ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Предисловие
Демократические свободные выборы в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права. Однако незавершенность демократической законодательной базы, особенно на уровне избирательных законов субъектов федерации, а также отсутствие навыков в применении этих законов показывают, что фактические действия органов власти и управления, направленные на реализацию избирательных прав граждан, нуждаются в изучении и контроле со стороны Российской и мировой общественности, граждан, а также правоохранительных органов.
Исходя из общественной необходимости анализа проблемы соблюдения избирательных прав граждан Российской Федерации и информирования общественности о фактическом положении дел с их соблюдением в Свердловской области, в соответствии с целями, провозглашенными в его Уставе, Уральский Избирательный Фонд предпринял широкое изучение законодательства о гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации и реальной избирательной практики на территории Свердловской области в период 1995 - 1996 гг.
Настоящий доклад составлен на основании:
- официальных материалов Избирательной комиссии Свердловской области и территориальных (окружных) избирательных комиссий области;
- документированной и недокументированной информации, полученной от кандидатов, наблюдателей и рядовых избирателей;
- протоколов наблюдателей, полученных при проведении ряда выборов;
- специальных расследований некоторых нарушений избирательных прав граждан, проведенных Уральским Избирательным Фондом, в том числе аналитической записки от 16 апреля 1999 года;
- сравнительного анализа федерального и областного законодательства об избирательных правах граждан Российской Федерации, проведенных Уральским Избирательным Фондом.
Изучение показало, что Свердловская область, как и вся Российская Федерация, встала на путь серьезных намерений и действий в направлении обеспечения избирательных прав граждан, что является одной из основ конституционного строя.
С начала 90-х годов ХХ века произошло восстановление Российской государственности, возобновление правовой основы, разрушенной за последние десятилетия, устранение монополии одной политической силы на власть в стране.
Прошло более двух лет со времени первого издания настоящего доклада. За это время прошли выборы в различные органы власти Свердловской области.
В 1996 году текст Доклада, изданный Уральским Избирательным Фондом был направлен во все органы власти Свердловской области, общественные и политические организации, средства массой информации, а также органы прокуратуры и в ряд международных организаций. Однако ни одна из указанных организаций не проявили заинтересованности в затронутых в Докладе вопросах, не было предпринято никаких действий по дальнейшему изучению отмеченных в Докладе признаков нарушений законодательства. В месте с тем, Уральскому Избирательному Фонду известно о рассмотрении Доклада рядом депутатов Законодательного собрания Свердловской области.
Кроме того, известно мнение по Докладу руководства Прокуратуры Свердловской области не усматривающее признаков нарушений законодательства в сведениях приведенных в тексте, озвученное Начальником отдела общего надзора в беседе с руководителем Фонда.
В 1997 году в Свердловской области был принят Избирательный Кодекс Свердловской области. Уральский Избирательный Фонд, совместно с Уральской Ассоциацией юристов принимал непосредственное участие в обсуждении и принятии Кодекса.
Исходя из общественной значимости проблем соблюдения избирательных прав граждан Российской Федерации, информирования общественности о фактическом положении дел с их соблюдением в Свердловской области, в соответствии с целями, провозглашенными в его Уставе, Уральский Избирательный Фонд продолжил широкое изучение реальной избирательной практики на территории Свердловской области, а также регионального и федерального законодательства о гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации.
Изучение показало, что Свердловская область продолжает соблюдение основных международных гарантий нефальсифицированных и независимых выборов, встала на путь серьезных намерений и действий в направлении обеспечения избирательных прав граждан, что является одной из основ конституционного строя.
Избирательный Кодекс Свердловской области стал одним из первых нормативных актов в Российской Федерации, объединивший в своем тексте большинство правовых достижений и избирательной практики и предоставляющий дополнительные гарантии избирательных прав гражданам Российской Федерации, проживающим в Свердловской области. Вместе с тем, в Свердловской области продолжают сохраняться тенденции нарушений избирательных прав граждан, отмеченные в Докладе. Масштаб этих нарушений не уменьшается.
Исходя из того, что первое издание Доклада не достаточно полно, Фондом принято решение опубликовать второе издание Доклада, при этом в текст внесены уточнения и изменения, кроме того, в Доклад включены новые разделы.
В начальный период восстановления в государственном организме противостояли друг другу два несовместимых начала - это новое: президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности власти перед обществом; и старое: - строгая иерархия системы Советов, с ее монополией на все властные функции и коллективной безответственностью за любые решения.
