«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
В.А. Петченко, Г.А. Сатаров. Коррупция на выборах как биржа ресурсов
Несколько сотен лет практики демократии - это долгая и еще не завершенная история разработки общепринятых правил игры: разграничения игровых полей, определения функций основных игроков, фиксации используемых ими ресурсов и правил их употребления. Именно постепенное планирование, разграничение демократической территории, ее определение и детализация позволили взрастить на поле демократии столь ценные плоды: равенство, свободу, независимость...
Однако картины идеального и реального не совпадают. Поэтому все еще существует заблуждение, миф общественного сознания, согласно которому выборы предназначены для того, чтобы к власти приходили лучшие, наиболее достойные, способные улучшить жизнь как целого общества, так и каждого конкретного гражданина кандидаты. С сожалением приходится констатировать, что практика не подтверждает мечту.
Но выборы все равно реализуют свою функцию - обеспечивают механизм политической конкуренции. Именно в этом их главная задача. Однако правила этой самой политической конкуренции в российском избирательном законодательстве еще не до конца определены. Многие нормы являются рекомендательными, есть спорные места, не прописаны многие процедуры, определены не все действующие .субъекты, многие нормы касаются только отдельных фигур (кандидата и СМИ), оставляя за рамками других участников выборного процесса, например, властные структуры и т.д.
В условиях «контурности» законодательства, каждый из участников выборного процесса сочиняет свои собственные правила игры на свободных от закона территориях (или внутри них), сам определяет себе роли, сам пишет сценарий, сам реализует его, т.е. все активно играют в игру «Сам себе режиссер»... Режиссеры, как правило, не согласны друг с другом - и проходят массы безрезультатных судов (которые в последнее время вообще чаще используются как бесплатные информационные поводы).
И в итоге, в отсутствие законодательного механизма обеспечения политической конкуренции, мы имеем самобытный незаконнорожденный вынужденный механизм - коррупционное регулирование выборного процесса. Коррупция на выборах в большей мере существует и рождается именно на территориях, еще свободных от правил, от регламентирующих законов. В выборном процессе, относительно молодом на территории России, коррупция еще не пустила столь глубокие корни, как в других областях общественной жизни, с ней можно и нужно бороться.
Многое из коррупционного регулирования выборного процесса вообще можно устранить, так как оно вызвано не порочной природой людей, а скорее неполнотой того законодательства (тех правил), по которым все играют. Чтобы игра была честной и с ее результатами соглашалось большинство, надо сформировать у каждого игрока четкое представление о том, какую он должен играть роль и как он ее должен играть: т.е. как он может использовать те ресурсы, что у него есть. При достаточной структурированности и комплексности понимания проблемы коррупции на выборах, в законодательстве возможно предусмотреть и решить некоторые проблемы превентивным, а не карательным путем.
Представляется, что предлагаемый нами способ описания коррупции на выборах может быть удобен для ее лучшего, более глубокого - системного понимания: ее природы, источников, возможных методов противодействия.
Коррупция, в первую очередь та ее разновидность, которая сопряжена со взяточничеством, может быть определена как неправовой обмен ресурсами. Действительно, в коррупционной сделке участвуют две стороны. Одна - чиновник - наделена таким ресурсом, как власть, вторая - взяткодатель - располагает другим ресурсом, некоторыми благами, в частном случае - деньгами. В результате сделки происходит обмен этими ресурсами. Часть своего властного капитала чиновник обменивает на предлагаемые ему в виде взятки блага (конвертирует власть в другой ресурс). Взяткодатель часть своих ресурсов (блага, в частном случае - деньги) обменивает на покупаемый им властный ресурс, конвертирует блага во власть. Мы предлагаем посмотреть на выборы с этой точки зрения.
Итак, чтобы системно понять и описать коррупцию в выборном процессе, определим изначально ее структуру: это значит, мы должны установить, кто те игроки, которые принимают участие в выборах, каковы их роли, функции, цели; какого типа ресурсы доступны игрокам, участвующим в выборах; что происходит с этими ресурсами, как они должны использоваться, могут ли они конвертироваться и при каких ограничениях; что есть норма и что есть отклонение от нормы, приводящее к коррупции.
