ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
О.К. Застрожная. О некоторых проблемах в избирательных кампаниях последних лет
Центральная избирательная комиссия РФ
Парламентские выборы 1999 года, досрочная президентская кампания 2000 года, цикл региональных выборов 2000-2001 годов в десятках субъектов Российской Федерации - сегодня это уже история. А из истории необходимо извлекать полезные уроки и делать выводы, которые впоследствии должны быть реализованы при совершенствовании федерального и регионального избирательного законодательства.
В этом плане небезынтересным для специалистов и читателей должен стать сборник статей под общим названием «Избирательная кампания: взгляд изнутри», в котором предпринята попытка взглянуть на прошедшие выборы глазами их организаторов - руководителей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. В нем авторы-практики рассматривают реальные проблемы и перспективы проведения избирательных кампаний на примере семи регионов - от Калининградской области до Приморского края.
А проблем, и довольно сложных, действительно немало. Выделю среди них не только те, актуальность которых нашла подтверждение в ходе прошедших в 2001 году региональных избирательных кампаний и которые были отражены в изменениях и дополнениях в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон), но и проблемы, поставленные авторами статей данного сборника.
Многие обсуждаемые авторами сборника вопросы уже решены в новой редакции Федерального закона. Тем не менее прошедшие избирательные кампании представляют богатейший фактологический материал как для законодателей, так и для правоприменителей.
Несомненно, есть и ряд других чрезвычайно важных проблем, заслуживающих упоминания и нашедших отражение в Федеральном законе. Это, прежде всего, финансирование избирательных кампаний, гласность в деятельности избирательных комиссий, ряд аспектов информационной сферы и предвыборной агитации, совершенствование законодательного обеспечения проведения референдумов и так далее. Но считаем целесообразным остановиться только на перечисленных ниже изменениях и дополнениях в Федеральный закон, тем более что они рассматриваются и авторами сборника. Это:
- участие политических партий в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления;
- введение пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- формирование избирательных комиссий;
- реформирование перечня оснований отказа и отмены регистрации кандидатов (списка кандидатов);
- минимизация влияния «административного ресурса»;
- разделение понятий «предвыборная агитация» и «информирование» избирателей;
- активность избирателей на выборах, голосование «против всех кандидатов», досрочное голосование.
Прежде всего, выделю целый комплекс вопросов, реализующих в избирательном законодательстве нормы Федерального закона «О политических партиях». Ни для кого не являются секретом такие характеризующие партийную структуру российского общества факторы, как отстраненность партий от общества; участие в избирательных кампаниях многочисленных «карликовых» партий, не выражающих и не защищающих ничьи интересы, кроме своих собственных; «келейное» формирование списков кандидатов от избирательных объединений и блоков; получение из федерального бюджета значительных денежных средств «авансом» на проведение избирательных кампаний, которые впоследствии не возвращаются некоторыми исчезнувшими партиями-«однодневками», и так далее.
Разработка и принятие Федерального закона «О политических партиях» стали единственным легитимным способом реформирования сложившейся системы и решения накопившихся проблем.
Согласно внесенным изменениям и дополнениям в федеральное избирательное законодательство, политические партии, наряду с самовыдвижением кандидатов, станут основными организованными участниками избирательного процесса, правомочными выдвигать кандидатов (списки кандидатов).
Приведу несколько примеров в этом плане, как уже ушедших в историю, так и характеризующих современную ситуацию. Так, в 1993 году из 13 объединений, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, восемь преодолели пятипроцентный барьер, заручившись поддержкой 87 процентов голосов от числа проголосовавших избирателей. В 1995 году из 43 включенных в бюллетень избирательных объединений лишь четыре участвовали в распределении депутатских мандатов, имея в своем активе более половины голосов избирателей. В 1999 году таких избирательных объединений насчитывалось шесть из 26; получили они чуть более 81 процента голосов избирателей.
А как же обстояли дела на региональных выборах? В 2001 году в ходе выборов в региональные законодательные органы выдвигалось более 6,2 тысячи кандидатов, в том числе избирателями - 83 процента, а избирательными объединениями и блоками - лишь 17 процентов.
На выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) лишь 10 из 132 зарегистрированных кандидатов выдвигались от политических партий, а избран - лишь один.
