере пассивного избирательного права кандидатов, находящихся в списке кандидатов. Подкуп избирателей, совершенный кандидатом из «первой тройки» списка, или нарушение правил финансирования кампании, совершенное уполномоченным представителем избирательного объединения, блока по финансовым вопросам, должны влечь санкцию в отношении всего избирательного объединения, блока, всего списка кандидатов, и, соответственно всех кандидатов, находящихся в списке.
Вместе с тем отказ в регистрации следует и в связи с непредставлением достаточного количества подписей избирателей в поддержку кандидата, списка кандидатов. В данном случае отказ в регистрации можно рассматривать не как санкцию, а как правовое последствие несоблюдения формальных требований закона.
В связи с этим перед законодателем стоит задача дифференцировать, во-первых, основания для отказа в регистрации кандидата, списков кандидатов либо отмены регистрации кандидата, списка кандидатов в зависимости от того, чем является отказ либо отмена: мерой государственно-правовой ответственности или правовым последствием невиновного несоблюдения требований закона, а во-вторых - меры ответственности в зависимости от серьезности правонарушения.
В последнем случае законодатель обязан, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, соблюдать принцип адекватности наказания при применении такой меры государственно- правовой ответственности, как отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов) либо отмена регистрации кандидата (списка кандидатов). Так, отказ в регистрации либо отмена регистрации могут следовать за серьезными финансовыми нарушениями со стороны кандидатов, подкупом избирателей, злоупотреблением свободой массовой информации, нарушением сроков проведения предвыборной агитации. В иных случаях, возможно, следует прибегнуть к введению административных штрафов, а в некоторых случаях - и к привлечению к уголовной ответственности.
Следует рассмотреть возможность введения правила, согласно которому отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) в качестве меры ответственности за нарушение избирательного законодательства за 15-1 день до дня голосования может быть произведена только в судебном порядке.
2.9. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: направления совершенствования
Работа над Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» имеет определенную специфику в связи с тем, что он занимает особое место в системе избирательного законодательства.
Устанавливая спорный с точки зрения теории права приоритет своих норм над нормами иных федеральных законов о выборах, этот закон, вместе с тем, не является универсальным для всех прямых выборов, проходящих на территории Российской Федерации.
Так, законодательством о судебной системе предусмотрена возможность прямых выборов мировых судей населением. Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства предусмотрены выборы депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства. Однако Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит универсальных норм, которые могли бы применяться на вышеуказанных выборах.
Кроме того, следует найти определенный компромисс между высказывавшимися в последнее время диаметрально противоположными мнениями: что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должен как можно подробнее регламентировать процесс проведения выборов на территории Российской Федерации (в том числе органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) и, наоборот, что этот Федеральный закон должен быть сокращен с тем, чтобы дать законодателям в субъектах Российской Федерации большую свободу в выборе избирательных правил и процедур.
Конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме является одним из основных прав гражданина Российской Федерации. В связи с этим любые нормы, устанавливающие правила и процедуры реализации этого права, являются его гарантиями.
В связи с изложенным нет необходимости говорить о сужении рамок Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако при регулировании проведения выборов и референдумов федеральному законодателю следует учитывать возможность применения различных избирательных систем, дифференцировать правила в зависимости от численности избирателей, участников референдума и так далее.
Например, установленное ограничение числа мандатов в многомандатном округе (пять) представляется неоправданным в том случае, если избираемый орган (местного самоуправления) состоит из шести или семи депутатов.
Нет необходимости требовать создания избирательного фонда на выборах в случае, если выборы проводятся в орган местного самоуправления муниципального образования с небольшим числом избирателей (менее 1000 избирателей).
В ряде случаев, когда прогнозируется невысокая конкурентность на выборах (например, в органы местного самоуправления), возможно исключить обязательность сбора подписей для регистрации независимо от числа жителей.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должен более гибко подходить к вопросам организации голосования и подсчета голосов избирателей и допускать введение федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации возможность регулирования голосования по почте, голосования по доверенности, подсчета голосов избирателей не в участковой, а в вышестоящей (территориальной или окружной) избирательной комиссии.
