«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
В.Л. Римский. Коррупция как системный фактор российских выборов
Электоральная коррупция, понимаемая как коррупция, связанная с выборами, уже давно стала нормой российского политического процесса. Можно с полной ответственностью утверждать, что в России коррупция не угрожает системе выборов и политической системе в целом, а является их составной частью. Но этот вывод возможен лишь при уточнении понятия коррупции, поскольку при иных представлениях о коррупции федеральные и региональные выборы в России могут оцениваться как проходящие если не строго по закону, то при небольших его нарушениях, которые не позволяют говорить о коррупции как об их существенном факторе.
Подходы к определению коррупции
Коррупция как сложное социальное явление не имеет единственного общепринятого определения. Наиболее простым и естественным определением коррупции, по-видимому, следует считать подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, политических и общественных деятелей1. Широко распространено понимание коррупции как использование государственными и муниципальными служащими, депутатами, кандидатами на выборах, а также служащими коммерческих и иных учреждений и организаций своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ материального или нематериального характера либо предостаапение таких преимуществ2. Различие этих определений в том, что для первого из них решающим является подкупаемость и продажность, а для второго - незаконность использования статуса должностными лицами и служащими. Такие явления, безусловно, присутствуют при подготовке и проведении выборов, но утверждать, что при отсутствии взяток и незаконного использования статуса должностными лицами и служащими коррупция на выборах исчезает, было бы преувеличением. По-видимому, электоральная коррупция в России должна рассматриваться как более широкое понятие,
Представители власти или политики, борющиеся за власть, очень часто совершают разнообразные действия, которые непонятны простым гражданам. В этих ситуациях граждане готовы, с одной стороны, согласиться с правом политиков на такие действия, а с другой - готовы поверить, что эти действия коррупционны. Обычно на выборах к таким коррупционным действиям относят действия, связанные с нарушениями законодательства о выборах в части их финансирования, неправомерного использования кандидатами или иными должностными лицами, за них агитирующими или их поддерживающими, своего служебного положения при подсчете избирательных бюллетеней и подведении итогов выборов. Такой подход к выявлению и анализу коррупции на выборах вполне правомерен, но необходимо учитывать, что такого рода нарушения не исчерпывают всего содержания современной электоральной коррупции. Более того, субъектам коррупционных действий до выборов, на выборах и после выборов бывает выгодно использовать такие коррупцион-ные действия, их публичное обсуждение и осуждение с целью сокрытия более существенных механизмов коррупции. Особенно, когда явные коррупционные действия обнаруживаются у конкурентов на выборах.
Оценка действий политиков во многом определяется тем, какие критерии сумеют навязать гражданам те или иные элитные социальные группы, обычно через средства массовой информации. Самому субъекту, борющемуся за власть или за ее удержание, не всегда просто доказать, что его действия не связаны с коррупцией. На выборах таких доказательств нередко и не требуется до тех пор, пока не возникает коррупционный скандал, предполагающий необходимость реакции на него со стороны избирательных комиссий и других субъектов выборов. Если же коррупционных скандалов не возникает, то выборы нередко оцениваются как проходящие по закону и без коррупции. Но коррупция всегда носит скрытый, конфиденциальный характер, поэтому ее отсутствие на выборах скорее является мифом, формируемым через средства массовой информации теми или иными элитными социальными группами, чем реальностью. Обнаружить такую скрытую коррупцию всегда непросто, это можно сделать на основе анализа фактов, событий и процессов, связанных с выборами. Такой анализ, основанный на адекватном понимании, определении коррупции, может позволить выявить некоторые признаки коррупции. Какой бы скрытой ни была коррупция, она обязательно должна иметь и некоторые явные признаки, конкретные нарушения законодательства, установленных норм и правил проведения выборов, этики, нравственности и т.п. Обнаружить связь явных признаков коррупции с ее скрытыми факторами можно только при использовании адекватного определения этого явления.
Коррупция в действиях должностных лиц и будущих кандидатов может присутствовать задолго до объявления даты выборов и продолжаться весьма длительные периоды после завершения выборов, например, на судебных процессах. Поэтому для описания коррупции, связанной с выборами, предлагается использовать термин электоральная коррупция, не сводимый к коррупции на выборах. Электоральную коррупцию более адекватно, чем представления о взятках и нарушениях избирательного законодательства должностными лицами, характеризуют, по-видимому, самые старые, даже древние представления об этом явлении. По одной из версий термин «коррупция» произошел от сочетания латинских слов correi (корреальность, солидарность) - и rumpere (ломать, повреждать, нарушать, отменять). Образовавшийся самостоятельный термин «corrumpere» применялся вримском праве для определения деятельности нескольких лиц, целью которых являлась «порча» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества3. Другой ведущий аспект коррупции, в частности, в электоральной области, отражает определение Никколо Макиавелли, понимавшего коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах4. В случае электоральной коррупции частные интересы могут быть не только личными, но и корпоративными.
