«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Бударина Н.А. Изменения в избирательном законодательстве и СМИ
Сегодня я хотела бы рассказать о наиболее важных изменениях в избирательном законодательстве, прямым образом затрагивающих интересы СМИ и их аудитории.
Как вы наверняка знаете, в настоящее время в Госдуме рассматривается проект федерального законопроекта «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Предлагаемые этим законопроектом поправки, касающиеся ведения предвыборной агитации в СМИ, настолько существенны, что в случае их принятия речь можно вести о возникновении принципиально нового правового режима распространения массовой информации в период избирательной кампании. Причем принятием законопроекта процесс полномасштабного обновления избирательного законодательства не будет исчерпан.
Место законопроекта об основных гарантиях в избирательном праве
Федеральный законопроект «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является конституирующим законопроектом для всей системы избирательного законодательства.
Принятие новой редакции Федерального законопроекта «Об основных гарантиях...» повлечет за собой необходимость приведения в соответствие с ним и иных законопроектов, затрагивающих вопросы реализации конституционных прав граждан на участие в выборах. В первую очередь, это касается Федеральных законопроектов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 года и «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 года. Попутно хотелось бы отметить, что совершенствование избирательного законодательства будет происходить в условиях, когда до момента окончания полномочий Государственной думы и президента России будет оставаться еще как минимум половина конституционного срока. Если вспомнить ту быстроту, с которой были в свое время рассмотрены действующие законопроекты о выборах, то во многом становится понятна причина их недостаточной проработанности. Сейчас же отсутствие спешки при принятии новых законопроектов следует расценить как позитивный момент, поскольку это позволит уделить должное внимание проблемным аспектам избирательных кампаний, к числу которых, несомненно, относится и предвыборная агитация, и информирование избирателей средствами массовой информации. Кроме того, заблаговременное принятие законопроектов позволит избежать правонарушений, вызванных недостатком времени для их изучения.
Помимо обновления законопроектов, регулирующих проведение федеральных выборов, внесение изменений и дополнений в Федеральный законопроект «Об основных гарантиях...» потребует соответствующей модернизации законодательства о выборах и референдумах, действующего на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.
Общие положения законопроекта
Правила ведения предвыборной агитации, а также нормы, регламентирующие правовой статус СМИ в ходе избирательных кампаний, выделены, как и в действующем законопроекте, в отдельную главу - седьмую, под названием «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах». Поскольку законопроект исходит из того, что под гарантиями подразумеваются «правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме», постольку от данной главы можно ожидать четкого и эффективного правового механизма информационного обеспечения избирательных прав, - как активного, так и пассивного.
При первом же прочтении законопроекта бросается в глаза увеличение числа статей, посвященных вопросам участия СМИ в избирательных кампаниях. Объем нормативно-правового регулирования был расширен за счет включения положений, уже содержащихся в других законопроектах о выборах, в первую очередь Федерального законопроекта «О выборах Президента Российской Федерации» 1999 года. Таким образом, в законопроекте учитывается положительные результаты, наработанные законодательной и правоприменительной практикой в ходе прошедших избирательных кампаний. Законопроект более детально регламентирует разные аспекты участия СМИ в избирательных кампаниях, устраняет наиболее явные пробелы в правовом регулировании предвыборной деятельности СМИ.
Законопроект содержит и ряд абсолютно новых норм, которым еще предстоит проверка на «прочность» в ходе будущих избирательных кампаний. Некоторые из положений законопроекта представляются спорными, в нБм присутствуют противоречия. Безотлагательный правовой анализ таких положений представляется необходимым для того, чтобы в дальнейшем, при принятии законопроекта, можно было избежать ненужных коллизий и пробелов.
Разграничение информирования и агитации
Законопроектом устраняется ряд пробелов и неясностей, связанных с понятием предвыборной агитации.
Наиболее существенный недостаток ранее действующего определения термина «предвыборная агитация» заключался в том, что оно не было конкретизированным в той степени, в какой это необходимо для применения законопроекта в соответствии с его «буквой». В законопроекте отсутствовала необходимая конкретизация «деятельности, имеющей целью побудить либо побуждающая» проголосовать за того или иного кандидата, партию, избирательный блок. Чрезмерно широкая, формулировка понятия «предвыборной агитации» давала возможность отнести любой журналистский материал, содержащий информацию о кандидатах и избирательных объединениях или блоках к агитационным. Подобное обстоятельство позволяло произвольно привлекать организации СМИ к ответственности, например, за нарушение условий доступа кандидатов к СМИ, оказание предпочтения отдельным кандидатам и партиям.
