«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Информационные споры в связи с ведением предвыборной агитации через СМИ: опыт Судебной палаты в избирательной кампании 1999 г.
Роль и функции Судебной палаты в избирательном процессе
Как разграничить юрисдикцию судов и Судебной палаты?
Примеры споров, рассмотренных Судебной палатой в ходе выборов депутатов Государственной Думы 1999 г.
Проблемы, которые предстоит решать
Итоги парламентских выборов 1999 г. еще долго будут предметом жарких дебатов в самых различных «аудиториях», начиная с наших домашних центров общественной жизни, сиречь, кухонь и кончая самыми высокими властными кабинетами.
Тем не менее факт состоявшихся выборов обрел статус факта юридического. Официальные итоги выборов опубликованы. Наши избранники в Государственной Думе не без накладок, скрипа и натужности, но все-таки приступили к своей основной, то есть законотворческой деятельности. Мы же - избиратели - плавно, практически не переведя дыхания, оказались участниками разворачивающейся кампании по проведению выборов Президента Российской Федерации. Что же мы можем, что называется, не стесняясь, взять с собой из «тех выборов» в «эти»? Какой опыт? Какие обретения? Что, наконец, хотелось бы навсегда оставить в прошлом или даже забыть, как страшный сон? Давайте попробуем поразмышлять над этими и другими «сопутствующими» вопросами сквозь призму фактуры наиболее характерных информационных споров, рассмотренных Судебной палатой в ходе и по результатам парламентских выборов 1999 года.
Роль и функции Судебной палаты в избирательном процессе
Прежде всего хочу напомнить читателям, что орган специальной информационно-правовой юрисдикции - Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, с точки зрения своего бэкграунда, имеет прямую генетическую связь именно с ведением агитации через СМИ в ходе выборов и референдума. Дело в том, что Судебная палата по информационным спорам, как та Гесиодова Афродита, возникла из пены волн предвыборных агитационных баталий первых в новейшей истории России парламентских выборов и референдума по Конституции осени-зимы 1993 г. Тогда, в своем «девичестве», она называлась Третейским информационным судом - общественно-государственным органом «ad hoc» (созданным только на период выборов), довольно успешно себя проявившим в качестве беспристрастного, независимого и справедливого судьи на предвыборном информационном поле для всех участников тогдашнего непростого (вспомним хотя бы неизжитую драму московских событий сентября-октября 1993 г.) избирательного процесса.5 В отличие от Афродиты, Судебная палата вышла из волн не вполне нагая. Ее юридической «одеждой», закрепляющей статус, функции, полномочия этого государственного органа и тогда, и по сей день является Положение о Судебной палате, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г. N 228.6
Итак, Судебная палата по информационным спорам действует в информационном пространстве России уже более шести лет. За это время она прошла через горнило самых разных избирательных кампаний.
Среди них, две парламентские федерального уровня (1993 и 1995 г.г.), одна - президентская (1996 г.) и трудно поддающиеся учету число кампаний самого разного уровня в субъектах Российской Федерации.
Так что, если измерять обретенный нами опыт рассмотрения информационных споров, связанных с предвыборной агитацией через СМИ, по известной русской поговорке «съеденными собаками», то их, видимо, уже на солидную стаю наберется.
Если же говорить серьезно, то сегодня Судебная палата представляет собой достаточно авторитетную (причем как внутри страны, так и за ее пределами) квазисудебную институцию, реализующую очень важную в наше непростое переходное время социальную функцию агента своеобразного этико-правового по своему содержанию и государственно-общественного по своей структуре позитивного влияния. Влияния как на общую ситуацию в информационной сфере жизни российского государства и общества, так и в сфере реализации права на предвыборную агитацию через СМИ в частности.
Из каких же слагаемых складывается это влияние? Прежде всего - это статус, функции и компетенция палаты, закрепленные в уже упомянутом Положении о Судебной палате по информационным спорам. Статус «государственного органа при Президенте Российской Федерации» (подчеркну, что именно «при Президенте», а не как структурное подразделение его Администрации), к примеру, обязывает государственные органы и их должностных лиц, к которым обращено конкретное решение Судебной палаты, сообщать ей об исполнении решения в двухнедельный срок (п.10 «Положения...»).
Иные органы и организации, в соответствии с пунктом 13 «Положения...», сообщают Судебной палате «результаты рассмотрения материалов о нарушении прав и свобод (в том числе - избирательных) в сфере массовой информации в месячный срок».
Свои функции Судебная палата осуществляет самостоятельно, и вмешательство в ее деятельность кого бы то ни было не допускается (пункт 3 «Положения...»).
Среди функций - достаточно большое количество имеет прямое отношение к проведению предвыборной агитации через СМИ.
Это, в частности:
· содействие обеспечению объективности и достоверности сообщений в СМИ, затрагивающих общественные интересы;
· обеспечение соблюдения принципа равноправия в сфере массовой информации;
· способствование осуществлению принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических телерадиопрограммах;
· дача указаний по исправлению фактических ошибок в информационных сообщения СМИ, затрагивающих общественные интересы.