То есть политические общественные объединения по-прежнему недостаточно активно используют свое право на участие в избирательных кампаниях, хотя не вызывает сомнения и то, что многие претенденты на региональную власть пока еще скрывают свою политическую принадлежность. Низкая активность политических общественных объединений на региональных выборах отмечается и в представленных в сборнике статьях, например по Челябинской области.
Для политических объединений, которым предназначена столь важная роль в обществе, как формирование органов власти, вполне закономерным стало установление в Федеральном законе определенных гарантий, с одной стороны, и уравновешивание их высокими требованиями к содержательной и организационной сторонам деятельности партий - с другой.
Эти гарантии, например, были реализованы в соответствующих общих условиях формирования избирательных комиссий разных уровней. В этом процессе политические партии, избирательные объединения и блоки имеют приоритетное значение в зависимости от осуществляемой ими роли в политической жизни страны, а именно: в распределении депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, в представительном органе местного самоуправления.
Другой пример. Регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов.
К государственному регулированию партийной структуры российского общества примыкает и введение смешанной (пропорционально-мажоритарной) системы избрания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Пока можно назвать лишь четыре региона, где такая система уже действует: это Красноярский край, Калининградская, Псковская и Свердловская области. Тем не менее надо признать, что говорить о ее действенности пока еще трудно: должен пройти определенный период адаптации политических движений, занимающихся партийным строительством в регионах, да и сами законодательные органы должны привыкнуть к работе в новых условиях. Сегодня можно лишь утверждать, что это придаст зрелость политической системе общества, позволит выявить политических лидеров, привлечь избирателей на избирательные участки, создать здоровую конкуренцию между политическими партиями - участниками региональных избирательных кампаний.
Факты отказа или отмены регистрации некоторых кандидатов на руководящие должности в федеральных или региональных органах власти не всегда вызывают в обществе исключительно позитивную реакцию. Нет сомнений в том, что кандидат должен быть не только честен перед своими избирателями, но и подробно информировать их о своей биографии, имуществе, доходах и так далее.
Прошедшие кампании продемонстрировали не только сложности при проверке представляемых кандидатами документов, но и стремление некоторых участников избирательных кампаний намеренно дискредитировать своих оппонентов, создать конфликтную ситуацию, в конечном итоге не способствующую осуществлению избирателями осознанного выбора. Кроме того, нечеткость формулировки ряда оснований отказа в регистрации кандидатов в прежней редакции Федерального закона создавала излишнюю «свободу» в их толковании со стороны не только кандидатов, но и избирательных комиссий. А как следствие этого - судебные разбирательства, причем нередко в самый последний перед голосованием день.
Так, в 2001 году на выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации каждый шестой незарегистрированный избирательными комиссиями кандидат вернулся в избирательный марафон или на основании решения вышестоящей избирательной комиссии, или решения суда. Были и громкие скандалы на выборах, например, губернаторов Курской, Ростовской областей и в других регионах.
Факты такого рода, подтверждающие необходимость реформирования ряда норм Федерального закона, приводятся в статье избирательной комиссии Саратовской области; ставится также вопрос об ответственности избирательных комиссий перед кандидатами за нарушение процедуры проверки документов и регистрации кандидатов. Вопрос ответственности за такие нарушения был отдельно отмечен в известном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года в связи с жалобой А.М.Траспова.
Поэтому ЦИК России было принято решение системно реформировать соответствующие нормы избирательного законодательства, в том числе в следующих направлениях: предоставить максимальную информацию избирателям о кандидатах, в том числе о фактах недостоверности сведений; сократить перечень оснований отказа и отмены регистрации кандидата (списка кандидатов); определить, что отменить регистрацию кандидата может только суд.
Реформирование оснований отказа в регистрации кандидатов включает следующие основные направления. Во-первых, перечень оснований носит теперь закрытый характер. Во-вторых, основания отказа объединены в одной статье Федерального закона, а не разбросаны по всему тексту. В-третьих, преодолена расплывчатость некоторых формулировок, в частности понятия и критерия «существенности» нарушений; определены количественные пределы некоторых нарушений, например, связанных с расходованием кандидатом, избирательным объединением или блоком средств помимо избирательного фонда или с превышением установленного предельного размера расходов из избирательного фонда. В-четвертых, из перечня изъято такое основание отказа в регистрации, как недостоверность сведений об имуществе и доходах кандидата, вызывавшее ранее многочисленные фальсификации, конфликты, провокации и судебные разбирательства.
