«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Ю.Н. Никифорова. Подводные камни Закона Псковской области «О выборах депутатов Псковского областного собрания депутатов»
Закон «О выборах депутатов Псковского областного собрания депутатов»1
На сегодняшний день в Псковском областном собрании депутатов второго созыва 22 народных избранника. Стали они таковыми 29 марта 1998 г. Шесть депутатов представляют муниципальное образование Псков, три депутата - Великие Луки, остальные тринадцать - районы Псковской области.
Интересно, что районов на территории Псковской области 24, а народных избранников, представляющих интересы глубинки, всего 13. Неужели каждому по 1,85 района?
Округа «нарезаны» с учетом численности избирателей в районах, а численность очень неравномерная от 30 6262 (Островский район) до 5216 (Усвятский район). Именно поэтому Большаков А.А. и Сидоренко В.Р. представляют по одному району (Псковский и Островский районы соответственно), Бубнов Г.Н. представляет 3 района (Красногородский, Пушкиногорский, Пыталовский), шесть депутатов отстаивают интересы 12 районов (по два каждый).
Наименее понятно для населения распределение мандатов у четырех депутатов и наличие на территории одной области одно- и двумандатных округов.
За Гдовский (13 942 избирателей), Плюсский (9374 избирателей), Порховский (23 635 избирателей) и Струго-Красненский (13 089 избирателей) районы выступают Бортаковский В.М. и Шматов Ю.А. Двумандатные округа образовались в результате того, что некоторые районы Псковской области, расположенные близко географически, имеют неравномерную численность жителей и сложно объединить районы по два, чтобы набрать 30 тыс. избирателей. Двумандатные округа вносят неудобства тем, кто имеет «особый статус» в Областном собрании. Например, Юрий Анисимович Шматов выполняет работу, как председатель Областного собрания и успевает вести депутатскую работу в 4 районах области. Избирателям было бы лучше, если бы у депутата было 2 района и больше времени на работу в округе.
За Невельский, Себежский и Усвятский районы выступают Куртас А.Л. и Христофоров А.Н.. Три района на двоих с самой неравномерной численностью избирателей: 26 845 (Невельский район), 19 540 (Себежский район), 5216 (Усвятский район). Эти районы трудно разделить на округа с численностью избирателей по 30 тыс., как предусмотрено законом. Согласно ст. 16 п. 2 одномандатные (или) много-мандатные избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории в соответствии со ст. 15 настоящего Закона, которые представляются главой муниципального образования...
На предстоящих выборах двумандатных округов не будет, отчасти это связано с изменением демографической ситуации (820,2 тыс. на 01.01.1998 - 784,5 тыс. на 1.06.2001, приблизительно убыль составляет 28 человек ежедневно) и физической невозможностью успевать работать в трех-четырех районах.
Переход к новой системе выборов длился около 8 месяцев и проходил при активном участии губернаторской оппозиции.
Вот что писали оппозиционные СМИ (псковская лента новостей):
«Год назад администрация сильно-сильно захотела увеличить свое представительство в Областном собрании и для этого она выступила с инициативой нового законопроекта, по которому часть депутатов Собрания должна избираться по партийным спискам. Зачем она этого захотела, лучше не спрашивать, потому что желание нарастить себе власть по природе своей иррационально...» (ПЛН от 27.11.2001).
«Закон о выборах по партийным спискам понадобился нашим чиновникам для того, чтобы просочиться в Областное собрание в рядах всероссийского движения «Единство», местное отделение которого они загодя и благоразумно возглавили. Рейтинг у «Единства» хороший, грех было не воспользоваться такой возможностью. Тем более что нижние этажи сознания с его иррационализмом активно их к этому побуждали» (ПЛН 27.11.2001).
«И вот, когда закон о выборах по партийной схеме был принят и оставалось привести с ним в соответствие Устав области и Закон об Областном собрании, дело вдруг застопорилось...