Представление об электоральной коррупции как о деятельности, нарушающей нормальный ход выборов с помощью использования публичных возможностей для реализации в ходе подготовки, проведения или по итогам выборов личных или корпоративных интересов, способствует выявлению системной коррупции и должно приводить к соответствующим методам противодействия ей. Нормальным ходом выборов можно считать такой, при котором обеспечивается выполнение общепризнанных норм, правил и процедур современной демократии, в частности, обеспечивается соблюдение конституционных прав и свобод граждан, свобода их волеизъявления, возможность получения ими полной и точной информации о кандидатах, избирательных объединениях и организации выборов, точность и честность подсчета избирательных бюллетеней и т.п.
Электоральная коррупция является системной характеристикой российских выборов. Получение полного и подробного описания этой системы было бы очень полезно для определения стратегий и эффективных способов противодействия коррупции. Но в силу скрытого характера многих факторов коррупции, соответствующих трудностей их объективной оценки, а также явного и неявного противодействия субъектов коррупции, системное описание электоральной коррупции пока не получено. Тем не менее, приведенные ниже краткие описания некоторых факторов электоральной коррупции могут дать представление о ее системном характере.
Электоральная коррупция и экономика
Электоральная коррупция существует не сама по себе, а в условиях и в системе связей с теневыми сторонами российской действительности, прежде всего, с теневой экономикой, которая в свою очередь неотделима от коррупции5. Теневой сектор экономики не может существовать без поддержки коррумпированных чиновников. Соответственно, есть и обратная связь: теневой бизнес поддерживает вовлеченных в него чиновников материально. Этот же бизнес формирует теневые выборные фонды, существенно превышающие легальные избирательные фонды, регистрируемые избирательными комиссиями. Помимо теневого и во многом незаконного характера этих процессов, в них всегда существенно ограничивается или полностью исключается участие граждан, избирателей. Тем самым разрушается развитие электоральных процессов по нормативной модели современной демократии.
Очень часто у должностных лиц возникает желание использовать свои финансовые, материальные и организационные ресурсы для обеспечения победы на выборах себе или своему ставленнику с целью расширения коррупционного использования ресурсов, которыми в результате такой победы можно будет распоряжаться. Современные региональные выборы проходят в условиях активного передела собственности, поэтому именно финансовый, коммерческий и иные виды капитала определяют их итоги. Крупные корпорации готовы нарушать любые законы и нормы, подкупать любых чиновников для получения собственности в регионах. Раньше эту собственность они просто присваивали, в том числе и силовыми методами, а сейчас стали чаще действовать через суды, пытаться легитимировать свои права на владение и распоряжение собственностью через выборы. Часто в средствах массовой информации утверждается, что «бизнес рвется к власти», но это не совсем так. Бизнес пытается получить максимально широкий контроль над собственностью, а для этого использует установление и поддержание контроля над властью. Не всегда бизнес непосредственно управляет регионами, как Роман Абрамович Чукоткой, но он очень часто осуществляет теневое управление регионами, что очень близко или даже полностью совпадает с коррупцион-ным поведением, возможности которого формируются при подготовке и проведении региональных выборов.
Существует несколько основных региональных стратегий крупного бизнеса. Наиболее активен экспортный бизнес, в частности, в сфере добычи и поставки нефти и нефтепродуктов, добычи и поставки газа. производства и поставки черных и цветных металлов, в частности, алюминия, чугуна и стали. Обычно крупный экспортный бизнес в российских регионах стремится реализовать одну из следующих стратегий.
1. Поставить губернатора региона под контроль или сделать его своим ставленником, консолидировать ресурсы региона, под своей властью. Пример - выборы губернатором Тюменской области Сергея Семеновича Собянина, который фактически является ставленником нефтегазового комплекса региона.
