Библиотека > Учебные материалы

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

Глава 3. Избирательный процесс.

Понятие и структура избирательного процесса

Д.ю.н., проф. С.Князев
к.ю.н., доц. А.Яшин

Отличительной чертой механизма правового обеспечения выборов является объединение усилий материальных и процессуальных норм в регулировании избирательных отношений. Причем избирательный процесс получил такое отражение в законодательстве и такое признание в сфере практической реализации электоральных прав российских граждан, которое со всей очевидностью обусловливает его несомненную значимость в регуляции правового режима избирательных кампаний различного вида и уровня. И хотя, как справедливо отмечают Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко, термин «избирательный процесс» не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства, нельзя не признать, что без образующих избирательный процесс действий и процедур полнота юридической картины организации и проведения выборов была бы просто немыслимой.

К сожалению, действующее избирательное законодательство преимущественно обходит стороной определение понятия избирательного процесса. В случаях же редких исключений содержащиеся в правовых нормах дефиниции ориентированы на естественный характер взаимосвязи избирательного процесса с порядком организации и проведения выборов. Так, Избирательный кодекс Свердловской области (ст. 2 п. 20) устанавливает, что избирательный процесс - это регламентированная законодательством Российской Федерации и Свердловской области последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов.

Более подробно юридические аспекты избирательного процесса оговаривает Избирательный кодекс Амурской области, согласно ст. 9 которого избирательный процесс включает в себя:

1) назначение выборов;
2) формирование избирательных комиссий;
3) предоставление сведений об избирателях, составление и уточнение списков избирателей;
4) образование избирательных округов и избирательных участков;
5) выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов), избирательных инициатив;
6) проведение предвыборной агитации и финансирование ее мероприятий;
7) проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов;
8) регистрация избранных депутатов, выборных должностных лиц, опубликование итогов голосования и результатов выборов.

При этом специально подчеркивается, что соблюдение данных стадий избирательного процесса является обязательным для всех участников выборов.

Таким образом, и в теории, и в законодательстве, и в практике проведения электоральных кампаний избирательный процесс недвусмысленно связывается с порядком организации и проведения выборов, что не вызывает принципиальных возражений. Вместе с тем, представляется предпочтительным определять избирательный процесс не через деятельность компетентных субъектов, а как систему организационно взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. В этом случае избирательный процесс выступает в качестве естественного необходимого условия осуществления участниками избирательных кампаний принадлежащих им электоральных правомочий и обеспечивает соответствие процедурных аспектов организации и проведения выборов целям и задачам демократического и справедливого формирования представительных основ народовластия.

С.С. Алексеев отмечает, что для правового регулирования характерно осуществление его в плоскостях не только статического, но и динамического опосредования общественных отношений. Последнее же проявляется «в воздействии права на общественные отношения путем оформления их движения (динамики)». Соответственно избирательный процесс являет собой упорядоченную систему отношений, отражающих определенную последовательность их развития в рамках избирательной кампании, обеспечивающих динамику электоральных прав российских граждан, складывающихся на основе реализации юридических процедур, закрепленных в законодательстве о выборах.

Определение избирательного процесса через систему отношений, опосредующих динамику электоральных кампаний, не только отвечает интересам комплексного и всестороннего охвата этого многомерного по своему содержанию политико-правового явления, но и позволяет более четко определить его соотношение с избирательными процедурами и формами. Если исходить из общепринятого представления о том, что «под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата», то избирательная процессуальная форма представляет собой юридическую конструкцию образующих избирательный процесс отношений, состоящую из предусмотренных законодательством о выборах избирательных процедур. Иными словами процессуальная форма, как юридическая конструкция организации и проведения выборов, состоящая из совокупности избирательных процедур, закрепляющих определенный порядок осуществления различных электоральных действий, обусловливает существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности динамику избирательной кампании. Поэтому и процессуальная форма, и процедура, и процесс в равной степени связаны с подготовкой и проведением выборов, хотя и выполняют при этом различные функции в механизме правового регулирования избирательных кампаний. В этой связи вряд ли можно согласиться с попытками проведения принципиальных различий между избирательным процессом и избирательной процедурой, так как они отрицают их естественную взаимосвязь и взаимозависимость в обеспечении процессуального режима организации и проведения выборов.

Так, Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко полагают, что через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму в собственном значении этого понятия осуществляется деятельность судов по защите избирательных прав граждан и, шире, - основ конституционного строя. Иными словами процесс в определенной мере противопоставляется процедуре, так как процесс в этом варианте обеспечивает охрану избирательных отношений в случае их нарушения, а избирательная процедура - порядок организации и проведения выборов. Думается, однако, что в данном случае об избирательном процессе уместно говорить лишь в отношении подготовки и проведения выборов. Что же касается защиты электоральных прав граждан, то порядок этой правоохранительной деятельности сопряжен не с избирательным, а, в зависимости от характера допущенных нарушений, с гражданским, административным или уголовным процессом. Это обстоятельство лишний раз свидетельствует об ограничительном характере избирательного процесса, содержание которого отнюдь не тождественно порядку реализации всех образующих избирательное право материальных норм, а имеет целью исключительно процессуальное обслуживание организации и проведения выборов различного вида и уровня.

Избирательный процесс как юридический процесс подготовки и проведения выборов имеет достаточно сложное внутреннее строение, структуру. Однако ее исследование до настоящего времени не получило обстоятельного характера. Как правило, вопрос о структуре (содержании) избирательного процесса увязывается исключительно со стадиями избирательной кампании. Конечно, стадии избирательного процесса занимают одно из центральных мест в его юридической инфраструктуре, непосредственно обеспечивая динамику развития электоральных отношений. Но это вовсе не означает, что все содержание процесса организации и проведения выборов может быть полностью охарактеризовано только через призму его стадийности. Для всестороннего отражения внутреннего строения избирательного процесса необходимо различать его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты.

Субъектная компонента избирательного процесса охватывает собой участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их процессуальными правами и обязанностями выступают в качестве субъектов избирательного процесса. Без них существование электоральных отношений, включая и процессуальные, попросту немыслимо. Не случайно Ю.А. Веденеев отмечает, что все многообразие образующих процесс организации и проведения выборов действий предстает как юридический каталог «категорий и событий, выраженных в форме взаимокорреспондирующих прав и обязанностей, полномочий и ответственности участников избирательного процесса». Именно в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются субъекты избирательного процесса, находят специфическое содержательное наполнение как избирательный процесс в целом, так и отдельные составляющие его стадии.

Вопрос о соотношении субъектов избирательного процесса и субъектов избирательного права не подвергался специальному рассмотрению в научной литературе. Нередко между ними совершенно не проводится никаких различий. Поскольку избирательное право испытывает на себе явное доминирование процессуальных норм, такая постановка вопроса о соотношении субъектов избирательного права и процесса выглядит вполне логичной. Однако, статус участников электоральных отношений в качестве субъектов процессуальной деятельности с необходимостью предполагает, во-первых, наличие у них процессуальных прав и обязанностей, и, во-вторых, юридическую привязку их реализации к определенным избирательным действиям, этапам или стадиям. Представляется, что дальнейшее развитие электорального законодательства повлечет за собой появление новых и еще более ощутимую дифференциацию существующих субъектов избирательного процесса, что потребует самого пристального внимания к юридической регламентации состава участников избирательных кампаний, скрупулезному закреплению их процедурных прав и обязанностей.

В этой связи представляет интерес мнение А.А. Югова, согласно которому реальное осуществление народовластия в ходе подготовки и проведения выборов обеспечивается целеустремленной и правомерной деятельностью участников (субъектов) избирательного процесса, каковыми являются:

а) нормоучредительные участники избирательного процесса;
б) инициаторы избирательного процесса;
в) организаторы избирательного процесса;
г) голосующие на выборах граждане Российской Федерации в статусе избирателей;
д) баллотирующиеся на выборах граждане Российской Федерации - кандидаты в депутаты представительных органов публичной власти и на другие выборные должности;
е) наблюдатели на выборах (включая международных);
ж) судебные органы, рассматривающие избирательные споры;
з) органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением законодательства о выборах;
и) нарушители выборного законодательства;
к) политические партии, общественные объединения и группы избирателей, обладающие правом выдвижения и поддержки кандидатов;
л) общественные объединения, организации и частные лица, правомочные участвовать в создании избирательных фондов;
м) другие участники избирательного процесса.

Совершенно очевидно, что такая широкая и в то же время открытая характеристика круга субъектов избирательного процесса не может вызывать принципиальных возражений. Вместе с тем, вряд ли оправданно причислять к ним нормоучредительные (законотворческие), судебные и прокурорские органы, задачей которых является не организация и осуществление избирательных кампаний, а создание необходимой благоприятной юридической среды для проведения выборов посредством закрепления нормативных юридических формул реализации избирательных прав граждан и их защиты в случае нарушения.

Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. Избирательные сроки играют исключительно важную роль в осуществлении электоральных прав российских граждан, выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов, предопределяют последовательность их совершения. Несоблюдение сроков избирательных действий может деформировать весь процесс выборов, послужить причиной недействительности их результатов. Вследствие этого избирательное законодательство чрезвычайно подробно регламентирует временные параметры избирательного процесса, как правило, напрямую связывая возникновение, изменение или прекращение образующих его отношений с конкретными датами (сроками). В некоторых субъектах российской Федерации юридическому обеспечению фиксации и соблюдения избирательных сроков уделяется повышенное внимание. Так, Избирательный кодекс Амурской области (ст. 9) устанавливает, что избирательная комиссия, обладающая полномочиями определения общих итогов проводимых областных или местных выборов, обязана разработать календарь проведения соответствующих стадий избирательного процесса, который публикуется ею в областной или местной печати не позднее чем за 50 дней до дня голосования.

Избирательные документы предстают в процессе выборов в роли юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и ее результатах. К ним относятся списки избирателей, избирательные бюллетени, решения (протоколы) избирательных комиссий, заявления (жалобы) избирателей и избирательных объединений (блоков) и иные, предусмотренные законодательством о выборах, документы. С формально-юридической стороны они закрепляют разнообразные факты и данные, имеющие непосредственное правовое значение для организации и проведения выборов. Особое место среди них занимают первичные избирательные документы (подписные листы, списки избирателей, открепительные удостоверения для голосования на выборах, избирательные бюллетени), содержащие изначальную информацию об избирателях и результатах их волеизъявления.

Законодательство весьма обстоятельно регулирует требования, предъявляемые к составлению избирательных документов. В этом плане заслуживает внимания ст. 11 Избирательного кодекса Тюменской области, которая непосредственно посвящена роли и значению избирательной документации. В ней в категорической форме предусматривается, что протокольная форма регистрации волеизъявления граждан и действий избирательных комиссий на всех стадиях подготовки и проведения выборов является обязательной. При этом особо подчеркивается, что содержание протоколов и порядок их заполнения устанавливаются федеральным и областным законодательством, а участники избирательного процесса имеют право знакомиться с протоколами избирательных комиссий, представлять свои замечания относительно полноты и правильности их составления, а также обжаловать в вышестоящую избирательную комиссию или в суд неправильные и неточные записи.

Отступление от юридической процедуры изготовления и использования избирательной документации рассматривается как одно из оснований для признания выборов недействительными. Кроме этого, следует учитывать, что существует особый правовой режим хранения избирательных документов. В соответствии со ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени и открепительные удостоверения для голосования на выборах, подлежит хранению в течение сроков, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований соответственно уровню выборов. При этом устанавливаемые сроки хранения избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений для голосования на выборах и списков избирателей не могут быть менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов, а протоколов и сводных таблиц избирательных комиссий - менее одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня.

Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Они (стадии) представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных отрезков избирательной кампании отношений, обеспечивающих поступательную реализацию электоральных прав граждан и иных участников избирательного процесса. Соответственно избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике прежде всего как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов. Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении динамики избирательных действий, без которой немыслимо достижение результатов выборов - формирование представительных основ государственной и муниципальной власти.

Иногда стадии избирательного процесса отождествляются с этапами подготовки и проведения избирательной кампании. Думается, что это не вполне оправдано. Стадия избирательного процесса - более широкая категория, охватывающая своими рамками несколько этапов, состоящих из комплекса избирательных действий, направленных на достижение определенной промежуточной цели в масштабах той или иной стадии организации и проведения выборов. Иными словами стадия и этап избирательного процесса соотносятся как целое и часть. Вследствие этого стадии вполне могут быть охарактеризованы как последовательная цепь этапов избирательных действий. Так, например, стадия назначения выборов состоит из следующих этапов: подготовка решения о назначении выборов, принятие компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении выборов, официальное обнародование даты выборов. Аналогичным образом обстоит дело и с иными стадиями избирательного процесса.

Избирательный процесс состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных стадий, каждая из которых имеет строго отведенное ей назначение в процессуальном режиме электоральных отношений. В научной литературе отсутствует единое мнение относительно состава стадий избирательного процесса и их наименования. Так, В.В. Маклаков относит к ним назначение выборов, установление избирательных округов, установление избирательных участков, создание избирательных органов, регистрацию избирателей, выдвижение кандидатов, агитационную кампанию, голосование, подсчет голосов и установление итогов голосования, возможный второй тур голосования и (или) новые выборы, окончательное определение и опубликование итогов выборов. Иначе подходит к конструированию стадий избирательного процесса Е.Н. Хрусталев, обосновывающий необходимость выделения подготовительной стадии выборов, формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, регистрации кандидатов, предвыборной агитации, формирования избирательных фондов, голосования, определения итогов голосования и выборов, легитимации выборов. Несмотря на определенные различия приведенные концепции избирательного процесса тяготеют к чрезмерному дроблению образующих его стадий, не учитывают того, что некоторые из них вполне укладываются в рамки отдельных этапов избирательных кампаний и могут быть вследствие этого «укрупнены» посредством их объединения на основе единства функционального назначения в последовательном по времени и логически завершенном по содержанию процессуальном режиме выборов.

Анализ федерального и регионального избирательного законодательства, а также практики его применения позволяет говорить о следующих основных стадиях избирательного процесса: назначение выборов; формирование организационно-технологической основы выборов; выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов); агитация при проведении выборов; голосование на выборах; определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация. Все они являются обязательными элементами юридического процесса организации и проведения выборов, отсутствие хотя бы одного из которых способно парализовать ход всей избирательной кампании.

Наряду с основными (обязательными) стадиями необходимо различать факультативные стадии избирательного процесса. Для факультативных стадий характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо предусмотрены законодательством о выборах, и только при наступлении упомянутых в нем обстоятельств. Исходя из этого к факультативным стадиям избирательного процесса следует отнести стадию приостановления (переноса) выборов, стадию дополнительного выдвижения кандидатов и стадию повторного голосования. Что же касается причисления к ним повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших и новых выборов, то юридической формой обеспечения последних выступают не факультативные стадии избирательного процесса, а избирательный процесс в целом, так как все эти виды выборов требуют процессуального обеспечения в полном объеме образующих его стадий.

1.1. Назначение выборов.

Назначение выборов является обязательной отправной стадией избирательного процесса, которая дает старт всей деятельности, связанной с организацией и проведением выборов. Вместе с тем, она сама состоит из ряда протяженных во времени этапов, вследствие чего имеющееся в литературе утверждение о том, что «юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов» нуждается в некотором уточнении. Действительно, для основной массы участников электоральных отношений начало избирательного процесса связывается именно с обнародованием даты выборов. Однако нельзя не учитывать, что официальному опубликованию решения о проведении выборов предшествует его подготовка и принятие уполномоченным на то органом (должностным лицом), а иногда и разрешение избирательных споров о порядке и сроках назначения выборов.