Бились, бились за выборы по партийным спискам, и вдруг такой неожиданный поворот. В чем дело-то? А дело в том, что пока новый закон проходил по инстанциям, администрация потеряла свое верховное положение в рядах «Единства». Да и само «Единство» уже совсем не то, что прежде. После прошедшего недавно в Москве объединительного съезда, возникло новое партийное образование «Союз «Единства» и «Отечества»», псковское отделение которого Москва поручила сформировать не чиновникам администрации, а человеку совершенно нечиновному - депутату Областного собрания В.Б. Семенову» (ПЛН 27.11.2001).
6 декабря на 53-й внеочередной сессии Областного собрания депутатов еще раз не оправдались прогнозы оппозиционных губернатору СМИ о том, что Евгений Михайлов пойдет на попятную и откажется от идеи выборов депутатов по партийным спискам.
На 53-й сессии Областного собрания (6.12.2001) депутаты единодушно проголосовали за внесенный губернатором вопрос о внесении поправки в Устав Псковской области (ч. 2 ст. 23 Устава от 12 апреля 2001 г.). Теперь Устав области соответствует областному закону «О выборах депутатов Псковского областного собрания депутатов», и на предстоящих выборах избиратели будут выбирать на 11 депутатов больше.
Закон Псковской области «О выборах депутатов Псковского областного собрания депутатов», который вступил в силу накануне Нового года (1 декабря, через 10 дней после опубликования, ст. 98), уже получил в народе новое имя - «Закон о 33 богатырях» (женщин почему-то не учитывают).
Впервые за восьмилетнию историю законодательная ветвь власти станет мощнее и крупнее. Двадцать два депутата будут избраны по од-номандатным округам и одиннадцать по партийным спискам.
Популярность выборов по новым правилам очевидна. На последний день регистрации мандаты получили 111 кандидатов на 22 места (с разбросом 2-10 человек на место). Восемь избирательных блоков и объединений будут делить между собой 11 мест в Областном собрании.
Закон «О выборах депутатов Псковского областного собрания депутатов» разрабатывался в первом полугодии 2001 г., в то время как Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» находился в стадии подготовки к первому чтению, поэтому трудно было делать региональную версию, ориентируясь на непринятый федеральный закон. На февраль 2002 г. было назначено второе чтение этого закона, которое не состоялось.
Закон «О выборах депутатов Псковского областного собрания депутатов» состоит из 11 глав. Он регулирует основание и сроки проведения выборов, регистрацию (учет) избирателей, деятельность избирательных комиссий и избирательных объединений, порядок выдвижения кандидатов, порядок регистрации, статус зарегистрированных кандидатов, проведение предвыборной кампании, финансирование выборов, порядок проведения голосования и подсчета голосов, замещение вакантных депутатских мандатов, обжалование нарушений избирательных прав и ответственность за нарушение избирательного законодательства.
Попробуем проанализировать ряд статей этого закона, являющихся, на наш взгляд, «коррупциогенными». Таковыми нам представляются положения, регулирующие попадание в число участников предвыборного марафона и выбывание из их числа. Итак, основаниями для отказа в регистрации или отмены регистрации (уже зарегистрированного) кандидата, единого списка кандидатов могут быть:
«Установление факта подкупа избирателей, т.е. факта совершения деяния, запрещенного п. 2 ст. 66 настоящего закона, кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, их уполномоченными представителями» (ст. 53, п. 6а; ст. 95, п.1з)
На момент прошлых выборов в Областное Собрание (29.03.1998 г.) в федеральном и региональном законодательстве не существовало понятий «преимущество должностного или служебного положения в целях избрания» и «подкуп избирателей», поэтому принятие такой нормы можно назвать прогрессивным шагом.
«Подкуп чужими руками» (кандидат оплачивает, а исполнитель осуществляет агитационную работу среди населения избирательного округа за кандидата, при этом исполнитель несет самостоятельную ответственность за нарушение действующего законодательства о выборах) не подпадает под действие п. 2 ст. 66 и не позволяет снять кандидата с предвыборной гонки. Новая редакция Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закон Псковской области «О выборах депутатов Псковского областного собрания депутатов» не устанавливают препятствий для распространения подобного «агитаторского договора».