Указанным противостоянием не раз, и не два пользовались сторонники старой системы, полем острейшей борьбы стало конституционное законотворчество. Поправки к старой конституции РСФСР использовались, как инструмент политического давления на исполнительную власть. Были, однако, и важные достижения в законодательном оформлении новой Российской государственности, это, прежде всего, принятая ВС РСФСР 22 ноября 1991 года Декларация прав и свобод гражданина, которая явилась основополагающим документом для дальнейшей работы над законодательством, обеспечивающим права человека. Отрицая правовой нигилизм, непонимание универсальной ценности права, свойственного как гражданам, так и многим представителям власти, Декларация создала предпосылки для возрождения в России гражданского правового общества.
Принятая ООН и подписанная СССР в 1948 году Хартия прав человека: Всеобщая декларация прав человека, официально опубликованная в России только в 1995 году, принятая всенародным голосованием в 1993 году Конституция Российской Федерации, присоединение в 1996 году России к Уставу Совета Европы и признание Россией Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод» и Протокола N1 от 20 марта 1952 года к ней, позволяют считать, что Россия стоит на позициях цивилизованного государства, что сформирована добротная основа законодательной системы, необходимой для демократического преобразования общества. Среди других прав и свобод человека и гражданина фундаментальное значение имеют избирательные права граждан.
Соблюдение Конституции РФ и норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующие международным стандартам, легли в основу деятельности областного законодателя, которым приняты ряд областных избирательных законов, которые в основном соответствует нормам Федерального законодательства.
Конституция Российской Федерации устанавливает:
- Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, так и через своих представителей.
- Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
- Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит ряд основополагающих принципов, среди них:
- принцип всеобщего избирательного права (Статья 4);
- принцип равного избирательного права (Статья 5);
- принцип прямого избирательного права (Статья 6);
- принцип тайного голосования (Статья 7);
- принцип свободного и добровольного участия в выборах (Ч.3, Статьи 3);
- запрет на принуждение граждан к участию или неучастию в выборах (Ч.3, Статьи 3);
- принцип свободного волеизъявления (Ч.3, Статьи 3);
- принцип гласности и открытости избирательного процесса (Статья 26);
- принцип возможности обжалования в суде действий (или бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан (Статья 63);
- принцип исключения фальсификаций (подлога, подделки избирательных документов, а равно заведомо неправильный подсчет голосов или установление результатов выборов) на всех стадиях избирательного процесса, в том числе установление законодательством принципов признания выборов недействительными, несостоявшимися, признания бюллетеней недействительными, а также нарушение непрерывности избирательного процесса от момента окончания времени голосования до момента установления итогов голосования и учет голоса каждого избирателя при установлении итогов голосования (Ч.2, Статьи 51; Ч.2, Статьи 56);
- принцип установления результатов выборов по установленной (регламентированной) процедуре, в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Ч. 1, Статьи 57, Ч.1, Статьи 58);
- предоставление для ознакомления избирателю, российскому или иностранному (международному) наблюдателю сведений об итогах голосования (Ч.1, Статьи 60);
- публикация сведений об итогах голосования и о результатах выборов в течение месяца после окончания выборов (Ч.4, Статьи 60);
- принцип подготовки информационных ресурсов на всех стадиях избирательного процесса ( Преамбула Избирательного Кодекса Свердловской области).
Соблюдение этих норм и принципов и обеспечивает гражданам России их избирательные права в полной мере.
Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» принятым Государственной Думой 26 октября 1994 года, а в последствии и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принятый Государственной Думой 05 сентября 1997 года, далее по тексту Федеральный закон определены основные гарантии конституционных прав граждан, избирать, и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Избирательные права граждан Российской Федерации и их гарантии, установленные указанным Федеральным законом, а также иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, гарантируются государством и не могут быть изменены иначе как путем принятия федерального закона.
Уставом Свердловской области, принятым Свердловской областной Думой 25 ноября 1994 года, развиты и конкретизированы избирательные права граждан, проживающих в Свердловской области. Принятые в Свердловской области Областные законы «О выборах губернатора Свердловской области», «О выборах депутатов Законодательного Собрания Свердловской», «О выборах органов местного самоуправления в Свердловской области»1 создают добротную нормативную законодательную базу для реализации гражданами конституционных прав избирать и быть избранными.
Вместе с тем в Свердловской области имели место серьезные, достаточно широкомасштабные нарушения норм и принципов, указанных выше Федеральных и областных законов, что нарушает избирательные права граждан, способно увеличить социальную напряженность в обществе и питать его антидемократические настроения.
Законодательный орган Свердловской области, в лице Свердловской областной думы, принял указанные законодательные акты, в части избирательных прав граждан области, не вполне соответствующих Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».
В частности, Федеральный и Областные избирательные законы достаточно подробно регламентируют процесс подведения итогов голосования на избирательных участках. Упомянутым в Докладе Федеральным и Областными законами установлен порядок работы участковых избирательных комиссий от момента окончания времени голосования до момента подведения итогов голосования на избирательных участках, который определяет, что эта часть избирательного процесса должна проходить без перерыва (непрерывно), в присутствии всех членов участковых избирательных комиссий, представителей кандидатов, наблюдателей от избирательных объединений и иностранных (международных) наблюдателей. Дальнейшие стадии процесса подведения итогов голосования регламентированы уже далеко не так подробно.
