«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Глава 4. Правовая охрана избирательных прав граждан Российской Федерации
§1. Избирательные споры
Д.ю.н., проф. С.Князев
к.ю.н., доц. А.Яшин
1.1. Понятие, виды и способы разрешения избирательных споров.
Проблема избирательных споров является хотя и сравнительно новой для Российской Федерации, но чрезвычайно актуальной. Обусловлено это прежде всего тем, что именно в избирательных спорах проявляются многочисленные разногласия по поводу осуществления избирательных прав российских граждан, а их разрешение выступает в качестве одного из основных средств защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Тем не менее, действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации не оперирует категорией «избирательные споры», а использует термин «обжалование нарушений избирательных прав граждан».
Избирательный спор так или иначе затрагивает избирательные права граждан и других участников избирательных правоотношений. Правовое регулирование порядка рассмотрения этих споров через институт обжалования в избирательном праве представляется не только допустимым, но и вполне оправданным.
Исключительная политическая значимость избирательных споров, обусловлена:
во-первых, особой важностью предмета спора - избирательных отношений, входящих в структуру конституционных правоотношений народовластия;
во-вторых, особой защитой избирательных прав как составной части политических прав и свобод гражданина от любых посягательств;
в-третьих, особым значением выборов как властеобразующего, учредительного института в жизни общества;
в-четвертых, особенностями самого избирательного процесса, прежде всего четкими временными рамками осуществления конкретных избирательных действий, за пределами которых реализация избирательных прав, а равно их восстановление трудно осуществимо.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отводит вопросам обжалования нарушений избирательных прав специальную главу, регулирующую также и ответственность за нарушение законодательства о выборах. Содержащиеся в ней нормы не только направлены на создание механизма юридической защиты избирательных прав российских граждан, но и в значительной степени снимают остроту проблемы, касающейся разрешения избирательных споров как особой категории дел и процессуальных действий. Фактически автономное (в рамках федерального закона) правовое оформление института обжалования как универсального средства защиты избирательных прав граждан отвечает необходимости формирования коллизионного разреза избирательного права, регулирующего конфликты по всему спектру вопросов организации и проведения выборов. Под этим углом зрения надлежащее законодательное обеспечение процедуры обжалования действий (бездействия) и решений, нарушающих избирательные права российских граждан, вполне может быть связано как с гарантиями реализации демократических норм и принципов избирательного законодательства, так и с потребностями эффективного противодействия разнообразным формам избирательной «патологии», порождаемым политическими амбициями, конъюнктурными соображениями и иными ситуативными приоритетами различных участников избирательного процесса.
Избирательные споры - неизбежные, хотя и нежелательные спутники любой избирательной кампании, поскольку выборы являются единственным легитимным способом завладения публично-властными полномочиями представительного характера. Как следствие, избирательному процессу, чуть ли не в качестве его органической составной части, сопутствуют многочисленные столкновения интересов различных участников избирательных действий, выливающиеся в разнообразные избирательные споры. Как справедливо отмечает Е.П. Ищенко, избирательные споры - это разногласия по поводу применения избирательного законодательства, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в судебных инстанциях.
К числу наиболее распространенных, типичных причин возникновения избирательных споров относятся: противоречивость и незавершенность правового регулирования избирательных правоотношений, наличие в нем многочисленных коллизий и пробелов; недостаточный уровень политической и правовой культуры организаторов выборов и иных участников избирательного процесса, отсутствие у них необходимых юридических знаний и навыков применения законодательства; политические и сопряженные с ними иные эгоистические интересы участников избирательного процесса, в том числе стремление использовать электоральные конфликты в качестве средства привлечения повышенного внимания общественности к конкретным субъектам избирательной кампании; амбициозность и бюрократизм избирательных комиссий, сопряженные с чрезмерной ограничительной по своему характеру детализацией предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации процедурами осуществления избирательных прав граждан.