Наконец, компетенционная слагаемая влияния Судебной палаты... Ее наиболее общие границы определены в п.8 «Положения...». В соответствии с ним Судебной палате подведомственны «споры и иные дела, возникающие в сфере деятельности СМИ».
Нормативную базу рассмотрения таких споров, кроме норм российского законодательства, составляют требования «общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», а также требования норм журналистской этики, касающихся средств массовой информации.
Как разграничить юрисдикцию судов и Судебной палаты?
Очень важная деталь компетенционной слагаемой - проблема разграничения юрисдикций судов общей юрисдикции и Судебной палаты по информационным спорам. Нормативное выражение границ этих юрисдикций достаточно лапидарное - к компетенции Судебной палаты относятся, в соответствии с п.8 ее «Положения...», споры и иные дела в сфере деятельности СМИ, «кроме тех, которые отнесены законом к юрисдикции судов Российской Федерации». В реальности же проблема разграничения юрисдикции не так проста и требует некоторых логических усилий. Поясню это на конкретном примере.
В соответствии с п.2 ст.79 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» от 31.12.99 г. N 228 «решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц... нарушающих избирательные права граждан Российской федерации, могут быть обжалованы в суд». «Могут» не означает в данном случае, что только и всенепременно «в суд». В соответствии с ч.2 ст.45 Конституции России «каждый в праве защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».
Поэтому любой участник избирательного процесса по выборам Президента России, обдумывающий вопрос о том, какой же способ защиты своих избирательных прав выбрать, - судебный или квазисудебный, скажем, в виде обращения в Судебную палату, - должен при его разрешении поставить во главу угла тот или иной критерий своего выбора.
Если таким критерием является, например, жесткость юридических мер воздействия на нарушителя, то его дорога должна лежать именно в суд. Ибо только суд может привлечь, скажем, некое должностное лицо, неправомерно пользующееся преимущественным доступом к СМИ в нарушение требований ст. 35 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», к установленным видам юридической ответственности.
Судебная же палата никого ни в какую информационную тюрьму посадить не может. Однако она может дать квалифицированную и юридически значимую оценку тех или иных конкретных фактов. Например, фактов реализации преимущественного (по сравнению с другими кандидатами) доступа к средствам массовой информации или фактов обеспечения такого доступа со стороны тех или иных должностных лиц в целях проведения предвыборной агитации. Так же как и иных фактов злоупотребления правом проведения предвыборной агитации через СМИ.
Общая компетенционная норма нашего «Положения...» (пункт 9) - рассматривать споры, вытекающие из нарушений принципа равноправия в сфере массовой информации, а в ее частном выражении - споры по поводу нарушения гарантий равного доступа всем кандидатам к средствам массовой информации, закрепленных ч.3 ст.8 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», - такое право нам предоставляет.
Кстати, обращение вначале в Судебную палату вовсе не исключает последующего обращения в суд. Более того, «вооружившись» нашим экспертным заключением, заявитель с большими шансами на успех может добиваться в судах Российской Федерации более жестких мер юридической ответственности для нарушителя норм избирательного законодательства.
Примеры споров, рассмотренных Судебной палатой в ходе выборов депутатов Государственной Думы 1999 г.
Классификация такого рода споров возможна по самым различным критериям. Думаю, что в данном контексте целесообразно использовать критерий «содержание предмета спора». Или, проще говоря, поставить во главу угла классификации вопрос: о чем конкретно идет речь в рамках данного спора? По этому критерию в рамках парламентской избирательной кампании 1999 г. первыми по времени возникновения спорами были споры вокруг вопроса о характере тех или иных публикаций в СМИ. Имеют ли данные конкретные публикации характер предвыборной агитации или их содержанием является что-то иное?
Рассмотрим несколько примеров из этого содержательного ряда, обозначив его для краткости - предвыборная ли агитация?
Так, в Судебную палату в октябре 1999 г. поступило обращение члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации С.В. Большакова с просьбой дать экспертное заключение о том, содержатся ли в публикациях газеты «Владимирские ведомости» от 28 сентября 1999 года нарушения требований избирательного законодательства и законодательства о средствах массовой информации Российской Федерации.
Судебная палата ознакомилась с содержанием приложенных к обращению публикаций газеты «Главное - сделать правильный выбор» и «Заграница нам «поможет»...».
В статье под выразительным заголовком «Главное - сделать правильный выбор» публикуется отчет о пребывании во Владимирской области Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н. Селезнева. В частности, газета приводит следующее высказывание Г. Селезнева на пресс-конференции и на встрече с жителями области: «Реальной силой, способной противостоять творящемуся в стране беспределу и вывести Россию из тупика, является избирательный блок «За Победу». В нем объединены наиболее прогрессивные политические деятели и партии, поддержанные самыми широкими народными массами - людьми разных взглядов, убеждений и социального положения, но объединенными чувством патриотизма, любовью к Родине и готовностью не пожалеть ничего для возрождения ее былого могущества, восстановления утраченных социальных завоеваний трудящихся, утверждения в стране порядка и законности». И далее: «Обмануть народ в очередной раз, несмотря на все старания «демократов», гигантские суммы, брошенные на пропаганду, и грязные избирательные технологии, - наверняка не удастся!».