2. Обеспечить полное владение регионом через введение в нем корпоративного управления. Этот подход в некотором смысле аналогичен ситуации советского периода, когда во многих регионах с крупными производствами именно их директора распоряжались ресурсами и фактически владели этими регионами с помощью связей, влияния, назначения секретарей партийных организаций - выходцев из своих производств и т.п. Обычно такую стратегию использует металлургический бизнес, хотя его не всегда можно считать достаточно крупным для введения полного корпоративного управления в среднем российском регионе. Лучше всего такая стратегия получается у крупного металлургического бизнеса в национальных округах. Примером может служить Таймырский автономный округ, недавно избранный губернатор которого Александр Геннадьевич Хлопонин до выборов руководил комбинатом «Норильский никель». Еще раньше такую стратегию на Чукотке начал реализовывать после победы на губернаторских выборах в декабре 2000 г. Роман Аркадьевич Абрамович, бизнес которого до этого момента в основном был связан с добычей и поставками нефти и нефтепродуктов. Но в Липецкой области председатель совета директоров Новолипецкого металлургического комбината Владимир Сергеевич Лисин отказался регистрироваться кандидатом на губернаторских выборах 2002 г. По-видимому, он еще до проведения выборов решил, что формирование региона-корпорации под его руководством может не получиться, поскольку действующий губернатор Олег Петрович Королев и его администрация имеют немалые собственные финансовые ресурсы от продажи водки, например.
3. Разделить сферы влияния с администрацией региона без антагонизма. Такая стратегия обычно используется, когда в регионе действуют несколько достаточно крупных бизнесов, но ни один из них не может стать победителем в конкуренции за ресурсы этого региона. В этом случае на территории региона для каждого относительно крупного бизнеса выделяется своя вотчина, своя сфера влияния, а губернатор становится нужен как гарант соблюдения такого неформального соглашения этих бизнесов. Примером реализации такой стратегии является Мурманская область, губернатор которой Юрий Алексеевич Евдокимов стал таким гарантом. Он обеспечивает согласование интересов нескольких корпораций, действующих в разных отраслях, и потому уверенно занимает свою должность.
Перечисленные стратегии поведения крупного экспортного бизнеса в российских регионах реализуются практически без нарушений законов и являются вполне естественными с точки зрения развития этого бизнеса. И, тем не менее, такие стратегии прихода крупного бизнеса к управлению ресурсами регионов следует признать корруп-ционными, прежде всего потому, что все они основаны на теневых схемах влияния на региональную политику. В частности, при реализации таких стратегий избиратели исключаются из процедур принятия решений по развитию регионов после выборов, кандидатуры победителей региональных выборов определяются очень узким кругом лиц и задолго до назначения даты выборов, бизнес, приходя к контролю ресурсов региона, реализует обычно исключительно собственные интересы, не развивает, например, потребительские рынки и маю заботится о повышении реального жизненного уровня граждан и т.п. В итоге экономические факторы электоральной коррупции практически во всех российских регионах приводят к явному проявлению классического признака коррупции: доходы в обществе распределяются несправедливо, обогащают коррупционеров за счет остальных членов общества6.
Электоральная коррупция и клиентелизм
Проблема современной коррупции заключается в том, что ее почти всегда связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм. Однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае должны были сделать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными, не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма. Клиентелизм и коррупция не сводятся друг к другу, но коррупция как социальное явление нередко возникает и развивается в условиях клиентелизма как особой формы организации общества7.
Клиентелизм - это очень распространенное в России социальное явление. Его роль и значение можно по-разному оценивать, но невозможно игнорировать в анализе факторов политики и общественной жизни.
Изучению клиентелизма в западной социологии придается весьма большое значение, а в политической социологии изучение клиентелизма стало едва ли не особой научной областью с признанием присутствия клиентелизма во всех современных политических системах. Исследования показывают, что клиентелизм развивается не только в традиционных, но и в индустриальных обществах, причем не по традиции или будучи привнесен извне, а изнутри государственных и общественных институтов.
Российская традиция исследований в этой области несколько иная: интерес к клиентелизму скорее практический, чем научный. В частности, российская традиция больше внимания уделяет номенклатуре и неформальным личным связям, описанию зависимости подчиненных от начальников, простых граждан от представителей власти, льготам и привилегиям руководителей, ведомственности и местничеству и т.п.8 В силу достаточно высокого уровня конфиденциальности патрон - клиентских отношений, а также неизбежной мифологизации этих отношений, они пока крайне редко рассматриваются как объекты научных исследований. Еще реже в результате проведения научных исследований происходит демифологизация патрон - клиентских отношений. Но определенные возможности применения научно обоснованных методик для анализа клиентелизма все же имеются. В частности, в ходе избирательных кампаний весьма часто информация о патрон - клиентских отношениях из конфиденциальной становится общедоступной и может быть подвергнута научному анализу по соответствующим методикам.