Хотелось бы подчеркнуть следующее. Несмотря на сложности, возникающие перед избирательными комиссиями при проверке сведений об имуществе и доходах кандидатов, и последующие избирательные споры (это отмечено, например, в статьях, представленных избирательными комиссиями Ростовской и Челябинской областей), законодатель пошел по пути обязательного представления кандидатами сведений такого рода, а также и предоставления избирательным комиссиям права определить объем информации, которая может быть доведена до сведения избирателей, имея в виду, что не во всех региональных избирательных законах такие требования присутствуют.
Принципиально важным моментом стало введение нормы об основаниях отмены регистрации кандидата только судом по представлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), кандидата, зарегистрированного потому же избирательному округу, избирательного объединения, блока, список которого зарегистрирован по тому же избирательному округу. Факты, обосновывающие такую норму, приведены, например, в статье избирательной комиссии Ростовской области; а в полемической статье избирательной комиссии Приморского края рассматриваются все «за» и «против» аннулирования регистрации кандидатов, вышедших во второй тур голосования.
Предпосылкой регулирования в Федеральном законе данной позиции стала необходимость восполнения ряда пробелов, с которыми столкнулись участники избирательного процесса в результате избирательных споров, а также необходимость исключения ряда негативных явлений, дестабилизирующих избирательный процесс, связанных, в основном, с отменой регистрации кандидатов непосредственно перед днем голосования. Теперь отмена регистрации возможна не позднее чем за пять дней до дня голосования. Надеемся, что введение этой нормы позволит противодействовать нечестным методам предвыборной борьбы.
Особый интерес представляет и минимизация возможностей «административного ресурса», активно используемого действующей властью, ставшего одним из важнейших рычагов успешного проведения избирательных кампаний как в отношении отдельных кандидатов, так и их списков, а самое главное, дискредитирующего идею равенства кандидатов и проведения свободных, демократических выборов.
Поэтому наши предложения, которые были одобрены депутатами Государственной Думы, исходили из того, что не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные должности категории «А» в органах исполнительной и судебной власти (за исключением Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации в случае исполнения им обязанностей Президента Российской Федерации), выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления), а также работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами), в случае их регистрации в качестве кандидатов должны на время их участия в выборах освобождаться от исполнения своих должностных или служебных обязанностей.
Лицам, не являющимся кандидатами и замещающим государственные и муниципальные должности, запрещено использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов.
Как показала практика, наиболее «нарушаемой» сферой большинства избирательных кампаний является предвыборная агитация. На прошедших региональных выборах без каких-либо ограничений использовались «грязные» технологии, прямые провокации, агрессивные действия политтехнологов, изощренные методы дискредитации соперников.
Были отмечены многочисленные нарушения установленных федеральным и региональными избирательными законами порядка и правил проведения предвыборной агитации со стороны средств массовой информации, которые выступали в качестве ее самостоятельных субъектов. Факты такого рода приведены в статье избирательной комиссии Калининградской области.
Поэтому в Федеральном законе даны максимально четкие определения понятий «информирование» избирателей и «предвыборная агитация» - это, пожалуй, наиболее серьезная переработка соответствующей главы основного избирательного закона.
Актуальность постановки и законодательного регулирования этой проблемы подчеркивается в статье избирательной комиссии Ростовской области. При этом, хотя и предлагается введение дифференцированной шкалы санкций к нарушителям правил предвыборной агитации, отмечается и то, что их ужесточение - возможно, не самый эффективный способ борьбы с ними.
В Федеральном законе предусматривается, что информирование избирателей, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведении выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах осуществляют избирательные комиссии.
Деятельность средств массовой информации по информационному освещению выборов определена в качестве разновидности информирования избирателей и осуществляется свободно.
Изменено определение понятия «предвыборная агитация» -это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата или против него, либо против всех кандидатов, а также выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений и блоков, описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата, распространение информации о кандидате, имеющей позитивный или негативный характер, и т.д. Существенно увеличен агитационный период - со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и создания соответствующего избирательного фонда. Весьма жесткие требования предъявляются к средствам массовой информации, используемым для информационного обеспечения выборов.
Одна из весьма сложных проблем, возникающих в ходе избирательных кампаний, касается электоральной активности избирателей на федеральных и региональных выборах. Она является значимой как с точки зрения показателя уровня гражданской ответственности и правовой культуры избирателей, так и в плане установления легитимности формируемой посредством выборов государственной и муниципальной власти.