Оценивая данные фрагменты статьи, Судебная палата опиралась на определение предвыборной агитации как деятельности граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них (ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Исходя из данной нормы, текст высказываний Г. Селезнева в сочетании с заголовком «Главное - сделать правильный выбор» был определен Судебной палатой как побуждение к голосованию на выборах за избирательный блок «За Победу».
Учитывая то, что рассматриваемая статья была опубликована 28 сентября 1999 г,, т.е. до официального начала предвыборной агитации по выборам депутатов Государственной Думы, сроки которой были определены в ч.1, ст. 53 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Судебная палата сделала заключение, что указанная публикация является нарушением законодательства Российской Федерации о предвыборной агитации в части сроков ее проведения.
Оценивая публикацию «Заграница нам «поможет»...» в этом же номере газеты «Владимирские ведомости», Судебная палата отметила отсутствие в ней прямых призывов голосовать или не голосовать за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В то же время, как уже отмечалось, российское избирательное законодательство понимает под предвыборной агитацией более широкий круг действий, нежели прямые призывы. Это в том числе деятельность, побуждающая избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.
Материал «Заграница нам «поможет»...», начинающийся врезкой о цели приезда в город Б. Немцова - подготовке к предстоящим выборам, соответствующим подбором фактов, да и всей логикой повествования объективно работает на формирование у читателей исключительно негативного образа Б. Немцова и его движения. Размещение же этого материала в соседстве с вышеназванным отчетом о пребывании во Владимире Г. Селезнева не оставляет сомнений в предпочтениях газеты, в том, за кого и как агитирует данное средство массовой информации.
В своем экспертном заключении «О характере публикаций в газете «Владимирские ведомости» от 28 сентября 1999 г.» от 21.10.99 г. N9(54)7 палата сделала вывод: материал «Заграница нам «поможет»...» имеет характер предвыборной агитации, а его публикация в указанные сроки (28 сентября 1999 года) является нарушением ч.1 ст. 53 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Оценивая публикацию «Заграница нам «поможет»...» на соответствие с требованиями статьи 51 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», Судебная палата отметила, что в данном случае автором публикации не было нарушено положение названной статьи о недопустимости использовать право журналиста на распространение информации с целью опорочить гражданина в связи с его политическими убеждениями.
В начале ноября 1999 г. Судебная палата рассмотрела еще одно обращение члена ЦИК РФ С. В. Большакова, касающееся проблемы оценки «агитационности» журналистских материалов. На этот раз предметом экспертной оценки был вопрос: содержатся ли в публикациях газеты «Красноярские профсоюзы» (спецвыпуск за октябрь 1999 г.) нарушения требований Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»?
Ознакомившись с содержанием приложенных к обращению публикаций газеты «Стабильность, которую желают все...» и «Манифест «Отечества», Судебная палата пришла к следующему заключению.
В материале под заголовком «Стабильность, которую желают все...» содержатся выдержки из выступления одного из лидеров избирательного блока «Отечество - Вся Россия» Е. Примакова на объединительной конференции данного избирательного блока.
Материал всей логикой повествования объективно работает на формирование у читателей исключительно положительного образа избирательного блока «Отечество - Вся Россия». В частности, газета приводит следующее высказывание Е. Примакова: «Добившись достойных позиций в Государственной Думе, наш блок сможет увязать демократию с порядком, - я в этом уверен». И далее: «Если наш блок получит достойное место в Государственной Думе, мы знаем, как добиться этого, не рискуя, не ведя дело конфронтации, но в то же время заставляя себя уважать».
Оценивая данные фрагменты и всю публикацию в целом, Судебная палата, как и в случае с «Владимирскими ведомостями», опиралась на определение предвыборной агитации, закрепленное ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Исходя из критериев данной правовой нормы, публикация подобных высказываний Е. Примакова газетой «Красноярские профсоюзы» была квалифицирована Судебной палатой как использование СМИ в целях побуждения к голосованию на выборах за избирательный блок «Отечество - Вся Россия».
Оценивая публикацию «Манифест «Отечества» в этом же номере газеты «Красноярские профсоюзы», Судебная палата отметила отсутствие в ней, как и в материале «Стабильность, которую желают все...», прямых призывов голосовать или не голосовать за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) в Государственную Думу. Однако с учетом того обстоятельства, что избирательное законодательство Российской Федерации понимает под предвыборной агитацией более широкий круг действий, нежели прямые призывы, Судебная палата подошла к оценке этой публикации с большим вниманием к ее сути, а не просто с точки зрения наличия или отсутствия в ней тех или иных формальных признаков.
