ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Политические партии в законодательных собраниях субъектов РФ
Одними из направлений политических реформ, начатых после прихода к власти в РФ В.В. Путина стали попытки упорядочения системы политических партий и стремление унифицировать правила политического процесса в российских регионах. Главными из этих попыток стали два закона — новый федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (2002 год) и закон «О политических партиях» (2001 год), пытающиеся в большей степени, чем ранее, унифицировать избирательный процесс в регионах и региональные избирательные системы. Главным отличием норм новых законов от периода 1993-2002 годов является превращение практически в обязательную норму принципа избрания не менее 50% депутатов законодательных (представительных) органах власти субъектов Федерации по пропорциональной системе, а также запрет на создание региональных политических партий — в выборах теперь могут принимать участие только региональные отделения федеральных партий. Столь радикальное изменение правил политической игры в абсолютном большинстве российских регионов (лишь в 4 регионах РФ сейчас используется смешанная избирательная система на выборах региональных законодательных собраний, еще 5 регионов пытались с ней экспериментировать, но затем ее отменили)1 дает все основания говорить о завершении целой фазы регионального политического процесса в РФ, что делает актуальным вопрос о подведении определенных его итогов.
Региональное разнообразие России дает прекрасную возможность для формирования в ее различных частях своеобразных партийных систем, творческого подхода к формированию политических институтов, апробирования в отдельных регионах новых механизмов и схем, которые в случае успеха могут использоваться и в масштабе страны. Это мощный творческий потенциал развития как избирательной, так и политической системы страны в целом. К сожалению, этот потенциал используется в минимальной степени, более того, вместо изучения разнообразия и попыток осмыслить сущностные причины различий, имеется обратное желание всех загнать в общую рамку, максимально унифицировать. Очевидно, что это стремление уходит корнями в советскую эпоху всеобщей стандартизации. В годы советской власти, при всей разнотипности формального статуса регионов (области, автономные округа, республики) управлялись они по идентичной схеме, общей как в Средней Азии, так и в Прибалтике: областной совет, облисполком, обком партии. Все было максимально унифицировано: даже сами выборы всех местных органов власти от сельсоветов до Верховных Советов союзных республик проходили по всей стране в один день. С наступлением эпохи демократических прав и свобод регионы обрели право самостоятельно определять систему организации органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления данного региона, сроки их полномочий и порядок избрания. Ранее формальная асимметричность Российской Федерации обернулась практическим разнообразием региональных политических практик. Результатом 10-летнего развития избирательных систем российских регионов стало возникновение большого числа ее своеобразных модификаций (правда это разнообразие тем не менее не выходит на пределы вариаций на тему мажоритарной и плюральной избирательной систем), происходила все большая дифференциация региональных политических режимов и региональных политических систем. Несомненно, что сам этот процесс формирования в рамках одной страны разнотипных региональных политических режимов не может не представлять интереса для исследователя.
Так как партийный принцип формирования представительных органов власти субъектов РФ отныне становится обязательным, то естественным является внимание к тому, а какова сейчас партийность региональных легислатур, пока еще действуют их составы, избранные в прежних условиях? Каковы межрегиональные отличия?
При всей очевидности важности этой проблемы целостных исследований партийности региональных законодательных собраний к настоящему времени нет. Имеются интересные исследования Г. Голосова, А. Кузьмина и В. Нечаева, однако они касаются лишь части регионов или даже отдельных регионов (так А. Кузьмин, Н. Мелвил и В. Нечаев исследовали 31 регион2). Причина очевидна: в отечественных условиях неразвитости региональных информационных систем само получение объективных данных о многих субъектах РФ оказывается делом практически невозможным. Мы решили частично восполнить этот пробел, использовав в качестве помощи по сбору материала региональные сети некоторых политических партий, а также напрямую обращаясь в пресс-службы и аналитические управления законодательных собраний (там, где они есть) и политических партий. Мы убеждены что только исследование полной совокупности случаев в максимальной степени снимает вопрос о научной достоверности исследования.