Применительно к правовому режиму назначения выборов законодательство оговаривает круг субъектов, уполномоченных решить данный вопрос, сроки назначения выборов, общий порядок и особенности назначения различных видов выборов в Российской Федерации. Юридическая регламентация образующих данную стадию избирательных действий и этапов рассредоточена в различных по своей юридической природе и форме выражения актах, начиная от Конституции России и заканчивая уставами муниципальных образований.

Среди субъектов, уполномоченных решать вопрос о назначении выборов, законодательство называет: во-первых, органы (должностные лица) федеральной, региональной и муниципальной власти (соответственно уровню выборов); во-вторых, избирательные комиссии; в-третьих, судебные органы. При этом, по общему правилу, органы и должностные лица представительной и исполнительной власти фигурируют в качестве основных субъектов, наделенных правом назначения выборов, а избирательные комиссии и суды - в качестве дополнительных. Вместе с тем, следует отметить, что бывают и исключения. Так, в соответствии со ст. 66 Закона Приморского края от 19 августа 1999 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Приморском крае» в случае, если кандидат, набравший необходимое для избрания число голосов избирателей, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата представительного органа местного самоуправления, избирательная комиссия муниципального образования назначает в порядке, установленном федеральными законами и законами Приморского края, повторные выборы депутата представительного органа местного самоуправления по данному избирательному округу.

Однако, как правило, избирательные комиссии получают в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право назначить выборы лишь в том случае, если они не назначены основными уполномоченными на то субъектами - представителями государственной или муниципальной власти. Что же касается судебных органов, то они могут назначить выборы только тогда, когда вопрос об их проведении в установленном законом порядке не был решен ни компетентными органами (должностными лицами) представительной или исполнительной власти, ни избирательными комиссиями.

Сроки назначения выборов определяются в зависимости от вида и уровня избирательной кампании. Анализ федерального и регионального избирательного законодательства свидетельствует, что на региональном и муниципальном уровнях наиболее оптимальным является принятие решения о назначении выборов и его опубликование не позднее чем за три месяца до даты их проведения. Применительно же к федеральным выборам в соответствии с Конституцией России, Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» срок со дня назначения до даты выборов должен быть не менее четырех месяцев. Вместе с тем, не следует забывать о том, что согласно ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или соответствующая часть депутатов коллегиального органа, а голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Отсчет избирательных сроков при назначении выборов ведется, как правило, от первого (второго) воскресенья после истечения полномочий выборного органа или депутата (должностного лица), на который они были избраны. В частности, ст. 7 Избирательного кодекса Амурской области предусматривает, что выборы Главы Администрации области назначаются на первое воскресенье после истечения срока полномочий Главы Администрации области, избранного на предыдущих выборах. При этом исчисление срока, на который был избран Глава Администрации области, начинается с момента принесения им присяги населению области на заседании областного Совета. Несколько иначе регулируется вопрос об определении даты очередных выборов в Избирательном кодексе Хабаровского края, в соответствии со ст. 6 которого днем голосования на выборах является первое воскресенье после дня голосования на предыдущих выборах. Вместе с тем, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации (Москва, Омская область, Калужская область и др.) допускает отклонение от предусмотренных сроков, если это продиктовано потребностями совмещения различных видов выборов.

Нельзя в принципе исключать вариант фиксированного закрепления конкретных сроков (даты) проведения избирательных кампаний, в особенности на уровне местного самоуправления. Преимущество такого подхода к юридической регуляции назначения выборов состоит в том, что он не только исключает любые избирательные споры о времени их проведения, но и способствует формированию безотказного механизма периодичности организации избирательных кампаний.

Гарантируя обязательность назначения и проведения выборов, законодательство особо оговаривает, что в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутатов. Если же и избирательная комиссия не назначит выборы в установленные сроки, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в предусмотренном законодательством порядке, то выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется для подготовки и проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или избирательной комиссией субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов в количестве не более 15 членов и в течение 7 дней со дня вступления судебного решения в законную силу.

Общий порядок назначения выборов предполагает выполнение нескольких обязательных условий. Прежде всего они касаются четкого определения правовой базы, на основе которой будет проводиться назначаемая избирательная кампания. Заметим при этом, что принятие решения о проведении выборов при отсутствии соответствующего закона о выборах или до вступления его в силу является серьезным нарушением порядка назначения выборов, ставящим под сомнение правомерность всей избирательной кампании и ее результатов. Так, решением Новосибирского областного Совета от 24 сентября 1996 г. выборы в территориальные (городские и районные) Советы области были назначены на 8 декабря 1996 г. Однако Закон, определявший порядок избрания депутатов этих Советов, вступил в силу только 11 октября 1996 г., т.е. спустя более чем полмесяца после назначения выборов. Объяснялось такое положение тем, что депутаты Новосибирского парламента настолько были уверены в том, что глава областной администрации не использует свое право отлагательного вето, что приняли решение о назначении выборов на следующий день после принятия самого закона о выборах. Но это вряд ли может служить оправданием депутатской самонадеянности и вовсе не снимает вопросы, касающиеся легитимности назначения выборов.

Вместе с тем, следует учитывать, что, отсутствие закона о выборах отнюдь не является непреодолимым препятствием для их назначения. В случаях, прямо предусмотренных законодательством, нормативно-правовую базу выборов в отсутствие необходимых законов могут составлять специально предназначенные для этих целей документы. В частности, Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ст. 1) установлено, что в случаях, если законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок муниципальных выборов, то выборы проводятся в соответствии с утвержденным данным Федеральным законом Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Существенное значение имеет и то обстоятельство, что ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что изменения и дополнения, внесенные в законодательство после принятия решения о назначении даты выборов, не подлежат применению в ходе назначенной кампании. Иными словами правовой режим выборов или «правила электоральной игры» не могут быть изменены в процессе избирательного марафона, что полностью отвечает принципу равенства избирательных прав, ставит преграду на пути злоупотреблений со стороны законодательных органов власти, даже если внешне они облечены в легальную форму.

Вместе с тем, при выборах депутатов представительных органов власти существенный интерес представляет вопрос о возможности применения на повторных или дополнительных выборах законодательства, действовавшего при проведении основных (очередных) выборов, но отмененного или измененного на момент назначения повторных или дополнительных выборов. Представляется, что в подобных случаях необходимо в полном объеме руководствоваться положением новых законодательных актов, если в них самих не оговорен так называемый «переживающий» эффект отмененных правовых предписаний. Заметим, однако, что такие оговорки, в целом не характерны для современного избирательного законодательства. Единственным исключением может служить Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусмотревший правило, согласно которому при проведении дополнительных и повторных выборов применяются действовавшие при подготовке и проведении основных выборов депутатов нормы измененного Федерального закона, регулировавшие порядок приобретения активного и пассивного избирательного права, выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), создания избирательных фондов, определения результатов выборов.

Необходимым условием общего порядка назначения выборов является также опубликование принятого решения в установленные сроки. При этом следует подчеркнуть, что датой опубликования признается день публикации решения о назначении выборов в официальном печатном издании соответствующего органа. Если же такого печатного издания не существует, то опубликованием считается обнародование текста принятого решения в зарегистрированных печатных или электронных средствах массовой информации с обязательным указанием на официальный характер публикации.

Особенности назначения различных видов выборов представляют собой специфические требования процессуального режима, не имеющие универсального значения, а распространяющиеся на отдельные разновидности избирательных кампаний, предусмотренные законодательством о выборах. В Российской Федерации принято различать следующие юридически оформленные виды выборов: очередные выборы; досрочные выборы; выборы в порядке ротации части депутатов либо депутатов одной из палат представительного органа государственной власти; дополнительные выборы (выборы вместо выбывшего депутата); повторные выборы. При этом избирательные законы, в особенности на региональном уровне, содержат целый ряд особых правил назначения различных видов выборов.

Единообразия в подходах к регламентации назначения досрочных выборов, выборов в порядке ротации и других видов выборов не существует даже в рамках одного уровня избирательных кампаний. Так, досрочные выборы законодательных органов власти субъектов Федерации могут проводиться в случаях роспуска (Иркутская область), самороспуска (Амурская область), отзыва избирателями более одной трети депутатов (Челябинская область), проведения референдума (Красноярский край). Правом назначения даты досрочных выборов наделен ряд органов и должностных лиц. В частности, в Сахалинской области в случае самороспуска областная Дума одновременно обязана назначить выборы, в Красноярском крае при досрочном прекращении полномочий Законодательного Собрания в результате проведения референдума по инициативе губернатора на следующий день после опубликования его результатов выборы назначает губернатор. В различные правовые формы облекается также и принятие решения о назначении даты досрочных выборов. В Амурской области, например, - это специальный закон о назначении даты досрочных выборов, а в Ямало-Ненецком автономном округе - постановление Государственной Думы автономного округа. Аналогичная ситуация характерна для назначения дополнительных и повторных выборов, а также выборов в порядке ротации. Юридическая картина принятия решения об их проведении пестрит такой дифференциацией и разнообразием, что это требует повышенного внимания к соблюдению особых процедурных правил, относящихся к каждому отдельному виду избирательных кампаний.

1.2. Формирование организационно-технологической основы выборов

Формирование организационно-технологической основы выборов представляет собой одну из самых содержательных и трудоемких стадий избирательного процесса. Фактически именно на ней осуществляются основные подготовительные действия, без которых невозможна практическая реализация права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает, что формирование организационно-технологической основы выборов предполагает: во-первых, образование избирательных округов, избирательных участков; во-вторых, формирование системы избирательных комиссий или отдельных их видов; в-третьих, составление списков избирателей.

Избирательные округа образуются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с целью определения территорий, от которых, в зависимости от вида выборов и применяемой на них избирательной системы, избирается то или иное количество депутатов или должностных лиц. Законодательство различает одномандатные и многомандатные избирательные округа. При этом от одномандатных избирается один депутат (должностное лицо), а от многомандатных - несколько депутатов, причем за каждого из них избиратели голосуют персонально.

Для региональных избирательных систем характерно существенное разнообразие относительно как количества, так и вида избирательных округов, образуемых при проведении выборов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Прежде всего на образование избирательных округов оказывает влияние численность депутатского корпуса, которая весьма заметно разнится, составляя от 15 (Агинский Бурятский автономный округ) до 194 (Республика Башкортостан) депутатов. В целом же для субъектов Федерации характерным является проведение собственных парламентских выборов как по одномандатным (Красноярский край, Приморский край), так и по двухмандатным (Кировская область, Амурская область) округам. В некоторых субъектах Федерации с небольшой численностью избирателей (Ненецкий автономный округ) наряду с одномандатными территориальными округами образуется единый для субъекта Федерации многомандатный округ, от которого на мажоритарной основе избирается часть депутатов. Помимо этого образование избирательных округов находится в прямой зависимости от структуры (однопалатной или двухпалатной) законодательного органа власти субъекта Российской Федерации.

При образовании избирательных округов должны соблюдаться следующие условия:

примерное равенство по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей на депутатский мандат не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 процентов. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов;
при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанные пределы, но должно быть не более 30 процентов;
избирательный округ составляет единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При соблюдении указанных требований об образовании избирательных округов учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований. Однако данное правило вовсе не исключает дробления административно-территориальных единиц и объединения их отдельных частей как друг с другом, так и с иными административно-территориальными единицами, если это диктуется необходимостью выполнения требований, обеспечивающих примерное равенство округов по численности избирателей.

Не следует забывать и о том, что избирательные округа должны покрывать собой всю территорию, на которой проводятся выборы. Это требование вытекает из общего смысла избирательного законодательства, но не получило, к сожалению, прямого оформления как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов. С тем, чтобы исключить любые спекуляции на данный счет было бы целесообразно закрепить соответствующую норму в качестве одной из основных гарантий избирательных прав граждан на уровне федерального закона, как это сделано, например, в Омской области.

Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей не позднее чем в течение 5 дней после назначения дня голосования.

Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 70 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов, в которой обозначаются их границы, перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый округ, номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом округе. Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования. Публикация (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, учитывая возможность наступления различных коллизий при образовании избирательных округов, законодатель предусмотрел некоторые варианты их разрешения. Так, если на территории, на которой проводятся выборы, представительные органы государственной власти, органы местного самоуправления отсутствуют или не принимают решение об образовании избирательных округов в установленный срок, выборы проводятся избирательными комиссиями по избирательным округам, схема которых была утверждена при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления прежнего созыва. Однако, федеральное законодательство не содержит указания на то, как следует поступить, если после утверждения в установленные сроки схемы избирательных округов не соблюдаются требования, предъявляемые к их опубликованию. Кроме этого, неясно, может ли представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления самостоятельно разработать и утвердить схему избирательных округов, если соответствующая избирательная комиссия не определит ее (схему) за 70 дней до дня голосования. Думается, что эти пробелы федерального законодательства вполне могут быть восполнены на региональном уровне. Более того, это вполне правомерно рассматривать как одну из обязанностей законодательной деятельности субъектов Федерации, которые в своих законах должны не дублировать положения федерального избирательного законодательства, а дополнять их гарантиями, обеспечивающими заполнение на соответствующем уровне вакуума правового регулирования отдельных этапов избирательного процесса.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Исходя из предназначения избирательных участков законодательство предусматривает такой порядок их образования, который в максимальной степени отвечал бы интересам обеспечения удобства для проявления волеизъявления избирателей в день голосования, привязанности участков к местам проживания или временного нахождения избирателей, своевременного информирования граждан о местах нахождения избирательных участков. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при образовании избирательных участков должны соблюдаться следующие требования.

Во-первых, избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Вместе с тем, следует учитывать, что из этого общего требования имеются определенные исключения. Так, избирательные участки для российских граждан, находящихся на территориях иностранных государств, образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений на территории страны их пребывания. Однако, в случаях, специально оговоренных в международных соглашениях, допускается и иной порядок образования избирательных участков на территории иностранных государств. В частности, в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. на 20-летний период аренды космодрома Байконур данный город наделен в отношениях с Российской Федерацией статусом города федерального значения, глава администрации которого назначается совместно Президентами России и Казахстана по представлению российской стороны. Именно постановлением главы администрации на досрочных выборах Президента Российской Федерации, состоявшихся 26 марта 2000 г., для обеспечения конституционных избирательных прав более 18 тысяч российских граждан, проживающих на территории города Байконур, было образовано 9 избирательных участков.

Кроме этого, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации при образовании избирательных участков в воинских частях также может предусматриваться особый порядок их создания. Так, например, согласно ст. 38 Избирательного кодекса Амурской области в порядке исключения допускается образование избирательных участков непосредственно в воинских частях, расположенных в обособленных или удаленных от населенных пунктов городках. В этих случаях избирательные участки образуются командирами воинских частей по решению соответствующей территориальной (муниципальной) избирательной комиссии.

Во-вторых, избирательные участки образуются из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждый участок. Однако при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации это требование может не применяться. Законодательство также специально оговаривает, что границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

В-третьих, порядок образования избирательных участков сопряжен с соблюдением целого ряда сроков. По общему правилу избирательные участки образуются не позднее чем за 30 дней до дня голосования. В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях в исключительных случаях избирательные участки могут образовываться не позднее чем за 5 дней до дня голосования. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования подлежат опубликованию главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования.