У клиентелизма, как и у коррупции, в силу сложности этого социального явления нет единственного общепринятого определения. Для определенности опишем то понимание клиентелизма, которое достаточно адекватно его проявлениям в электоральных процессах. Под клиентелизмом будем понимать социальное явление, характеризующееся формированием отношений доминирования, господства и подчинения, зависимости и независимости по принципу патрон - клиентских. В этих отношениях одна из сторон - патрон - является покровительствующей, а вторая - клиент - покровительствуемой. Статус сторон этих отношений весьма ситуативен и изменчив: патроны и клиенты взаимозависимы, и в некоторых случаях, например, клиенты имеют возможности вынудить патрона действовать в их интересах, ушемляя собственные.
Патрон - клиентские отношения характеризуются различиями патронов и клиентов по их социальному статусу, который и позволяет патронам доминировать над клиентами. Но это доминирование обязательно должно быть обусловлено не только и даже не столько физическим принуждением, сколько принуждением символическим через признание ведущей роли патронов в их личных, частных, неформальных отношениях с клиентами, владении и распоряжении ими определенными ресурсами: властными, финансовыми, материальными и т.п. Важной характеристикой патрон - клиентских отношений является предоставление сторонами взаимных услуг друг другу, причем обычно услуг, не дифференцированных по типам и видам, а комплексных услуг, оказываемых как по принуждению, чаще всего символическому, так и добровольно и т.п. Как правило, патроны осуществляют ту или иную защиту своих клиентов на основании соответствующих гласных или негласных договоренностей между ними. А клиенты в той или иной степени обеспечивают деятельность своих патронов. Патрон - клиентские отношения могут быть как официальными, так и, что чаще, неофициальными, даже полулегальными. При этом патрон - клиентские отношения, как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой сторонами друг друга.
Все описанные выше характеристики клиентелизма и патрон - клиентских отношений проявляются на выборах различного уровня.
Электоральное поведение как проявление клиентелизма
Российская традиция исследований в политической социологии пока характеризуется слабым вниманием к систематическому анализу электорального поведения граждан на основе факторов клиентелизма. Тем не менее, клиентелизм на выборах является едва ли не единственной их особенностью, объединяющей выборы всех уровней: федеральные, региональные и местные.
В соответствии еще со старой советской традицией и избирателям и кандидатам клиентелистские отношения ближе и понятнее, чем демократические. Избиратели чувствуют, что у них нет тех прав, какие имеют кандидаты и должностные лица. Такое положение и в настоящий период воспринимается большинством российских граждан как справедливое. Кандидат, который не сумел показать своего превосходства в социальном статусе над избирателями, имеет немного шансов быть избранным. Он непременно должен показать знание проблем и условий жизни своих избирателей, но не должен остаться одним из них.
Избиратели, как правило, рассматривают кандидатов как своих патронов, которым они доверяют собственную защиту, под покровительство которых избиратели готовы встать, но не безусловно, а только если эти кандидаты продемонстрируют готовность решать проблемы своих избирателей9. Избиратели отлично понимают, что их представитель, которого они поддержат на выборах, должен суметь защитить их интересы, а для этого он должен иметь доступ к соответствующим ресурсам: атастным, финансовым, материальным и др. В результате голосование на выборах становится все менее идеологизированным и все более прагматичным: избирается личность, а не политическая позиция, граждане выбирают скорее патронов, чем своих представителей во власти.
В клиентелистскую модель вписывается и определенная смена приоритетов, которая произошла в большинстве округов на выборах депутатов Государственной Думы РФ в декабре 1999 г., когда инкумбенты, т.е. депутаты, ранее избранные от этих округов, повсеместно заменялись новыми кандидатами. Избиратели, постепенно адаптируясь к новой системе формирования российской власти, наглядно продемонстрировали зависимость патронов от клиентов. Невыполнение патронами своих обещаний в клиентелистской системе отношений всегда снижает силу взаимной солидарности, сочувствия и поддержки, что выражается и в ослаблении поддержки электоральной. Избиратели отказывают в доверии старым патронам, пытаются выбрать новых и выстроить с ними клиентелистские отношения.
Но и кандидаты на выборах, как правило, включаются в клиентелистские отношения, но уже на более высоких уровнях социума. Попытки законодательно обеспечить равенство возможностей кандидатов в случаях, когда один из них представляет действующую власть, а остальные за нее борются, как правило, ни к чему не приводят. Лидерами избирательных кампаний последнего периода и на федеральном, и на региональном уровнях являются действующие главы администраций соответствующих уровней, губернаторы, мэры, председатели Правительства РФ и другие высокопоставленные должностные лица. Остальные кандидаты, как правило, вынуждены становиться клиентами лидеров, требуя от них уже после выборов выполнения обещанного. А с лидером на выборах очень редко кто может реально конкурировать: клиентелистская модель электорального поведения более практична, позволяет добиваться своих целей при сравнительно небольших затратах ресурсов. Российское избирательное законодательство таким образом фактически закрепляет клиентелистские отношения в процессе выборов.
