Библиотека > Практика > СМИ

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

КОРРУПЦИЯ НА ВЫБОРАХ. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Г.А. Сатаров. Коррупция как тема избирательной кампании

Коррупция как тема политической борьбы давно заняла свое почетное место в ряду других проблем. Она возносила наверх кандидатов на политический Олимп (Гитлер, Лукашенко), ниспровергала властвующие режимы (сравнительно свежий пример такой катастрофы - Индонезия). Тема коррупции внесла свой вклад в распад СССР. Естественно, что она регулярно становится одной из ведущих тем избирательных кампаний в России.

Однако, чем больше обличают коррупцию, тем больше укореняется и увеличивается как само это зло, так и терпимость к нему. Происходит так, прежде всего, потому, что использование темы коррупции на выборах является тривиальным развитием той же темы в межвыборный период и сводится к борьбе компроматов. В результате достигается следующее:

• проблема коррупции мифологизируется. Представления граждан о коррупции близки к реальным настолько же, насколько мифы Древней Греции к известным нам сегодня законам природы. Вся проблема сводится к аморальности отдельных политиков или чиновников;
  
• граждан убеждают, что победа над коррупцией сводится к замене одних политиков другими, а значит, ослабляется собственная инициатива гражданского общества;
  
• реальные проблемы подменяются мнимыми. Общественное внимание концентрируется не на устранении причин, порождающих коррупцию, а на грязных информационных баталиях.

Как правило, антикоррупционная пропаганда в избирательных кампаниях не выявляет корни коррупции, ее реальные негативные последствия, методы ее ограничения. Все это усугубляет описанные выше эффекты. Можно, не впадая в преувеличение, сказать, что выборные технологии внесли и, видимо, еще внесут свой достойный вклад в развитие в стране коррупции.

Происходит, помимо прочего, девальвация проблемы в общественном сознании. По данным исследования, проведенного Фондом ИНДЕМ в конце 2001 г.¹, коррупция занимает лишь девятое место в большом списке проблем, важность которых для страны оценивалась респондентами. Выше ее, например, такие проблемы, как «Бедность людей, низкая зарплата», «Война в Чечне», «Кризис морали, культуры, нравственности», «Организованная преступность, бандитизм». Это означает, в частности, что «раскручивание» темы коррупции может оказаться не только социально вредным, но и попросту бесполезным с технологической точки зрения.

Между тем велика вероятность того, что федеральные кампании 2003-2004 гг. будут серьезно эксплуатировать тему коррупции. Это предполагает более высокий уровень готовности участвующих в них политических технологов, которые должны решать, как мне кажется, две задачи: первая - максимизация эффекта от использования этой темы, выражающегося в числе привлеченных голосов; вторая - минимизация ущерба от ее эксплуатации в смысле, оговоренном выше. Чтобы добиться решения двух таких задач, вступающих в определенное противоречие друг с другом, необходимо и более глубокое понимание проблемы как таковой, и более обстоятельное изучение общественного сознания в той его части, которая сопряжена с проблемой коррупции.

Исследование, проведенное Фондом ИНДЕМ, позволяет дать ответы на многие вопросы, касающиеся второй из сторон - общественного сознания. Ниже будут приведены и прокомментированы необходимые для этого данные. Кроме того, при рассмотрении потерь от коррупции будут использоваться материалы другого доклада Фонда ИНДЕМ².

Коррупция в общественном сознании

Таблица 1. Индекс коррумпированности различных организаций,
определенный по ответам респондентов

(Чем меньше значение индекса и больше его ранг, тем более
коррумпирована данная организация в глазах респондентов)

Организация	Индекс коррумпированности		Ранг индекса
	Предпри- ниматели	Граж- дане	Предпри- ниматели	Граж- дане
Профсоюзы	0,507	0,658	12	5
Правительство РФ	0,338	0,372	17	16
Церковь, религиозные организации	0,764	0,903	4	4
Администрация Президента РФ	0,385	0,490	16	13
Законодательный орган субъекта Федерации	0,295	0,310	18	18
Администрация субъекта Федерации	0,242	0,282	25	22
Политические партии	0,082	0,095	28	29
Государственная Дума	0,101	0,143	27	27
Совет Федерации	0,243	0,233	24	24
Администрация муниципалитета	0,290	0,302	19	20
Местный представительный орган	0,289	0,297	20	21
Армия	0,450	0,432	15	14
Высшие суды	0,566	0,491	10	12
Нижестоящие суды	0,258	0,303	23	19
Правоохранительные органы	0,128	0,183	26	26
Органы национальной безопасности	0,527	0,621	11	8
Средства массовой информации	0,269	0,369	22	17
Частное предпринимательство	0,487	0,231	13	25
Государственные предприятия	0,568	0,554	9	11
Государственные банки	0,589	0,561	8	10
Общественные организации по охране окружающей среды	0,802	0,964	3	3
Правозащитные организации	0,632	0,644	5	6
Другие общественные организации	0,873	1,089	2	2
Коммунальные службы	0,280	0,280	21	23
Службы безопасности дорожного движения	0,078	0,117	29	28
Администрация и учителя средних школ, училищ, техникумов	0,896	1,104	1	1
Администрация и преподаватели высших учебных заведений	0,473	0,388	14	15
Администрация и сотрудники поликлиник и больниц	0,608	0,580	6	9
Администрация и сотрудники собесов, служб занятости, других учреждений	0,602	0,621	7	7

