«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
В.Н. Колесников. О политических функциях института выборов
Институт выборов в современной России, являясь одним из самых зримых элементов новой для страны политической системы, выступает в числе наиболее активно исследуемых сюжетов в отечественной политологии. Вместе с этим, прочное закрепление в качестве ведущего механизма политического процесса периодических состязательных выборов на многопартийной основе одновременно сопровождается кризисом доверия граждан и общества к государству. Уже одно это обстоятельство стимулирует поиск ответов на вопросы: Почему в России во многих случаях низка электоральная активность граждан? Какова реальная степень легитимности власти? В чем причина беспрерывной смены правил игры продолжающегося уже более десяти лет процесса трансформации избирательного процесса? В какой мере можно говорить об объективных предпосылках подлинной многопартийности в России?
Последние законодательные и политические инициативы в связи с принятием Закона о политических партиях и намечающейся блокировкой крупных политических фракций в Государственной Думе также актуализируют проблему исследования реального состояния института выборов в современной России.
Эффективное решение экономических и социальных проблем невозможно без демократических политических институтов, одним из которых является институт выборов. Не авторитарная, а сильная государственная власть, опирающаяся на волю народа и несущая перед ним реальную политическую и юридическую ответственность, - сегодня одно из главных условий успешного развития страны. Одновременно это и главная цель продолжающегося процесса становления российского политического института выборов.
Политический институт выборов в широком смысле представляет собой всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти и местного самоуправления путем выборов. Избирательная система - один из основных, но далеко не единственный элемент института выборов. Она выступает главным образом как конституционная, юридическая основа политического института выборов. Это важно отметить в связи с тем, что зачастую понятие «избирательная система» употребляется как синоним понятия «институт выборов».
Предметом нашего исследования является институт выборов как совокупность правовых норм, избирательных систем, организационных структур, политических технологий, политических традиций и иных факторов, определяющих функционирование этого института в обществе. Избирательная же система выступает как предмет регулирования избирательного права, именно поэтому абсолютное большинство публикаций по проблемам избирательного процесса принадлежит представителям юридической науки [1-8]. Это вполне объяснимо: именно правоведы призваны закреплять и регулировать избирательный процесс конституционно-правовыми средствами. Но выборы как политический институт, как составная часть политической системы общества в то же время являются предметом исследования и политической науки [9-20].
В среде российских исследователей и политиков и, как следствие этого - в общественном мнении, - господствует традиционный взгляд на выборы как формальную процедуру формирования органов публичной власти. Такой подход является ограниченным и неполным, он может в определенной мере деформировать общественное самосознание.
Во-первых, выборы нельзя рассматривать вне контекста с формой государственного устройства и типом политического режима в стране. Во-вторых, не затрагивающий базовых общественных и личностных ценностей подход к выборам с технологической меркой является питательной средой для манипулирования общественным сознанием и общественным поведением. В-третьих, выборы нельзя сводить исключительно к процедурным вопросам из-за сложности и неоднородности состава субъектов избирательного процесса. В-четвертых, подобный подход нисколько не способствует утверждению демократических представлений и демократических норм и способов поведения граждан. В-пятых, выборы являются самостоятельным политическим институтом, играющим свою собственную роль и выполняющим только ему присущие функции в политической системе общества.
Нигде в мире становление выборной демократии не происходило одномоментно, даже в ныне передовых демократических странах этот процесс растягивался на многие десятилетия. Транзитологи и последователи неокорпоратизма в качестве предварительных условий демократизации переходных обществ, в том числе и становления демократических основ выборов, называют национально-гражданское единство [21], наличие гражданского общества [22]. Есть различные точки зрения на роль кризисных ситуаций и конфликтов в демократических преобразованиях. Э. Шилз писал, например, что «...кризис не приведет к росту гражданственности. Она может расти лишь медленно и в спокойной атмосфере...» [23]. Существует и прямо противоположное мнение о влиянии кризиса и конфликта на становление демократии. Д.А. Растоу, например, не может «...представить себе ситуацию, когда бы сколько-нибудь заметный рост гражданственности и демократии происходил иначе, чем в результате кризиса» [24].