В рамках такого подхода было признано, что «Манифест «Отечества» - это, по сути, предвыборная платформа, в которой определены основные направления деятельности «Отечества» как общественного движения. Движения, вступившего в составе избирательного блока «Отечество - Вся Россия» в предвыборную борьбу за места в Государственной Думе. Манифест призывает россиян под знамена «Отечества» - «многонационального сообщества, открытого для всех, кто хочет нормальной жизни для себя и страны», заявляет о стремлении сделать Россию и ее граждан зажиточными, содержит утверждение о том, что «Отечество» добьется обеспечения полной безопасности - как государства, так и каждого гражданина и т.п.
Исходя из вышеизложенного, Судебная палата посчитала, что «Манифест «Отечества» содержит признаки предвыборной агитации в смысле ст. 2 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Учитывая то, что рассматриваемые материалы были опубликованы газетой «Красноярские профсоюзы» до начала срока предвыборной агитации, определенного ч.1, ст. 53 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Судебная палата квалифицировала такого рода действия редакции газеты «Красноярские профсоюзы» как нарушающие требования избирательного законодательства Российской Федерации в части сроков проведения предвыборной агитации.8
К тому же смысловому ряду, что и предыдущие, следует отнести и экспертное заключение от 25 ноября 1999 г. N 13(58) «О характере публикации «ГКЧП областного масштаба» в газете «Московский комсомолец» за 27 октября 1999 г. Оно было дано Судебной палатой по обращению секретаря ЦИК РФ О. К. Застрожной, которая сформулировала предмет запроса следующим образом: содержит ли статья М. Дейча «ГКЧП областного масштаба» признаки предвыборной агитации, предусмотренные ст.8 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»?
Ознакомившись и оценив содержание этой достаточно пространной статьи, Судебная палата пришла к следующему выводу. Главный герой публикации М. Дейча - губернатор Тульской области В. Стародубцев. Журналист расследует его деятельность по организации производства спирта в «племзаводе-колхозе» им. Ленина, что в Новомосковском районе Тульской области. Сообщает читателям о возбужденном в связи с этим против В. Стародубцева уголовном деле по факту уклонения от уплаты налогов. Приводит многочисленные примеры непрофессионального хозяйствования губернатора в области и даже высказывает мнение о возможной причастности В. Стародубцева к смертям нескольких его оппонентов. Все это составляет сердцевину статьи М. Дейча, а в ее начале и заключении рефреном звучит «агитационная» составляющая текста: «И при всем том В. Стародубцев «N3» в Федеральном списке кандидатов избирательного объединения КПРФ. Сразу вслед за т.т. Зюгановым и Селезневым».
Исходя из этого, Судебная палата признала факт наличия в указанной статье признаков предвыборной агитации в смысле правовой нормы ст.8 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
В рамках этой же смысловой проблемы «определения наличия или отсутствия агитационности», кроме многочисленных печатных материалов, предметом экспертных оценок Судебной палаты являлись и те или иные виды продукции электронных СМИ. Так, в процессе подготовки экспертного заключения N 11(56) от 3 ноября 1999 г. «О соответствии избирательному законодательству Российской Федерации ряда материалов, распространенных средствами массовой информации в августе-сентябре 1999 года» по обращению в Судебную палату секретаря ЦИК РФ О. К. Застрожной нашему вниманию была предложена видеозапись концерта, проведенного в ходе известной акции «Правого дела» «Ты прав» в Челябинске и показанного на канале ВГТРК 18 августа 1999 г. Сам концерт мы однозначно оценили именно как агитационную акцию в пользу объединения «Правого дела». Об этом, в частности, зримо свидетельствовали демонстрация в его ходе эмблемы объединения «Правое дело», изложение одним из лидеров объединения Б. Немцовым программных лозунгов «Правого дела», а также систематическое акцентирование внимания аудитории на присутствующих на концерте лидерах объединения «Правое дело».
Вместе с тем Судебная палата обратила внимание на тот факт, что среди участников избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы 1999 г. избирательного объединения «Правое дело» нет. Да, некоторые лидеры «Правого дела» вошли в зарегистрированный избирательный блок «Союз правых сил». Да, по некоторым признакам (по персонам, по элементам программы) можно установить определенную идейную и политическую близость этого избирательного блока и объединения «Правое дело». Однако юридическое правопреемство этих объединений отсутствует. Поэтому именно юридически и нельзя признать агитационной акцией в пользу избирательного блока «Союз правых сил» концерт, в котором фигурировала символика, лозунги и лидеры другого объединения, а именно «Правого дела».
По действующему избирательному законодательству Российской Федерации «предвыборная агитация» - это агитация либо «за», либо «против». В рамках агитации «за» есть свои «подводные камни», в столкновении с которыми, кстати говоря, дала течь в ходе парламентских выборов 1999 г. лодка предвыборной команды Ю. Лужкова - Е. Примакова, особенно, если иметь в виду предвыборную агитацию на ТВЦ. Но в агитации «за» эти «камни» носят, скорее, характер политико-концептуальной целесообразности, культуры, такта, меры и т.д. и т.п.