«...обнаружение более 15 процентов недостоверных и недействительных подписей избирателей среди подписей, подвергшихся проверке» (ст. 53, п. 6в)
История российских выборов разных уровней изобилует примерами, когда «нежелательные кандидаты» испытывали большие трудности при регистрации, так как их подписи проверялись с особым пристрастием или составлялся акт избирательной комиссии о том, что, по заявлению такого-то избирателя подписи он не ставил (без личного письменного заявления). Описание критериев, по которым определяют достоверность и действительность подписей, их законодательное закрепление и согласование на всех уровнях, позволило бы в дальнейшем избежать споров.
Введение на выборах всех уровней избирательного залога вместо (либо параллельно) «спорных подписей» также позволило бы в дальнейшем избежать споров.
«...кандидат, выдвинутый по одномандатному или многомандатному избирательному округу, при финансировании своей избирательной кампании помимо собственного избирательного фонда использовал иные денежные средства, составляющие более 0,5процента от установленной настоящим законом предельной суммы расходов избирательного фонда кандидата» (ст. 53, п. 6д; ст. 95, п. 1к, л, м, н)
Ст. 68 регулирует избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. В настоящее время предельная сумма избирательного фонда для кандидатов составляет 10 000 МРОТ (ст. 68, п. 3), а для избирательных объединений 50 000 МРОТ (ст. 68, п. 5). Полпроцента от предельной суммы расходов избирательного фонда (50 МРОТ и 250 МРОТ соответственно) являются ничтожной суммой, которая, тем не менее, может послужить основой для снятия с предвыборной гонки.
В той же ст. 68 указан максимальный размер пожертвований от физических и юридических лиц в пользу кандидатов и избирательных объединений и приводится длинный перечень лиц, от которых пожертвования не принимаются. Возникает вопрос: как такая норма коррелирует с Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (N135-ФЗ от 11.08.1995) и создает ли она соблазн делать благотворительные пожертвования «чужими руками» тем, кому запретили это делать напрямую?
В России практикуется написание предвыборных аналитических или информационных материалов, оплачиваемых по высоким расценкам и не имеющих указаний, что оплата произведена из избирательного фонда. Следовательно, любая подобная публикация может стать причиной скандала. Таким образом, в неравное положение попадают действующие депутаты, если они «осмелятся» написать отчет о своей деятельности и не оплатить его публикацию из избирательного фонда, хотя ст. 54 провозглашает равенство зарегистрированных кандидатов.
«...кандидат, избирательное объединение, в том числе входящее в состав избирательного блока, избирательный блок, уполномоченный представитель избирательного объединения, избирательного блока, организация, учредителем, собственником, владельцем и (или) членом руководящего органа которой являются указанные лица и (или) организации (представители указанных организаций), в ходе избирательной кампании занимались благотворительной деятельностью на территории области, обращались к иным физическим или юридическим лицам с предложениями об оказании материальной и финансовой помощи либо услуг избирателям, давали согласие физическим или юридическим лицам на осуществление такой помощи либо оказание услуг от их имени» (ст. 53, п. 6д; ст. 95, п. 1г.)
Прогрессивный шаг на пути к чистым выборам. Введение такой нормы ограничивает возможности использования организаций, специально созданных «под выборы». За шесть месяцев перед выборами наступает пик регистрации новых общественных организаций. По экспертной оценке Антонкжа Д.А., руководителя Центра поддержки гражданских инициатив «Участие», только 10% зарегистрированных общественных организаций Псковской области ведут реальную деятельность. Подтверждение этому можно найти в годовом отчете некоммерческого информационного агентства «Nota Bene» (критерием является наличие хотя бы одного новостного сообщения о деятельности организации на специализированном сервере).
С другой стороны, общественные организации, которые работают по районам области в сотрудничестве с депутатами Областного собрания, оказались в проигрыше, так как депутаты «побаиваются» помогать организациям и их клиентам в предвыборный период.
На выборах пользуется популярностью использование «фиктивной» поддержки кандидата авторитетными общественными организациями и политическими объединениями, что можно расценить как сознательное введение в заблуждение избирателей и карать кандидата за предоставление недостоверных сведений. Снятие с предвыборного марафона такого «любимца общественных организаций» зависит от коррумпированности окружной избирательной комиссии (нет методики определения отношений кандидата и общественной организации, а значит, трудно принять однозначное решение).