Большинство авторов сходится на том, что формальное юридическое оформление демократического института выборов России само по себе не приводит к упрочению демократических основ общества. Мы можем уверенно говорить о том, что формально-логическое совпадение процессов демократизации института выборов в России и в развитых зарубежных странах не сопровождается аналогичным совпадением с точки зрения конкретно-исторических условий. Становление института выборов в России с формально-логической точки зрения повторяет схему становления этого института в США и Европе в конце XIX в. В общем виде она сводится к следующему: наряду с укреплением, повышением эффективности государства в целом, усилением властных структур, стремительно развиваются демократические основы выборов - всеобщее избирательное право, состязательность и альтернативность выборов, политический плюрализм и многопартийность, выборы как единственный легальный источник легитимации власти.
Однако наблюдается и весьма существенное отличие этих процессов в России от аналогичных явлений в зарубежных странах развитой демократии: - общественное доверие к выборам в России на порядок ниже. На наш взгляд, причинами этого являются, во-первых, слишком быстрый темп становления институциональных основ выборов, особенно в 1989-1993 гг., предшествовавших так называемому первому электоральному циклу в России. Во-вторых, так уж получилось, что романтические устремления российских демократов первой перестроечной волны удивительным образом трансформировались в явное стремление последних закрепить свои достижения чисто формальными способами. Выборных процедур это коснулось в первую очередь, и не случайно именно в этот период начинается бурный рост индустрии избирательных технологий, в большинстве своем позаимствованных за рубежом. Разрушив монополию одной политической силы - всесильной КПСС, - демократы поспешили любыми способами утвердить свою собственную монополию, к тому же густо замешенную на элементах дикой приватизации, которая в общественном мнении неразрывно связана с началом периода демократизации.
Конституция РФ 1993 г. закрепила политическое устройство страны с сильной президентской властью и заложила основы демократической избирательной системы. Россия присоединилась к Заявлению о критериях свободных и демократических выборов и всемерно подчеркивает желание следовать демократическим международным стандартам в этой сфере [25-26]. В то же время решающую роль в избирательном процессе в современной России стала играть не столько совокупная воля избирателя, сколько административный и денежный ресурс наряду с широко развившимися избирательными технологиями.
Тот же Д.А. Растоу говорил еще в 1970 г. об одном обязательном условии демократизации в странах переходного типа - наличии национально-гражданского единства общества [27]. Два электоральных цикла в России показали, что нашему обществу еще очень далеко до гражданского согласия и этот постулат основоположника транзитологии применительно к России в настоящее время достаточно условен.
Без систематической работы по формированию и усвоению базовых политических и гражданских представлений на уровне личности и активной части общественности, выборы еще долго будут оставаться способом реализации эгоистических интересов отдельных элит. Каких именно элит - для России вопрос особый, притом вырастающий в проблему национального масштаба.
Критерии отнесения выборов к политическим институтам находятся в стадии активного обсуждения научной общественностью [28-33].
Выборы есть один из институтов народовластия и способ реализации политической правосубъектности граждан. Они давно превратились в демократических странах в одну из конституционных основ государственного устройства. Поэтому реальное содержание и разнообразные функции выборов выходят далеко за рамки «таких взаимосвязанных категорий, как избирательное право, избирательная система и избирательный процесс».
Выборы как политический институт следует рассматривать как обязательный и постоянно действующий элемент политической системы. Этот институт нельзя привязать только или главным образом к временным рамкам избирательных кампаний. Принципиальная ошибка нынешних властей состоит как раз в том, что выборы на практике рассматриваются как кампания, а не как постоянно действующий политический институт. Отсюда и разрыв между существующим избирательным законодательством и реалиями, а также быстрая утрата доверия вчерашних избирателей к своим избранникам.
В отечественной литературе, особенно правовой, анализируется соответствие, например, нашего законодательства международным стандартам избирательного права. Представляется, что гораздо важнее исследовать соответствие международным стандартам нашей политической практики.
Один из создателей политико-правовой теории институционализма французский правовед М. Ориу (1856-1929) полагал, что институт - это определенная идея, осуществляемая в конкретной среде. Любой политический институт состоит из структуры (организации) и коллективных представлений, которые обслуживают эту структуру [34-35]. Очевидно, что простое или формальное установление принципиальной возможности выборов органов власти еще не означает установление полноценного института выборов как формы рождения народовластия.