Приведенные в таблице данные демонстрируют две интересные особенности восприятия коррупции общественным сознанием. Первая - оценки, установки, стереотипы, характеризующие общественное сознание, чрезвычайно близки у граждан и предпринимателей - довольно специфической части российского общества. Это сходство подтверждается не только данными, приведенными в табл. 1, но и другими многочисленными результатами исследований. Наблюдаемые различия, образующие исключения, настолько объяснимы, что только подчеркивают это сходство. Например, бросается в глаза различие в оценках честности профсоюзов. Не удивительно, что предприниматели оценивают этот институт критичнее, чем граждане в целом.

Вторая особенность - весьма отдаленные от реальной жизни оценки. Мы видим, что три последних места и граждане, и предприниматели отдают ГАИ, Государственной Думе и политическим партиям. Если ГАИ - это сфера бытовой коррупции, с которой сталкиваются многие, и очевидная коррумпированность которой делает ее естественным объектом постоянной критики, то с практикой коррупции двух других институтов подавляющему большинству граждан сталкиваться не приходилось. Если о Думе они могли еще читать в прессе, то про партии узнать что-либо конкретное было почти невозможно, хотя бы в силу их почти абсолютной бесполезности в нашей политической системе, а потому ненужности для потенциальных взяткодателей. Таким образом, данная триада представляет причудливую смесь трех источников формирования сознания: личная практика, СМИ, миф.

Однако было бы неправильно предполагать, что общественные представления о коррупции сотканы из мифов и слухов.

Таблица 2. Частота (в процентах) ответов на вопрос
«Есть разные мнения по поводу возможности победить коррупцию в России. Какая из точек зрения, представленных ниже, кажется вам наиболее правильной?»

Варианты ответа	Граждане	Предприниматели
В России воровали и будут воровать всегда	21,3	24,4
Коррупция будет побеждена только в том случае, если Президент будет с ней бороться	24,4	24,3
Коррупцию можно победить только всем миром	53,2	50,8

Числа в таблице еще раз показывают нам сходство оценок граждан и предпринимателей. Но не это главное. Самое важное, что более половины респондентов выбрали третий вариант ответа - самый социально значимый и наиболее приближенный к реальности. Можно предположить, конечно, что выбор ответа в большой мере определялся рефлексией ожидаемого ответа. Однако тогда существенно больший процент должен был бы получить второй вариант. Ведь именно ему более всего соответствует самый популярный в российском политическом дискурсе тезис о необходимости «политической воли» для победы над коррупцией. А политическая воля в нашей системе власти концентрируется в образе президента, а президент этот имеет, к тому же, беспрецедентно высокую популярность. В таких условиях было бы вполне естественно уповать на В.В. Путина и выбирать второй ответ. И тем не менее, респонденты в большинстве своем выбрали третий, что, безусловно, заслуживает уважения.

В нашем исследовании мы изучали не только оценки и суждения респондентов, но и их коррупционную практику. Для этого рассматривались различные бытовые ситуации, при которых граждане обращаются к услугам государства для решения своих проблем. Список таких ситуаций приведен ниже в табл. 3. В процессе анкетирования респонденты рассказывали о своих последних случаях коррупционного взаимодействия в перечисленных ситуациях. Но до этого они оценивали эти ситуации, отвечая на вопрос «Как часто, по Вашему мнению, гражданам России приходится сталкиваться со взяточничеством, коррупцией в отдельных сферах повседневной жизни, перечисленных ниже?» (пять возможных ответов от «Не приходится» до «Очень часто»). По совокупности ответов респондентов строился индекс коррумпированности бытовых ситуаций. Оказывается, что эти субъективные оценки весьма существенно корреспондируются с объективными характеристиками. Удалось установить, что с помощью нелинейных регрессионных моделей субъективная оценка коррумпированности бытовых ситуаций весьма верно предсказывается с помощью двух объективных характеристик соответствующих коррупционных рынков. Первая из этих характеристик - риск коррупции. Это величина, характеризующая вероятность того, что, придя на некоторый рынок государственных услуг решать свою проблему, вы столкнетесь с необходимостью делать это с помощью взятки. Вторая - средняя величина взятки на данном рынке. Таким образом, граждане страны адекватно оценивают ту сторону коррупции, которая связана с их повседневной жизнью.