Выйти на прямое, лобовое столкновение с требованиями норм избирательного или иного законодательства в рамках агитации «за» достаточно сложно. Тут, что называется, надо особо постараться...
Совсем иная картина в русле агитации «против». Это русло объективно таит в себе опасность нарушения ряда содержательных требований правовых норм как избирательного законодательства России, так и, скажем, норм Закона РФ «О средствах массовой информации».
Характерный пример этого дает редакционная статья «Ю. Лужков: «...Помочь им разместиться в этой богатейшей стране», опубликованная в газете «Казачьи вести» N40-44 от 08.10.99 г., ставшая предметом экспертного заключения Судебной палаты N14(59) от 30 ноября 1999 г. В ходе работы над ним Судебная палата пришла к следующему заключению.
Публикация в газете «Казачьи вести» посвящена социально-экономической ситуации в Москве, различным аспектам деятельности правительства Москвы и мэра Москвы Ю. М. Лужкова.
При этом авторы однозначно оценивают сложившееся положение дел в столице России как крайне неблагоприятное для ее жителей («бессилие и безволие униженного, обворованного и истязуемого города», в котором «властвуют духи стяжательства, наживы, эгоизма и торгашества»).
Красной нитью в статье проходит тема виновных в бедах Москвы, причем их поиск авторы ведут, основываясь на признаке этнической принадлежности.
В статье, в частности, утверждается, что в Москве «вольготно и по-хозяйски чувствуют себя любые инородцы. Только не Русские», «огромную роль в нравственном разложении жителей космополиса сыграло тотальное засилье иудеев», «экспансия инородцев привела к резкому сокращению в городе доли Русских».
Одновременно с формированием образов врагов москвичей («инородцы», «евреи», «кавказцы») в статье последовательно создается и образ униженного, обделенного, угнетаемого властями жителя столицы России. Авторы публикации, в частности, утверждают, что «растленное проституирующими интернационал-интеллигентами, капризное население Москвы неумолимо деградирует, умственно вырождается», «холопское сознание ошалевших от невзгод обывателей не позволяет им... возроптать», безысходностью заражены и те, «кто еще не утратил... способность к сопротивлению своим губителям».
Ярко и узнаваемо в публикации представлен не только образ «врага», но и собирательный образ «покровителя врага». Авторы утверждают, что именно власти Москвы ставят целью «окончательное выживание из Москвы немногих оставшихся в ней Русских», делают все, чтобы «снискать расположение инородцев, хозяйничающих в Москве».
Авторы публикации пытаются усилить негативное восприятие образа московской власти, инкриминируя циничность и безнаказанность действий Ю. М. Лужкову и возглавляемому им правительству. Редакция утверждает, что «московские правители во главе с мэром «пока вроде бы не опасаются за свое благополучие», поскольку «городская карательная система полностью ориентирована на то, чтобы обеспечить им безопасность».
В этой связи заслуживают внимания и авторские рассуждения о криминогенной ситуации в Москве. В статье утверждается, что действия «кавказской оргпреступности» происходят «с ведома и попустительства городской власти», которая, «надо думать, не остается в накладе». Авторы бесцеремонно вторгаются даже в сферу международных отношений. В частности, бездоказательно утверждают: «координируется и контролируется кавказская преступность через посольство Азербайджана в Москве непосредственно из Баку». Подобного рода утверждения не способствуют развитию добрососедских отношений между двумя дружественными государствами, а наоборот - провоцируют нетерпимость и враждебность.
Характерным проявлением ксенофобии является и завершение статьи - авторы публикуют под подзаголовком «Правительство города Москвы Ю. Лужкова. 1999 г.» перечень лиц, обозначая их как нерусских по национальности. В контексте всей статьи этот перечень можно трактовать как коллективный и персонифицированный образ виновных в бедственном положении Москвы, образ врага, подобранный по признаку антирусской идентичности.
Таким образом, в статье «Ю. Лужков: «...Помочь им разместиться в этой богатейшей стране», опубликованной в газете «Казачьи вести» содержатся бездоказательные суждения, в которых коренным образом противопоставляются интересы жителей Москвы и городских властей, русских и нерусских горожан, подчеркивается преимущественное положение одних социальных и этнических групп по отношению к другим, акцентированно используется национальная принадлежность для формирования негативного восприятия той или иной личности или этнической группы, для разжигания нетерпимости к нерусским жителям Москвы.
В связи с вышеизложенным, Судебная палата сделала следующий вывод.
Редакционная статья «Ю. Лужков: «...Помочь им разместиться в этой богатейшей стране», опубликованная в газете «Казачьи вести» N 40-44 от 08.10.99 г. содержит признаки нарушения ст.4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», а именно использование СМИ в целях разжигания национальной и социальной нетерпимости.
Кроме того, эта статья содержит признаки предвыборной агитации в смысле ст.2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст.8 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и может быть расценена как использование СМИ в целях побуждения избирателей к голосованию против одного из лидеров избирательного блока «Отечество - Вся Россия и кандидата в депутаты Государственной Думы Ю. Лужкова.