Важная проблема в политологии - вычленение политических институтов из состава политической жизни общества. Большинство отечественных авторов ограничивается включением в состав политических институтов государства и политических партий. Другие добавляют к этому гражданское общество, парламентаризм и парламент, институт президентства, бюрократию и бюрократизм. Третьи выделяют и такие политические институты, как общественное мнение, средства массовой информации, группы давления и, конечно же, избирательные системы.
Особого внимания применительно к России заслуживают вопросы о необходимости формирования политических институтов, об их востребованности со стороны граждан, общества в целом, об их реальном значении в политическом процессе, их правовом и практическом статусе и т.п.
Особое значение для современной России приобретает одна из важнейших проблем политологии - проблема политической стабильности. Большинство ученых связывают устойчивость функционирования политической системы со степенью институционализации различных элементов политической системы.
Важнейшей функцией любого политического института является обеспечение политической стабильности. Применительно к институту выборов подобная функция приобретает особое значение. Во-первых, функционирующий в данном обществе в данных исторических условиях институт выборов является механизмом формирования большинства остальных политических институтов; во-вторых, именно через выборы осуществляется регулирование деятельности основных политических институтов, выборы являются средством легитимации властных институтов, а последняя представляет собой решающий фактор политической стабильности. Ясно, что устойчивость самого института выборов прямо и непосредственно влияет на политическую стабильность. Часто меняющиеся правила выборов ставят под сомнение справедливость, а следовательно, и легитимность выборов. Отсюда прямой путь к политической нестабильности.
В современной России начиная с 1988 г. - года принятия Закона о выборах народных депутатов СССР - и по сей день продолжается трансформация избирательной системы. Дважды уже принимался Федеральный закон «О гарантиях избирательных прав граждан» (1994 и 1997 гг.). В настоящее время Государственная Дума рассматривает новую редакцию этого закона. Принятый летом 2001 г. Федеральный закон «О политических партиях» самым существенным образом меняет картину будущих выборов как на федеральном, так и на региональном уровне.
Понятно, что мы имеем дело с еще продолжающимся в России процессом формирования основных политических институтов, в том числе и института выборов. В сложной взаимосвязи функционирования всех политических институтов в период их становления непросто вычленить особую роль и значение института выборов. Рискнем предположить, что в настоящее время в России малореальной представляется возможность создания и функционирования хорошо работающей избирательной системы. До тех пор, пока в обществе не будут сформированы и усвоены большей его частью, или, по крайней мере, основными политическими элитами, консенсусные представления по основным направлениям национально-государственного строительства, в стране будут продолжаться попытки менять те или иные элементы института выборов. Стабилизирующим фактором, безусловно, является подписание Россией ряда международных правовых актов, формулирующих международные стандарты выборов. Это так, но очевидно и другое: формальное согласие принять высокие международные стандарты еще не означает следование им в действительности. Высокая степень абсентеизма граждан России в последние годы не в последнюю очередь связана и с неверием в справедливость и эффективность сложившегося института выборов.
Что касается сущности самого понятия политического института выборов, то, на наш взгляд, нельзя сводить его содержание к понятиям «избирательная система» или «избирательное право». Авторы первого в современной России системно написанного труда «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» достаточно подробно, например, раскрывают правовую сущность избирательного процесса, практически не касаясь политической стороны выборов [36]. Последняя же, на наш взгляд, является чрезвычайно важной, ибо именно она определяет степень социализации, т.е. включенности индивидов в политическую жизнь. Политический подход к выборам означает необходимость выяснения потребности индивида в осмыслении сущности власти и своего собственного отношения к ней. Здесь же формируется потребность практического участия во властных отношениях, не меньшее значение приобретает вопрос о легитимности власти, о взаимной ответственности гражданина и власти. Встает вопрос и о месте и роли института выборов в политической системе страны, в политическом процессе вообще. К этому необходимо добавить и то, что институт выборов как таковой имеет свою собственную структуру - нормативную базу в виде избирательного права, систему избирательных комиссий, практически работающую систему организации выборов, систему подготовки кадров организаторов выборов, изучение избирательного права и избирательного процесса в учебных заведениях, формы и методы работы с общественностью по ее участию в выборах, конституционно закрепленную (или определенную) систему голосования, систему общественного контроля выборов, способы и формы интеграции института выборов в политическую систему и политическую жизнь страны. Нельзя представлять себе институт выборов без методологии и методики определения мотивации участия граждан в выборах. Надо принимать во внимание те функции, которые должен реализовывать институт выборов в обществе, как по отношению к личности, гражданину, так и по отношению к обществу и государству.