Избирательные споры проявляются вовне в самых разнообразных формах (видах), которые обусловливаются уровнем выборов, предметом разногласий, составом спорящих сторон. Так, в зависимости от содержания электорального конфликта можно различать споры, связанные с назначением выборов, регистрацией (учетом) избирателей, образованием избирательных округов и избирательных участков, формированием избирательных комиссий, выдвижением и регистрацией кандидатов, проведением предвыборной агитации, финансированием выборов и избирательных кампаний кандидатов, организацией голосования, определением результатов выборов. По кругу участников избирательных споров они могут иметь место в отношениях: между органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами и гражданами; между органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами и избирательными комиссиями; между избирательными комиссиями и гражданами; между избирательными комиссиями разных уровней; между гражданами.
Однако наибольший интерес представляет классификация избирательных споров в зависимости от способа обжалования нарушений избирательных прав граждан, так как своевременное и объективное рассмотрение и разрешение избирательных споров в значительной степени зависит от надлежащего исполнения законодательства, регулирующего институт обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан.
Предметом обжалования в соответствии со ст. 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» могут быть решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан. Правом подачи жалобы наделены избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также избирательные комиссии. Кроме этого, в соответствии со ст. 24 вышеназванного Федерального закона правом обжалования наделяются также члены любых избирательных комиссий как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса. Следует учитывать также, что если для обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий и их должностных лиц установлен не только судебный, но и административный (инстанционный) порядок, то с жалобами на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц можно обращаться только в судебные органы.
Таким образом, действующее законодательство предусматривает два способа рассмотрения избирательных споров - административный (инстанционный) и судебный. Они имеют существенные отличия по кругу лиц, наделенных правом подачи соответствующей жалобы, по предмету обжалования (содержанию электорального конфликта), по установленным процедурам рассмотрения жалоб, по юридическим последствиям принимаемых решений. Вместе с тем и административный, и судебный порядок обжалования нарушений избирательных прав и разрешения электоральных споров дополняют друг друга в качестве относительно автономных, с юридической точки зрения, способов обеспечения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина.
1.2. Административный порядок рассмотрения избирательных споров.
Административная процедура обжалования предусматривает, что решения и действия (бездействие) избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящую соответственно уровню проводимых выборов избирательную комиссию. В случае если вышестоящая (соответственно уровню проводимых выборов) избирательная комиссия отсутствует, решения или действия территориальной избирательной комиссии или ее должностного лица могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, а решения или действия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица - в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
Вышестоящая избирательная комиссия, а при ее отсутствии Центральная избирательная комиссия Российской Федерации или избирательная комиссия субъекта Российской Федерации вправе принять решение по существу жалобы, которое является обязательным для исполнения. Вместе с тем, заинтересованные лица могут обжаловать решение вышестоящей комиссии в судебном порядке, что, однако, не освобождает их от обязанности следовать предписаниям вышестоящей комиссии.
Оценивая порядок административного обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий и их должностных лиц, нельзя не отметить, что он не всегда согласуется с принципиальными установками федерального законодательства о выборах. В частности, представляется излишне категоричным указание Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 63 ч. 6) на то, что нарушающие избирательные права граждан действия должностных лиц избирательных комиссий могут быть обжалованы исключительно в вышестоящую комиссию. Представляется, что такая позиция законодательства идет вразрез с коллегиальностью как основополагающим принципом организации и деятельности избирательных комиссий, о чем прямо и недвусмысленно свидетельствует содержание ст. 27 Федерального закона. Исходя из этого, есть все основания полагать, что действия и решения членов избирательных комиссий, включая председателя, заместителя председателя и секретаря комиссии, вполне могут быть предметом разбирательства на заседании комиссии, которая вправе принять по ним самостоятельное решение. Отрицание за избирательной комиссией возможности влиять на своих членов, изменять и отменять их решения (действия) попросту означало бы не что иное, как отказ от коллегиальных основ деятельности избирательных комиссий. В этой связи нельзя не согласиться с А.В. Иванченко, который подчеркивает особую значимость для правового оформления статуса избирательных комиссий принципиальной важности проведения всех видов выборов установленной в законодательстве системой избирательных комиссий, сформированных на демократических принципах. К этому можно лишь добавить, что важнейшим условием обеспечения демократического характера деятельности избирательных комиссий является безусловный приоритет коллегиальных процедур их функционирования, который предполагает не только возможность, но и необходимость контроля со стороны комиссий как коллективных субъектов за действиями и решениями их членов.