В этот же контекст опасностей злоупотребления правом предвыборной агитации «против» ложится и ситуация с предвыборным агитационным материалом избирательного блока «Коммунисты, трудящиеся России - за Советский Союз», который поступил в конце ноября 1999 г. в «Российскую газету» для публикации на бесплатной основе. Ознакомившись с текстом этой избирательной коммунистической листовки, редакция «Российской газеты» заподозрила «неладное» и направила его в ЦИК РФ, который, в свою очередь, переправил его в Судебную палату «для определения наличия в нем элементов, возбуждающих социальную ненависть и вражду».
Итог этого определения - экспертное заключение Судебной палаты от 24.12.99 г. N19(64) «О характере агитационного материала избирательного блока «Коммунисты, трудящиеся России - за Советский Союз». Наша оценка состояла в следующем.
Агитационный материал содержит перечень имен лидеров избирательного блока «Коммунисты, трудящиеся России - за Советский Союз», программу блока, фотомонтажное изображение на фоне Кремля крейсера «Авроры», иллюстрирующее некое стихотворное произведение.
В программе избирательного блока обращает на себя внимание целевая установка на «возвращение трудовому народу награбленного демократами». В данном положении фактически содержится следующая констатация: трудовой народ был ограблен, причем ограблен демократами.
Поскольку с демократией и демократами ассоциируют себя самые разные слои российского общества, то всем им избирательный блок «Коммунисты, трудящиеся России - за Советский Союз» приписывает крайне негативное деяние.
В представленном агитационном материале недвусмысленно определяется, каким способом избирательный блок собирается осуществить возврат «трудовому народу награбленного демократами». Лозунг «Пора заряжать «Аврору!» фактически использует милитаристский символ вооруженного восстания как возможного средства для осуществления программной цели блока. При этом подчеркивается, что время для силовых действий пришло («Пора заряжать...»).
Судебная палата отметила, что негативное восприятие демократии и демократов усиливается и стихотворной формой агитационного материала («Великие идеалы, оплеванные жадной сворой, продавшей нас капиталу»). И здесь также выделен призыв «Пора заряжать «Аврору!».
Оценивая содержание представленного агитационного материала избирательного блока «Коммунисты, трудящиеся России - за Советский Союз», Судебная палата заключила, что его распространение в «Российской газете» могло бы привести к нарушению нормы п.1 ст.60 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которой «Запрещается агитация, возбуждающая социальную... ненависть и вражду».
В ходе своей деятельности по оценке тех или иных предвыборных агитационных действий с использованием СМИ в рамках парламентских выборов 1999 г. Судебная палата отнюдь не всегда ставила «неуд» такого рода действиям. Достаточно большое количество этих действий получили в целом положительную оценку Судебной палаты, в том смысле, что в этих действиях мы не усмотрели нарушений правовых или этических норм. В этом ряду характерный пример - нижегородская ситуация с сожжением так называемого «чучела власти». Она отражена в нашем последнем экспертном заключении за 1999 год N20(65) от 30.12.99 г. «О характере распространенных организациями телевещания «ННТВ», «Сети НН» и «Волга» в ноябре 1999 г. телесюжетов, освещающих организованный 13.11.99 г. кандидатом в депутаты Государственной Думы по Семеновскому избирательному округу N121 С. В. Вороновым предвыборный митинг». Суть ситуации в следующем.
В Судебную палату из избирательной комиссии Нижегородской области поступили видеоматериалы, освещающие ход организованного 13.11.99 г. кандидатом в депутаты Государственной Думы по Семеновскому избирательному округу N121 С. В. Вороновым предвыборного митинга. В связи с тем что указанный митинг широко освещался электронными СМИ Нижегородской области, а его содержание приобрело большое общественное значение, избирательная комиссия просила оценить содержащуюся в видеоматериалах о митинге информацию и по итогам оценки представить экспертное заключение по двум вопросам.
1. Имеются ли в действиях кандидата в депутаты Государственной Думы С. В. Воронова, о которых идет речь в видеоматериалах, признаки агитации, возбуждающей социальную ненависть и вражду?
2. Имеются ли в действиях кандидата в депутаты Государственной Думы С. В. Воронова признаки агитации, нарушающей законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности?
Ознакомившись с представленными видеоматериалами и документами, Судебная палата пришла к следующему заключению.
Представленные избирательной комиссией Нижегородской области видеоматериалы телекомпаний «Сети НН», «ННТВ» и «Волга» освещают ход предвыборного митинга кандидата в депутаты Государственной Думы Российской Федерации С. В. Воронова, в ходе которого было сожжено так называемое «чучело власти», олицетворявшее собой, по словам организаторов этого мероприятия, собирательный образ чиновника, не выполняющего свои обещания.
В компетенцию Судебной палаты не входит определение наличия нарушений законодательства при проведении таких предвыборных мероприятий, как демонстрация или митинг.
Вместе с тем Судебная палата посчитала необходимым отметить, что распространенная телекомпаниями «ННТВ», «Сети НН» и «Волга», освещавшими это предвыборное мероприятие, информация является достоверной и не содержит признаков агитации, возбуждающей социальную ненависть и вражду.