Каждый российский регион фактически уже стал клиентурой главы его администрации. Эти отношения понятны и самому главе и гражданам, проживающим в этом регионе. Действующий губернатор или президент может проиграть, только если он, как патрон, продемонстрирует невыполнение своих обязательств. Пока же клиентские отношения сохраняются и их стороны соблюдают негласные и неформальные договоренности, - избиратели доверяют руководителю региона и поддерживают его.
Коррумпированность структур власти, влияние на нее криминальных группировок, нарушение моральных и этических норм руководителями регионов не всегда приводят к отказу им в поддержке на выборах. Видимо, сложная социально-экономическая ситуация в России способствует столь высокому уровню дефицита доверия у граждан, что они готовы доверять политикам, которых достаточно хорошо знают, даже если личностные и профессиональные качества этих политиков вызывают негативное отношение к ним. Избиратели часто хорошо понимают недостатки руководителей своих регионов, но все равно голосуют за них на выборах. Компромат против губернатора или мэра города может оказаться действенным только тогда, когда этот компромат продемонстрирует нарушение обязательств патрона перед клиентами. В этом смысле попытки скомпрометировать губернатора или мэра города как личность очень часто оказываются безрезультатными. Избирателей интересует губернатор или мэр не столько как личность, сколько как функционер в системе патрон - клиентских отношений. Так в ходе выборов депутатов Государственной Думы РФ в декабре 1999 г. рейтинг мэра столицы Юрия Лужкова в самой Москве не опускался никогда ниже 55-56%. Здесь его признавали и признают своим патроном большинство москвичей. А вот в регионах кампания по дискредитации движения «Отечество - Вся Россия» и лично Юрия Лужкова, как мэра Москвы и одного из лидеров этого движения, имела успех. Успех на этих выборах движения «Отечество - Вся Россия» оказался более чем скромным, хотя еще летом 1999 г. это движение сохраняло лидерство на федеральном уровне. Российские регионы не признали Юрия Лужкова своим патроном, потому что у них патроны иные, свои. Поэтому избирателям этих регионов сравнительно легко было доказать, что Юрий Лужков не заслуживает сочувствия и поддержки, что он не может быть включен в систему взаимной солидарности с ними. Именно такой была реальная, а не декларируемая цель кампании по дискредитации Ю. Лужкова, которая велась в средствах массовой информации. И эта цель была достигнута: Юрий Лужков фактически перестал быть политиком федерального уровня.
В регионах России кандидату практически невозможно быть избранным, если он не поддержан главой администрации. Особенно ярко эта особенность российских выборов проявляется в национальных республиках: Татарстане, Башкортостане, Калмыкии и др. Собственно избирательные кампании в этих регионах выигрываются или проигрываются еще до их начала. Если кандидат сумеет включиться в клиентуру главы региона, - он выиграет выборы, если не допустит серьезных ошибок. Если не станет клиентом, - шансов на победу практически не будет.
В результате на выборах нередко клиентелистские отношения определяют коррупционные, а коррупционные - предполагают клиентелистские. В этой ситуации борьба с электоральной коррупцией может восприниматься и воспринимается многими представителями власти, бизнеса и даже простыми избирателями как борьба с их образом жизни. Этот образ жизни привычен и потому часто не воспринимается как содержащий какие-то коррупционные элементы. Поэтому перспективы замены клиентелистской модели выборов на демократическую пока пессимистические: вся российская избирательная система скорее утверждает клиентелистский подход, чем разрушает его. А клиентелистская модель выборов неизбежно ведет к коррупции на них, потому, в частности, что в результате таких выборов формируется недемократическая система власти.
Институциональные ловушки развития избирательного законодательства
Политические, финансовые и экономические ставки на современных выборах очень высоки. Поэтому субъекты этих выборов не останавливаются ни перед чем, чтобы их выиграть. Такому подходу к выборам во многом способствуют нормы избирательного законодательства и особенно практика их избирательного применения к тем или иным субъектам выборов. Ведь если осуществление нарушений избирательного законодательства дает преимущества кандидатам, но санкции за эти нарушения применяются не всегда и не ко всем из них, а если и применяются, то не позволяют отменить результаты выборов, то противостоять стратегиям выигрыша выборов любой ценой становится практически невозможно. И именно такова ситуация в России: выборы федерального уровня ни разу не были отменены, а регионального уровня - всего дважды отменялись и оба раза исключительно за нарушения при подсчете голосов.