Теперь остановимся подробнее на введенных нами понятиях.
Игровые роли. В понятие роли как таковой традиционно входит несколько совершенно необходимых элементов. Все эти элементы в совокупности описывают ее с разных сторон. Это название роли (кем является данный игрок в выборном процессе), его отношения с другими игроками (может ли он совмещать несколько ролей), характер и степень его участия в выборах (его функции), то, с чем он может взаимодействовать (его ресурсы).
Описывая тех, кто участвует в выборном процессе, можно выделить следующие характеристики их участия: явные участники (избиратели), не явно выраженные (не позиционирующиеся) заинтересованные силы, которые непосредственно в выборном процессе могут быть и не задействованы (например, ФПГ); персонифицированные (кандидат) или безличные участники (власть).
С рассмотрения участников, их выявления начинается анализ выборного процесса. Именно в зависимости от того, как означен участник - кем он является в выборном процессе, определяется, какими именно ресурсами он может обладать и какие механизмы для их перевода (трансформации) может использовать. Называние игрока - это всегда практически сразу приписывание ему ресурсов и правил их использования (потому что именно это составляет содержание его роли, того, что он делает, зачем он нужен в выборном процессе).
Основной особенностью российского избирательного законодательства является то, что определены (и то не детально) только три фигуры выборного процесса: кандидат, СМИ, избиратели. Все остальные силы могут считать или не считать себя участниками выборного процесса. Чаще же эти силы предпочитают играть на выборном поле неназванными (так как тогда их, с точки зрения законодательства, как бы вообще и нет, а значит, и меру ответственности за их «игры» применить нельзя - не к кому). Частично сформированные требования к ролям определенных трех участников явно не полны и грешат контурностью. Например, сформулированы требования к кандидатам, имеющим определенные должностные обязанности, что они не могут использовать свое служебное положение в выборном процессе, но какие последствия за использование могут быть применены, этого четко не сказано. На наш взгляд, именно из-за нечеткого описания ролей и идет дальше смешанное, недостаточное описание функций. Функции игроков пересекаются, совмещаются, иногда просто отсутствуют, иногда они явно избыточны.
Ресурсы. То, с помощью чего основные игроки добиваются поставленных целей, то, чем они могут распоряжаться, что выступает как условие достижения успеха. Ресурсы - это и то, к чему стремятся основные игроки, чтобы этим владеть, т.е. их цель, например - власть или деньги. В ресурсы включается и такая переменная, как мера, сколько и какого ресурса есть у каждого игрока.
Относительно ресурсов в российском законодательстве говорится очень мало. В основном речь идет о финансовых ресурсах: откуда берутся избирательные фонды, размер и способ наполнения избирательного фонда, опубликование финансовых отчетов и порядок предоставления сведений об имуществе кандидата. То есть прописывается только один из возможных ресурсов - финансовый. Относительно других ресурсов есть только отдельные запретительные ограничения (например - запрет использования властного ресурса для кандидата), однако сами ресурсы как таковые не названы.
Механизмы реализации (использования и конвертации) ресурсов. То, как различные виды ресурсов могут быть вообще реализованы, чтобы принести пользу игроку. Данная категория практически не является самостоятельной, так как вытекает из самого определения игрока (его сущности, роли), тех ресурсов, которые у него есть, и того, может или не может он их использовать, и если может, то как. Здесь можно выделить следующие способы реализации: прямую реализацию ресурса (финансовый ресурс конвертируется в информационный: кандидат оплачивает печатные площади и доносит информацию о себе до избирателей) и непрямую реализацию. Непрямая реализация - это достижение той же цели, но более сложным путем, например, через доступный ресурс. То же информационное воздействие на избирателей при невозможности оплатить печатные площади (или нежелании) может быть достигнуто с помощью административного ресурса (работники администрации становятся бесплатными подневольными агитаторами своего вновь выдвинувшегося босса - главы местной администрации). Таким образом, мы можем говорить о допустимом и недопустимом способах использования или конвертации ресурсов, т.е. о том, как они могут быть переведены друг в друга. Механизмы реализации ресурсов определяют еще и способы, с помощью которых кандидат может использовать свои ресурсы для достижения цели.