Анализ электоральной статистики показал, что в динамике различия в явке избирателей на голосование несущественны как на президентских (1996-2000 годы), так и на парламентских выборах (1995-1999 годы).
Одновременно невысокая активность избирателей на региональных выборах постоянно вызывает озабоченность их организаторов, что реализуется в стремлении дифференцировать эту норму в законодательстве, мотивировав ее особенностями местной электоральной ситуации, или вообще снять любые ограничения.
В целом же сохраняется тенденция к снижению явки избирателей от федеральных к региональным выборам; на региональном уровне - от выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации к выборам депутатов законодательных органов власти. А выборы на уровне местного самоуправления показывают и еще более низкие результаты.
Причин здесь несколько - это и «усталость» избирателей от частых избирательных кампаний, и падение интереса граждан к выборам (политическое равнодушие), и неверие в то, что сам избиратель может что-либо изменить с помощью выборов, да и просто «леность» избирателей. Отсюда зачастую и довольно высокий уровень «протестного» голосования. А главное, все это характеризует отношение избирателей к местной власти и результатам ее деятельности.
Приведет ли установление предельного порога явки к позитивным изменениям в электоральной активности избирателей? Возможно, что и не приведет, однако позволит осуществить конституционный выбор со стороны наиболее активной части населения, заинтересованной в представительстве и отстаивании своих интересов в органах государственной власти. Поэтому с целью обеспечения прав этой части избирателей в Федеральном законе был избран путь снижения порога явки с 25 до 20 процентов. Одновременно устанавливается и возможность повышения указанного минимального процента от числа избирателей, а также возможность не устанавливать его в законе субъекта Российской Федерации для признания состоявшимися выборов депутатов представительных органов местного самоуправления.
Не менее актуальной, особенно в части отношения к власти и степени доверия к ней, является и проблема «протестного» голосования. В отличие от показателя явки избирателей на выборы здесь имеет место противоположная тенденция - рост показателя от федеральных к региональным выборам. Замечу, что, например, на выборах в региональные парламенты голосование «против всех кандидатов» достигло максимального значения в одном из округов Новосибирской области (51,6 процента).
Самый высокий процент избирателей, голосовавших против всех кандидатов - 33,7 процента, зарегистрирован при повторном голосовании на выборах губернатора Приморского края. Эта цифра оказалась самой большой в истории губернаторских выборов.
Как оценивать такие показатели и требуют ли они особых мер? Ведь те, кто голосовал «против всех кандидатов», представляют активную часть избирателей. Думаю, что это поле деятельности прежде всего для политиков, властных структур и социологов.
Произошло изменение отношения правоприменителей и законодателей к такому вопросу, как досрочное голосование. Эта норма присутствовала ранее во всех избирательных законах, но в последние годы стала, к сожалению, законодательно закрепленным основанием для многочисленных нарушений под флагом соблюдения избирательных прав. По сути дела, она стала составной частью таких многогранных и многоаспектных понятий, как «административный ресурс» или «грязные» PR-акции. Аналогичная постановка указанного вопроса присутствует и в статье Санкт-Петербургской избирательной комиссии.
В новой редакции Федерального закона установлено, что досрочное голосование на выборах федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в помещениях территориальных и участковых избирательных комиссий не проводится. Такая возможность может быть предоставлена с соблюдением определенных условий при проведении выборов в органы местного самоуправления.
Таковы некоторые тенденции избирательного процесса и совершенствования избирательного законодательства к настоящему моменту.
Нам, как организаторам выборов, еще предстоит принять участие в многочисленных избирательных кампаниях федерального и регионального уровней.
Отсюда - актуальность дальнейшего совершенствования федерального избирательного законодательства. ЦИК России, депутатским корпусом Государственной Думы, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, научным сообществом осуществлена большая работа по подготовке новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». С учетом реальных сроков изменения федерального законодательства в регионах должны быть осуществлены задачи по приведению региональных законов о выборах и референдумах в соответствие с указанным Федеральным законом.
В заключение желаю всем читателям сборника, чтобы после прочтения представленных в нем статей у них возникли новые интересные мысли и предложения, которые могли бы найти отражение в совершенствовании избирательного законодательства и правоприменительной практики.
Секретарь Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации
O.K. ЗАСТРОЖНАЯ
ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