В-четвертых, законодательство особо оговаривает правовой режим образования и функционирования некоторых видов избирательных участков. Прежде всего это относится к организации голосования военнослужащих. В современных условиях категорически исключается создание для них так называемых «закрытых» избирательных участков. Справедливости ради следует отметить, что и прежнее (в том числе советское) законодательство о выборах прямо не предписывало необходимость их существования. Однако на практике голосование военнослужащих было полностью закрытым, что фактически исключало доступ на соответствующие избирательные участки любых лиц, кроме самих военнослужащих. В настоящее время законодательством предусматривается, что военнослужащие, как правило, голосуют на общих избирательных участках. В тех же случаях, когда избирательные участки образуются в воинских частях, федеральными и региональными законами дополнительно оговариваются гарантии открытости и гласности голосования, подсчета голосов и установления итогов голосования на таких избирательных участках. Так, Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 24) устанавливает, что при образовании избирательных участков в воинских частях должен быть обеспечен доступ в помещение для голосования всем членам участковой и вышестоящих избирательных комиссий, наблюдателям, зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам и представителям, а также средствам массовой информации по предъявлении соответствующего удостоверения.

К сожалению, в действующем законодательстве не нашел подробного освещения правовой режим избирательных участков, образуемых на судах, находящихся в день голосования в плавании. Практика тех регионов, в которых этот вопрос приобретает особое значение, свидетельствует, что нередко применение общих требований законодательства к образованию судовых избирательных участков фактически недостижимо, вследствие чего может послужить причиной признания результатов голосования по таким участкам недействительными. Принимая во внимание данное обстоятельство было бы целесообразно установить особый порядок образования судовых избирательных участков, специально предусмотрев при этом возможность их образования капитаном судна с предварительного разрешения соответствующей избирательной комиссии, а также особо оговорив порядок закрытия судовых избирательных участков в случае нахождения судна в день голосования в иностранном порту либо возвращения судна до дня голосования или в день голосования в порт приписки.

Формирование системы избирательных комиссий или отдельных их видов выступает важнейшим элементом организационно-правового обеспечения выборов. Именно избирательные комиссии представляют собой тот исключительный организационный механизм, который обеспечивает периодическое демократическое обновление избираемых государственных органов, органов местного самоуправления, выборных должностных лиц. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 21) устанавливает, что в Российской Федерации действуют следующие виды избирательных комиссий: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. В

соответствии с федеративной природой Российского государства на построение системы избирательных комиссий оказывают влияние не только федеральные законы, но и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований. При этом, в зависимости от вида и уровня проводимых избирательных кампаний, порядок формирования избирательных комиссий может испытывать существенные модификации.

При проведении федеральных и региональных выборов, как правило, в качестве обязательного элемента избирательного процесса предусматривается образование только окружных (если речь идет о выборах представительных органов), территориальных и участковых комиссий. Обусловлено это тем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются действующими на постоянной основе государственными органами, вследствие чего их формирование и сроки полномочий не увязываются в законодательстве с назначением тех или иных выборов. Вместе с тем, следует учитывать, что в порядке исключения в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении региональных выборов обязательным условием избирательного процесса может быть предусмотрено образование временной избирательной комиссии субъекта Федерации, формируемой на основе соответствующего судебного решения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Что же касается муниципальных выборов, то объем действий по формированию избирательных комиссий по выборам органов местного самоуправления зависит от вида выборов (общие, повторные, дополнительные, досрочные, в порядке ротации) и особенностей правового статуса (сроков полномочий) избирательных комиссий, оговоренных региональными законами и уставами муниципальных образований. По общему правилу, при назначении очередных выборов в органы местного самоуправления обязательным является формирование всей системы избирательных комиссий, непосредственно участвующих в их организации и проведении. Вместе с тем необходимо отметить, что из этого правила существует и ряд исключений.

Во-первых, в соответствии со ст. 23 ч. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. В этом случае образование территориальной (муниципальной) комиссии не может характеризоваться как органическая часть избирательного процесса, выходит за его рамки и не увязывается со сроками назначения и проведения выборов в органы местного самоуправления.

Во-вторых, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается особый порядок формирования временной территориальной избирательной комиссии при проведении выборов в органы местного самоуправления по решению суда.

В-третьих, при проведении досрочных, повторных и иных видов выборов в органы местного самоуправления может быть предусмотрен специальный правовой режим образования (использования) окружных и участковых избирательных комиссий. Так, в соответствии с Избирательным кодексом Свердловской области (ст. 88) при назначении повторных выборов уполномоченная (вышестоящая) избирательная комиссия может принять решение о их проведении избирательными комиссиями как в новом, так и в прежнем составе.

При формировании всех видов избирательных комиссий необходимо строго руководствоваться правилами, закрепленными в избирательном законодательстве. При отступлении от их требований легитимность статуса избирательных комиссий и совершенных от их имени действий будет вызывать большие сомнения, что, в свою очередь, может повлечь признание выборов недействительными.

Заслуживает особо быть отмеченным то обстоятельство, что законодательство закрепляет не только обязательную процедуру образования избирательных комиссий, но и возможность их расформирования в случае нарушения избирательных прав граждан, повлекшего признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов. К сожалению, законодательство не исключает возможности постановки вопроса о расформировании избирательных комиссий никакими временными рамками. Это вполне может послужить препятствием для организации и проведения выборов в том случае, если решение о расформировании избирательной комиссии будет принято после назначения соответствующих выборов. Для того, чтобы избежать подобных деформаций на подготовительной стадии избирательного процесса было бы целесообразно в прямой форме закрепить в законодательстве норму о том, что в период организации и проведения выборов избирательные комиссии не могут быть подвергнуты расформированию. Одновременно следовало бы предусмотреть, что в случае постановки вопроса о расформировании избирательной комиссии соответствующие выборы не назначаются, а течение сроков их назначения приостанавливается до вступления в силу судебного решения, принятого в соответствии со ст. 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Одним из обязательных условий организации избирательных кампаний является составление списков избирателей. В соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении выборов в целях реализации прав избирателей, ознакомления избирателей с данными о себе, а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей и представляемых по установленной форме уполномоченными органами или должностным лицом местного самоуправления, командиром воинской части.

Порядок составления списков избирателей детально регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. При этом в списки избирателей в обязательном порядке включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина в список на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также временного проживания на территории этого участка. Особо следует подчеркнуть, что гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке.

Обязательное включение всех граждан, обладающих на день голосования активным избирательным правом, в списки избирателей означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод составления списков. В противоположность ему в некоторых странах используется инициативный метод составления списков, при котором избиратель сам должен позаботиться о том, чтобы его данные были внесены в список. Несмотря на то, что инициативный метод существенным образом искажает сведения о количестве и составе избирателей, так как он заведомо позволяет не брать в расчет пассивных граждан, не позаботившихся о своей регистрации в списках избирателей, вряд ли он может быть охарактеризован исключительно с позиций недемократичности. Нельзя не согласиться с К.В. Арановским, полагающим, что, «если с понятием гражданина связывать реальное участие человека в политической жизни страны, то и учет голосов граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичным и результативным». В этой связи представляется возможным в перспективе апробировать инициативный метод составления списков избирателей в российских условиях. Думается, что он вполне мог бы иметь место на муниципальных выборах; пусть даже не в чистом виде, а в определенной комбинации с действующим (императивным) порядком составления списков избирателей.

Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемые в список, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам избирателей). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя.

Действующее федеральное и региональное законодательство также достаточно подробно оговаривает обязанности территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий по составлению списков избирателей, устанавливает сроки их составления, уточнения и представления для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения, закрепляет порядок (в том числе судебный) внесения изменений в списки избирателей по заявлениям граждан, устанавливает особенности составления списка избирателей на муниципальных выборах, касающиеся иностранных граждан и военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Кроме этого следует отметить, что определенную помощь в составлении списков избирателей способны оказать инструктивные документы избирательных комиссий. Так, в Разъяснениях о порядке составления участковой избирательной комиссией списка избирателей для проведения выборов Президента Российской Федерации и представления его для всеобщего ознакомления, утвержденных постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 марта 1996 г., исчерпывающим образом были конкретизированы обязанности участковых комиссий относительно порядка составления списков избирателей, включения в списки избирателей граждан Российской Федерации, ознакомления избирателей со списком, а также особенности работы со списком избирателей при повторном голосовании.

Списки избирателей являются разовыми документами и действуют в течение одной избирательной кампании. Вместе с тем, при проведении совмещенных выборов по решению соответствующих избирательных комиссий одни и те же списки избирателей могут использоваться одновременно для нужд различных избирательных кампаний. При этом, правда, вряд ли можно расценивать как допустимое и оправданное умолчание в законодательстве о такой возможности, вследствие чего целесообразно хотя бы на принципиальном уровне обозначить в нормах права допустимость составления и использования одних списков избирателей при проведении совмещенных выборов.

Заслуживает внимания категорический запрет федерального законодательства на внесение каких-либо изменений в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов. Заметим, что такие изменения не могут иметь место даже по решению суда. Подобная позиция законодательства оправдана тем, что в противном случае результаты избирательной кампании могли бы подвергаться определенной корректировке на основании «запрограммированной» на вполне конкретные прагматические цели «чистки» избирательных списков. Так, по итогам выборов в Думу г. Владивостока, состоявшихся 17 января 1999 г., в одном из избирательных округов для признания выборов состоявшимися не хватило участия в голосовании 8 избирателей. Тогда кандидат, находившийся по итогам голосования на первом месте, обратился в суд с заявлением о внесении изменений в списки избирателей на том основании, что они содержали свыше ста «мертвых душ». Суд отказал в удовлетворении данного заявления, что не только отвечало букве закона, но и способствовало пресечению попыток обеспечить победу на выборах за счет уточнения списков избирателей задним числом.

Значение списков избирателей трудно переоценить. Во-первых, именно в них отражаются сведения обо всех избирателях, проживающих на территории избирательного участка. Во-вторых, включением гражданина в список избирателей юридически подтверждаются его избирательные права. В-третьих, на основании списка производится выдача избирательных бюллетеней. В-четвертых, по спискам избирателей устанавливается общее число избирателей, проживающих на территории избирательного участка. Все это свидетельствует об исключительной важности составления списков избирателей в полном соответствии с требованиями законодательства. Не случайно в соответствии со ст. 64 ч. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом в случае нарушения правил составления списков избирателей, если они не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

1.3. Выдвижение и регистрация кандидатов.

Выдвижение и регистрация кандидатов является одной из наиболее значимых стадий избирательного процесса, с которой берет начало реализация пассивного избирательного права российских граждан. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, непосредственно на этой стадии происходит «завязка» электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход. Именно в процессе выдвижения кандидатов необходимо соблюсти баланс интересов каждого из избирателей и общества в целом, создать предпосылки для гармоничного согласования выборных механизмов воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов. Не случайно при определении пассивного избирательного права, в том числе при установлении квалификационных требований для лиц, баллотирующихся в качестве кандидатов на различных видах выборов, предусматриваются более жесткие ограничения, чем при реализации активного избирательного права. Вместе с тем, прогрессивный характер и уровень демократизма избирательной системы напрямую зависят от устанавливаемого законом порядка выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, так как включение в содержание электорального процесса или, наоборот, неиспользование таких способов выдвижения кандидатов, как самовыдвижение, выдвижение группами избирателей или политическими партиями и общественными движениями, существенно расширяет или, напротив, ограничивает возможности граждан в осуществлении народовластия. Все это обусловливает повышенное внимание, которое уделяется действующим законодательством вопросам выдвижения и регистрации кандидатов на различного вида выборах, проводимых в Российской Федерации.

Применительно к правовому режиму выдвижения кандидатов, несмотря на некоторую его недосказанность и противоречивость, целесообразным представляется акцентировать внимание на субъектах, наделенных правом выдвижения кандидатов, условиях, способах, стадиях (этапах) и сроках выдвижения. Законодательство достаточно подробно формулирует требования, адресованные каждому из элементов, составляющих правовой режим выдвижения кандидатов, что бесспорно способствует необходимой унификации электоральной практики и обеспечению фактической реализации принципа равного избирательного права российских граждан при формировании корпуса кандидатов на выборные должности в органах государственной и муниципальной власти. Вместе с тем, было бы преждевременно говорить о том, что современное российское избирательное законодательство предлагает совершенный вариант регуляции всего комплекса избирательных действий, сопряженных с выдвижением кандидатов.

Прежде всего на практике немало затруднений вызывает вопрос о субъектах, наделенных правом выдвижения. Казалось бы Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 28) исчерпывающим образом определяет, что кандидаты могут быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа и в порядке самовыдвижения, а также избирательными объединениями (блоками). Однако сопоставление этой нормы со ст. 33 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации» позволяет усомниться, что на президентских выборах каждый избиратель обладает правом самовыдвижения, так как прямо посвященный их регулированию законодательный акт упоминает лишь о правомочности гражданина или граждан, обладающих активным избирательным правом, образовать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек для выдвижения кандидата.

Если же учесть то обстоятельство, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормы данного закона носят универсальный характер и обладают приоритетом перед положениями иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации о выборах, то сам собой напрашивается вывод о том, что либо мы имеем в этом случае дело с несовершенством юридической техники, используемой избирательным законодательством, либо право самовыдвижения кандидатов вопреки требованиям основополагающего федерального законодательного акта об избирательных правах граждан не распространяется на президентские выборы. Думается, что, независимо от конкретных причин сложившегося положения, было бы целесообразно законодательно снять всякую, пусть даже малейшую, двусмысленность относительно содержания и масштабов применения права российских граждан на самовыдвижение в качестве кандидатов в депутаты и на иные выборные должности.

В этой связи нельзя не остановиться и на вопросе о территориальных границах реализации гражданами права на самовыдвижение. Электоральная практика, и особенно на уровне местного самоуправления, знает немало прецедентов, когда граждане пытаются реализовать право на самовыдвижение в тех избирательных округах, где они не обладают статусом избирателя. Однако, на наш взгляд, законодательство связывает такое право только с гражданами, обладающими активным избирательным правом при голосовании за выдвинутого кандидата. Именно так, посредством прямой привязки к избирателям соответствующего округа, фиксируется право самовыдвижения в ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Это означает, что территориальные границы права гражданина на самовыдвижение в качестве кандидата не следует полностью отождествлять с реализацией его пассивного избирательного права, так как при выдвижении иными субъектами он может претендовать на роль кандидата по любому избирательному округу, независимо от места проживания. Исходя из этого представляется оправданной практика отказов избирательными комиссиями в регистрации тем кандидатам, которые пытаются обрести соответствующий статус посредством самовыдвижения в округах, где они не обладают активным избирательным правом.

Говоря об избирателях, как субъектах права выдвижения кандидатов, нельзя не обратить внимание на то, что законодательство, по общему правилу, не требует коллективной формы участия избирателей в реализации предоставленного права и не оговаривает каких-либо количественных параметров, необходимых для осуществления ими права выдвижения кандидатов. Тем самым, одной из существенных характеристик правового режима выдвижения кандидатов является то, что граждане, обладающие статусом избирателя в соответствующем избирательном округе, вправе без ограничений выдвигать в установленном законом порядке претендентов на выборные должности как индивидуально, так и в группе с другими избирателями (независимо от их численности).

Единственное исключение из данного правила установлено Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации», который требует для выдвижения избирателями кандидата на президентскую должность проведения собрания, в котором должны принять участие не менее 100 российских граждан, обладающих активным избирательным правом (ст. 33). Никаких иных дополнительных требований к количеству избирателей, обладающих правом выдвижения кандидатов на любых проводимых в Российской Федерации выборах не предусматривают ни федеральные законы, ни законы субъектов Российской Федерации. Более того Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 29) запрещает закреплять в законах субъектов Российской Федерации такое требование к выдвижению кандидата (кандидатов), как необходимость проведения собрания избирателей с определенным числом его участников.