В законодательстве механизмы использования и конвертации ресурсов почти не описываются, данное понятие отсутствует. Не определены полностью игроки, нет определения того, чем каждый из них может обладать (ресурсов), а чем нет, нет и описания того, как должны быть использованы ресурсы. Соответственно не определяется, что является законным использованием ресурсов, которыми обладает игрок.
Исходя из своей роли, каждый игрок априори обладает определенными ресурсами (его атрибутами в избирательном процессе). Это может быть совершенно отдельный, специфический ресурс, который не пересекается с аналогичным ресурсом другого игрока. Например, голоса - это ресурс избирателей. Этот специфический ресурс не пересекается с аналогичным ресурсом других игроков выборного поля, у них его просто нет (то, что другие игроки - например, кандидаты - в день голосования могут сыграть роль избирателя, не существенно, их мало). И в данном ресурсе соответственно нет конкурентной борьбы, есть борьба за этот ресурс, потому что именно он может обеспечить трансформацию всех других ресурсов кандидата в тот ресурс, которым он хочет обладать больше всего, - во власть.
Некоторыми ресурсами могут обладать разные игроки. Например, финансовый или информационный ресурсы могут находиться в руках групп поддержки, власти, СМИ и т.п. Игроки могут конкурировать за обладание ресурсами, например, за голоса избирателей или информационное пространство. Способы конкуренции - это то, как они могут конкурировать; это способ задействовать и применить другие виды тех ресурсов, которые у них есть. То есть ресурсы одновременно являются тем, за что идет конкуренция, и тем. чем эта конкуренция осуществляется. В процессе этой самой конкурентной борьбы ресурсы могут многократно обмениваться друг на друга.
Ни одна из категорий в отдельности не может быть коррупционна изначально. Коррупционность той или иной структуры выборного процесса обеспечивает ее специфическое функционирование. Чаше всего это функционирование не вписывается в рамки закона (противозаконно) или совершается в поле, не определенном и не описанном еще в законодательстве. В этом случае отсутствует нарушение закона, но наличествует искажение целей выборов - открытой честной политической конкуренции.
Теперь перейдем к систематическому описанию компонентов нашей модели.
Основные роли игроков избирательного процесса
1. Избиратели
формируют финансовый ресурс власти через нштоги;
предоставляют кандидатам потенциальный властный ресурс через поддержку - голоса;
рассчитывают получить от победивших кандидатов реализацию своих интересов.
2. Заинтересованные организации поддержки
предоставляют кандидату разного рода ресурсы: организационные, финансовые, информационные;
хотят получить от него взамен благорасположение, когда он обменяет свою поддержку на власть.
В каком-то смысле избиратели и группы поддержки объединены одним признаком: они опосредованно обменивают свои ресурсы (ресурс) на власть, точнее - властные решения. Кандидат, которого они поддерживают, выступает в качестве посредника между их ресурсами и нужными им решениями, соответствующими их интересам. Они поддерживают кандидата в той мере, в какой рассчитывают, что он, получив власть, будет принимать эти (или такие) решения. Про эту ситуацию говорят, например, так: «народ осуществляет власть через своих представителей».
В качестве заинтересованных организаций поддержки могут выступать партии, общественные организации, ассоциации предпринимателей и т.п. Одним закон разрешает выполнять эту роль, другим запрещает, в последнем случае происходит очевидное: ассоциации начинают притворяться партиями или искать другие способы нарушить закон и успешно это осуществляют. В данном случае речь идет о типичной запретительной мере, нарушение которой в принципе нельзя проконтролировать.