Рассматриваемый нами период деятельности Законодательных Собраний — это 1993-2003 — 10 лет с момента принятия новой Конституции РФ до избирательных реформ 2002-2003. В 1991-1992 годах ни в одном из регионов представительная власть не избиралась, максимум проводились довыборы Советов, избранных в 1990 году. Новые представительные органы власти и новые избирательные системы стали формироваться в российских регионах после событий осени 1993 и принятия новой конституции РФ, а за ней новых конституций и уставов субъектов РФ. Повсеместно на место довольно многочисленных советов пришли новые, как правильно довольно малочисленные (так в Московской городской думе 35 депутатов, в Ульяновской и Самарской областных думах по 25 и т.д.) и гораздо более зависимые от исполнительной власти законодательные собрания, чем их предшественники. Особенно этот процесс активизировался с 1996 года, когда всеобщим стал принцип выборности губернаторов, что существенно изменило характер публичной политики в регионах. Однако краткий всплеск политической активности 1995-1996 годов, связанный в том числе и с проведением в эти годы федеральных избирательных компаний (что явно заставило активизироваться политические организации), сменился резким снижением роли политических организаций. По мнению известного российского политолога Г. Голосова3 в ходе первого электорального цикла выборов в российских регионах (1993-1996) положение законодательных собраний в институциональной структуре регионов было своеобразным, с одной стороны, эти ассамблеи нередко избирались в условиях доминирования исполнительной власти региона, с другой стороны, они были в эти годы во многих регионах единственными органами власти, получившими демократическую электоральную легитимацию. Кроме того, особый вес им придавал их учредительный характер — именно они разрабатывали Уставы и Конституции российских регионов, в результате кое-где это позволило легислатурам первого созыва играть довольно существенную роль. В ходе второго и третьего электорального циклов (1996-2000, 2000-2004) произошло ослабление законодательных собраний — теперь им приходилось сосуществовать с избранными губернаторами, их институциональная роль сильно снизилась.
Не вызывает сомнений, что партии в РФ в 2001-2003 являлись довольно слабыми и их реальное влияние на политический процесс и формирование органов исполнительной власти было минимально, что отмечалось многими исследователями. Так, по мнению В. Гельмана, второй электоральный цикл и его последствия продемонстрировали подрыв реального влияния на важнейшие политические решения таких формальных политических институтов, как партии, парламент и законодательство в целом. Их роль в новых условиях оказалась занижена за счет усиления неформальных практик административной мобилизации избирателей, клиентелизма и коррупции4. Представляется, что снижению роли партий в конце 1990-х-начале 2000-х способствовало несколько причин. Во-первых — институциональная. Общее снижение авторитета и веса партий на российском уровне связано с явной авторитаризацией политического режима — увеличение роли и авторитета беспартийного президента с одновременным ослаблением значения и влияния Государственной Думы, где только и представлены партии в значимой степени. Так как главный политический актор — президент беспартиен, то это сразу существенно обесценивает значение членства в политических партиях.
Эта ситуация продуцируется на региональную исполнительную власть, использующую партии как правило лишь как элемент предвыборных технологий, не имеющий никакого реального влияния на принятие политических решений. Так многие губернаторы-коммунисты сразу после своего избрания приостановили свое членство в КПРФ, в реальности поступив с партией как с отработанным избирательным механизмом. Разного рода ссылки на необходимость беспартийности главы исполнительной власти в реальности были лишь ширмой для выхода из-под партийного контроля. Членство в политических партиях и организациях совсем не мешало главам других регионов. Но и там партийная организация не оказывала никакого реального воздействия на исполнительную власть и полностью контролировалась губернатором, в лучшем случае используясь для лоббизма интересов региона внутри очередной партии власти. Яковлев и Шаймиев, возглавлявшие «Всю Россию», Лужков, возглавлявший «Отечество», Прусак, возглавлявший Демократическую Партию России. К этому можно добавить значительный ряд губернаторов бывших членами НДР и «Единства». Ни для одного из них партия не была структурой, оказывающей существенное влияние на принятие решений. Максимум: губернаторам-членам НДР приходилось считаться с руководителем НДР В.Черномырдиным, занимавшим в тот момент пост Премьер-министра РФ. Таким образом, партийный фактор либо был выведен на задворки исполнительной власти даже в регионах, либо играл там второстепенную, по отношению даже к собственным, выдвиженцам роль.