Очевидно, что используемая в законопроекте терминология не должна быть столь нечеткой и двусмысленной, ведь это приводит к тому, что содержание Федерального законопроекта «Об основных гарантиях...» сплошь и рядом искажается практикой его применения.
О необходимости законодательного отграничения понятия «предвыборная агитация» от иных видов распространения массовой информации в ходе избирательных кампаний неоднократно заявлялось всеми лицами, которые тем или иным образом связаны с избирательным процессом. Пожалуй, наибольшую потребность в этом испытывает журналистское сообщество, в первую очередь для того, чтобы иметь гарантии осуществления своих прав в конфликтный и напряженный для деятельности организаций СМИ период выборов.
Задача же заключается в том, чтобы предельно четко очертить «территорию» предвыборной агитации, тем самым определив рамки свободы осуществления организациями СМИ своей деятельности в ходе выборов. Решение этой, бесспорно нелегкой, задачи и было найдено в рамках недавно принятого законопроекта.
Предвыборная агитация
1. Понятие «предвыборная агитация». Законопроект предлагает обновленную концепцию понятия «предвыборная агитация». Она определяется им как «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» (пункт 2 статьи 2).
Прежде всего, хотелось бы отметить следующее изменение в содержании понятия «предвыборная агитация». Во-первых, законопроектом восполнен ряд пробелов в ранее существующем понятии предвыборной агитации. Отныне действия, побуждающие либо имеющие цель побудить к голосованию против всех кандидатов (списки кандидатов) будут расцениваться как предвыборная агитация. Во-вторых, в нем указаны четкие временные рамки, когда ряд установленных законопроектом действий по распространению массовой информации будут расцениваться как предвыборная агитация. Данные действия будут рассматриваться как таковые в период избирательной кампании. В третьих, за рамки предвыборной агитации выведены призывы к участию в голосовании.
Пунктом 4 статьи 39 законопроекта провозглашается свобода информационного освещения СМИ выборов и референдумов. Таким образом, презюмируется свобода массовой информации в период избирательной кампании, с учетом ограничений, предусмотренных для распространения агитационных материалов.
Далее. Для того, чтобы предельно сузить содержание понятия «предвыборная агитация» и тем самым отграничить агитационную деятельность от иной информационной деятельности законопроект вводит сложную конструкцию, представляющую собой развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитацией в случае осуществления их в ходе избирательной кампании.
Журналисты и редакции СМИ обязываются законопроектом воздерживаться от ведения предвыборной агитации при осуществлении ими профессиональной деятельности (соответствующий запрет предусмотрен законопроектом). Для того, чтобы избежать привлечения к ответственности, им необходимо воздерживаться от распространения в своих материалах информации, которая отвечает признакам, содержащимся в перечне пункта 2 статьи 42 законопроекта. В частности, в этот перечень входят призывы голосовать «за» или «против», выражение предпочтения в отношении кандидата (списков кандидатов). Стоит уточнить, что в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» такого перечня нет.
Остановимся более подробно на том, какие действия, осуществляемые в период избирательных кампаний, будут расцениваться как агитационные, и к каким последствиям это приведет.
К агитационным действиям законопроект относит описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов). Излишне говорить о том, что содержание аналитических программ (статей) обычно и состоит в прогнозировании последствий реализации предвыборных программ, выявлении реальных и декларируемых целей избрания.
Нельзя не остановиться и на таком положении законопроекта как запрет распространять в информационных и аналитических журналистских материалах сведения, не связанные с профессиональной деятельностью кандидата. Вероятно, эта норма призвана ограничить использование на выборах «имиджевых» избирательных технологий, ставших традиционным орудием борьбы за голоса избирателей. Обнародование фактов совершения возможным избранником народа каких-либо действий, раскрывающих моральные и другие его качества, помимо профессиональных, будет расцениваться как агитация, равно как и обнародование сведений о состоянии здоровья, семейной жизни, бытовых привычках и пр. Поскольку же законопроектом предполагается включить журналистов в перечень лиц, которым запрещено вести агитацию, использование подобной информации в репортажах, сюжетах, публикациях будет считаться незаконной агитационной деятельностью.