3. Кандидат
получает от власти ресурсы, от избирателей голоса, от групп поддержки ресурсы;
хочет конвертировать поддержку во власть - это норма, но может конвертировать и по-другому, т.е. в совершенно другой ресурс.
4. Власть
получает от граждан налоги;
предоставляет кандидатам ресурсы;
свой главный ресурс - власть - должна тратить на обеспечение соблюдения общепринятых законных правил игры;
обязана конвертировать победу кандидата в его властный ресурс.
В нашей модели власть не персонифицирована и не разбита на фрагменты. Это сделано сознательно и потому, что, как мы полагаем, любой фрагмент власти, любой ее орган тождественны в том смысле, что на выборах они выполняют одну и ту же функцию: обеспечивают их честное проведение в соответствии с действующими законами.
Первые три игрока на описываемой нами бирже непосредственно задействованы в торгах. Четвертый игрок выполняет роль полицейского, который следит за тем, чтобы торги шли по правилам и никто не отобрал законный выигрыш у победителя. Но есть еще три игрока, которые непосредственно не задействованы в торгах, т.е. не обменивают свои ресурсы в процессе выборов, но их роль также важна и даже предусмотрена законодательством. Упомянем и их.
5. Наблюдатели
Это граждане или их организации, чья задача сводится только к одному: следить за соблюдением правил игры и в случае их нарушения сообщать об этом обществу. Согласно Конституции, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также...» (ст. 3, п. 2), и контроль - одна из властных функций, а наблюдатели - это носители властного ресурса, предусмотренного процитированной статьей Конституции, которые используют его, не ожидая взамен ничего.
Нам пока не известны случаи подкупа наблюдателей, но коль скоро есть ресурс, то рано или поздно на него найдутся покупатели. Тот факт, что ресурс покупателей пока никому не нужен, говорит лишь о крайне малой роли наблюдателей в избирательном процессе, что, конечно, прискорбно. И, напротив, первые же случаи подкупа наблюдателей будут, несомненно, свидетельствовать о резком прогрессе нашей демократии.
6. СМИ
Прежде всего надо вспомнить, что независимые СМИ - часть гражданского общества, что их главная функция на выборах близка функциям наблюдателей. Кроме того, они обязаны обеспечивать осознанность выбора, который осуществляют избиратели, отдавая голоса кандидатам, в том числе - критикуя или разоблачая, когда необходимо, кандидатов. Действующее законодательство начисто лишило российские СМИ возможности осуществлять эту функцию.
7. Бизнес
Мы говорим о той части бизнеса, который занят только одним вполне праведным делом - зарабатывает на выборах. Это может быть изготоапение маек с изображением кандидатов. Это может быть консалтинговая фирма, которую нанимает кандидат для проведения избирательной кампании. Мы вводим этого игрока прежде всего потому, что иные, упомянутые выше игроки, практически без исключения, могут играть на выборах роль, отведенную бизнесу.
Возможность коррупции в данном элементе структуры - игроках - будет заключаться не в том, есть данный игрок на этих выборах или нет, больше или меньше он проявлен, а в том, свою ли он роль играет, соблюдает ли предписанные ему правила игры.
Возможное нарушение по линии игроков может состоять в том, что игрок начинает играть не предписанную ему роль, а другую. Соответственно меняются сразу и функции данного игрока, его ресурсы и возможности их реализации. Так, например, в период проведения кампании одному из кандидатов власть (неважно, какого уровня) оказывает свою поддержку, объявляет, например, своим преемником, ставленником, тем самым увеличивая его шансы на успех. В данном случае власть играет не свою роль, а роль организаций поддержки. Это коррупция. (Для ясности: когда американский президент выступает в поддержку своего преемника, то это происходит в рамках предусмотренной законом партийной поддержки; один член партии, хотя и весьма влиятельный, поддерживает другого. Когда судья под давлением другого властного органа лишает возможности участвовать в выборах одного из кандидатов - это чистая коррупция.)