В результате партии не имеют власти, толком не научились заниматься лоббизмом, в обществе есть элемент усталости от надоевших брэндов и политиков, новых серьезных электоральных предложений на начало 2003 фактически не было, одним словом система переживает явный кризис и требует обновления — нужны новые образы, сильные ходы, привлекающие новые слои избирателей. Избиратель очень чутко чувствует пустоту российских партий в их нынешнем виде. Снижается явка на выборах — все сложнее избирать депутатов Государственной Думы вместо выбывших. И партийная идентичность оказывается скорее препятствием, чем помощью кандидату на выборах. Как только партийная система начнет «оживать», появятся действительно серьезно привлекающие к себе внимания населения силы, то тогда появится мотив и к участию в этих силах значимых региональных политиков. Если слабы партии на федеральном уровне, то не удивительно, что на региональном уровне партийная составляющая в большинстве регионов минимальна.
Одним из практических следствий доминировавших до 2003 в регионах РФ избирательных систем была невыгодность выдвижения на выборах от партий даже заведомо партийных кандидатов. До 2003 года в большинстве российских регионов доминировала т.н. плюральная система выборов законодательных собраний — избрание депутатов по округам в один тур по системе относительного большинства. В этой системе партийные кандидаты, как правило, соревнуются с независимыми. Стало быть вопрос в них не в том, победит ли одна партия другую, а в том, есть ли партия, дающая своему выдвиженцу какое-либо преимущество над беспартийным соперником5. Так как таких партий в большинстве случаев не было и партийный брэнд скорее сужает, чем расширяет электоральную нишу кандидата*, то чаще всего подобная система ведет к ситуации, когда в легислатуру проходят либо беспартийные ставленники исполнительной власти, либо выдвиженцы компартии, подавляющее же число депутатов законодательных собраний избираемых по данной системе беспартийны6. Работает против партий в российских условиях и мажоритарная система в два тура, когда беспартийное большинство чаще всего «прокатывает» вышедшего во второй тур партийного кандидата — яркий пример «Яблоко», которое добилось подавляющего успеха в первом туре выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в 1998 году, однако во втором туре большинство кандидатов «Яблока» проиграло.
На протяжении последних 10 лет практически только кандидаты-коммунисты регулярно в открытую заявляли о своей партийности, т.к. в отличии от практически всех остальных партий имели стабильный электорат и выдвижение от КПРФ (или указание членства в партии в избирательном бюллетене) служила маяком для «своих» избирателей.
По мере активной пропаганды «Единой России» как «партии Путина» все чаще встречаются случаи указания кандидатами своего членства в этой партии. Но, как правило, если под маркой «Единой Россией» не выступает региональная партия власти, особых дивидендов кандидатам это не приносит.
Получается замкнутый круг — реальных партий нет, пока они не начнут активно участвовать в выборах, но участвовать в выборах от партий невыгодно, поэтому партий нет.