Необходимо также учитывать, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют свои аппараты, работники которых являются государственными служащими. Достаточно очевидно, что эти служащие также могут рассматриваться в качестве должностных лиц избирательной комиссии, ее аппарата. Тем не менее, их действия и решения вполне могут быть предметом разбирательства соответствующей, а не вышестоящей, комиссии. Причем в этом случае коллегиальное принятие решений, касающихся должностных лиц аппарата указанных избирательных комиссий, отнюдь не выглядит обязательным, поскольку всеми необходимыми полномочиями по приведению их действий в соответствие с требованиями закона обладают руководители избирательных комиссий и их аппарата на основе единоначалия.
Критического осмысления требует и новелла Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающая возможность при отсутствии вышестоящей (соответственно уровню проводимых выборов) избирательной комиссии обращаться в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Фактически она наделяет Центральную избирательную комиссию Российской Федерации правом осуществлять контроль за организацией и проведением выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а за избирательными комиссиями республик, краев, областей и других субъектов Федерации; признает право отмены решений и действий муниципальных избирательных комиссий при проведении ими выборов в органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти. При этом о руководстве проведением региональных выборов со стороны Центральной избирательной комиссии Российской Федерации законодательство умалчивает. Поэтому закрепленная в ст. 63 ч. 7 Федерального закона возможность отмены ею решений избирательных комиссий субъектов Российской Федерации выглядит актом необоснованного воздействия на проведение региональных выборов. Что же касается действий и решений муниципальных (территориальных) избирательных комиссий, то рассмотрение жалоб на них избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации противоречит природе муниципальной власти и означает государственное вмешательство в процесс формирования органов местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями, определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения (ст. 2), не допускает вмешательства государственных органов в процесс образования органов местного самоуправления (ст. 17) и устанавливает исключительно судебный порядок обжалования решений муниципальных органов власти (ст. 44).
Более того, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации правом отмены решений нижестоящих избирательных комиссий независимо от уровня проводимых выборов не согласуется с признанием Конституцией России за субъектами Российской Федерации права на самостоятельное формирование собственных органов государственной власти (ст. ст. 11 и 77) и противоречит запрету на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации (ст. 133) и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 7). Думается, отмеченные обстоятельства достаточно убедительно свидетельствуют о том, что действия и решения избирательных комиссий и их должностных лиц должны быть предметом административного обжалования только в вышестоящих соответственно уровню проводимых выборов избирательных комиссиях. Заметим, что именно такой порядок был предусмотрен Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», действовавшим до принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.
Отказ от инстанционного порядка обжалования действий (бездействия) и решений всех избирательных комиссий, независимо от уровня выборов, отнюдь не будет означать создания условий для бесконтрольного осуществления ими своих полномочий. Не следует забывать, что вся их деятельность может быть объектом контроля со стороны судебных органов, вследствие чего реальная опасность подобных последствий маловероятна. Кроме этого, нельзя не учитывать, что избирательные споры являются разновидностью публично-правовых споров, нуждающихся в специальном порядке и принципах разрешения, ориентированных преимущественно на особый вид судопроизводства.
Говоря об административном порядке рассмотрения избирательных споров, хотелось бы обратить внимание еще на одно имеющее существенное значение обстоятельство. Практика рассмотрения избирательными комиссиями адресуемых им жалоб свидетельствует, что нередко как на федеральном, так и на региональном уровнях решения по существу жалоб принимаются и подписываются единолично руководителями (членами) избирательных комиссий, а иногда даже работниками их аппарата. Поскольку рассмотрение жалоб отнесено к ведению избирательных комиссий как коллегиальных органов, то оно должно осуществляться на заседаниях комиссии, а меры реагирования на поднимаемые в жалобах вопросы оформляться принятием избирательной комиссией официального мотивированного решения.