Тем не менее, в практике отдельных регионов встречаются попытки ограничения права избирателей осуществлять выдвижение кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в индивидуальном порядке. Так, Избирательная комиссия Свердловской области в Инструкции «О порядке выдвижения кандидатов в депутаты Палаты Представителей и списков кандидатов в депутаты Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области», утвержденной постановлением комиссии от 3 января 2000 г., вопреки требованиям ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 45 Избирательного кодекса Свердловской области (действующего в редакции Закона Свердловской области от 24 декабря 1999 г.) указала, что выдвижение избирателями кандидата в депутаты может быть осуществлено постоянно или преимущественно проживающими на территории Свердловской области избирателями (численностью два и более человека) по месту их работы, службы, учебы и жительства. Представляется, что подобные требования не имеют ничего общего с законодательством о выборах, произвольно ограничивают избирательные права граждан и их гарантии, не могут служить основанием для лишения избирателей права в индивидуальном порядке осуществлять выдвижение кандидатов.

Особое место среди субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов, отводится законодательством избирательным объединениям (блокам). Они могут реализовывать его не только в одномандатных (многомандатных) избирательных округах, но и при проведении выборов по пропорциональной системе - посредством выдвижения списков кандидатов. При этом в случае использования смешанной мажоритарно-пропорциональной системы избирательные объединения (блоки) находятся в предпочтительном, по сравнению с другими участниками электоральных отношений, положении, поскольку имеют возможность выдвигать и отдельных кандидатов, и списки кандидатов. Представляется, что подобный подход к закреплению правового статуса избирательных объединений (блоков) находится в явном противоречии с равенством избирательных прав граждан, вследствие чего нуждается в кардинальном пересмотре. При этом следует учитывать, что спектр вариантов, которые могли бы быть использованы для юридического уравновешивания прав избирателей и избирательных объединений (блоков) в вопросах выдвижения кандидатов, является чрезвычайно широким: от полного отказа от пропорциональной системы до принципиальной корректировки возможностей избирательных объединений (блоков) в выдвижении своих кандидатов и их списков.

Применительно к избирательным объединениям (блокам) существенным является и то, что выдвижение «партийных» списков кандидатов является одним из самых узких мест электорального процесса, о чем наглядно свидетельствует опыт всех трех избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Именно здесь наиболее часто проявляются корпоративные, протекционистские, корыстные, криминальные и иные интересы, далекие от целей созидания реальной многопартийности как основы подлинно демократических и свободных выборов. Нельзя не согласиться с тем, что законодательство должно содержать эффективные преграды, не позволяющие избирательным объединениям (блокам) извращать сущность и предназначение выборов, а новой партийной номенклатуре - вытеснять граждан на периферию избирательного процесса. В этой связи представляется необходимым скорейшее принятие закона о политических партиях, который обязательно должен содержать конкретные предписания, касающиеся демократизации внутриполитической жизни партий, создающие препятствия на пути формирования партий вождистского и номенклатурного типа. Не следует игнорировать и собственные потенции избирательного законодательства, которому вполне по силам приоткрыть завесу над тайной, окутывающей, как правило, процесс выдвижения кандидатур в федеральные списки партий и движений. При этом вполне может быть востребован имеющийся отечественный и зарубежный опыт правового регулирования.

Условия выдвижения кандидатов представляют собой конкретные обстоятельства, с наличием (отсутствием) которых федеральное и региональное законодательство связывает возможность реализации права граждан (их объединений) выдвигать кандидатов на выборные государственные и муниципальные должности. В зависимости от уровня и вида проводимых выборов законодательство дифференцировано подходит к правовому оформлению условий выдвижения кандидатов и может содержать разнообразные комбинации требований, адресуемых претендентам на выборные должности. Вместе с тем, все они производны от ряда юридических предписаний.

Во-первых, наличие российского гражданства. Это условие означает, что избиратели вправе реализовывать свое право при условии обладания претендентом на выборную должность гражданством Российской Федерации. Иностранные граждане могут обрести статус кандидатов только, если наряду с иностранным гражданством они обладают одновременно и гражданством Российской Федерации. В этой связи нельзя не подчеркнуть, что исключение в некоторых субъектах Российской Федерации из числа потенциальных кандидатов российских граждан, обладающих двойным или множественным гражданством, противоречит ст. 62 Конституции России, согласно которой наличие у российских граждан одновременного гражданства другого государства (других государств) не может служить основанием для ограничения их прав, в том числе и права быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, достижение лицом, выдвигаемым на выборную должность, определенного возраста, установленного законом. Действующие нормативные правовые акты предполагают существенную дифференциацию применительно к регулированию возрастного ценза для пассивного избирательного права. Так, в соответствии с Конституцией России минимальный возраст для кандидата на пост Президента Российской Федерации составляет 35 лет (ст. 81), а для кандидатов в депутаты Государственной Думы - 21 год (ст. 97). В отношении же региональных и муниципальных выборов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 4) предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации возрастной ценз применительно к пассивному избирательному праву может устанавливаться самостоятельно при условии, что он не будет превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Установление же максимального возраста кандидата не допускается.

Вместе с тем, федеральное законодательство не содержит прямого и унифицированного ответа на вопрос о том, к какому моменту кандидат должен достичь предусмотренного законом минимального возраста. Что же касается нормативных актов субъектов Федерации, то они содержат самые различные варианты на этот счет. В одних регионах возрастной ценз для обладания пассивным избирательным правом привязывается к дате назначения выборов, в других - к регистрации в качестве кандидата, в третьих - ко дню голосования (дате проведения выборов). Однако, в большинстве субъектов Российской Федерации достижение соответствующего возраста не сопрягается с каким-либо конкретным этапом избирательной кампании, что существенно затрудняет уяснение принципиальной позиции законодателя относительно того, на какой момент должно приходиться достижение потенциальным кандидатом соответствующего возраста.

В-третьих, постоянное или преимущественное проживание на определенной территории. Заметим, однако, что ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права предусмотрен в настоящее время только на президентских выборах. В соответствии с ч. 2 ст. 81 Конституции России кандидат на должность Президента Российской Федерации должен проживать на территории России не менее 10 лет. Применительно к иным выборам Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает устанавливать ценз оседлости, прямо оговаривая, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Это означает, что участие гражданина в выборах в качестве претендента на любую выборную должность (за исключением должности Президента) не связано с местом его проживания, что существенно раздвигает границы отбора избирателями кандидатов по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав российских граждан» допускал возможность установления законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных условий приобретения пассивного избирательного права, связанных со сроком проживания гражданина на определенной территории, закрепляя при этом правило о том, что устанавливаемые нормативные сроки обязательного проживания не могут превышать одного года. Многие субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленной им возможностью и установили цензы оседлости в отношении пассивного избирательного права на региональных и муниципальных выборах. И хотя их нормотворчество по данному вопросу в современных условиях утратило юридическое значение, региональное избирательное законодательство по-прежнему пестрит такого рода цензами.

Вместе с тем, указание действующего федерального законодательства на возможность закрепления ценза оседлости в отношении пассивного избирательного права только в тексте Конституции России выглядит излишне категоричным. Поскольку сама Конституция Российской Федерации не содержит подобного предписания, то установление соответствующего правила на уровне федерального закона выглядит попыткой надконституционного регулирования, вследствие чего она вряд ли может быть оправдана какими-либо соображениями, пусть даже и обосновывающими расширение юридических границ участия граждан в выборах. Поэтому предпочтительным представляется использование федеральным законодательством такой формулы, согласно которой ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, не допускались бы за исключением случаев, прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

В-четвертых, отсутствие предусмотренных законодательством препятствий (ограничений), исключающих участие гражданина в выборах, в том числе и в качестве кандидата. Применительно к этой группе условий прежде всего следует подчеркнуть, что в полном объеме не принимают участие в выборах недееспособные граждане, признанные таковыми по суду, и лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32 Конституции России). Вместе с тем не допускается расширительное толкование этих ограничений, приводящие к исключению из числа субъектов пассивного избирательного права ограниченно дееспособных лиц, а также граждан, находящихся в местах лишения свободы в связи с административным задержанием, задержанием в качестве подозреваемого в совершении преступления или заключением под стражу в качестве лица, обвиняемого в совершении преступления.

К числу предусмотренных законодательством ограничений пассивного избирательного права следует также отнести несовместимость депутатского мандата или выборной должности с деятельностью иного рода и неизбираемость отдельных категорий граждан.

Институт несовместимости проистекает от того, что Конституцией России, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться ограничения, препятствующие совмещению выборного мандата с занятием иной деятельностью. Так, в настоящее время несовместимость депутатского мандата или выборной должности с соответствующего рода деятельностью оговаривается в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Как справедливо отмечается в юридической литературе, институт несовместимости не является абсолютным препятствием для выдвижения гражданина в качестве кандидата, а ставит его в положение, при котором в заявлении о согласии баллотироваться на выборную должность он обязан указать, что в случае избрания прекратит деятельность, не совместимую с выборной должностью. В противном случае реализация гражданином принадлежащего ему пассивного избирательного права будет невозможна.

Неизбираемость либо полностью исключает участие определенной категории граждан в выборах в качестве кандидатов (абсолютная неизбираемость), либо означает предусмотренную законодательством обязанность прекратить занятие деятельностью, указанной в законе, для реализации пассивного избирательного права (относительная неизбираемость). Примером абсолютной неизбираемости может служить указание Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 18), согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может избираться на данную должность более двух сроков подряд.

Что же касается относительной неизбираемости, то этот институт почти не известен российскому законодательству, в то время как зарубежный опыт содержит немало примеров его весьма широкого использования. Так, Конституция Турции (ст. 76) прямо закрепляет, что не могут быть кандидатами в депутаты, если не уйдут в отставку с занимаемых ими постов, судьи и прокуроры, члены высших судебных органов, члены Совета по высшему образованию, должностные лица, имеющие статус чиновников государственных организаций и учреждений, а также государственные служащие, которые по характеру своей службы не являются рабочими, учащимися или военнослужащими. Представляется, что и российское законодательство о выборах могло бы более активно использовать институт относительной неизбираемости, так как он выглядит гораздо предпочтительнее несовместимости, когда речь идет об адекватном опосредовании избирательным законодательством процесса формирования представительных институтов публичной власти, основанного на принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и автономии местного самоуправления.

Говоря об ограничениях в отношении пассивного избирательного права нельзя не отметить, что на уровне некоторых субъектов Российской Федерации их перечень необоснованно дополняется за счет вводимых в механизм правового регулирования выборов национальных, языковых, образовательных, профессиональных и иных цензов. На недопустимость подобного рода условий выдвижения кандидатов уже неоднократно обращалось внимание в литературе, хотя средства и способы эффективного противостояния подобной законотворческой активности субъектов Федерации и, в особенности, удаления уже имеющихся неправомерных избирательных ограничений из текстов региональных законов до сих пор не найдены.

В-пятых, согласие гражданина баллотироваться в качестве кандидата в депутаты или на выборную должность. Несоблюдение этого условия, прямо предусмотренного ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», исключает возможность обладания гражданином статусом кандидата. Не случайно законодательство специально оговаривает, что такое согласие должно быть отражено в письменном заявлении, содержащем все необходимые с юридической точки зрения атрибуты.

Вместе с тем, следует отметить, что федеральное законодательство не запрещает одному и тому же лицу давать согласие баллотироваться на одних и тех же выборах различным инициаторам выдвижения и по различным избирательным округам. Оно не содержит аналогичных ограничений и применительно к субъектам выдвижения кандидатов. Тем не менее нельзя не видеть, что свобода выдвижения одного и того же гражданина кандидатом различными избирателями и избирательными объединениями не является безграничной на протяжении всего избирательного процесса, так как гражданин на одних и тех же выборах может быть зарегистрирован в качестве кандидата только один раз и только по одному избирательному округу. Важно лишь учитывать, что в соответствии со ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением (блоком) одновременно на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов.

Немаловажное значение для правового режима выдвижения кандидатов имеет вопрос о способах выдвижения. До внесения 30 марта 1999 г. изменений и дополнений в Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выдвижение кандидатов во всех случаях было сопряжено со сбором подписей избирателей в поддержку выдвижения. Исключения существовали лишь при выборах в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек. В настоящее время законодательство предусматривает, что наряду со сбором подписей законами, посвященными регулированию конкретных видов выборов, может предусматриваться в качестве способа выдвижения кандидатов внесение избирательного залога.

Первая апробация избирательного залога на основе Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» показала, что он значительно расширяет возможности граждан в плане фактической реализации пассивного избирательного права. Кроме этого, нельзя не отметить, что он не только не приводит к имущественной дискриминации на выборах, поскольку является только альтернативной сбору подписей и не может претендовать на роль исключительного и единственного канала выдвижения кандидатов, но и, напротив, позволяет, хотя бы и в незначительной степени, снизить затратный механизм выборов. Все это дает основания полагать, что законодательство могло бы более активно способствовать внедрению избирательного залога в практику организации и проведения выборов, в особенности на региональном и муниципальном уровнях.

Принимая во внимание тот факт, что федеральное законодательство оговаривает факультативный статус избирательного залога в сравнении со сбором подписей, отношение к данному способу выдвижения кандидатов, и особенно со стороны действующих губернаторов и глав администраций, является достаточно сдержанным, если не сказать негативным. Ведь в случае, если закон субъекта Федерации не оговаривает возможности выдвижения посредством внесения избирательного залога, он вольно или невольно ставит глав регионов в предпочтительное положение, так как проверка подписных листов и признание содержащихся в них подписей недостоверными предоставляет достаточно широкие возможности (в отличие от избирательного залога) избавляться от неугодных соперников на выборах при «помощи» избирательных комиссий. В этой связи было бы целесообразно закрепить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 32) идентичное отношение к сбору подписей и избирательному залогу, как минимум применительно к региональным и муниципальным выборам.

Более того, дальнейшая демократизация избирательного процесса предполагает поиск и иных способов выдвижения кандидатов. По нашему мнению, допустима такая процедура реализации пассивного избирательного права, при которой от сбора подписей и внесения избирательного залога могли бы освобождаться кандидаты, одержавшие победу на предыдущих выборах. Вместе с тем, подходить к дополнению существующих способов выдвижения кандидатов следует крайне осторожно, заботясь о том, чтобы соответствующие новации законодательства о выборах не противоречили основополагающим принципам и нормам современного российского избирательного права. В этой связи вряд ли можно согласиться с высказанным в юридической литературе предложением о предоставлении палатам Федерального Собрания Российской Федерации права выдвижения одной (согласованной) кандидатуры на должность Президента Российской Федерации, так как его реализация означала бы ничто иное как прямое участие государственных органов в осуществлении деятельности, способствующей избранию конкретных кандидатов, что вряд ли отвечает установке Конституции Российской Федерации (ст. 13) о признании идеологического и политического многообразия общественной жизни.

Существенное значение для правового режима выдвижения кандидатов имеет вопрос о этапах осуществления соответствующей процедуры. Анализ федерального и регионального избирательного законодательства позволяет заключить, что выдвижение кандидатов последовательно образуют следующие этапы: во-первых, инициатива выдвижения; во-вторых, уведомление о выдвижении соответствующей избирательной комиссии; в-третьих, сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) или внесение избирательного залога; в-четвертых, представление документов о выдвижении в избирательную комиссию для регистрации кандидата (списка кандидатов).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иные федеральные и региональные законы о выборах содержат подробные предписания относительно всего комплекса избирательных действий, присущих каждому этапу выдвижения. При этом важно подчеркнуть, что в любое время избиратели и избирательные объединения (блоки) вправе отказаться от инициативы выдвижения, а гражданин, выдвинутый кандидатом, вправе отозвать свое заявление о согласии баллотироваться на выборную должность.

Инициатива выдвижения является отправным этапом в непосредственной реализации пассивного избирательного права. В зависимости от субъекта выдвижения она может объективироваться в соответствующих действиях отдельных избирателей, проведении организационных собраний групп избирателей, съездов (конференций) делегатов избирательных объединений или уполномоченных представителей избирательных объединений, входящих в состав избирательного блока. При этом законодательство особо оговаривает, что инициатива избирательных объединений (блоков) о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в обязательном порядке должна быть оформлена решением съезда или конференции, принятым путем тайного голосования.