Табл. 3 содержит, помимо индекса риска коррупции, оценки объемов коррупционных рынков. Они определялись исходя из плотности коррупционных сделок на каждом из рынков и среднего размера взяток на них.

Таблица 3. Характеристики рынков коррупционных услуг

(Риск коррупции: шанс (в процентах) оказаться в коррупционной ситуации при появлении на данном рынке государственных услуг. Объем рынка: объем средств (в млн/ долларов), выплачиваемых гражданами в виде взяток на данном рынке услуг. Приведены сами величины (X) и их ранги (г))

N	Ситуации (проблемы) взаимодействия граждан и органов власти	Риск коррупции		Объем рынка
		X	г	X	г
1	Получить бесплатную медицинскую помощь в поликлинике	22,2	11	183,1	5
2	Найти место в больнице для бесплатной операции или лечения серьезного заболевания	25,8	9	236,8	4
3	Попав в больницу, получить там бесплатную полноценную помощь и обслуживание	27,3	7	182,5	6
4	Поступить в нужную школу и успешно ее окончить	13,2	15	70,1	8
5	Поступить в вуз, перевестись из одного вуза в другой	36,0	2	449,4	1
6	Оформить или пересчитать пенсию	11,3	16	0,3	16
7	Оформить право на получение социальных выплат	16,2	13	6,6	15
8	Решить проблемы в связи с призывом на военную службу	32,6	3	12,7	14
9	Получить нужную работу или обеспечить продвижение по службе	24,6	10	56,2	10
10	Приобрести земельный участок (для дачи или ведения своего хозяйства) и (или) оформить право на него	14,9	14	20,1	13
11	Получить жилплощадь и (или) оформить юридическое право на нее	28,9	5	123,0	7
12	Получить услуги по ремонту, эксплуатации жилья	32,2	4	22,7	12
13	Добиться справедливости в суде	26,2	8	274,5	3
14	Получить помощь и защиту в милиции	27,4	6	30,0	11
15	Получить регистрацию по месту жительства, паспорт или заграничный паспорт, разрешение на оружие и т.п.	19,7	12	65,8	9
16	Урегулировать ситуацию с автоинспекцией (получение прав, техосмотр, нарушение правил дорожного движения и т.п.)	59,3	1	368,4	2

Приведенные оценки являются минимальными как по методу расчета, так и с учетом того обстоятельства, что рассматриваются не все возможные виды коррупционных сделок. С учетом этих замечаний, можно привести суммарные данные по всем рынкам (в том числе, не учтенным в табл. 3). Итак, минимальная оценка общего объема взяток, выплачиваемых гражданами в год, составляет 274,5 млн. долларов.

Необходимость прибегать к коррупции при решении своих проблем не оставляет граждан равнодушными. В нашем исследовании это фиксировалось вопросом об эмоциях, которые испытывали граждане после коррупционной сделки. Результаты приведены в табл. 4.

Таблица 4. Частота ответов (в процентах) на вопрос
«Как бы вы описали свои ощущения от того, что вам пришлось
дать взятку?» (не более трех ответов)

(Строки расположены по мере убывания частот)³

Варианты ответа на вопрос	Частота ответа
Ненависть к нашей государственной системе, которая ставит людей в такие обстоятельства	32,5
Ничего не чувствовал, уже привык	24,1
Ненависть ко всей коррумпированной власти	14,5
Удовлетворение тем, что удалось чиновника заставить работать на себя	12,8
Удовлетворение собой, своим умением решать свои проблемы	11,7
Унижение	11,2
Ненависть к чиновнику	11,2
Затрудняюсь ответить	8,8
Опустошенность	7,9
Стыд	7,1
Презрение к себе	3,4
Опасение, что об этом узнают мои знакомые и будут меня осуждать	2,2
Страх, что могут схватить за руку	1,4

Главное наблюдение, которое позволяют сделать приведенные данные, - это доминирующее положение ненависти к власти среди всех возможных эмоциональных реакций. Более углубленный анализ показывает, что есть два типа реакций, сопряженных с ненавистью. Первый тип - «чистая» ненависть. В этом случае респонденты выбирают при ответе на приведенный вопрос только эмоции со словом «ненависть». Второй тип - ненависть, порожденная унижением. В данном случае ненависть обусловлена отрицательными эмоциями, которые люди испытали, давая взятку. Причем второй тип реакции характерен в основном для женщин и граждан в возрасте от 46 до 55 лет, с низкими доходами.