Федеральный закон должен более четко определить позицию по отношению к муниципальным СМИ. Кроме того, в Федеральном законе следует указать, что в случае совмещения дней голосования по разным видам выборов одного уровня общий объем эфирного времени, печатной площади, гарантированный этим законом, не увеличивается. Иначе при совмещении дней голосования по нескольким видам выборов разных уровней при суммировании общего объема эфирного времени, печатной площади сумма превышает общий объем вещания либо печатной площади.
В целом в Федеральном законе необходимо более четко отрегулировать вопросы, связанные с совмещением выборов, в частности, предусмотреть, что в случае расхождений между федеральными законом и законом субъекта Российской Федерации в части установления каких-либо специальных правил, не урегулированных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», действует федеральный закон.
В ряде случаев нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» требуют корректировки. Например, в пункте 2 статьи 59 необходимо предусмотреть, что при повторном голосовании место в избирательном бюллетене передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах, если один из кандидатов, по которому в соответствии с итогами ранее проведенного голосования назначено повторное голосование, не только снял свою кандидатуру, но и выбыл по иным вынуждающим обстоятельствам.
В Федеральном законе должен более конкретно регулироваться порядок образования контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях при проведении выборов регионального и местного уровней. При проведении федеральных выборов вхождение в состав названных служб представителей «силовых» федеральных исполнительных органов государственной власти обуславливалось требованием конкретных статей федеральных избирательных законов. В то же время статьей 48 Федерального закона установлено, что деятельность контрольно- ревизионных служб при проведении региональных и местных выборов (и соответственно привлечение в них специалистов «силовых» исполнительных органов государственной власти) регулируется законами субъектов Российской Федерации. Однако в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации и ввиду реальных правоотношений, сложившихся между органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления с одной стороны, и «силовыми» структурами с другой, регулировать деятельность федеральных ведомств ни законами субъектов Российской Федерации, ни распоряжениями глав исполнительной власти субъектов, ни постановлениями региональных (а тем более муниципальных) избирательных комиссии невозможно. В результате, не давая ответа, как разрешить эту проблему, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 48 фактически законодательно закрепляет два совершенно различных стандарта обеспечения контроля за средствами избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и блоков. Причем для региональных и местных выборов механизмы привлечения в состав контрольно- ревизионных служб при окружных, муниципальных избирательных комиссиях специалистов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Налоговой полиции Российской Федерации на уровне федерального законодательства фактически отсутствуют.
Выходом из сложившейся ситуации, на наш взгляд, стало бы дополнение статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормативными положениями, устанавливающими определенные обязанности названных «силовых» исполнительных органов государственной власти.
Следует расширить круг субъектов, которые могут образовывать инициативную группу по проведению референдума для сбора подписей в поддержку инициативы референдума (с учетом практики законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации, где правом выступить с инициативой проведения референдума наделяются органы государственной власти, органы местного самоуправления). В связи с этим, возможно, следует предусмотреть, что если эти органы согласно законодательству субъекта Российской Федерации выступают в качестве инициаторов проведения референдума, они должны проходить всю процедуру, которая предусмотрена для других субъектов, включая сбор подписей в поддержку инициативы.
Необходимо отрегулировать порядок формирования и расходования средств фондов для участия в референдуме.
Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года No 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», к порядку отзыва глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны применяться определенные правила, а именно «законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании». Это правило должно содержаться в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, Конституционный Суд указал, что «не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом». Однако процедура проведения отзыва (задействованная система избирательных комиссий, организация голосования) в определенной мере схожа с институтами избирательного права. В связи с этим вышеуказанный Федеральный закон может содержать правило, согласно которому при регулировании законом субъекта Российской Федерации порядка отзыва следует также руководствоваться Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В случае же внесения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» норм, регулирующих порядок отзыва, следует иметь ввиду расширение предмета регулирования этого закона.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