Что же касается утверждений о возможном при этом нарушении прав интеллектуальной собственности (права на изображение), то, как свидетельствуют видеоматериалы, чучело не было идентифицировано никем из присутствующих в кадре людей с достаточной степенью определенности. Впрочем, что называется в скобках, стоит заметить, что многие вроде бы узнавали в нем образ нижегородского губернатора И. Склярова.
В целом Судебная палата заключила, что в действиях кандидата в депутаты Государственной Думы Российской Федерации С. В. Воронова, о которых шла речь в представленных видеоматериалах, не содержится нарушений избирательного законодательства Российской Федерации в части проведения предвыборной агитации.
Как известно, главный нерв предвыборной агитационной кампании 1999 г. пульсировал вовсе не в печатных СМИ. Основную интригу этого действа мы наблюдали с экранов своих телевизоров. Естественно, что это обстоятельство не могло не получить отражения в соответствующей экспертной деятельности Судебной палаты. И оно его получило.
В начале декабря 1999 г. в Судебную палату поступило обращение секретаря ЦИК РФ О. К. Застрожной. К обращению прилагались две кассеты видеоматериалов, содержащие несколько часов записей мониторинга информационных и информационно-аналитических программ, демонстрировавшихся в течение ноября 1999 г. на каналах организаций телевещания «ОРТ» и «ТВ-Центр». Секретарь ЦИКа поставила перед нами, как экспертами, всего один лапидарный вопрос: содержатся ли в этих видеоматериалах признаки предвыборной агитации, предусмотренные ст. 8 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»?
Ответ же на этот вопрос нам пришлось искать в ходе многочасовых просмотров и горячих обсуждений юридико-этической составляющей этих телевизионных программ. С сухим остатком этого можно познакомиться, прочтя экспертное заключение Судебной палаты от 3.12.99 г. N15(60) «О наличии признаков предвыборной агитации в содержании информационных и информационно-аналитических программ, распространенных на каналах организаций телевещания «ОРТ» и «ТВ-Центр» в ноябре 1999 г. (по поступившим видеоматериалам)». Его суть сводится к следующему.
10 ноября 1999 г. службой новостей организации телевещания «ТВ-Центр» в прямом эфире информационно-аналитической программы «События» был показан диалог журналиста Д. Киселева и члена Политсовета организации «Отечество», зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы московской группы федерального списка избирательного блока «Отечество - Вся Россия» А. Кокошина.
Содержанием диалога явилась презентация А. Кокошиным основных положений, главных идей экономической программы организации «Отечество» - одной из двух блокообразующих структур избирательного блока «Отечество - Вся Россия».
При этом принадлежность А. Кокошина и представленной им телезрителям экономической программы ко всему избирательному блоку «Отечество - Вся Россия» была подчеркнута словами журналиста Д. Киселева: «У нас в гостях был А. Кокошин, который вместе с блоком «Отечество - Вся Россия» предлагает в своей экономической программе сделать шаг назад, чтобы затем - два вперед».
В ходе диалога журналиста и политика не звучало призывов к голосованию за федеральный список кандидатов избирательного блока «Отечество - Вся Россия».
Однако как само его содержание (пропаганда, разъяснение экономической программы), так и специальные приемы, рассчитанные на положительное эмоциональное восприятие телезрителями личности зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы московской группы федерального списка избирательного блока «Отечество - Вся Россия» А. Кокошина, дали основания Судебной палате признать наличие в этом материале признаков предвыборной агитации в пользу избирательного блока «Отечество - Вся Россия» в смысле статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также статьи 8 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
11.11.99 г. в прямом эфире информационного канала «Время» (ОРТ) прозвучал комментарий журналиста М. Леонтьева к экономической программе организации «Отечество».
Содержание комментария, употребленные эпитеты («жвачка», «демагогия», «не убедительно») позволили Судебной палате признать наличие в этом материале признаков предвыборной агитации против избирательного блока «Отечество - Вся Россия» в смысле статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также статьи 8 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
14.11.99 г. в «Авторской программе С. Доренко», распространяемой организацией телевещания «ОРТ», С. Доренко продолжил избранную им в предыдущих программах линию по созданию в общественном сознании негативного образа лидеров избирательного блока «Отечество - Вся Россия» Е. Примакова и Ю. Лужкова.
В частности, позицию Е. Примакова и Ю. Лужкова в отношении действий федеральных властей в Чечне С. Доренко представил как предательство интересов России. Логический ряд его рассуждений выстраивался следующим образом.
Во-первых, Ю. Лужков и Е. Примаков не осудили Президента Республики Ингушетия Р. Аушева за призыв остановить военные действия в Чечне. Во-вторых, лидеры блока «Отечество - Вся Россия» якобы подстегивают Запад в их усилиях остановить антитеррористическую акцию, а поскольку Запад поддерживает террористов, значит, и Примаков с Лужковым тоже стоят на позиции террористов.