Следующее возможное нарушение в ролях игроков - это совмещение одной или нескольких ролей одним игроком. Например, действующий губернатор, переизбирающийся на второй срок, не уходит в отпуск, а активно работает, используя свое служебное положение и административный ресурс. Он в данном случае играет кроме роли кандидата еще и роль власти, увеличивая тем самым за счет еще одной роли свои ресурсы и возможности. Таким образом, нарушается равенство возможностей кандидатов.
Еще одно искажение в ролевой позиции - это номинативная роль, т.е. когда игрок только числится на игровом поле, никак себя не проявляя, не играя реально. В данном случае можно говорить о том, что в зависимости от игрока это искажение приводит к различным типам последствий. Так, роль неиграющего игрока «Власть» может взять на себя игрок «Организации поддержки», обеспечивая выигравшим кандидатам реализацию их властного ресурса. Или же, например, выдвинувшийся кандидат никак себя не проявляет в выборной борьбе, однако из средств его избирательного фонда постоянно оплачивается политическая реклама против действующего губернатора, основным оппонентом которого является другой кандидат.
Ресурсы
1. Поддержка (голоса, отдаваемые избирателями кандидатам на выборах, - «материализация» положений ст. 3 Конституции).
2. Финансы (налоги, уплачиваемые государству: взносы, получаемые кандидатами из разных источников; взятки и т.п.).
3. Организационный ресурс (организационные возможности, инфраструктура, сетевые и людские ресурсы для проведения как отдельных мероприятий, так и для реализации целых программ).
4. Информационный ресурс (возможности распространения информации через массовые каналы, использование и возможность получения компромата).
5. Властные полномочия - административный ресурс (легитим-ное право принимать решения и принуждать к их исполнению).
Возможность коррупции в области ресурсов - это прежде всего незаконная возможность вовлекать в выборный процесс те или иные ресурсы прямо или опосредованно, которые не должны быть в него вовлечены. Так, например, губернатор, переизбирающийся на второй срок, может использовать свой властный административный ресурс - как губернатора. В данной ситуации, кроме того, что он начинает играть не свойственную ему роль кандидата, он начинает совмещать ее с такой ролью, как «власть». Сменив роль, он начинает задействовать новый доступный ему ролевой ресурс - ресурс власти - административный, которого лишены другие игроки его категории - другие кандидаты.
Происхождение ресурса так же может быть коррупционным. Законодательный механизм должен определять, как именно должны возникать ресурсы кандидатов (причем это должны быть единые ко всем требования). Примером незаконного возникновения ресурса могут служить следующие два примера. Во время выборов при распределении бесплатного эфирного времени (жеребьевка), у одного кандидата «вдруг» получилось так, что все полагающееся ему время выпало на наиболее рейтинговые часы и причем на пятницу накануне выборов. На происхождении данного ресурса сказалось личное знакомство с работником, проводившим жеребьевку. Другой пример. Предполагается, что избирательная кампания ведется на средства, поступающие на избирательный счет кандидата от него самого, а также юридических и физических лиц в определенных пропорциях. Когда счет наполняется из других источников, например, денег ФПГ, имеющих свои экономические интересы в регионе, - это коррупция.
Также возможность коррупции в области ресурсов состоит в степени владения данным ресурсом. По законам любой ресурс кандидата во время выборов должен быть нормирован (причем эта мера нормирования должна быть обшей для всех идентичных игроков одного поля, например, для всех кандидатов размер избирательного фонда должен быть один и тот же). В реальном же выборном процессе некоторые кандидаты могут иметь гораздо большие ресурсы, чем другие. Так, кандидат-банкир (или кандидат от ФПГ, или криминальной группировки) может обладать практически неограниченным финансовым ресурсом. Или же, кандидат-директор ГТРК может обладать просто монополией на информационный ресурс ГТРК.