Нуждается в критическом осмыслении и складывающаяся на уровне различных избирательных комиссий практика образования специальных рабочих групп по рассмотрению жалоб на нарушения избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса. Эта форма деятельности избирательных комиссий по рассмотрению избирательных споров уже получила и соответствующее юридическое оформление. Так, постановлением Избирательной комиссии Краснодарского края от 24 сентября 1998 г. «О рабочей группе избирательной комиссии края по контролю за соблюдением избирательных прав граждан» в целях совершенствования работы с жалобами, заявлениями и обращениями граждан создана специальная рабочая группа Избирательной комиссии Краснодарского края. В постановлении также устанавливается, что: жалобы, заявления и обращения граждан, поступившие в избирательную комиссию, рассматриваются рабочей группой, которая готовит ответы обратившимся гражданам за подписью председателя либо заместителя председателя избирательной комиссии края. В случае необходимости рабочая группа готовит материалы по поступившим в ходе выборов жалобам и заявлениям граждан и выносит их рассмотрение на заседание избирательной комиссии края.
Образование при избирательных комиссиях рабочих групп по подготовке материалов для рассмотрения и разрешения по существу жалоб на нарушения избирательных прав граждан и иных участников выборов представляется достаточно разумным и полезным. Вместе с тем, необходимо учитывать, что создание подобных групп и их деятельность должны укладываться в рамки избирательного законодательства, предусматривающего обязательность рассмотрения и разрешения жалоб непосредственно избирательными комиссиями. Поэтому создаваемые при избиркомах рабочие группы могут наделяться полномочиями исключительно рекомендательного характера, а главное предназначение их деятельности должно сводиться только к предварительной подготовке материалов, необходимых для принятия соответствующей избирательной комиссией решения по существу жалобы. Наделение их правом самостоятельно определять необходимость вынесения материалов, подготовленных по поступившим жалобам, на заседание избирательной комиссии, а также готовить ответы на жалобы и обращения граждан по итогам их рассмотрения рабочей группой (пусть даже за подписью председателя или заместителя председателя избирательной комиссии) вряд ли может быть расценено как правомерное действие. В этой связи представляется вполне оправданным указание Закона Приморского края от 18 мая 1999 г. «Об избирательной комиссии Приморского края» (ст. 8), предусматривающее, что жалобы на действия (бездействие) и решения нижестоящих комиссий должны рассматриваться исключительно на заседаниях избирательной комиссии края.
1.3. Судебный порядок рассмотрения избирательных споров.
Судебный порядок обжалования нарушений избирательных прав граждан предусматривает, что решения и действия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти и должностных лиц этих избирательных комиссий обжалуются в суд субъекта Российской Федерации, решения и действия иных избирательных комиссий обжалуются в районные (городские) суды. Также в районные (городские) суды обжалуются решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие права граждан, если иное прямо не предусмотрено федеральным законом. При этом законодательство специально подчеркивает, что предварительное обращение в соответствующую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.
Особого внимания заслуживает указание законодательства на то, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации в случае, если в жалобе (жалобах), касающихся нарушений избирательных прав, затрагиваются интересы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств электоральные нарушения приобрели особое общественное значение. При подобном обращении Верховный Суд России обязан в соответствии со ст. 63 ч. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» рассмотреть жалобу по существу. Несомненно, наделение Центральной избирательной комиссии возможностью напрямую апеллировать к Верховному Суду Российской Федерации по поводу массовых или иных социально значимых нарушений избирательных прав значительно обогащает арсенал имеющихся в распоряжении избирательных комиссий средств защиты электоральных прав граждан. Однако практическая реализация этого положения закона на сегодняшний день выглядит весьма проблематичной, поскольку законодательство детально не закрепляет ни основания, ни порядок, ни условия, ни сроки, ни последствия такого обращения.