Институциональный фактор и фактор избирательной системы дополняются географическим, который еще более в ряде случаев делает невыгодным выдвижение кандидатов от политических партий. Особенно дорогостоящим и неэффективным выдвижение от партий оказывается в значительных по площади регионах с плохо развитой внутренней транспортной системой, где для проведения конференции по выдвижению кандидатов нужно собрать делегатов часто из удаленных районов, что требует немалых только транспортных расходов, уже не говоря об организационных. Так в условиях Эвенкийского автономного округа, где даже между районными центрами вообще отсутствует регулярное транспортное сообщение (фактически возможное только по воздуху), собрать региональную конференцию технически невозможно (либо ее нужно проводить в Красноярске, или оплачивать дорогу делегатам в окружной центр через Красноярск, но в этом случае поездка делегата на конференцию и обратно займет у него не менее недели). Понятно, почему наряду с другими причинами, в Эвенкии выдвижение от партий на региональных выборах практически вообще не производится и соответственно от избирательных объединений никто и не избирается. Похожая ситуация с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами и некоторыми другими субъектами РФ.
Возникает и другой вопрос: кто должен платить за организационные расходы, связанные с партийным выдвижением — партия или кандидат. Если это выгодно партии (как показывает региональная электоральная практика именно сами партии заинтересованы в выдвижении большого числа собственных кандидатов), то тогда именно она и должна нести основную долю расходов, если это выгодно кандидату, то это как правило почти неизбежно ведет к покупке им регионального менеджмента данной партии и созданию на ее базе собственного именного избирательного блока. Таким образом партии, желающие сохранить собственную структурную независимость и ценностно-идеологическое единство среди своих региональных отделений, должны сами брать на себя основную массу материальных расходов, связанных с участием в выборах.
В результате кумулятивного эффекта всех этих и некоторых других факторов в конце 1990-х повсеместно в РФ шло ослабление и деградация партийных структур в регионах, их вытеснение в маргинальную часть местной политической элиты. Даже губернаторы-коммунисты последние годы вели свои компании как независимые надпартийные кандидаты при поддержке левых. Так члены фракции КПРФ в Государственной думе РФ С. Левченко и С. Глазьев баллотировались в губернаторы соответственно Иркутской области и Красноярского края как независимые. При этом Глазьев будучи членом фракции не входит в партийную организацию КПРФ. В традиционно политически активных регионах даже заведомо партийные кандидаты (т.е. руководители региональных отделений, а часто и члены федеральных руководящих органов той или иной партии) в 2000-2003 зачастую тщательно скрывали свою партийную принадлежность, а сами организации партий, как правило, не принимали непосредственного участия в выборах, так как перед ними стоял выбор — или побеждать, объединяя различные интересы разных групп и клиентел, или просто раскручивать брэнд партии в расчете на ее федеральный имидж и проигрывать. Особенно эта тенденция хорошо видна если сравнивать избирательные компании 1998 и 2002 годов в наиболее электорально значимых и политически активных регионах — Нижегородской области, Краснодарском крае, Санкт-Петербурге и др. В традиционно «красном» Краснодарском крае, где на выборах 1998 полностью доминировало движение «Отечество» Н. Кондратенко, взявшее тогда более 40 из 50 мандатов7, на выборах 2002 вообще почти не было значимых общекраевых команд, а боролись кандидаты различных субрегиональных группировок и кланов. Причем если выборы 1998 года проходили по 4 и 5 мандатным округам, которые можно было рассматривать как прототип выборов по спискам (кандидатов было много, большинство были избирателям неизвестны и многие в этих условиях в качестве главного показателя при голосовании ориентировалось на членство в «Отечестве» Кондратенко, голосуя за совершенно неизвестные и не раскрученные фигуры), выборы же 2002 прошли по 70 одномандатным округам, что существенно снизило роль командного голосования. И это при том, что одновременно на федеральном уровне вводилась норма про смешанные выборы на региональном уровне! Всего на Кубани было избрано 63 депутата (осталось 7 вакансий), из них лишь 13 от КПРФ, участниками «Отечества» Кондратенко являются 32 (сравните — 40 из 50 в 1998 году или 32 из 70 в 2002), лишь один избранный депутат указал в ходе компании свое членство в партии «Единая Россия», по одному — членство в ЛДПР и АПР.