В России происходит своеобразная борьба нарушителей на выборах с Центральной избирательной комиссией РФ и избирательными комиссиями других уровней. Постоянно на каждое серьезное нарушение ЦИК РФ вносит в Государственную Думу РФ поправки в избирательное законодательство, запрещающие эти нарушения. Но находятся новые возможности нарушений, пока еще не описанные в законодательстве или не позволяющие отменить результаты выборов. Такая система противодействия нарушениям на выборах не в состоянии решить проблему борьбы с ними, поскольку фактически не противодействует скрытым факторам электоральной коррупции и клиентелизма.
Стремление обеспечить законодательное регулирование каждого элемента процесса выборов не только неэффективно для противодействия нарушениям, но и прямо ведет к отмене выборов вообще. Именно с такой инициативой выступили 4 февраля 2002 г. центристские фракции Государственной Думы РФ «Единство», ОВР и «Регионы России». По их предложению выборы глав регионов должны проходить в один тур, а победителями на них могут быть признаны только кандидаты, набравшие более половины общего числа голосов избирателей региона (на выборах в региональные законодательные собрания - только кандидаты, набравшие более 25% голосов всех избирателей своих округов). Если же губернаторские выборы по такой системе не приведут к результату в том или ином регионе, предлагается предоставить Президенту РФ право назначить главу этого региона своим указом. Фактически, при такой системе выборы будут проводиться лишь формально, потому что в подаштяющем большинстве регионов такого уровня явки избирателей на выборы достичь не удастся. И в случаях признания выборов недействительными инициаторы такого предложения предлагают заменить ее системой назначения глав регионов, которая действовала в России в течение многих десятков лет, вполне понятна всем должностным лицам, и механизмы ее в российских условиях во многом определяются патрон - клиентскими отношениями.
Система развития избирательного законодательства, реализуемая Центральной избирательной комиссией РФ и другими федеральными и региональными властными структурами, фактически зашла в тупик. Постоянные ограничения свободы регистрации кандидатов, агитации и независимого контроля подсчета избирательных бюллетеней неизбежно ведут к отрицанию самой возможности выборов. Такую ситуацию можно назвать институциональной ловушкой, когда развитие какого-либо института по ошибочной стратегии приводит к отрицанию этого института, к его ликвидации, а не к его развитию10. Эти тенденции можно обнаружить в развитии многих элементов избирательного законодательства. Приведем только два примера.
Формально и на уровне деклараций намерений руководителей государства и высокопоставленных должностных лиц реформы избирательного законодательства направлены на то, чтобы выявлять и оформлять свободный и осознанный выбор гражданами своих представителей в органы законодательной власти и руководителей исполнительной власти страны, каждого региона, города и т.п. Но избирательное законодательство утверждается именно теми политиками, которые с его помощью собираются быть избранными. Понятно, что у них постоянно появляется желание сделать процесс выборов как можно более предсказуемым и управляемым. Поэтому стратегия изменений в избирательном законодательстве реально оказывается направленной на получение все более предсказуемого результата выборов. Вполне естественно такой подход сопровождается у политиков снижением уровня доверия к возможностям избирателей сделать сознательный выбор и сужением сферы ответственности выбранных лиц перед теми, кто за них голосовал.
Общесоюзный закон о выборах 1988 г., по которому был избран первый состав Съезда народных депутатов СССР весной 1989 г., давал возможность зарегистрировать кандидата на собрании избирателей, причем после этого уже никто не мог его не зарегистрировать или снять с выборов до голосования. Только сами избиратели на тех выборах решали, кто будет избран, а избирательные комиссии лишь оформляли соответствующие решения избирателей. Развитие избирательного законодательства в этом аспекте из декларированных побуждений снизить уровень манипуляций мнениями избирателей и уменьшить число зарегистрированных кандидатов реально происходило в направлении ограничения прав граждан на участие в принятии решений о составе списка кандидатов на выборах. Соответственно происходило расширение прав избирательных комиссий по принятию решений о составе этих списков: ведь выборы должны проходить, поэтому кто-то должен соответствующие права реализовывать. По нынешнему законодательству, собрание избирателей выдвинуть не может никого: кандидату необходимо собирать подписи либо вносить денежный залог. Уже это отдаляет граждан от формирования списков кандидатов на выборах. Кроме того, избирательные комиссии и суды имеют теперь право не регистрировать и снимать кандидатов с выборов за те или иные нарушения закона. Получается, что государственные чиновники и политики не доверяют гражданам самим определять, кто из кандидатов достоин прийти к власти. Следствие этого - широко распространившиеся неэтичные и не всегда законные избирательные технологии.