В условиях продолжающегося процесса формирования современной политической системы России на институт выборов ложится особая ответственность. Он предстает как историческая альтернатива далеко еще не исчезнувшему тоталитарному сознанию граждан и бюрократическому традиционализму. Иного пути перед политической жизнью России (если считать, что она уже определила свой исторический поворот в сторону демократического развития), как становление и совершенствование института выборов, - нет.
В определенной мере можно говорить об институте выборов как универсальном политическом институте, выполняющем интегративную функцию в политическом процессе России. Выборы следует рассматривать как социальный механизм, с помощью которого: а) рождается власть; б) реализуется сущность гражданского общества; в) формируются политические элиты; г) идет процесс социализации личности; д) осуществляются контроль и регулирование деятельности власти со стороны граждан; е) фиксируются общественные настроения; ж) реализуются отношения представительства избирателей в органах власти.
Можно выделить несколько групп условий эффективности выборов.
Приоритетными выступают экономические условия. Речь идет об уровне развития отношений собственности в обществе. Индивид, в той или иной мере обладающий собственностью, в огромной степени заинтересован в создании политических механизмов, обеспечивающих защиту его собственности. Отсюда и проистекает мотивация участия человека-собственника в выборах.
На наш взгляд, еще не наступило осознание того, что произошло в России в результате обвальной приватизации. Не касаясь чисто экономических и криминальных последствий этого процесса, подчеркнем только один факт: экономически состоятельный «средний класс», вопреки ожиданиям либерально настроенной части общества, в России не сложился. Большая часть населения лишена экономических оснований для нормальной жизни, не является субъектом экономических отношений и поставлена перед необходимостью элементарного выживания, поэтому вряд ли возможно рассчитывать на осознанную мотивацию электорального поведения граждан.
Среди социальных факторов эффективности института выборов особое значение имеют стабильность всех общественных институтов и наличие общепризнанных социальных ценностей, таких как возможность трудиться, доступное образование, медицинское обслуживание, укрепление и защита семьи, детства и т.п. Для нашей страны данный фактор имеет особое значение, вследствие еще сохраняющихся представлений об уровне социальной защиты населения в советское время.
Среди политических условий, необходимых для эффективности выборов следует отметить наличие демократических традиций, развитое гражданское общество, сложившуюся многопартийность, устойчивую законодательную базу, независимое от государства функционирование средств массовой информации.
Необходимо учитывать и еще один фактор, влияющий на эффективность демократических выборов. Речь идет об историко-национальной самоидентификации народа, которая связана с определением исторических перспектив развития страны, ее места в меняющемся мировом устройстве, с понятиями патриотизма, чувства гражданской ответственности и т.п. Особо следует подчеркнуть необходимость общественно-политического консенсуса в вопросах государственного устройства общества и его основных институтов. Если одна часть общества выступает за капитализм, а другая за социализм, то выборы лишь обострят эту борьбу, а затем перенесут ее на уровень политических институтов, что рано или поздно приведет к разрушению государства.
Для России это обстоятельство особо значимо, хотя драматизировать его не стоит. Хотя бы потому, что все эти вопросы обсуждаются и решаются главным образом на уровне отдельных элит. Как ни странно, отчуждение большинства граждан России от реальной власти в данном случае может сыграть положительную роль, поскольку появляется возможность решить эти сложнейшие проблемы путем достижения социально-политического консенсуса среди основных политических элит.
Особую актуальность эта проблема приобретает в связи с переходом бывшего СССР, а затем и Российской Федерации к постоянному порядку выборного формирования власти на демократических началах.