Регулируя полномочия суда по рассмотрению жалоб на действия и решения избирательных комиссий, законодательство оговаривает ряд особых условий, касающихся оснований и процедуры принятия судебного решения, а также его юридического значения. Во-первых, в случаях принятия судом жалобы к рассмотрению он обязан известить об этом соответствующую избирательную комиссию. И если аналогичная жалоба уже поступила и в избирательную комиссию, она должна приостановить ее рассмотрение до вступления решения суда в законную силу. Во-вторых, рассмотрение в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, а равно проведение проверки по фактам в связи с нарушением избирательного законодательства не является нарушением неприкосновенности признанного избранным депутата, который не вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по административному, гражданскому или уголовному делу, возбужденному в связи с жалобой на нарушение избирательных прав граждан. При этом не требуется получения согласия соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления на прекращение действия его неприкосновенности. В-третьих, на суд возлагается обязанность своевременного рассмотрения жалоб и принятия по ним решений. С этой целью суд, в частности, должен при необходимости исполнять свои обязанности в выходные дни, а также вправе принять решение при отсутствии (неявки по двум приглашениям) представителей одной из заинтересованных сторон. В-четвертых, по итогам рассмотрения жалобы суд может отменить любое без исключения решение избирательной комиссии, включая и решения о регистрации кандидатов, об итогах голосования и результатах выборов. При этом решения суда обязательны для исполнения соответствующими избирательными комиссиями.
Практика судебного рассмотрения избирательных споров свидетельствует, что некоторые положения законодательства об обжаловании нарушений избирательных прав вызывают существенные разночтения. Особенно в этом отношении заслуживает внимания вопрос о соотношении компетенции судебных органов и избирательных комиссий при рассмотрении аналогичных жалоб. К сожалению, в нормах права не оговаривается, какие жалобы могут быть признаны аналогичными, что приводит к различным вариантам толкования этой юридической категории при рассмотрении судами и избирательными комиссиями соответствующих споров.
Показательным в этой связи может быть прецедент, имевший место на выборах главы муниципального образования г. Владивостока 27 сентября 1998 г. За несколько дней до дня голосования по жалобам граждан районный суд снял одного из кандидатов с регистрации за нарушение правил ведения предвыборной агитации, не обратив, однако, свое решение к немедленному исполнению. После этого в Избирательную комиссию Приморского края поступили жалобы на бездействие городской избирательной комиссии, не принимавшей мер воздействия к данному кандидату, продолжавшему, уже после вынесения судебного решения, нарушать правила предвыборной агитации.
При рассмотрении этих жалоб на заседании краевой избирательной комиссии мнения по поводу возможности ее разрешения разделились. Одни участники заседания полагали, что в данном случае имели место аналогичные жалобы и необходимо приостановить их рассмотрение до вступления в силу соответствующего решения районного суда. Другие считали, что в этом случае говорить об аналогичности жалоб нет оснований. По итогам обсуждения Избирательная комиссия Приморского края сочла возможным рассмотреть жалобы по существу заявленных в них требований и приняла решение об отмене регистрации данного кандидата. При этом краевая избирательная комиссия посчитала, что данные жалобы не являются аналогичными тем, что рассматривались в суде, по следующим основаниям:
во-первых, круг лиц, обратившихся с жалобами в суд и в избирательную комиссию был различен. Это были не только разные граждане, но в комиссию также обратилось и общественное объединение, чего не было при судебном рассмотрении спора;
во-вторых, заявители, обратившиеся в Избирательную комиссию края, основывали свои жалобы на иных фактах, нежели те, что содержались в жалобах граждан, обращавшихся в суд, и были положены в основу судебного решения. При этом краевая избирательная комиссия учла то обстоятельство, что некоторые факты нарушения законодательства имели место уже после вынесения судебного решения. Все это и послужило основанием для непризнания поступивших в краевую избирательную комиссию жалоб аналогичными тем, что рассматривались в суде, и принятия решения по существу обращения. Заметим, что законность действий избирательной комиссии была подтверждена решением Приморского краевого суда, оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Данный пример наглядно свидетельствует, что законодательство об обжаловании нарушений избирательных прав не лишено неоднозначных предписаний, существенно осложняющих его практическое использование для разрешения избирательных споров. Вследствие этого целесообразным представляется более четкое размежевание компетенции судебных органов и избирательных комиссий в вопросах рассмотрения жалоб граждан и иных участников избирательного процесса на нарушение права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В этой связи можно только приветствовать новеллу Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 90), прямо предусмотревшую, что избирательная комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы только в случае, если лица, принесшие жалобу, обратились с аналогичной жалобой в суд, который принял ее к рассмотрению.