Избирателей отдаляет от влияния на результаты выборов и требование законодательства о том, что кандидатов на выборах могут теперь выдвигать только политические партии. Казалось бы, в этом нет ограничений прав граждан: партии выражают интересы тех или иных их групп и должны иметь право от их имени выдвигать кандидатов. Но на деле российские партии заняты исключительно борьбой за власть, а вовсе не за реальное решение стратегических проблем страны и ее граждан. Наивно предполагать, что граждане этого не понимают и не чувствуют. Все социологические исследования показывают очень низкие рейтинги доверия россиян к политическим партиям, поэтому граждане вряд ли доверили бы им выдвигать своих кандидатов. Но законодательство предлагает иное решение: именно партии как субъекты политики, не имеющие доверия граждан, наделяются монопольными правами по представлению их интересов.
Граждане реагируют на сложившуюся ситуацию по-своему рационально: они все менее активно принимают участие в выборах и все чаще голосуют против всех кандидатов. И именно в этой ситуации центристские фракции Государственной Думы РФ «Единство», ОВР и «Регионы России» предлагают повысить законодательно установленный минимум явки избирателей на выборы.
Все очень логично, правда, именно в логике современной российской политики: используемые методы решения проблем выборов приводят российских законодателей к фактической отмене самого института выборов в регионах. Вопрос о том, чтобы политики начали решать не только свои проблемы, но и проблемы общества, проблемы граждан, и тем самым привлекли их на выборы, не ставится и не может быть поставлен в сложившейся системе принятия решений. Политики не хотят быть ответственными перед гражданами, - граждане отвечают недоверием к политикам и к самой процедуре выборов. А поскольку российские законодатели не в силах обеспечить явку на выборах, они приходят к решению об отмене выборов вообще. Форма, в которую облекается такое решение, не имеет большого значения - она представляет собой своеобразный компромисс с Конституцией РФ и международным сообществом: выборы в России будут проводиться, а то, что они почти повсеместно будут заменяться назначениями - следует признать особенностью национального законодательства. К сожалению, предлагая такого рода решения проблем выборов, наши депутаты забывают, что законы не всегда носят правовой характер, и государствами с развитой демократией такого рода нормы законов вряд ли будут признаны правовыми из-за несоответствия декларируемых целей развития демократии в стране реальной практике фактической отмены выборов как демократического института.
Анализ реальной практики выборов, а не только формулировок норм избирательного законодательства приводит к выводу о том, что в настоящий период развитие избирательного законодательства идет в направлении последовательного исключения влияния граждан на ход и исход выборов. Выборы все более манипулируются властью и бизнесом, в том числе через средства массовой информации и подкуп избирателей, а избирательное законодательство, формально совершенствуя противодействующие этому процессу нормы, на деле способствует усилению эффективности такого рода манипуляций. В частности, обсуждаемые при подготовке ко второму чтению поправки к законопроекту о гарантиях избирательных прав граждан фактически полностью исключают аналитическую журналистику как фактор выборов. В результате избиратели остаются один на один с кандидатами и легко поддаются манипуляциям.
Внедрение такого рода норм избирательного законодательства формирует у субъектов выборов своеобразное «двойное сознание», характеризующееся постепенным, но неуклонным расхождением декларируемых и реальных ценностей. Этому процессу подвержено и сознание избирателей и сознание кандидатов и их спонсоров. Можно с уверенностью утверждать, что точно по закону никакие выборы в России провести уже нельзя (достаточно вспомнить о законодательно определенном низком уровне избирательных фондов кандидатов и партий), а потому субъекты выборов изучают избирательное законодательство почти исключительно с целью поиска возможностей относительно легально обойти его нормы.
Комплекс факторов подверженности избирателей манипуляциям и формирование «двойного сознания» неизбежно приводят к крими-нализации выборов, коррупция почти неизбежно способствует расширению возможностей криминальных структур попадать во власть и контролировать ее, даже не входя формально в ее состав. И снова можно отметить, что меры противодействия криминалу на выборах, предлагаемые современным избирательным законодательством, не решают этой проблемы и не могут ее решить.
Российская политическая элита через средства массовой информации весьма успешно внедряет в сознание граждан, потенциальных и реальных избирателей, миф о том, что конкуренция на выборах сама по себе способна если не решить многие из описанных выше проблем, в частности, проблем коррупции и криминала, то значительно снизить их уровень. Но опыт проведения выборов в России показывает обратное: одна только конкуренция на выборах не обеспечивает противодействие или нейтрализацию криминала и коррупции на них. Ведь эта конкуренция на выборах может быть формальной, лишь прикрытием решений, принятых узкой группой лиц, монопольно владеющих властью, финансовыми и материальными ресурсами регионов. Соображения на уровне здравого смысла и простых популистских решений в области противодействия криминалу и коррупции на выборах в этих случаях оказываются несостоятельными.