В Санкт-Петербурге выборы Законодательного Собрания в 1998 году ознаменовались ярко выраженной командной борьбой, в частности Санкт-Петербургского «Яблока» и «Блока Юрия Болдырева», выборы 2002 года же были в первую очередь личными компаниями конкретных кандидатов и лишь во вторую конкуренцией блоков. Если в 1998 году «Яблоко» провело 9 человек, то теперь уже общий блок «Яблоко»+СПС смог провести из 29 кандидатов только 8. При этом и внутри региональных организаций данных партий серьезные проблемы и считать их едиными командами в настоящее время затруднительно. В итоге во фракции «Яблоко» всего 5 депутатов, во фракции «Единый Петербург» на весну 2003 было 7 депутатов, в «Единой России» — 9, фракция КПРФ-НПСР составляла 5 человек. В целом же более половины состава Законодательного Собрания Санкт-Петербурга составляют теперь независимые депутаты. В целом партийная составляющая петербургской политики находится на самом низком уровне с конца 80-х годов8.
Продолжение этой тенденции можно наблюдать и в региональных компаниях 2003 года. Губернаторы активно сопротивляются попыткам навязать им списочные выборы и продолжают делать ставку на формирование беспартийных, построенных по кланово-корпоративному признаку органах власти. Ни в одном регионе в период после вступления в силу нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и до окончания переходного периода, когда пропорциональная система не являлась обязательной, ее не ввели. Среди «отказников» оказались города Москва и Санкт-Петербург, Московская и Саратовская области, Удмуртия, Коми, Башкортостан, Дагестан, Северная Осетия и другие регионы.
Как показывает практика, избиратели четко различают общероссийское голосование, которое для них часто носит абстрактный характер голосования за некие условные парадигмы (левую, демократическую, патриотическую) и голосование местное, в ходе которого ориентируются на местные проблемы, способность партии (блока) и ее лидера эти проблемы решить и их личный авторитет в регионе. Несомненно также что несмотря на общую описанную тенденцию к ослаблению партийной составляющей региональной политики ситуация в конкретных регионах имеет существенные отличия — для одних это ослабление означает ноль вместо 1 или 2 депутатов-партийцев в ЗС, для других уменьшение доли депутатов-партийцев с 80 до 60% депутатского корпуса. Учитывая, что партийная принадлежность чаще всего препятствовала, чем помогала кандидату на выборах, тем большего внимания заслуживает число тех, кто вопреки этой общей ситуации смог стать депутатом, открыто декларируя свою партийную принадлежность.
1 Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Опыт смешанных выборов в российских регионах. // Полис. 2003. №2(73). С. 124-143.
2 Кузьмин А.С., Мелвил Н.Дж., Нечаев В.Д. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации // Полис. 2002, №3 (68).
3 Голосов Г.В. Измерения российских региональных избирательных систем // Полис. 2001, №4.
4 Гельман В.Я. Второй электоральный цикл и трансформация политического режима в России. // Выборы в Российской Федерации: материалы научно практической конференции. СПб.: Норма, 2002. С. 22.
5 Петров Н. Выборы органов представительной власти // Мировая экономика и международные отношения. 1995, №3-4.
6 Голосов Г.В. Измерения российских региональных избирательных систем // Полис. 2001, №4.
7 Багров Т. Выборы Законодательного Собрания Краснодарского края. // Политический мониторинг ИГПИ. М.: Международный институт гуманитарно-политических исследований, 1998. №11 (82).
Ветошкин А.Г. Краснодарский край в декабре 1998 года. // Политический мониторинг ИГПИ. М.: Международный институт гуманитарно-политических исследований, 1998. №12 (83).
8 Гончаров В. Результат петербургских выборов — боевая ничья. // Российский региональный бюллетень. No23, 2002.
* Кроме кандидатов, вообще не имеющих собственного политического лица.
ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