Говоря о судебном порядке рассмотрения избирательных споров, нельзя не обратить внимание на деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, который хотя не разрешает электоральные конфликты в прямом смысле этого слова и не вдается в проверку соблюдения гарантий избирательных прав граждан, поскольку она отнесена к компетенции судов общей юрисдикции, тем не менее в своих решениях формирует правовые позиции по принципиальным направлениям государственно-правового развития и строительства, затрагивающим политические права и свободы российских граждан, вопросы политического представительства, назначения и периодичности выборов, законодательного регулирования их организации и проведения. Сформулированные Конституционным Судом общефедеральные условия реализации избирательных прав граждан являются важнейшим инструментом обеспечения единообразного применения и контроля за соблюдением норм избирательного законодательства. Принимая же во внимание активизацию процесса создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, следует учитывать, что судебная форма защиты избирательных прав граждан может иметь дополнительное проявление в виде регионального конституционного (уставного) правосудия.
1.4. Сроки рассмотрения избирательных споров.
Сроки рассмотрения избирательных споров имеют унифицированный характер и в равной степени обязательны для соблюдения как судами, так и избирательными комиссиями. По общему правилу решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Помимо этого следует иметь ввиду, что по жалобе на решение избирательной комиссии о регистрации кандидата, об итогах голосования или о результатах выборов суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы (ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Нельзя не отметить, что устанавливая сроки рассмотрения жалоб, Федеральный закон совершенно умалчивает о сроках их подачи. В такой ситуации можно предположить, что в отношении административного обжалования действует бессрочный порядок, предусмотренный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции от 4 марта 1980 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», а при подаче судебной жалобы необходимо руководствоваться Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. в редакции от 14 декабря 1995 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», согласно которому, по общему правилу, с жалобой гражданин может обратиться в суд в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав. Представляется, что предусмотренные законодательством бессрочный (для административного обжалования) и трехмесячный (для судебного обжалования) порядок не вполне согласуется с временными рамками избирательных кампаний, не способствует оперативному устранению нарушений избирательных прав граждан, что может существенно увеличивать затратный механизм выборов. В этой связи было бы целесообразно в законодательстве специально предусмотреть укороченные сроки подачи жалоб на нарушения избирательных прав граждан, аналогичные по своей продолжительности установленным срокам их рассмотрения и не выходящие за общепринятые временные рамки избирательного процесса. Это тем более актуально, что в реальной действительности судебная практика рассмотрения избирательных споров фактически ориентирована на отсутствие каких-либо сроков давности обращения в суд за защитой своих избирательных прав. Понятно, что такая безграничность сроков обжалования хода избирательных кампаний и их результатов дорого обходится государству как в прямом, так и в переносном смысле слова.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, одним из существенных принципов эффективного функционирования избирательной системы является сочетание ее конституционной, правовой, судебной подконтрольности с законной управляемостью, обеспечением организованности и сбалансированности избирательной практики. С этой точки зрения предоставление любому заинтересованному субъекту избирательных отношений права инициировать судебное рассмотрение электоральных споров, не ограниченного никакими временными интервалами, выглядит чрезмерным «излишеством», способным существенно деформировать управляемость процессом выборов. Думается, не случайно в большинстве стран порядок обжалования нарушений избирательных прав строится на императивных сроках подачи жалобы (как правило, одна - две недели), по истечении которых никакие жалобы не подлежат рассмотрению.