Возможности противодействия электоральной коррупции
Описанные особенности электоральной коррупции делают весьма проблематичной эффективную борьбу с ней. Необходим системный подход к противодействию электоральной коррупции, в первую очередь, направленный на преодоление теневых явлений в финансовой сфере, экономике и политике не только на выборах, но и вне их. Открытость выборов и всего политического процесса является также важнейшим фактором противодействия электоральной коррупции.
Не менее важным фактором противодействия электоральной коррупции является укрепление структур гражданского общества и его влияния на политический процесс и на выборы, в частности. Именно усиление воздействия структур гражданского общества на политический процесс способно, с одной стороны, сформировать ответственных избирателей, а с другой - обеспечить соблюдение реальных интересов граждан на выборах, т.е. снизить уровень электоральной коррупции. Ведь на выборах граждане отдают свои голоса кандидатам и политическим партиям, перекладывая на них ответственность за решение своих проблем. И только реальное развитие структур гражданского общества может способствовать формированию в России групп социально ответственных граждан, которые, с одной стороны, могли бы самостоятельно решать многие общественные проблемы, а с другой - выступать в роли эффективных лоббистов общественных приоритетов и потребностей. По-видимому, иного способа сформировать таких лоббистов не существует, а без них коррупционная практика в политике и, в частности, на выборах и в связи с ними будет практически неограниченно расширяться.
Электоральную коррупцию невозможно преодолеть без целенаправленного противодействия развитию клиентелистской модели выборов, без осуществления ее постепенной замены демократической моделью. Важнейшим ресурсом такой направленности развития российского политического процесса и института выборов, в частности, могло бы стать последовательное изменение норм избирательного законодательства с целью внедрения в реальную практику выборов соблюдения демократических норм и правил. Например, для утверждения демократической модели выборов было бы желательно расширение прав граждан на выдвижение кандидатов, на агитацию в ходе предвыборных кампаний, на наблюдение за ходом голосования и подсчета избирательных бюллетеней и т.п. Во всех случаях, когда российский законодатель пытается разрешить тот или иной конфликт норм и практики выборов, он для утверждения демократической их модели должен руководствоваться приоритетом прав избирателей над правами всех остальных субъектов выборов. В частности, если принцип равных прав кандидатов на проведение предвыборной агитации вступает в противоречие с правом граждан на получение информации о них из разных источников, равенство прав кандидатов должно быть ограничено. Поэтому следует снять законодательные запреты на комментирование программ кандидатов и политических партий, на публикации мнений граждан и общественных организаций о кандидатах и политических партиях в средствах массовой информации.
Главным ресурсом противодействия электоральной коррупции является проведение реальных реформ в соответствии с приоритетами и потребностями граждан, постепенная смена их образа жизни на более правовой и менее подверженный клиентелизму, в том числе в области выборов. Важнейшим приоритетом в реформах, лежащим вне сферы выборов, должна стать их направленность на реальное повышение уровня жизни граждан. А в сфере выборов таким приоритетом может стать отказ от законодательного регулирования тех аспектов выборов, которые власть неангажированно регулировать в настоящий период не в состоянии, и превращение избирательных комиссий в органы, лишь оформляющие решения, принимаемые избирателями на выборах.
1 Словарь иностранных слов. М., 1954. С. 354.
2 Основы противодействия коррупции / Науч. ред. С.В. Максимов и др. М.: Спарк, 2000. С. 22.
3 Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные. Пособие для начинающих коррупционеров и таких же борцов с коррупцией. Томск, 2000. С. 17.
4 Там же. С. 17.
5 Кчямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. М.: РГТУ. 2000. СП.
6 Можно сравнить с аргументами о вреде коррупции, которые приводит В.М. Полтерович в статье «Факторы коррупции» // Экономика и математические методы: Том 34. Вып. 3. 1998. С. 31.
7 Шевченко В. Указ. соч. С. 47.
8 Состояние исследований кдиентелизма в России кратко охарактеризовано в кн.: Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: МОНФ. 2000. С. 29-32.
9 Описание отношения российских граждан к выборам как к торгу с начальством см. в кн.: Афанасьев М.Н. Указ. соч. С. 211-212.
10 Об этом см.: Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ // Эволюционная экономика и «мэйнстрим». М.: Наука. 2000. С. 37.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