Десятилетний опыт применения принципов демократических выборов в России в период становления нового государственно-политического устройства общества открывает, по сути дела, новый этап в развитии нашей государственности. Это ставит анализ широкого круга проблем, присущих выборам как самостоятельному политическому институту, в ряд самых насущных задач отечественной науки.
Литература
[1.] Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. N7.
[2.] Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Политика и федеральные выборы (К вопросу о взаимоотношениях между властью и правом) // Государство и право. 1995. N2.
[3.] Веденеев Ю.А. Конституционная демократия и правовая культура избирателей // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1996. N19.
[4.] Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь мир. 1997.
[5.] Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М.: Юридическая литература. 1996.
[6.] Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма. 1999.
[7.] Кукушкин М.И., Югов А.А. Понятие и структура избирательного процесса //Теория и практика избирательного процесса. М., 1998. N1.
[8.] Постников А.Е. Система российского избирательного законодательства // Журнал российского права. 1997. N1.
[9.] Анохин М.Г. Политические системы. М., 1996.
[10.] Бабенко И.А. Политическое поведение российской интеллигенции в условиях реформирования общества (90-е годы): Автореф. дис. ... д-ра, полит, наук. М., 1998.
[11.] Березкина О.П. Политический имидж в современной политической культуре: Автореф. дис. ... д-ра полит, наук. СПб., 1999.
[12.] Гельман В.Я. Избирательные кампании в России: испытание электоральной формулы // Полис. 1996. N2.
[13.] Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // Полис. 1997. N4.
[14.] Елисеев С.М. Легитимность власти: источники, структура и динамика развития в посткоммунистическом обществе: Автореф. дис. ... д-ра полит, наук. СПб., 1997.
[15.] Имидж лидера. М.: Общество «Знание» России. 1994.
[16.] Мокеев В.В. Взаимодействие общественных объединений и избирательных комиссий как фактор демократизации избирательного процесса: Автореф. дис. ... канд. полит, наук. М., 1999.
[17.] Представительная демократия и электорально-правовая культура. М.: Весь мир. 1997.
[18.] Страхов А.П. Особенности политического поведения российских избирателей: политико-культурный аспект // Вестник МГУ. Сер. 12. «Политические науки». 1998. N5.
[19.] Устименко С.В. Сущность и формирование отношений политического представительства в современной России (политико-философский анализ): Автореф. дис. ... д-ра философ, наук. М., 1996.
[20.] Черданцева А.Ю. Электоральные исследования как предмет политологической рефлексии: Автореф. дисс. ... канд. полит, наук. Екатеринбург. 1999.
[21.] Rustow D.A. Transitions to Democracy - Toward a Dynamic Model. Comparative Politics. 1970. Vol. 2. N3. P. 337-363.
[22.] Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидация демократии // Полис. 1966. N5. С. 16-27.
[23.] Binder L. (ed.) Politics in Lebanon. N.Y., 1966. P. 10.
[24.] Растоу Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. N5. С. 9.
[25.] Заявление о критериях свободных и справедливых выборов (принято на сессии Межпарламентского Союза 26 марта 1994 года в Париже) // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1994. N. 4(15). С. 39-41.
[26.] Вешняков А.А. Международные избирательные стандарты // Международная жизнь. 2001. N3. С. 22-30.
[27.] Растоу Д.А. Указ. соч. С. 6.
[28.] Страхов А.П. Политическое поведение российских избирателей: базовые установки и предпочтения: Автореф. дис. ... канд. полит, наук. М., 1999.
[29.] Нечаев О.Л. Институционализация образования (опыт методологического анализа): Автореф. дис. ... докт. п. наук. М., 1998.
[30.] Нифанов А.Н. Институт народовластия в системе муниципального управления. Ростов/Д. 2000.
[31.] Капицын Е.М. Политическая идентификация как механизм инс-титуционализации политического участия: Автореф. дис. ... канд. полит, наук. М., 1999.
[32.] Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. N7.
[33.] Веденеев Ю.А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления // Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1995. N2.
[34.] Ориу М. Основы публичного права / Пер. с франц. М.: Издательство Коммунистической академии. 1929.
[35.] Воротилин Е.А. Политическая теория М. Ориу // Вестник МГУ. Серия «Право». 1978. N1.
[36.]. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1999.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