В правоприменительной практике известно решение суда от 10.11.2000 (за два дня перед выборами), которое касалось участия жены Михайлова Е.Э. (действующего губернатора) в благотворительной акции «Прикоснись к сердцу ребенка» (средства от акции предназначались для лечения детей с сердечными заболеваниями). Главными аргументами для того, чтобы не снимать с предвыборной гонки действующего губернатора из-за участия его жены в благотворительной акции, были следующие:
1. Решение об акции было принято еще до регистрации Михайлова Е.Э.
2. Закон РФ «О благотворительной деятельности...» предусматривает обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления оказывать поддержку благотворительной деятельности (ст. 18).
3. Футболка, которую купила во время акции Елена Михайлова за 10 000 рублей (на свои средства), не является совместной собственностью супругов.
Как видим, участие жены губернатора в благотворительной акции не является нарушением п. 5 ст. 39 закона «О выборах главы администрации Псковской области».
В этом случае за благотворительность не наказали, но неизвестно, как бы поступили судьи, если бы «виновниками торжества» были не губернатор с супругой.
Размышляя над абсурдностью ст. 53 (п. 6д) и ст. 95 (п. 1г), нетрудно представить возможные обходные пути на случай судебных разбирательств:
1. Кандидат и общественная организация заключают договор о совместной деятельности (совместная деятельность не может быть приравнена к благотворительной деятельности).
2. Вы придумали избирательную кампанию в ходе нашей благотворительной деятельности, а не мы занимаемся «благотворительностью под выборы».
3. Помощь благотворительной организации и ее клиентам от кандидатов не равна помощи избирателям.
От лица активно работающих благотворительных организаций хотелось бы сказать, что нельзя ограничивать право заниматься благотворительностью для тех, кто ведет такую деятельность всегда и не собирается «умереть на время избирательной кампании». Многие из благотворителей, которые помогают общественным организациям, участвуют в выборах. Выяснить, всегда они это делают или только перед выборами, очень легко.
«кандидат, уполномоченный представитель избирательного объединения, избирательного блока использовали преимущества должностного или служебного положения» (ст. S3, п. 6ж; ст. 95 п. 1д)
Эксперт Вишневский Б.Л. в работе «Электоральная коррупция: формы, проявления, методы борьбы»3 описал технологии использования «административного ресурса», поэтому в ст. 53 (п. 6ж) и ст. 95 (п. 1д) следует однозначно определить, какие деяния следует классифицировать как использование преимуществ должностного или служебного положения. Для того чтобы не было соблазна использования административного ресурса, Вишневский Б.Л. предложил установить полный запрет для лиц, занимающих государственные должности, вести предвыборную агитацию без ухода в отпуск.
Ст. 95, п. 1ж рассматриваемого закона учтены вышеупомянутые предложения, и регистрация может быть отменена, если зарегистрированный кандидат, находящийся на государственной или муниципальной службе, не прекратил исполнение служебных обязанностей на время участия в выборах.
«зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, избирательный блок, доверенное лицо зарегистрированного кандидата, доверенное лицо, уполномоченный представитель избирательного объединения, избирательного блока проводили агитацию в расположении воинской части, в военной организации либо в военном учреждении» (ст. 95, п. 16)
Псковская область является приграничной, и в ней расположены воинские части и военные учреждения. На территории Пскова два из шести округов Областного собрания представлены военным электоратом. Между тем, ведение предвыборной агитации в этих округа И затруднено.
1 Принят Областным собранием депутатов 25.10.2001 г., главой Администрации области подписан 13.11.2001 г. (N 158-03), опубликован 22.11.2001 г. в специальном выпуске газеты «Псковская правда».
2 Здесь и далее данные по числу избирателей взяты из протокола избирательной комиссии Псковской области об итогах голосования 13.11.2000 г.
3 Гражданское общество против коррупции в России / Под ред. М.Б. Горного. СПб: Норма. 2002. С. 238.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