Уведомление соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата преследует три цели. Во-первых, эта стадия «легализует» статус кандидата, так как сопряжена с представлением в избирательную комиссию его письменного заявления о согласии баллотироваться на выборную должность. Во-вторых, уведомление является необходимым условием для начала сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата. В-третьих, после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии о начале сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения у кандидатов возникает обязанность создания собственных избирательных фондов для финансирования своей избирательной кампании.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации конкретизирует форму и содержание уведомления о выдвижении кандидата применительно к отдельным видам выборов, вследствие чего юридически неоправданными представляются любые не основанные на предписаниях закона требования к атрибутам такого уведомления, исходящие от избирательных комиссий. Помимо этого важно подчеркнуть, что в случае выдвижения избирательными объединениями (блоками) списков кандидатов сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения может быть начат только после заверения указанных списков избирательной комиссией, которая обязана принять соответствующее решение в течении трех дней с момента их получения.

Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов (списка кандидатов) несомненно является одним из наиболее трудоемких этапов всего избирательного процесса. Для его юридической характеристики особо значимым представляется то, что закон исчерпывающе определяет процедуру сбора подписей, предъявляемые к ним (подписям) требования и последствия несоблюдения установленных правил. Вместе с тем, в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, вместо сбора подписей или наряду с ним допускается внесение избирательного залога. Не следует забывать и о том, что стадия сбора подписей и (или) внесения избирательного залога может быть законами субъектов Российской Федерации полностью исключена из процедуры выдвижения при проведении выборов в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек.

После выполнения всех действий, связанных с выдвижением кандидата (списка кандидатов), надлежащим образом оформленные документы в любое время могут быть направлены инициаторами выдвижения или самим кандидатом в соответствующую избирательную комиссию. К числу документов, представляемых на регистрацию, относятся подписные листы, содержащие собранные в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) подписи избирателей в необходимом количестве или (и) документы, подтверждающие внесение избирательного залога. Кроме этого в случаях, предусмотренным федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации должны представляться также сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности, а также финансовые отчеты об использовании средств избирательных фондов кандидатов (избирательных объединений). Некоторые субъекты Российской Федерации, используя имеющуюся в их распоряжении возможность установления региональными законами дополнительных гарантий осуществления избирательных прав граждан, предусматривают расширенный перечень документов, представляемых на регистрацию. В частности, Избирательный кодекс Свердловской области содержит специальную статью «Условия и сроки представления документов для регистрации кандидатов» (ст. 49), согласно которой в избирательную комиссию должны представляться: 1) подписные листы, сброшюрованные, пронумерованные и заверенные кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения (блока); 2) итоговый протокол о проверке и подсчете подписей избирателей по установленной форме; 3) сведения об изменениях данных о кандидате, представленных при подаче уведомления о выдвижении в соответствующую избирательную комиссию; 4) сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов); 5) сведения об имуществе, принадлежащем на праве собственности кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов).

Сроки выдвижения кандидатов играют исключительно важную роль в осуществлении всех составляющих данную стадию электорального процесса юридических процедур. Они выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников выборов применительно ко всей избирательной кампании и каждому образующему ее этапу, предопределяют последовательность реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» период выдвижения кандидатов (списков кандидатов) должен составлять не менее 45 дней при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией России и избираемые непосредственно гражданами, не менее 30 дней - при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, не менее 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований. Тем самым федеральное законодательство резервирует за стадией выдвижения кандидатов треть времени, отводимого на всю избирательную кампанию, что вполне соответствует сложности образующих данную стадию избирательных процедур.

Конкретизация указанных временных параметров выдвижения кандидатов (списков кандидатов) осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, посвященными регулированию выборов определенного вида и уровня, в рамках общих сроков, установленных основополагающим федеральным законом о гарантиях избирательных прав граждан. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что наряду с общими сроками выдвижения кандидатов законодательство предусматривает для данной стадии избирательного процесса специальные (укороченные и увеличенные) сроки.

Укороченные (сокращенные) сроки выдвижения кандидатов не рассчитаны на проведение основных (очередных) выборов, а допускаются только при досрочных и повторных избирательных кампаниях. Действующему законодательству известны два варианта. Во-первых, избирательные сроки в обязательном порядке сокращаются на одну четверть при проведении досрочных выборов Президента России и депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Во-вторых, сроки избирательной кампании могут быть сокращены на одну треть применительно к любым повторным выборам по решению соответствующей избирательной комиссии. Из этого следует, что сокращение сроков выдвижения кандидатов (списка кандидатов) во всех случаях является пропорциональным следствием сокращения сроков всей избирательной кампании и может иметь как императивную, так и факультативную природу.

Увеличение сроков выдвижения кандидатов оговаривается ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Она предусматривает, что в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Не вызывает сомнения, что наличие данной нормы служит существенной гарантией для обеспечения реальной состязательности кандидатов и альтернативности выборов.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что практическое осуществление данной гарантии связано с целым рядом проблемных аспектов. Во-первых, совершенно непонятно почему решение вопроса об «отложенных» выборах привязывается законом ко дню голосования, если их безальтернативность может обозначиться уже на стадии выдвижения и регистрации кандидатов. Во-вторых, из содержания закона абсолютно неясно каковы должны быть минимальные сроки дополнительного выдвижения кандидатов и могут ли они изменять в большую или меньшую сторону период выдвижения кандидатов, предусмотренный соответствующими законами для основных (очередных) выборов. В-третьих, законодательство не дает однозначного ответа на вопрос о том, из каких стадий (этапов) должны состоять «отложенные» выборы и сколько раз они могут быть отложены для дополнительного выдвижения кандидатов. Очевидно, что без заполнения указанных пробелов законодательства о выборах реализация пассивного избирательного права граждан при дополнительном выдвижении кандидатов будет сопряжена с чрезмерно широкими границами (масштабами) использования усмотрения в деятельности избирательных комиссий.

Действующее законодательство о выборах не требует проведения каких-либо промежуточных операций между выдвижением кандидатов и решением избирательными комиссиями вопроса об их регистрации, порядок которой детально регулируется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Прежде всего законодательство предусматривает, что соответствующая избирательная комиссия в течение установленного срока, который не должен превышать 10 дней при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и 5 дней при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата (списка кандидатов) требованиям федерального закона, закона субъекта Российской Федерации и принять решение о регистрации кандидата (списка кандидатов) либо об отказе в регистрации. С этой целью избирательная комиссия вправе обратиться в соответствующие (налоговые, правоохранительные и др.) органы с представлением о проверке достоверности сведений, содержащихся в документах, представляемых в комиссию при уведомлении о инициативе выдвижения кандидата (списка кандидатов) и регистрации.

Существенное значение для регистрации кандидатов имеет обязательность установления федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации процедуры проверки достоверности подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения. Причем проверке могут подлежать либо все представленные подписи, либо часть этих подписей, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия), но не менее двадцати процентов от установленного законом необходимого для регистрации количества подписей. При обнаружении среди проверяемых подписей доли недостоверных подписей, предельная величина которой определяется федеральным или региональным законодательством о выборах, но не может быть менее 10 и более 20 процентов от числа проверенных подписей, или недостаточного для регистрации соответствующего кандидата (списка кандидатов) количества достоверных подписей избирательная комиссия отказывает в регистрации кандидата (списка кандидатов). О каждом проведении проверки должны извещаться все представившие установленное количество подписей для регистрации кандидата (списка кандидатов) кандидаты, представители избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов. При проведении проверки, в том числе выборочной, вправе присутствовать все представившие установленное количество подписей кандидаты, представители кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов (списки кандидатов), представители избирателей, осуществивших инициативу выдвижения кандидата. Проверке и учету не подлежат подписи, находящиеся в подписных листах, но исключенные инициаторами выдвижения до представления подписей в избирательную комиссию, если это ими специально отмечено.

Кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется, если одно и то же лицо баллотируется кандидатом на одновременно проводимых различных выборах, а также при регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов. Однако, в законодательстве остался нерешенным вопрос о том, как быть в случае представления документов на регистрацию кандидатом одного и того же лица по одному и тому же избирательному округу, но различными инициаторами выдвижения. Так, на выборах Губернатора Приморского края, состоявшихся 19 декабря 1999 г., один из кандидатов был выдвинут сразу двумя группами избирателей. После того, как он был зарегистрирован на основании документов, представленных одной из инициативных групп, другая не отказалась от идеи выдвижения и заявила о готовности представить на регистрацию свои документы. Острота сложившейся ситуации усиливалась еще и тем, что Избирательная комиссия Приморского края, зарегистрировав данного кандидата на основании обращения первой группы избирателей в установленный пятидневный срок, продолжала проверку представленных документов, которая вполне могла закончиться аннулированием регистрации. Хорошо еще, что отмена регистрации не потребовалась, а вторая инициативная группа так и не представила в краевую избирательную комиссию никаких документов. Но если бы такое обращение состоялось, то еще раз зарегистрировать зарегистрированного кандидата было бы весьма проблематично, хотя действующее законодательство напрямую и не отрицает подобную возможность. В этой связи представляется крайне целесообразным устранить обнаружившийся в правовом регулировании регистрации кандидатов пробел с тем, чтобы исключить на данной стадии нежелательные политические спекуляции и обеспечить необходимую унификацию в действиях избирательных комиссий.

При регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением (блоком), в соответствующем решении избирательной комиссии отмечается факт его выдвижения соответствующим избирательным объединением (блоком). Кандидат, выдвинутый избирателями, вправе заявить о своей принадлежности не более чем к одному общественному объединению, зарегистрированному не позднее чем за год до дня голосования в установленном законом порядке, и о своем статусе в этом общественном объединении. При одновременной регистрации кандидата в списке и в одномандатном избирательном округе в соответствующем решении окружной комиссии в обязательном порядке отмечается факт регистрации кандидата и в списке кандидатов.

В случае отказа зарегистрировать кандидата (список кандидатов) избирательная комиссия обязана в течение суток выдать кандидату либо уполномоченному представителю избирательного объединения (блока), группе избирателей, избирателю копию решения избирательной комиссии с изложением оснований отказа. Основаниями отказа могут служить: существенное нарушение установленного законодательством порядка сбора подписей; недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов) или превышение установленной законом предельной доли недостоверных подписей среди подписей, подвергшихся проверке, если кандидатом, избирательным объединением (блоком) не был внесен избирательный залог; недостоверность сведений, представленных кандидатом при уведомлении о инициативе выдвижения и подаче заявления на регистрацию, если недостоверность этих сведений носит существенный характер; нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств; иные основания, предусмотренные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В целом установленный в законодательстве порядок регистрации кандидатов (списков кандидатов) отвечает потребностям демократической процедуры формирования кандидатского корпуса. Вместе с тем вряд ли можно признать нормальным, что ни федеральное, ни региональное законодательство не содержат прямого ответа на вопрос о том, как следует поступить избирательной комиссии в том случае, если инициаторы выдвижения кандидата (списка кандидатов) не представят всего комплекса документов, необходимых для регистрации. На первый взгляд может показаться не имеющим никакого значения, какое решение примет избирательная комиссия: об отказе в приеме документов из-за отсутствия всех требуемых по закону документов или об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов). Однако практика проведения избирательных кампаний свидетельствует, что нередко на региональном и муниципальном уровне инициаторы выдвижения настаивают на том, чтобы при возникновении подобных ситуаций избирательные комиссии по существу рассматривали вопрос о регистрации кандидата (списка кандидатов). Для них это имеет существенное значение, так как рассмотрение вопроса о регистрации, пусть даже и с заранее известным отрицательным результатом, в большей степени способствует политической рекламе того или иного лица, избирательного объединения (блока), информированию избирателей об их амбициях публичного характера. Причем достигается такая реклама за счет минимальных усилий соответствующих кандидатов и избирательных объединений. В этой связи представляется, что было бы более оправданно прямо зафиксировать в законодательстве правило, согласно которому в случае не представления всех необходимых для регистрации кандидата (списка кандидатов) документов, соответствующая избирательная комиссия не принимает их к рассмотрению по существу заявленного вопроса, выдавая заявителю копию мотивированного решения об отказе в приемке документов на регистрацию кандидата (списка кандидатов).

С регистрацией кандидата (списка кандидатов) тесно связан вопрос о возможности снятия зарегистрированным кандидатом своей кандидатуры. Законодательство предусматривает, что он вправе сделать это в любое время, но не позднее чем за три дня до дня голосования. Что же касается избирательных объединений (избирательных блоков), то они вправе также в любое время, но не позднее чем за три дня до дня голосования, отозвать список кандидатов и отказаться от участия в выборах по решению органа, выдвинувшего список кандидатов.

Кроме этого избирательные объединения в соответствии со своими уставами, избирательные блоки по решению представителей, уполномоченных на то входящими в него избирательными объединениями, вправе не позднее чем за пять дней до дня голосования исключить отдельных кандидатов из зарегистрированных списков. Однако общее число кандидатов, исключенных из списка, не должно превышать 25 процентов от общего числа кандидатов в заверенном списке, при этом исключению не подлежат первые три кандидата в этом списке. Не допускается включение в список лиц, ранее в нем не состоявших, равно как и перемещение в списке кандидатов, за исключением случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием некоторых кандидатов.

1.4. Агитация при проведении выборов.

Если выдвижение и регистрация кандидатов являют собой «завязку» избирательной кампании, то предвыборная агитация несомненно может быть охарактеризована как «кульминация» избирательного процесса. В современных условиях уже невозможно представить себе ни федеральные, ни региональные, ни муниципальные выборы без активной предвыборной борьбы за умы, настроения и в конечном счете голоса избирателей. Причем нередко страсти накаляются настолько, что действующим лицам избирательных кампаний удержаться в дозволенных законом рамках проведения предвыборной агитации бывает крайне затруднительно. Это обусловливает необходимость не только исключительно четкой и скрупулезной регламентации предвыборной агитации во всех ее проявлениях, но и закрепления адекватных форм реагирования на нарушения действующего в данной сфере законодательства и персональной ответственности лиц, виновных в их совершении.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под предвыборной агитацией понимается деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов или против них. Заметим, что данное определение предвыборной агитации гораздо шире по своему содержанию и объему в сравнении с тем, что содержалось в прежнем Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (ст. 2). Оно охватывает собой не только деятельность, побуждающую избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов или против них, что было характерно и для прежнего законодательства, но и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к участию в выборах.

Такой расширительный подход законодателя к трактовке предвыборной агитации выглядит вполне оправданным, так как позволяет при ее оценке абстрагироваться от персоналий кандидатского корпуса. В противном случае не имеющая конкретной личностной направленности деятельность, рассчитанная на стимулирование участия граждан в выборах, неминуемо осталась бы за рамками предвыборной агитации. А это чревато тем, что при ее осуществлении установленные законодательством правила предвыборной агитации и ответственность за их нарушение не распространялись бы на субъектов, имеющих целью своей деятельности исключительно побудить избирателей к участию в выборах безотносительно их симпатий к конкретным кандидатам.

Вместе с тем, остается неясным, по каким причинам за рамками законодательной конструкции предвыборной агитации осталась деятельность, имеющая своей целью побудить или побуждающая избирателей к отказу от участия в выборах. Вследствие этого призывы и действия, направленные на бойкот выборов как таковых по различным причинам, не могут быть с формально юридической точки зрения расценены как предвыборная агитация. По нашему мнению, это является серьезным упущением федерального законодательства, поскольку фактически исключает подобные действия из орбиты правового регулирования и тем самым создает благоприятную почву для проявления злоупотреблений в данной сфере.