Заметим, что определенный опыт юридического ограничения сроков обжалования отдельных избирательных действий известен российскому законодательству. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» предусматривалось правило, согласно которому обжалование границ образованных избирательных округов допускалось только в течение 5 дней с момента их опубликования. Представляется, что указанная норма вполне могла бы найти современную интерпретацию на уровне федерального закона, отвечающую интересам стабильного функционирования представительных основ государственной и муниципальной власти.
Говоря о сроках подачи и рассмотрения жалоб, нельзя обойти вниманием и вопрос о сроках вступления в силу решений, вынесенных компетентными субъектами по итогам рассмотрения электоральных споров. Что касается инстанционного порядка обжалования нарушений избирательных прав граждан, то решения соответствующих избирательных комиссий вступают в силу и обязательны для исполнения с момента их принятия. И хотя они не являются окончательными, так как по инициативе любого из участников избирательного конфликта могут быть оспорены в судебном порядке, все же это свойство административной процедуры обжалования нередко в ходе быстротечной по времени избирательной кампании является серьезным аргументом в пользу рассмотрения электоральных споров в избирательных комиссиях. В отношении же судебного порядка рассмотрения избирательных конфликтов федеральное законодательство, к сожалению, не содержит прямого ответа на вопрос о том, является ли решение суда по жалобе на нарушение избирательных прав граждан окончательным. Однако то обстоятельство, что окончательность судебного решения по жалобе прямо не предусмотрена, позволяет прийти к выводу, что оно может быть обжаловано заинтересованными лицами в кассационном порядке. Заметим, что данное предписание законодательства отличается от действовавшего ранее Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (ст. 16), согласно которому решение суда по существу жалобы являлось окончательным.
Конечно, возможность кассационного обжалования судебных решений по избирательным спорам полностью соответствует гарантируемой Конституцией Российской Федерации (ст. 45) государственной защите прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что принятие по итогам рассмотрения избирательного спора судебного решения, пусть даже и не вступившего в законную силу, оказывает серьезное влияние на ход всей избирательной кампании. Нередко в такой ситуации вся избирательная активность попросту «сворачивается» до вступления решения суда в силу, а избиратели начинают испытывать вполне естественные апатию и безразличие к выборам. Для того, чтобы избежать подобных последствий, можно было бы дополнить ст. 210 ГПК РСФСР указанием на необходимость обращения судебного решения, принятого по жалобе на нарушение избирательных прав, к немедленному исполнению. Именно так в настоящее время регулируется вопрос об исполнении решений судебных органов о назначении по заявлениям граждан, общественных объединений, прокурора даты выборов в органы местного самоуправления в соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г.. Думается, что закрепление аналогичного правила в отношении всех видов избирательных споров не только устранило бы факты существования юридической неопределенности избирательных действий и процедур, возникающие на основе не вступивших в силу судебных решений, но и способствовало бы унификации последствий судебного рассмотрения избирательных споров.
Предусмотренные ст. ст. 63 и 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сроки рассмотрения избирательных споров применяются во всех случаях, когда законодательством не установлены иные правила и сроки обжалования. Специальный порядок обжалования может быть предусмотрен как упомянутым Федеральным законом, так и иными законодательными актами. В частности, Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 17), утвержденным Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» устанавливается, что избирательные комиссии и суды рассматривают жалобы на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан, и принимают по ним решения не позднее чем в трехдневный срок, а за три дня и менее до дня выборов и в день выборов - немедленно. Кроме этого, особые сроки рассмотрения жалоб предусмотрены в ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которой обжалуются решения участковой избирательной комиссии, касающиеся исключения гражданина из списка избирателей.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