Во-первых, после оформления протокола об итогах голосования на избирательном участке Федеральный и Областные законы требовали немедленно направить этот протокол в вышестоящую избирательную комиссию. Процесс доставки протокола ни в одном избирательном законе никак не регламентирован. На практике протокол участковой избирательной комиссии, составленный с соблюдением указанного выше порядка, после подписания членами комиссии остается без контроля со стороны всех членов избирательных комиссий, представителей кандидатов, избирательных объединений и иностранных (международных) наблюдателей, и реально контролируется только председателем участковой избирательной комиссии, его заместителем и секретарем, которые в указанном составе транспортируют протокол участковой избирательной комиссии в территориальную (окружную) избирательную комиссию. Этот порядок установлен избирательной практикой и не регламентируется ни Федеральными, ни областными избирательными законами. Последствия возможных нарушений остаются на усмотрение упомянутой комиссии.
Во-вторых, Федеральный закон требует, чтобы окружная избирательная комиссия устанавливала результаты выборов на основании подлинных протоколов участковых избирательных комиссий (Статья 32). Любопытно отметить, что Областной закон «О выборах Губернатора Свердловской области» вообще не требовал подлинности протоколов участковых избирательных комиссий (Статья 34). Но, так или иначе, порядок определения подлинности протоколов участковых избирательных комиссий после их доставки в вышестоящую избирательную комиссию ни Федеральным, ни Областными законами не установлен. На практике, в окружных избирательных комиссиях Свердловской области, доставленные туда протоколы участковых избирательных комиссий, проверяются на соответствие определенным требованиям, перечень которых устанавливается решением Избирательной комиссии Свердловской области перед выборами. Эти требования касаются только оформления протоколов, а их нарушение, как и в предыдущем случае, не является нарушением закона. Кроме этого, участковые протоколы подвергаются так называемой «балансовой» проверке. Числовые данные протоколов должны удовлетворять нескольким определенным соотношениям. Сумма голосов «За» и «Против всех кандидатов» должна равняться числу действительных бюллетеней, количество проголосовавших не должно быть больше числа зарегистрированных избирателей и т.п. Такая проверка лучше, чем никакой, но аккуратно составленный фальшивый протокол пройдет ее еще быстрее, чем настоящий. Порядок действий в тех случаях, когда в протоколах обнаруживаются ошибки, никакими законами не регламентирован.
В - третьих, ни Федеральный, ни Областные законы не регламентировали порядок хранения протоколов участковых избирательных комиссий от момента их доставки в территориальную (окружную) избирательную комиссию до момента установления результатов выборов по территории (избирательному округу). В этот период протоколы выходят из-под контроля любых наблюдателей. Перед установлением результатов выборов окружной избирательной комиссией проверка подлинности протоколов не производится.
В - четвертых, Федеральный, а вслед за ним и Областные законы не требовали, чтобы установление результатов выборов по избирательному округу проводилось всеми членами окружной избирательной комиссии. Заседание окружной избирательной комиссии, в отличие от участковой, считается правомочным, если в нем принимает участие простое большинство членов окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса.
Федеральный закон требует, чтобы установление результатов выборов по избирательному округу производилось в соответствии с законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В Областных законах процедура установления результатов выборов по избирательному округу не регламентирована, а решения избирательных комиссий заменить правовые акты не могут.
Далее, Федеральный закон требовал, чтобы установление итогов голосования и результатов выборов в избирательных комиссиях всех уровней осуществлялось в присутствии наблюдателей, представляющих кандидатов и избирательные объединения, а также иностранных (международных) наблюдателей (Статья 32). Областными законами определено, что наблюдатели могут присутствовать на установлении итогов голосования на избирательном участке, если они находятся в помещении, где эти итоги устанавливаются. Что касается вышестоящих избирательных комиссий, то в связи с ними Областные законы о наблюдателях просто не упоминают.
Перечисленные недостатки Областных избирательных законов показывают, что эти законы не полностью обеспечивали гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации в Свердловской области. Нарушение избирательных прав граждан оказывается возможным не только при прямом нарушении избирательных законов, но иногда, и при их формальном соблюдении.
Действующий ныне Избирательный Кодекс Свердловской области частично свободен от указанных недостатков, однако, и он не в полной мере соответствует действующему в настоящее время Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Настоящий Доклад содержит подробное описание основных проблем, касающихся соблюдения избирательных прав граждан в Свердловской области.
1 Указанные Законы отменены в Свердловской области с введением в 1997 году Избирательного Кодекса Свердловской области.
ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