В области использования ресурсов также важна цель использования ресурса, т.е. соответствие реализуемого ресурса цели - победы на выборах. Очень часто ресурс может использоваться для совершенно иной цели, например, личной, или цели, соответствующей группе интересов, выдвинувшей данного кандидата. Например, согласно нашему законодательству кандидату предоставляется такой общественный ресурс для проведения кампании, как специфический юридический статус, защищающий его. Этот общественный ресурс он обязан использовать только на честное конкурентное проведение избирательной кампании. Если же в ходе кампании кандидат начинает использовать ресурс неприкосновенности в других целях, например таких, как контрабанда антиквариата, наркотиков, незаконные валютные операции, - это (кроме прочих юридических дефиниций данных преступлений) еще и коррупция.
Еще одним параметром оценки ресурсов во время кампании можно считать такой показатель, как характер использования ресурса. Так, в процессе выборов на одного из кандидатов его соперником (малоизвестным и неперспективным в плане выборов) был озвучен некий компромат, касающийся деятельности некоторого предприятия в плане его возможного банкротства. В результате обнародования данной информации предприятие потеряло выгодный заказ иностранного инвестора и уже после выборов было по механизму банкротства продано. Большую часть его акций купили структуры, косвенно связанные с тем самым кандидатом, который во время избирательной кампании во всех областных СМИ озвучивал информацию о возможном банкротстве.
Следующим искажением может оказаться механизм коррупционной конвертации одних ресурсов на выборах в другие. Законом описано, как именно, с помощью чего, например такой ресурс, как финансовый, может быть трансформирован в поддержку - голоса избирателей. Это возможно через информационный ресурс (размещение информации в доступных СМИ), через организации поддержки (работу агитаторов). Возможность коррупции состоит в использовании незаконных способов конвертации. Если в день голосования на части избирательных участков области представители одного из кандидатов в обмен на вынесенный с избирательного участка чистый избирательный бюллетень и при условии голосования выданным (с правильно отмеченным кандидатом) давали людям 20 руб. или стакан водки, - это коррупция.
Другой пример использования незаконного механизма конвертации ресурсов. Администрация Президента убеждает некоторого кандидата в губернаторы снять свою кандидатуру в обмен на кресло члена Совета Федерации. Здесь кандидат добился поставленной цели: получил власть посредством выборов, но средство, использованное для этого, - коррупционно, поскольку искажает механизм честной политической конкуренции (даже абстрагируясь от благородной роли Администрации Президента), а потому должно быть запрещено законом.
Еще один пример незаконной конвертации. Кандидат во время кампании решил снять свою кандидатуру в пользу губернатора за пакет акций местного свечного завода - это коррупция, поскольку произошла запрещенная конвертация ресурсов общественной поддержки в материальный ресурс данного кандидата.
Очень часто в одном нарушении можно найти и ролевые, и ресурсные искажения. Это действительно так. Если разбираться чуть глубже, они вообще являются двумя сторонами одной медали: игрок играет определенную роль, т.е. осуществляет свою функцию. А функции в игре - это возможность что-то делать, т.е. пользоваться ресурсами и продвигаться к поставленной цели. Например, в случае покупки свечного заводика за снятие своей кандидатуры произошли превращение кандидата в бизнесмена (смена ролей) и запрещенная конвертация ресурса.
Итак, выделим следующие возможности для коррупции на выборах, это:
- Функциональные ролевые искажения (использование ролей других игроков, совмещение двух и более ролей, номинативность роли).
- Функциональные ресурсные искажения (незаконные вовлечение ресурсов, происхождение ресурса, степень владения ресурсом, цель и характер использования ресурса, незаконная конвертация ресурсов).
Представляется, что предлагаемый нами способ описания коррупции на выборах может быть удобен для ее систематизации и планирования противодействия этой разновидности политической коррупции.
С помощью законов общество определяет роль гражданина в обществе, какими он правами обладает и какие обязанности выполняет, именно общество задает всем общие правила, регламентирующие: кто и какими ресурсами распоряжается, как, какими способами они подлежат к реализации. За этими рамками располагается коррупция. Если наше российское законодательство при разработке законов будет учитывать те моменты, на которых акцентировано внимание в данной статье, то «узких» и непонятных мест в избирательном законодательстве окажется гораздо меньше.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