На несовершенство законодательной регламентации понятия предвыборной агитации, хотя и по принципиально иным соображениям, уже обращалось внимание в юридической литературе. Так, Р.Т. Биктагиров полагает, что широкий подход к определению содержания предвыборной агитации следует признать неудачным, так как он позволяет квалифицировать как предвыборную агитацию любую деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую граждан к участию в выборах, призывы к выполнению ими своего гражданского долга, в том числе и исходящие от избирательных комиссий. Как следствие, он считает неприемлемым воспринимать в качестве предвыборной агитации призывы, побуждающие граждан к участию в избирательной кампании или отказаться от голосования, дополнительно мотивируя это тем, что подобные действия противоречат демократическим принципам устройства государства, конституционным правам граждан участвовать в управлении делами государства, а также представляют собой воспрепятствование свободному осуществлению гражданами Российской Федерации своих избирательных прав. Аналогичного мнения придерживается и В.Д. Мостовщиков, который считает, что включение в понятие «предвыборной агитации» такой цели означало бы, что законами допускается деятельность, побуждающая к отказу граждан от реализации активного избирательного права. Однако практика организации и проведения выборов свидетельствует, что «узкое» толкование предвыборной агитации способно приводить к возникновению таких противоречий, которые оказывают существенное негативное воздействие на весь ход избирательной кампании и ее результаты.

Приведем такой пример. Решением Думы Приморского края в соответствии с законодательством края о выборах в органы местного самоуправления на 22 декабря 1996 г. были назначены выборы во Владивостокскую городскую Думу. Данное решение по инициативе мэрии города Владивостока стало предметом судебных разбирательств вплоть до Верховного Суда Российской Федерации, где была подтверждена его законность и обоснованность. Тем не менее мэр города Владивостока предпринял огромные усилия для того, чтобы граждане не участвовали в назначенных выборах. При этом в ход были пущены муниципальные средства массовой информации, призывы должностных лиц местного самоуправления к бойкотированию выборов, угрозы самого мэра и его команды по поводу аннулирования результатов голосования вследствие «незаконности» выборов. Итогом такой деятельности стало то, что в выборах приняло участие менее десяти процентов избирателей, а Владивосток и его мэр остались без представительного органа местного самоуправления, что, очевидно, и входило в планы организаторов бойкота.

Ни избирательные комиссии, ни органы прокуратуры оказались не в состоянии что-либо противопоставить подобной акции. Обусловлено это тем, что она не подпадает под понятие предвыборной агитации, вследствие чего мэр и его сторонники имели, по существу, неограниченные возможности в противодействии выборам посредством призывов к их бойкотированию населением города. Нельзя было и квалифицировать их действия как воспрепятствование свободному осуществлению гражданами своих прав на участие в муниципальных выборах, поскольку они не были сопряжены ни с какими принудительными мерами воздействия на избирателей. Очевидно, что такое положение вещей не может считаться нормальным. Однако и с позиции действующего законодательства исключить возможности его повторения не представляется возможным. Поэтому крайне важно и целесообразно было бы уточнить понятие «предвыборная агитация» за счет внесения в законодательство указания на то, что она охватывает собой также деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить граждан к отказу от участия в выборах. Думается, что это не только позволит охватить содержанием предвыборной агитации практически все формы предвыборной активности, оказывающие влияние на отношение граждан к выборам, но и будет отвечать логике правового регулирования и внутренней согласованности отдельных предписаний Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В этой связи небезынтересно подчеркнуть, что агитация по вопросам референдума определяется данным законом как деятельность, имеющая своей целью побудить или побуждающая участников референдума проводить референдум или отказаться от его проведения, голосовать или отказаться от голосования на референдуме, поддержать или отвергнуть вынесенный на референдум вопрос.

Говоря о понятии «предвыборная агитация», нельзя не отметить, что для характеристики деятельности, составляющей основу ее содержания, Федеральный закон использует также понятия «агитация при проведении выборов» (ст. 37) и «агитация на выборах» (ст. 40). Несмотря на то, что они употребляются как равнозначные, предпочтительнее выглядит оперирование термином «агитация при проведении выборов». Обусловлено это тем, что буквальное толкование понятия предвыборной агитации не может быть отождествлено ни с чем иным, как с агитацией, проводимой до выборов. Однако в соответствии со ст. 2 Федерального закона избирательная кампания, охватывающая собой период проведения выборов, начинается со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов. С этой точки зрения использование для характеристики агитационной деятельности, проводимой, как это предусмотрено ст. 38 Федерального закона, с момента регистрации кандидата (списка кандидатов), понятия «предвыборная агитация» выглядит не вполне корректно. Принимая во внимание то, что агитация при проведении выборов в своем юридическом значении является общепризнанной составляющей избирательного процесса (процесса выборов), а не предшествует ему, было бы целесообразно унифицировать ее законодательное определение как «агитации при проведении выборов», имеющей своей целью обсуждение политических, деловых, личных и иных качеств зарегистрированных кандидатов, предшествующей голосованию и обеспечивающей осознанный характер волеизъявления избирателей.

Анализ действующего законодательства о выборах позволяет сделать вывод, что правовое регулирование правил предвыборной агитации осуществляется посредством установления сроков ее проведения, условий участия граждан и иных субъектов избирательного процесса в предвыборной агитации, запретов и ограничений в осуществлении агитационной деятельности, а также ответственности за нарушение предусмотренного порядка проведения предвыборной агитации.

Сроки проведения предвыборной агитации закрепляются ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с ней предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. При проведении повторного голосования предвыборная агитация возобновляется со дня официального опубликования решения о назначении повторного голосования и прекращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосования. Такой порядок представляется вполне уместным и приемлемым, поскольку до регистрации кандидатов отсутствуют главные действующие лица избирательной кампании, которые и являются объектом и эпицентром агитационных мероприятий.

Электоральная практика, однако, свидетельствует, что весьма распространенной в последнее время становится так называемая «агитация впрок», когда заблаговременно, еще до назначения выборов заинтересованные лица начинают «раскрутку» потенциальных кандидатов, используя средства массовой информации, издательскую деятельность и иные возможности. Противопоставить что-либо подобной «предвыборной агитации» с позиции избирательного законодательства нельзя, так как оно не распространяет свое влияние на предшествующие выборам политические отношения. Очевидно, что в этом случае мы имеем дело с самостоятельным видом политической рекламы, не являющейся, с юридической точки зрения, электоральной агитацией, вследствие чего правовой режим ее осуществления должен определяться не избирательным законодательством, а правовыми актами о политических партиях, СМИ и т.п. Тем не менее не следует преувеличивать роль законов, которые сами по себе в одностороннем порядке не могут гарантировать объективность, непредвзятость и сбалансированность политической рекламы. Зарубежный опыт свидетельствует о важном значении механизмов саморегуляции. К примеру, в Дании, Норвегии и Нидерландах нет формальных правил по освещению прессой выборов. На государственные вещательные СМИ возложена общая обязанность соблюдать объективность и беспристрастность, а при освещении избирательных кампаний они руководствуются собственными правилами (оформленными или подразумеваемыми). При этом отсутствие специальных законов, по общему мнению, не сказывается на качестве передаваемой информации, которая по признанию политиков и общественности остается профессиональной и беспристрастной.

Предусмотренные законодательством Российской Федерации сроки предвыборной агитации означают, что до регистрации кандидатов любая деятельность, направленная на побуждение граждан к голосованию за или против конкретных кандидатов, не может быть расценена в качестве юридически правомерной агитации на выборах. Как следствие, на нее не должны распространятся правила, предусмотренные законодательством в отношении порядка, условий и ограничений агитации при проведении выборов, поскольку она в любом случае является незаконной. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 91 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающая возможность отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) или ее аннулирования при установлении факта проведения предвыборной агитации: кандидатом - до его регистрации окружной избирательной комиссией; избирательным объединением (блоком) - до регистрации выдвинутого списка кандидатов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Что касается условий проведения предвыборной агитации, то Федеральный закон прежде всего указывает на следующие из них, имеющие принципиальное значение для различных участников избирательного процесса. Во-первых, государство гарантирует гражданам Российской Федерации, общественным объединениям и политическим партиям при организации избирательных кампаний свободное проведение агитации в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37). Это обеспечивается тем, что зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, избирательный блок вправе самостоятельно определять форму и характер своей предвыборной агитации. При этом значительную помощь в выборе различных форм и видов (жанров) предвыборной агитации, в том числе через средства массовой информации, призваны оказать методические рекомендации, содержащиеся в инструкциях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, посвященных регламентации порядка предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний и печатных площадей в периодических печатных изданиях избирательным объединениям (блокам) и кандидатам при проведении различных избирательных кампаний. Именно в них раскрывается содержание таких видов предвыборной агитации, осуществляемых через средства массовой информации, как выступление, интервью, пресс-конференция, предвыборные дебаты, «горячая линия», «круглый стол», политическая реклама, а также оговаривается специфика их использования в процессе подготовки и проведения выборов. Вместе с тем, следует учитывать, что перечень видов предвыборной агитации, содержащийся в инструкциях избирательных комиссий, не может расцениваться как исчерпывающий и не лишает заинтересованных участников избирательного процесса возможности создавать и использовать иные жанры агитации на выборах. Во-вторых, законодательство предусматривает равенство участников избирательного процесса в осуществлении агитационной деятельности. В соответствии со ст. 34 Федерального закона все зарегистрированные кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, прямо установленных законодательством. Кроме этого, всем зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (блокам) гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации.

Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах. Наиболее подробно законодательство оговаривает условия проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации. К ним относится обязанность избирательных комиссий, средств массовой информации обеспечивать равные возможности проведения предвыборной агитации, устанавливать равные расценки за предоставление своих услуг всем участникам избирательного процесса, указывать при публикации результатов опросов общественного мнения организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, а также статистическую оценку возможной погрешности.

В отношении распространения агитационных печатных материалов законодательство предусматривает, что обязательным условием является предоставление их экземпляров или их копий в избирательную комиссию, соответствующего кандидата, или в нижестоящую избирательную комиссию в случаях, предусмотренных федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Законодательство также устанавливает необходимость представления сведений о месте нахождения (адресе места жительства) организаций (лиц), изготовивших и заказавших агитационные материалы, запрещая их тиражирование и распространение без согласия в письменной форме соответствующих зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков). Благодаря этому избирательные комиссии получают реальную возможность контролировать соблюдение правил предвыборной агитации при выпуске печатной продукции. Особо следует подчеркнуть, что агитационные печатные материалы могут вывешиваться в помещениях, на зданиях, сооружениях и иных объектах с согласия собственников или владельцев указанных объектов. При этом они могут сохраняться в день голосования на своих местах, если ранее были размещены вне зданий и помещений избирательных комиссий в предусмотренном законом порядке.

При проведении массовых агитационных мероприятий в соответствии со ст. 42 Федерального закона государственные органы и органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам и группам избирателей в организации собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий, а также на них возлагается обеспечение безопасности при проведении данных мероприятий. При этом избирательные комиссии обязаны обеспечить равные возможности для зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков) при проведении массовых мероприятий, в том числе при организации встреч кандидатов и представителей избирательных объединений (блоков) с избирателями-военнослужащими за пределами воинской части.

Предусмотренные законодательством запреты и ограничения, касающиеся проведения предвыборной агитации, необходимы для обеспечения правомерного и цивилизованного характера осуществления предвыборной борьбы и одновременно призваны преградить путь нарушениям избирательного законодательства. Их можно сгруппировать следующим образом. Во-первых, законодательство устанавливает запреты и ограничения в отношении круга субъектов предвыборной агитации. В соответствии со ст. 37 Федерального закона в агитации при проведении выборов не могут участвовать члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения. Анализ данного предписания закона позволяет сделать вывод, что для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственных органов, органов местного самоуправления, благотворительных организаций и религиозных объединений установлен абсолютный запрет, лишающий их возможности участвовать в предвыборной агитации в любое время и при любых условиях. Что же касается лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (губернаторы, судьи, главы муниципальных образований и др.), государственных и муниципальных служащих, а также военнослужащих, то ограничение их права участвовать в агитации при проведении выборов имеет относительный характер и не распространяется на свободное от исполнения должностных или служебных обязанностей время.

Во-вторых, законодательство запрещает проведение предвыборной агитации с использованием определенных способов. Так, в соответствии со ст. 45 Федерального закона не допускается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, а также пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральными законами.

Помимо этого всем, кто прямо или косвенно участвует в предвыборной агитации, запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписей) и агитационной работы, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстративных, материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях. Зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения (блоки), их уполномоченные представители, иные лица и организации не вправе при проведении агитации воздействовать на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг (в том числе - по итогам голосования) и других материальных благ, а также предоставления услуг иначе, чем на основе принимаемых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами решений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Специально оговаривается, что зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения (блоки), доверенные лица с момента их регистрации и до опубликования результатов выборов не вправе заниматься благотворительной деятельностью, в том числе и за пределами избирательного округа, в котором выдвинут кандидат (список кандидатов). Не допускается также распространение анонимных агитационных печатных материалов (ст. 43 Федерального закона).

В-третьих, законодательство оговаривает невозможность распространения определенных агитационных материалов в средствах массовой информации непосредственно перед днем выборов. В соответствии со ст. 38 Федерального закона в течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования не допускается опубликование в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами. Заметим, что по поводу ограничений в публикации опросов общественного мнения в законодательстве западноевропейских стран нет единой позиции. В подавляющем большинстве из них (Бельгия, Великобритания, Германия и др.) не установлены на этот счет какие-либо правила. В некоторых же предусматривается обязанность прекратить публикацию опросов общественного мнения за один месяц (Люксембург), за неделю (Франция), за 2 дня (Мальта) до дня голосования. Такое «молчание» СМИ, хотя и невозможно бесспорно доказать влияние публикации результатов опросов на поведение избирателя, представляется оправданным и уместным, особенно в странах где еще не сложились демократические традиции организации и проведения выборов.

В-четвертых, законодательство предусматривает ограничения, касающиеся финансового обеспечения предвыборной агитации. В частности, согласно требованиям ст. 39 Федерального закона оплата кандидатами, избирательными объединениями (блоками) эфирного времени и печатной продукции должна осуществляться исключительно через соответствующие избирательные фонды. При этом ст. 47 Федерального закона прямо запрещает использовать какие-либо денежные средства для ведения предвыборной агитации, кроме средств, поступивших в избирательные фонды.

Ответственность за нарушение установленных правил проведения предвыборной агитации предусматривается как самим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации», так и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, Уголовным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами. Особо следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 45 ч. 9 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в случае нарушения организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакцией периодического печатного издания установленных законом правил проведения агитации соответствующая избирательная комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о прекращении противоправной агитационной деятельности и привлечением организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания к ответственности.

1.5. Голосование на выборах.

Голосование является наиболее ответственной стадией избирательного процесса. Именно на ней находит выражение «развязка» всей избирательной кампании. Действующее законодательство подробно оговаривает условия и виды голосования, а также требования, предъявляемые к деятельности избирательных комиссий по обеспечению волеизъявления избирателей.