Отнесение же материалов и сообщений СМИ с таким содержанием к агитационным фактически может негативно отразиться на полноте информации, которую избиратели получат о тех , кто претендует на замещение выборных должностей. Таким образом, следуя уже этим требованиям, закладываемым в законопроект, СМИ должны будут либо радикально ограничивать объем распространяемой в них информации о кандидатах и участниках партийных списков, либо идти на нарушение норм закона со всеми вытекающими из этого последствиями.
Указанный выше перечень действий, которые будут признаваться агитацией в случае осуществления их в ходе избирательной кампании, вводит весьма расплывчатые формулировки. Как установлено пунктом «ж» части 2 статьи 42 законопроекта, предвыборной агитацией признается любая «деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, к общественному объединению, к которому принадлежит данный кандидат». Очевидно, что под действие предлагаемой нормы, в случае ее принятия, будет подпадать распространение самого широкого спектра политической информации вообще, независимо от ее направленности, ведь именно в этом случае, в конечном счете, и создается в представлении избирателей образ непосредственных участников избирательных кампаний как политических деятелей, а следовательно, и соответствующее отношение к ним. Но судить о том, создают ли журналистские материалы положительное (как, впрочем, и отрицательное) отношение, можно лишь по результатам выборов. Оценка, основанная на иных критериях, будет всего лишь субъективным мнением членов избирательных комиссий, работников иных государственных органов.
Широкая возможность злоупотребления при толковании положений закона предоставляется также пунктом «ж» части 2 статьи 42. Это положение законопроекта еще в большей степени увеличивает неопределенность, поскольку здесь к предвыборной агитации отнесены «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов». Стоит ли говорить, что под действие этого пункта попадает распространение практически любой информации о кандидатах (партиях)? К сожалению, приходится констатировать, что, в связи с наличием этого пункта в перечне агитационных действий, все предпринятые усилия по отграничению информационных материалов от агитационных сведены на нет. Ведь даже если эти «иные действия» и не будут поименованы первой частью перечня (пунктами «а»-«д» части 2 статьи 42), для признания их агитационными будет вполне достаточно, если они отвечают размытому критерию, указанному в пункте «ж». Например, может быть расценены как агитационные действия публикация писем, адресованных в редакцию, даже если при этом не искажается смысл письма и не нарушаются требования Закона «О средствах массовой информации».
Тем самым сводится к минимуму положительный эффект законопроекта, связанный с попыткой сформулировать и перечислить конкретные признаки агитационных действий. Таким образом, при желании два указанных пункта вполне могут быть как поводом для обвинений СМИ в предвзятости, так одновременно и юридическим средством борьбы с ними.
О чем будут молчать СМИ?
Представляется, что конкретизация понятия «предвыборная агитация» посредством включения в Федеральный закон «Об основных гарантиях...» перечня агитационных действий имеет положительное значение. Однако применение положений, включенных в этот перечень, практически полностью перекроет пространство для выхода в свет аналитических программ и публикаций в ходе избирательной кампании. В целом, можно придти к неутешительному выводу: в контексте предлагаемого законопроектом понятия «предвыборная агитация» провозглашение свободы информационного освещения избирательной кампании остается лишь декларативным принципом.
Фактически, в период избирательной кампании журналисты не смогут осуществить некоторые из своих прав, предусмотренных Законом «О средствах массовой информации». Одно из них - право «излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью» (подпункт 9 части 1 статьи 47).
Во избежание последствий, которые влечет за собой ненадлежащая агитационная деятельность, СМИ будут вынуждены самоустраниться от освещения избирательных кампаний, ограничившись ролью «подставки для микрофона» и предоставив возможность говорить с избирателями исключительно кандидатам, их доверенным лицам, представителям избирательных объединений и блоков.
С одной стороны, это, конечно, позволит кандидатам и партиям напрямую обращаться к избирателям, избежать искажения в СМИ их взглядов и идей. Однако, с другой стороны, такие жесткие правила опасны тем, что избиратели останутся один на один с кандидатами и партиями, у которых появится уникальная возможность представить себя в наиболее благоприятном свете. Подобное обстоятельство может привести к тому, что информация о них не будет полной и всесторонней в той мере, в какой это необходимо для получения результатов выборов, отражающих объективную волю граждан.
Бударина Н.А.
Юрист Института проблем информационного права,
г. Москва
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