Главный вывод, который можно сделать на основании вышеизложенного, - апелляция к коррупции как к некоторой общей универсальной проблеме не даст ощутимых результатов. Гораздо эффективнее будет обращение к конкретным бытовым проблемам граждан, таким как образование, здоровье, жилье, безопасность, и т.п. и к тому обстоятельству, что решение этих насущных проблем сопряжено с необходимостью прибегать к коррупции. Чувство ненависти, которое испытывают многие в связи с этим обстоятельством, является мощным стимулом политического поведения.

Негативные последствия коррупции

Одна из основных особенностей общественного сознания состоит в том, что коррупция воспринимается исключительно как некоторые аморальные или преступные действия. Практически не осознается ни масштаб явления в целом, ни его негативные последствия. Объяснение этой стороны коррупции - один из неиспользованных резервов пропаганды.

Самый главный тезис, который может быть использован в этой сфере, звучит просто: «Коррупция - это бедность». На приведенной ниже диаграмме продемонстрировано положение России на координатной плоскости, характеризующей как общий уровень коррупции, так и эффективность (богатство) нашей экономики. Уровень коррупции индицируется на рис. 1 известным «Индексом восприятия коррупции», ежегодно определяемым и публикуемым международной организацией Transparency International (TI). Эффективность экономик разных стран характеризуется величиной, определяемой как отношение валового внутреннего продукта (ВВП) к численности населения («ВВП на душу населения»).

Рис. 1. Диаграмма рассеяния двух переменных

^{Каждой точке соответствует одна из 90 стран (2000 г.). Ось X - валовой внутренний продукт страны на душу населения; ось Y - индекс восприятия коррупции, определяемый TI (чем больше значение индекса, тем меньше коррупция). Россия помечена сплошным треугольником.}

Мы видим на приведенной диаграмме высокий (один из самых высоких для стран, которым был присвоен индекс восприятия коррупции) уровень коррупции в России и, как следствие, низкий показатель ВВП на душу населения. Тот факт, что эти два явления взаимосвязаны, определяется и формой диаграммы рассеяния, и значением линейной корреляции между переменными - 0,87, что демонстрирует зависимость с доверительной вероятностью меньшей 0,1%.

Приведенная диаграмма указывает на ряд интересных обстоятельств. Россия оказывается самой благополучной из стран с таким же уровнем коррупции, как у нее, и самой коррумпированной из стран с тем же уровнем ВВП на душу населения. Нахождение на краю диаграммы рассеяния указывает на то, что мы, в нашем нынешнем состоянии, реализуем маловероятную возможность. Если исходить из того, что естественная динамика развития сопряжена с переходом от менее вероятных состояний к более вероятным, то для России закрыты (крайне маловероятны) любые траектории, при которых увеличивается ВВП на душу населения, но при этом сохраняется или увеличивается нынешний уровень коррупции.

Бедность высококоррумпированных стран - следствие того обстоятельства, что коррупция, в самом общем смысле этого слова, является синонимом неэффективности экономики, управления, политических институтов, общества в конце концов. При этом высокая коррупция, помимо обозначенного универсального негативного эффекта, имеет ряд более конкретных следствий, вносящих свой вклад в общую неэффективность системы.

Экономические последствия

1. Расширяется теневая экономика. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие - государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств.

2. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.

3. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь - из-за нарушений в ходе приватизации. Последствия те же, что в п. 2.

4. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности - при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны.

5. Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов». В итоге страдает потребитель.

6. У агентов рынка появляется неверие в способность власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат, и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.

7. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на предприятиях, в фирмах, общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.

8. Коррупция приводит к прямым бюджетным потерям. По нашим оценкам, они составляют для России не менее 40 млрд. долларов в год, что соизмеримо с величиной доходной части российского бюджета.

Социальные последствия

1. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы.

2. Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство, бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое и неправедное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.

3. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти.

4. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.

5. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.

Политические последствия

1. Происходит смешение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок.

2. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.

3. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.

4. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает угроза разложения демократических институтов.

5. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сценарию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.

Как видим, последствия коррупции гораздо шире и глубже, чем просто величина взяток - цена, которую платят частные лица или фирмы коррупционерам - чиновникам или политикам. Более того, реальные потери от коррупции значительно превышают те, которые удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований. Потери от коррупции огромны и разнообразны. А для страны, находящейся в состоянии транзита, а это значит - в неустойчивом состоянии, коррупция может стать фактором, определяющим ее судьбу.

¹ См. доклад «Диагностика коррупции в России (социологический анализ)». Его полный текст можно найти на сайте Фонда ИНДЕМ по адресу www.indem.ru. Исследование проводилось на двух российских репрезентативных выборках: граждане - 2019 респондентов, предприниматели - 709 респондентов.

² «Россия и коррупция: кто кого». 1998 г. Текст этого доклада также можно найти на сайте Фонда ИНДЕМ.

³ Поскольку респонденты были вправе выбирать более одного ответа, сумма процентов в столбце таблицы превосходит 100%.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»