Условия голосования закрепляются в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. Основными из них являются следующие. Во-первых, каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается. Во-вторых, голосование на выборах проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования устанавливается в зависимости от уровня выборов федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. При этом территориальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей о времени и месте голосования не позднее, чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования - в порядке и сроки, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов Федерации, но не позднее чем за 5 дней до дня голосования. В-третьих, избирательные бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей по предъявлении паспорта или заменяющего его документа, а в случае, если избиратель голосует по открепительному удостоверению для голосования на выборах, - также по предъявлении и открепительного удостоверения. В-четвертых, при получении избирательного бюллетеня, отвечающего требованиям ст. 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избиратель проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или заменяющего его документа. С согласия избирателя данные об этих документах могут быть внесены в список членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Избиратель проверяет правильность произведенной записи и расписывается. В-пятых, голосование проводится путем нанесения избирателем в избирательном бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор, либо к позиции «Против всех кандидатов» (»Против всех списков кандидатов»). Избиратель, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении избирательного бюллетеня и заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, не являющегося членом избирательной комиссии, зарегистрированным кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения (блока), доверенным лицом кандидата, избирательного объединения (блока), наблюдателем. В таком случае избиратель устно извещает избирательную комиссию о своем намерении, а в соответствующей графе списка избирателей указывается фамилия, имя, отчество, серия и номер паспорта или заменяющего его документа лица, оказывающего помощь избирателю. В-шестых, избирательный бюллетень заполняется в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. В случае, если избиратель считает, что при заполнении избирательного бюллетеня совершил ошибку, он вправе обратиться к члену избирательной комиссии, выдавшему бюллетень, с просьбой выдать ему новый бюллетень взамен испорченного. Заполненные бюллетени опускаются избирателями в опечатанные (опломбированные) ящики для голосования. В-седьмых, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (блокам), их доверенным лицам и уполномоченным представителям, а также организациям, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов которых являются указанные лица и организации, иным физическим и юридическим лицам, действующим по просьбе или по поручению кандидатов, избирательных объединений (блоков) и иных заинтересованных субъектов, запрещается предпринимать любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей для участия в голосовании.

Что касается видов голосования, используемых на выборах в Российской Федерации, то ни законодательство, ни юридическая наука не содержат их исчерпывающего перечня. Наиболее удачная попытка их классификации предложена Е.Н. Хрусталевым, который полагает необходимым различать следующие виды голосования: досрочное голосование, голосование в помещении избирательного участка в день выборов, голосование вне помещения для голосования, голосование по открепительным удостоверениям, повторное голосование. Вместе с тем, и этот набор охватывает не все известные современной российской избирательной системе виды голосования, оставляя за своими рамками такую их разновидность как голосование на передвижном избирательном участке. Кроме этого нельзя не отметить, что зарубежной избирательной практике известны и другие виды голосования. Так, на прошедшей в ноябре 1998 г. в Вильнюсе (Литва) конференции Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы на тему «Обеспечение целостности и доступности избирательного процесса» среди самостоятельных видов голосования, применяемых в различных странах, назывались также голосование по почте, заочное голосование и голосование по доверенности. Голосование по почте является очень распространенным во многих странах и обеспечивает хорошую возможность проголосовать для многих граждан, которые не могут прийти на избирательные участки в день голосования. Заочное голосование обеспечивает возможность лицам, находящимися за пределами своего округа, проголосовать за кандидатов своего округа на любом избирательном участке. Этот вид голосования сопряжен с огромными организационными усилиями и значительными материальными затратами, так как требует, чтобы на всех избирательных участках был полный список всех кандидатов по всем округам, имелись в наличии необходимые бюллетени, которые по завершении голосования должны быть пересланы в соответствующий округ для подсчета голосов. Голосование по доверенности встречается крайне редко. Оно представляет собой возможность для избирателя, который в день выборов будет отсутствовать в месте своего постоянного проживания, доверить по своему усмотрению любому другому избирателю проголосовать за себя на избирательном участке.

Все виды голосования, используемые в Российской Федерации, имеют свои специфические особенности, отличаются кругом участвующих субъектов, характером осуществляемых действий. Все они в своей совокупности нацелены на создание наиболее оптимальных организационно-правовых предпосылок для реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Голосование в помещении избирательного участка в день голосования представляет собой наиболее распространенную форму волеизъявления избирателей, вследствие чего оно нередко характеризуется в качестве «обычного» голосования. Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой избирательной комиссии главой соответствующего муниципального образования, а в случае, если уставом должность главы муниципального образования не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то органом местного самоуправления. В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями.

Желательно, чтобы все избирательные участки располагались в хорошо знакомых и легко доступных избирателям местах. Каждый избирательный участок должен быть оборудован в соответствии с требованиями ст. 49 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» до того, как начнется голосование. При этом помещение должно быть достаточным по размеру, чтобы члены избирательной комиссии предприняли меры и обеспечили удобный доступ к оборудованию для голосования так, чтобы это оборудование находилось в поле зрения членов комиссии и наблюдателей.

Законодательство некоторых субъектов Российской Федерации предъявляет повышенные требования к помещениям для голосования на избирательном участке. Так, например, Закон Приморского края от 5 сентября 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Приморском крае» (ст. 1) предусматривает, что помещение для голосования должно располагаться в одном здании с помещением участковой избирательной комиссии. Не допускается также расположение двух и более избирательных участков или проведение выборов двумя и более избирательными комиссиями в одном помещении (зале, холле здания).

Досрочное голосование предусмотрено ст. 53 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Правом досрочного голосования обладают: во-первых, избиратели, которые в день голосования по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья) будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прийти проголосовать в участковую избирательную комиссию; во-вторых, избиратели, которые в день выборов будут пребывать на судах, находящихся в плавании, а также на полярных станциях, в других отдаленных и труднодоступных районах. Общим для этих групп избирателей является то, что они пользуются правом проголосовать досрочно не ранее установленного законодательством срока.

Досрочное голосование избирателей, которые в день голосования будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прийти проголосовать, осуществляется в помещении соответствующей территориальной (окружной) комиссии за 15-4 дня до дня голосования, а в участковой - за три дня до дня голосования. При этом избирательная комиссия обязана обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя, обеспечить сохранность избирательного бюллетеня и учет голоса избирателя при установлении итогов голосования и определении результатов выборов. Заявления досрочно проголосовавших избирателей с указанием причины, побудившей их воспользоваться данным правом, приобщаются к списку досрочно проголосовавших избирателей. В качестве специальной гарантии, предотвращающей возможные злоупотребления при досрочном голосовании, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 56) предусматривает, что в случае, если число досрочно проголосовавших в помещении территориальной (окружной) и участковой избирательной комиссии избирателей будет составлять более одного процента от числа избирателей, внесенных в список (но не менее 10 избирателей), участковая избирательная комиссия по требованию любого члена комиссии, наблюдателя обязана произвести отдельный подсчет избирательных бюллетеней, извлеченных из конвертов досрочно проголосовавших избирателей. На такие «досрочные» бюллетени перед началом голосования в соответствии со ст. 53 Федерального закона на оборотной стороне проставляется печать участковой избирательной комиссии, что и позволяет их идентифицировать при раздельном подсчете голосов избирателей.

Что касается второй группы избирателей, то соответствующая избирательная комиссия в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, вправе по согласованию с вышестоящей избирательной комиссией принять решение о проведении досрочного голосования, но не ранее чем за 20 дней до дня голосования в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, на одном и более избирательных участках.

Голосование вне избирательного участка (вне помещения для голосования) имеет целью обеспечить в день выборов волеизъявление тех избирателей, которые внесены в списки на данном избирательном участке и не могут самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности и другим причинам) прибыть в помещение для голосования. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить возможность голосования вне помещения для голосования в точном соответствии с требованиями ст. 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Голосование вне помещения для голосования проводится только в день выборов и только на основании письменного заявления или устного обращения избирателя о предоставлении ему возможности проголосовать вне помещения для голосования. Заявление (обращение) может быть сделано избирателем в любое время после формирования участковой избирательной комиссии, но не позднее срока, установленного федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, который не должен отстоять от времени окончания голосования менее чем на 4 часа. Участковая комиссия регистрирует все поданные заявления в специальном реестре. По прибытии членов комиссии к избирателю на основании зарегистрированного устного обращения оно подтверждается письменным заявлением.

Участковая избирательная комиссия должна располагать необходимым количеством, но не более трех, переносных ящиков для голосования, которое определяется решением вышестоящей избирательной комиссии. Голосование вне помещения избирательного участка проводят не менее двух членов участковой комиссии с правом решающего голоса. При этом могут присутствовать члены комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели. Члены комиссии, выезжающие по заявлениям граждан, должны иметь при себе предварительно опечатанный (опломбированный) в комиссии переносной ящик для голосования; необходимое количество избирательных бюллетеней установленной формы; заверенную выписку из реестра регистрации поступивших заявлений; поступившие письменные заявления избирателей о возможности проголосовать вне помещения для голосования; необходимые письменные принадлежности для заполнения гражданином избирательного бюллетеня.

Сведения об избирателе, проголосовавшем вне помещения для голосования, вносятся в список избирателей членами участковой комиссии, выезжавшими по заявлениям. Одновременно в особой графе делается отметка «Голосовал вне помещения для голосования». Число письменных заявлений, а также число выданных, использованных и возвращенных бюллетеней отмечается в отдельном акте, в котором указываются также сведения о членах участковой комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателях, присутствовавших при проведении голосования вне помещения избирательного участка. Организация голосования должна исключать возможность нарушения избирательных прав, а равно искажения волеизъявления избирателей.

Голосование по открепительным удостоверениям предусматривается для избирателей, которые не будут иметь возможность прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, где они включены в список избирателей, в день голосования. В такой ситуации они вправе получить в соответствующей избирательной комиссии открепительное удостоверение для голосования на выборах и проголосовать на том избирательном участке, на котором они будут находиться в день голосования, в пределах избирательного округа, где они обладают активным избирательным правом. В соответствии со ст. 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» основания и порядок выдачи открепительных удостоверений и голосования по ним определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время такой вид голосования применяется, в частности, на выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы.

Повторное голосование применяется в тех случаях, когда федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации при проведении выборов предусматривается мажоритарная избирательная система абсолютного или квалифицированного большинства. Повторное голосование проводится по кандидатурам, набравшим наибольшее количество голосов избирателей в первом туре голосования, но меньшее, чем необходимо в соответствии с законом для избрания.

Организация и проведение повторного голосования при проведении выборов, в том числе расположение в избирательном бюллетене данных о кандидатах, по которым проводится повторное голосование, осуществляется в соответствии с избирательным законодательством. В случае, если один из кандидатов, по которому в соответствии с итогами ранее проведенного голосования должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии, устанавливающей итоги выборов, передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. Федеральными законами и законами субъектов Федерации при проведении повторного голосования может предусматриваться проведение голосования по одной кандидатуре в случае, если после снятия всеми остальными кандидатами своих кандидатур в избирательном бюллетене на день проведения повторного голосования остается только один кандидат. При этом кандидат считается избранным, если он получил не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

К сожалению, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 59) не устанавливает конкретных правил, касающихся сроков проведения повторного голосования, делегируя это право соответственно уровню выборов федеральным законам и законам субъектов Федерации. Однако практика проведения избирательных кампаний свидетельствует, что нередко даже наличие в законе прямых указаний на сроки проведения повторного голосования вовсе не гарантирует от различных манипуляций на этом этапе избирательного процесса. Так, несмотря на то, что Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 56) не обходил стороной вопрос о временных параметрах повторного голосования, тем не менее это не послужило препятствием для изменения сроков повторного голосования на президентских выборах 1996 г., когда оно первоначально было назначено на 7 июля, а затем перенесено на 3 июля. В юридической литературе уже обращалось внимание на недопустимость подобных опасных прецедентов. Представляется, что для обеспечения четкого функционирования института повторного голосования было бы целесообразно предусмотреть в законе его проведение в последнее воскресенье до истечения двухнедельного срока со дня установления результатов общих выборов, одновременно запретив перенос даты повторного голосования какими бы причинами не мотивировалась его необходимость.

Голосование на передвижных избирательных участках применяется в тех случаях, когда использование обычных (стационарных) избирательных участков или мест для голосования не представляется возможным. Федеральное законодательство не оговаривает такой формы голосования. Ее появление во многом было обусловлено потребностями, связанными с проблемами реального обеспечения всеобщности и равенства избирательных прав граждан при возникновении экстремальных ситуаций в масштабах отдельных избирательных участков. Апробированные на практике методы голосования в условиях пожара, минирования (или реальной его угрозы) избирательных участков уже получили закрепление в законодательстве некоторых регионов. Так, в соответствии со ст. 71 первоначальной редакции Избирательного кодекса Свердловской области, если голосование на избирательном участке невозможно вследствие действия непреодолимой силы (чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельствах), по решению окружной избирательной комиссии допускалось использование передвижных избирательных участков. Порядок организации голосования на таких избирательных участках определялся окружной избирательной комиссией.

И хотя Законом Свердловской области от 24 декабря 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс Свердловской области» данная норма была отменена, это вовсе не снимает вопроса о необходимости регуляции данного вида голосования применительно ко всей территории Российской Федерации. Думается, что в федеральном законодательстве вполне могла бы получить самостоятельный статус специальная норма, которая не только предусмотрела принципиальную возможность подобного института, но и в общих чертах обозначила его правовой режим. Кроме этого, не следует в перспективе исключать и возможности расширения границ использования мобильных избирательных участков, тем более, что, как свидетельствует зарубежная практика, сфера их применения не замыкается только на экстраординарные ситуации.

1.6. Установление итогов голосования, определение результатов выборов и их легитимация. Установление итогов голосования и определение результатов выборов подводит своеобразную черту под волеизъявлением избирателей. Порядок подсчета голосов избирателей и установления результатов выборов регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а при проведении выборов в органы местного самоуправления также и уставами муниципальных образований. При этом особо оговариваются очередность действий избирательных комиссий различного уровня, порядок подсчета и обработки голосов избирателей, требования, предъявляемые к составлению протоколов об итогах голосования и результатах выборов, правила определения результатов выборов, гарантии гласности осуществления всех процедур, связанных с подсчетом голосов и установлением результатов волеизъявления избирателей.

В соответствии со ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели. Это требование закона преследует цели обеспечения такой процедуры выявления итогов голосования, которая сводила бы на нет возможности манипуляций с избирательными бюллетенями после окончания голосования или во время подсчета голосов. Отступление от него является серьезным нарушением избирательного законодательства, дающим веские основания ставить результаты голосования на избирательном участке под сомнение. При характеристике порядка подсчета голосов и установления итогов голосования на избирательном участке важно также иметь в виду, что законодательство детально регулирует весь интеграл действий участников этого процесса, особо оговаривая, что в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, участковые избирательные комиссии вправе использовать при голосовании на выборах технические средства подсчета голосов, в том числе сканеры избирательных бюллетеней. Итоги голосования, полученные с помощью указанных технических средств, являются предварительной, не имеющей юридической силы информацией, если иное не установлено федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

На основании первых экземпляров протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования и после предварительной проверки правильности их составления соответствующая вышестоящая избирательная комиссия путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования на территории, в округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации. При выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах об итогах голосования или возникновении сомнений в правильности их составления, вышестоящая избирательная комиссия вправе принять решение о проведении повторного подсчета голосов нижестоящей избирательной комиссией либо о самостоятельном проведении повторного подсчета голосов избирателей на соответствующем избирательном участке, соответствующей территории. Кроме этого в случае, если после подписания протокола об итогах голосования и (или) сводной таблицы и направления их первых экземпляров в вышестоящую избирательную комиссию избирательная комиссия, направившая протокол, сводную таблицу, выявила в них неточность (описку, опечатку либо ошибку в сложении данных протоколов нижестоящих комиссий), она вправе на своем заседании рассмотреть вопрос о внесении уточнений в протокол и (или) сводную таблицу. Порядок повторного подсчета голосов и внесения изменений в протокол и (или) сводную таблицу закрепляется ст. 57 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Избирательная комиссия, наделенная соответствующим правом федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, путем сложения содержащихся в первых экземплярах протоколов нижестоящих комиссий данных об итогах голосования определяет результаты выборов. В зависимости от полученных цифр и в соответствии с избирательным законодательством избирательная комиссия может принять одно из следующих решений:

об избрании кандидата или распределении депутатских мандатов между кандидатами из списка кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями (блоками), за которые подано необходимое число голосов избирателей;
о признании выборов не состоявшимися;
о признании выборов недействительными;
о проведении повторного голосования.

По общему правилу кандидат признается избранным в случае, если за него подано большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в зависимости от вида и уровня выборов законодательство может предусматривать в качестве условия, необходимого для избрания, получение кандидатом абсолютного, квалифицированного или относительного вотума доверия избирателей. Если применяемая на выборах мажоритарная избирательная система требует для победы получение абсолютного (50% плюс один голос) большинства голосов избирателей, то для выявления избранного кандидата в случае необходимости предусматривается второй тур голосования. Он проводится, если на общих выборах никто из зарегистрированных кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов избирателей. Если же для избрания достаточно получить относительное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании, то результаты выборов всегда определяются по итогам общего голосования, вследствие чего повторное голосование при такой формуле подсчета голосов не предусматривается. Однако необходимо помнить, что для избрания в этом случае кандидат должен набрать наибольшее количество голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), а также большее, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Опыт проведения региональных выборов в субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что как однотуровая система относительного большинства (Воронежская, Новгородская, Липецкая, Смоленская, Магаданская области), так и двухтуровая система абсолютного большинства (Республика Карелия, Ставропольский и Красноярский края, Курганская, Калужская, Томская области) имеют свои плюсы и минусы. Система голосования в один тур предпочтительна с организационно-финансовой точки зрения, а также заставляет участников политического избирательного процесса придерживаться активной наступательной тактики, не откладывая те или иные имеющиеся в их распоряжении ресурсы на потом. Однако однотуровая система не исключает возможности избрания депутата или главы исполнительной власти ничтожно малым числом избирателей, что вольно или невольно ставит под сомнение статус победителя по мотивам недостаточной представительности выборов.

Не лишена недостатков и двухтуровая система. Она не только являет собой более затратный в бюджетном отношении механизм, но и создает дополнительную политическую напряженность в регионе между двумя турами, особенно в случае, если находящийся у власти и баллотирующийся на новый срок губернатор или глава муниципального образования по итогам первого тура оказывается в числе аутсайдеров избирательной кампании. Вместе с тем результаты двухтуровых выборов имеют в большей степени достоверный и объективный характер, что несомненно намного предпочтительнее обеспечивает легитимность избранных лиц.

Законодательство специально оговаривает особенности избрания депутатов по многомандатным избирательным округам. При проведении выборов по таким округам кандидат считается не избранным, если число поданных за него голосов избирателей меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. В этом случае по оставшимся незамещенными депутатским мандатам назначаются дополнительные выборы.

Федеральное законодательство и законодательство большинства субъектов Российской Федерации не определяет юридические последствия, наступающие в тех случаях, когда двое или более кандидатов набирают равное количество голосов избирателей и одновременно претендуют на первую позицию по итогам голосования. И хотя возникновение таких ситуаций носит преимущественно гипотетический характер, полностью исключить возможность их практического проявления нельзя. В этой связи было бы целесообразно на законодательном уровне определить правила «игры» при обнаружении подобных результатов выборов. История развития отечественного законодательства о выборах знает некоторые приемы на данный счет. Так, приоритет может отдаваться кандидату, зарегистрировавшемуся по времени раньше, чем его соперник (соперники), или кандидату, представившему наибольшее количество подписей избирателей в поддержку выдвижения. Думается, что и институт жребия был бы вполне приемлемым инструментом для разрешения таких казусов, особенно в тех случаях, когда речь идет о мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства, не исключающей возможность (пусть и микроскопическую) их возникновения. Допустимым представляется и отдача предпочтения старшему по возрасту кандидату. Заслуживает внимания и опыт Республики Корея, согласно ст. 67 Конституции которой в случае, если двое или более кандидатов наберут одинаково наибольшее число голосов избирателей на всеобщих, равных, прямых, тайных выборах Президента, избранным будет считаться тот кандидат, который получит наибольшее количество голосов на открытой сессии Национальной Ассамблеи (Парламента) Республики Корея, при условии присутствия на сессии большинства членов Национальной Ассамблеи.

Закрепляя условия признания того или иного кандидата избранным на выборную должность, законодательство устанавливает вместе с тем обязанность избирательной комиссии отменить свое решение об избрании кандидата, если он в соответствии со ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не подтвердит сложения обязанностей, не совместимых со статусом депутата, выборного должностного лица. При этом федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что если кандидат не сложил с себя указанные полномочия без вынуждающих к тому обстоятельств, в результате чего назначены повторные или дополнительные выборы, то он должен возместить соответствующей избирательной комиссии полностью или частично произведенные ею расходы, связанные с проведением повторных либо дополнительных выборов.

Выборы признаются не состоявшимися, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, либо если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, либо если менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации право принять участие в распределении депутатских мандатов, либо если за списки кандидатов, получившие согласно соответствующему закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этих случаях назначаются повторные выборы, которые проводятся с соблюдением условий, предусмотренных ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Говоря о признании выборов не состоявшимися, стоит отметить, что заложенный по этому поводу в законодательстве юридический механизм вызывает неоднозначные оценки. Так, А.В. Иванченко полагает, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации в обязательном порядке должны предусматривать закрепление требования об участии в конкретных видах выборов определенного числа избирателей для признания их состоявшимися (как правило не менее 25% избирателей). Думается, что это не вполне соответствует содержанию ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которая, как представляется, исходит все же из того, что это право, а не обязанность соответствующих законодательных органов власти. Более того, даже если категорически настаивать на императивном характере предписаний о закреплении минимально необходимого для признания выборов состоявшимися числа избирателей, которые должны принять участие в голосовании, то и в этом случае он легко и вполне правомерно может быть обойден в процессе принятия законов, посвященных отдельным видам выборов. В частности, при разработке законов о муниципальных выборах в Приморском крае автором высказывалось предложение о закреплении в них нормы, предусматривающей, что выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее одного избирателя из числа внесенных в списки.

Решение о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными принимается соответствующей избирательной комиссией: во-первых, в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении его итогов нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей; во-вторых, в случае, если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков; в-третьих, по решению суда. На первый взгляд, законодательство исчерпывающе и достаточно подробно оговаривает основания и порядок признания итогов голосования и результатов выборов недействительными. Однако практика, накопленная в ходе избирательных кампаний различного вида и уровня, свидетельствует, что целый ряд аспектов процессуального режима принятия решений о недействительности итогов голосования или результатов выборов нуждается в серьезной доработке.

Прежде всего, нельзя не отметить некоторой противоречивости отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающихся признания результатов выборов недействительными. Так, если ст. 58 Федерального закона предусматривает, что одним из оснований для признания избирательной комиссией недействительными результатов выборов является признание недействительными итогов голосования не менее чем на одной четвертой части избирательных участков, то ст. 64 Федерального закона гласит, что отмена решений участковых избирательных комиссий об итогах голосования более чем на одной четверти избирательных участков влечет за собой признание недействительными выборов в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации либо в Российской Федерации в целом. Естественно, что при подобном регулировании признание недействительными итогов голосования ровно на одной четверти избирательных участков может вызвать серьезные затруднения юридической оценки результативности выборов в целом по округу или на соответствующей территории. Для того, чтобы исключить любые разночтения в деятельности избирательных комиссий и судебных органов при возникновении таких ситуаций, представляется необходимым привести юридический режим признания результатов выборов недействительными на основании аннулирования итогов голосования на избирательных участках к единому знаменателю.

Серьезные затруднения при признании недействительными итогов голосования, результатов выборов способно вызвать то обстоятельство, что сформулированные в законодательстве основания для подобного решения носят явно выраженный оценочный характер. Совершенно очевидно, что наполнение юридической формулировки о том, что итоги голосования, результаты выборов признаются недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении его итогов нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, в значительной степени зависит от усмотрения соответствующей избирательной комиссии. Понятно, что исчерпывающим образом формально определенно закрепить условия признания итогов голосования, результатов выборов недействительными практически не реально. Однако принимая во внимание тот факт, что большинство членов избирательных комиссий (в особенности участковых и окружных) не имеют, как правило, необходимых юридических знаний и навыков, было бы целесообразно зафиксировать в законодательстве хотя бы ориентировочный перечень нарушений, которые могут служить основанием для признания итогов голосования, результатов выборов недействительными.

Некоторую помощь в этом вполне может оказать знакомство с зарубежным опытом законодательного регулирования признания голосования недействительным. Наиболее детально эти вопросы оговариваются в Мексике, где согласно Федеральному закону о политических организациях и избирательном процессе голосование на избирательном участке является недействительным, если:

1. избирательный пункт без уважительной на то причины был установлен не в том месте, где было предусмотрено;
2. осуществляется физическое насилие или применяется принуждение, подкуп или давление на членов участковой избирательной комиссии или на избирателей со стороны какой-либо власти или частного лица, что приводит к нарушению свободы или тайны голосования и отражается на итогах голосования в избирательном пункте;
3. была допущена серьезная ошибка или явный обман при подсчете голосов, что существенно исказило результаты голосования;
4. число проголосовавших, внесенных в дополнительный список, превышает на 10 процентов число избирателей, имеющих право голоса в данном избирательном участке;
5. избирательный пакет без уважительной причины был вручен окружному комитету по истечении сроков, установленных законом.

При этом под существенными нарушениями избирательного закона понимаются: а) осуществление подсчета голосов и определение итогов голосования не в местах, которые указаны законом; б) прием голосов в день, не предусмотренный для выборов; в) прием голосов лицами или органами, не уполномоченными законом; г) препятствование доступу представителей политических партий в пункты для голосования; д) не проведение голосования, вследствие не открытия пунктов для голосования. Представляется, что закрепление аналогичного, пусть даже и открытого, перечня в российском избирательном законодательстве могло бы снять целый ряд вопросов при принятии избирательными комиссиями решений о недействительности итогов голосования, результатов выборов.

Важное значение для правового режима признания недействительными итогов голосования, результатов выборов имеет вопрос о субъектах, наделенных правом принятия такого решения. Анализ положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет прийти к выводу, что это составляет исключительную прерогативу соответствующих избирательных комиссий, которые в данном отношении не связаны конкурирующей компетенцией с судебными органами.

Вместе с тем, право избирательных комиссий признать итоги голосования, результаты выборов недействительными не является абсолютным по своему юридическому значению. Во-первых, они могут принять такое решение только в случае нарушений, допущенных при проведении голосования и установлении его итогов. Если же нарушения избирательного законодательства были допущены на иных стадиях избирательного процесса (составление списков избирателей, выдвижение кандидатов, предвыборная агитация и т.д.), то в этом случае, если соответствующие избирательные комиссии своевременно не отреагировали на них надлежащим образом, суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов. Во-вторых, решения суда об отмене решений об итогах голосования, результатов выборов, принятых избирательными комиссиями, являются обязательными для исполнения соответствующими избирательными комиссиями, которые должны на их основании внести соответствующие коррективы в определение итогов голосования, результатов выборов. В-третьих, признание избирательными комиссиями итогов голосования, результатов выборов недействительными не является окончательным, так как соответствующие решения могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.

Что же касается компетенции судебных органов, то они сами не вправе ни при каких условиях признавать итоги голосования, результаты выборов недействительными. Иное попросту означало бы наделение судебных органов правом определения результатов выборов, что входит в круг исключительных полномочий избирательных комиссий. Однако судебные решения могут в значительной степени предопределять признание недействительными итогов голосования, результатов выборов. При этом суды вправе отменять решения избирательных комиссий независимо от того, на каких стадиях избирательного процесса были допущены нарушения, не позволяющие с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.

В соответствии со ст. 64 ч. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом в случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, нарушения правил выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), нарушение правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании, использования кандидатами и их доверенными лицами, руководителями избирательных объединений, избирательных блоков служебного положения в целях избрания, установления фактов подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, иными организациями, действующими в целях избрания определенных кандидатов (списков кандидатов), нарушения порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, других нарушений избирательного законодательства, если эти действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

Судебная практика уже столкнулась с рассмотрением жалоб о нарушениях избирательного законодательства, не позволяющих с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. При этом суды, подвергая сомнению законность выборов, исходят, как правило, из того, что подобные нарушения должны носить существенный характер. Так, при рассмотрении заявления о нарушениях избирательного законодательства на выборах депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея по одномандатному избирательному округу N 25, состоявшихся 17 декабря 1995 г., суд установил, что данные нарушения действительно имели место и носили системный и грубый характер. Это проявилось в том, что на отдельных избирательных участках за не явившихся избирателей голосовали наблюдатели, велась агитация за кандидатов, к выдаче избирательных бюллетеней имели свободный и бесконтрольный доступ посторонние лица, были нарушены порядок и тайна голосования вне помещения избирательных участков. Кроме этого за 349 не явившихся на выборы избирателей проголосовали их родственники. Учитывая многочисленность допущенных нарушений и их существенный характер Верховный Суд Республики Адыгея решением от 26 февраля 1996 г. отменил решение окружной избирательной комиссии об избрании по данному округу депутата. Данное судебное решение было оставлено без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Думается, что этот пример наглядно свидетельствует, что при оценке нарушений избирательного законодательства необходимо руководствоваться комплексным подходом к их анализу, учитывать все условия и обстоятельства их совершения, принимать во внимание степень и характер как самих нарушений, так и их последствий.

Признание выборов избирательной комиссией недействительными как по собственной инициативе, так и на основании судебного решения, влечет за собой повторные выборы. Они назначаются и проводятся в порядке и сроки, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня первоначальных выборов или не позднее чем через шесть месяцев со дня признания выборов недействительными. При повторных выборах сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть. В остальном повторные выборы проводятся, как правило, с соблюдением общих требований избирательного законодательства.

Легитимация выборов предполагает опубликование их итогов и обеспечение сохранности избирательных документов, содержащих официальную информацию о результатах волеизъявления избирателей, а также вручение избирательной комиссией соответствующему кандидату удостоверения об избрании.

Порядок опубликования итогов голосования и результатов выборов определяется ст. 60 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Они оговаривают круг субъектов, которые обязаны осуществить официальную публикацию итогов голосования и результатов выборов, указывают на виды и объем избирательных документов, подлежащих опубликованию, закрепляют сроки, в течение которых должны быть опубликованы избирательные документы. Обязанность опубликования результатов волеизъявления избирателей возлагается на соответствующие избирательные комиссии. Что касается объема документов, подлежащих публикации, то он носит дифференцированный характер и увязывается со сроками опубликования. Особо следует подчеркнуть, что избирательные комиссии всех уровней (за исключением участковых) публикуют полные данные, которые содержатся в протоколах соответствующих и нижестоящих избирательных комиссий при проведении федеральных выборов в течение трех месяцев со дня голосования, а при проведении региональных и муниципальных выборов - двух месяцев со дня голосования.

Документация избирательных комиссий подлежит хранению в течение сроков, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Порядок хранения и передачи в архив документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, утверждается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по согласованию с соответствующими государственными архивными органами.

Вручение удостоверений об избрании производится в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации, которые, как правило, оговаривают необходимость проведения в этих целях специальных заседаний избирательных комиссий. В частности, согласно Закону Приморского края от 19 августа 1999 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Приморском крае» (ст. 69) после официального опубликования результатов выборов избирательной комиссией муниципального образования окружные избирательные комиссии регистрируют избранных депутатов представительного органа местного самоуправления и выдают им удостоверения об избрании при условии выполнения требований законодательства о сложении обязанностей, несовместимых со статусом депутата представительного органа местного самоуправления.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»