В сюжете об убийстве менеджера гостиницы «Редиссон-Славянская» С. Доренко достаточно уверенно, как о практически доказанном, говорил о непосредственной, личной причастности кандидатов в депутаты Государственной Думы Ю. Лужкова и Н. Ковалева к убийству гражданина США.
Оценивая содержание данных сюжетов, с учетом характера программ С. Доренко о лидерах избирательного блока «Отечество - Вся Россия» Ю. Лужкова и Е. Примакова, показанных организацией телевещания ОРТ в течение последних двух месяцев, Судебная палата посчитала необходимым отметить следующее.
Доля используемого для этих целей эфирного времени, преобладание негативных суждений, подчас издевательский тон свидетельствуют о целенаправленной агитации С. Доренко против лидеров избирательного блока «Отечество - Вся Россия».
Оценивая представленные Центральной избирательной комиссией Российской Федерации видеоматериалы в целом, Судебная палата отметила отсутствие в них прямых призывов голосовать за или против тех или иных кандидатов (списки кандидатов) в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Однако, исходя из критериев понятия предвыборной агитации, закрепленных в статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также статье 8 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Судебная палата сделала заключение о наличии в указанных материалах признаков предвыборной агитации, в смысле указанных норм избирательного законодательства Российской Федерации.
Проблемы, которые предстоит решать
В ряду такого рода проблем безусловная пальма первенства принадлежит проблеме коллизий правовых норм избирательного законодательства и Закона РФ «О средствах массовой информации». Вернее, даже не столько проблеме коллизий самих правовых норм, сколько проблеме коллизий трактовок их конкретного содержания. Содержания правовых норм различной отраслевой принадлежности (избирательное право - право свободы массовой информации), регулирующих в той или иной степени многогранную деятельность по ведению предвыборной агитации через СМИ. Институционную персонификацию субъектов этой коллизии трактовок с некоторой долей условности можно представить следующим образом: ЦИК и Минпечати России. В чем суть позиций сторон этого спора?
ЦИК РФ, реализуя свое компетенционное правомочие, предусмотренное пунктом «д» части 1 ст. 24 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», 13.08.99 г. принимает документ под названием «Разъяснения о некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва», опубликованный через неделю в «Российской газете». Пункт 9 этих разъяснений определил, что исходя из смысла статей 8, 52, 55-57 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» «...предвыборная агитация через средства массовой информации (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях) может проводиться только зарегистрированными кандидатами, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и исключительно за счет средств избирательного фонда». Иные участники избирательного процесса, подчеркнул далее Центризбирком, «не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации».
Минпечати РФ по этому поводу официальных документов, насколько мне известно, не выпускал, но зато достаточно активно устами как самого министра, так и его заместителей в многочисленных печатных и эфирных интервью периода октября - ноября 1999 г. преподносил обществу свою позицию по этому поводу. Она сводилась к простому тезису, что если, мол, добиваться выполнения требований ст.8 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», как того требует Центризбирком, то это будет означать введение моратория на свободу слова в России, на что, естественно Минпечати пойти не может.
Министерство даже декларировало инициацию обращения Правительства Российской Федерации в Конституционный Суд России с просьбой проверить соответствие положений ст.8 данного Федерального закона конституционной норме ст.29 Конституции, гарантирующей, как известно, свободу массовой информации на территории Российской Федерации.
Однако такого рода обращения, насколько мне известно, так и не последовало. Зато последовало представление ЦИК РФ в Минпечати России от 29.10.99 г. «О пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания «ОРТ» и ее должностных лиц к ответственности».
В этом документе на основании п.7 ст. 60 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ЦИК РФ предложил Минпечати РФ «принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, проводимой организацией телерадиовещания «ОРТ», связанной с подготовкой и выходом в эфир аналитической программы «Авторская программа С. Доренко», и привлечению этой организации и соответствующих должностных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации».
Ответом на это представление явилась новая волна отрицательных оценок позиции, занятой ЦИК РФ, и прежде всего со стороны министерских защитников свободы слова в России. Газета «Время МН», к примеру, в номере от 3 ноября 1999 г. дала выразительную цитату из интервью министра по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций М. Лесина по этому поводу: «Пусть меня лучше накажут как министра, чем Минпечати войдет в историю как душитель свободы слова».
Ситуация стала близка к патовой. Высокие органы государственной власти оживленно спорили между собой. С. Доренко, хоть и «лишенный» Большим Жюри Союза журналистов России высокого звания журналиста, продолжал еженедельно выходить в эфир именно в этом своем качестве. Телезрители писали по этому поводу возмущенные письма в «инстанции». Журналисты почти единодушно осуждали коллегу за его стиль, манеры и отдельные элементы содержания его «авторских» творений в телеэфире. Все, как говорится, были при деле, но воз оставался там же.
Но, как известно, все в жизни имеет свое начало и свой конец. Ситуация с С. Доренко и иже с ним худо-бедно получила свое разрешение. В чем, кстати, не последнюю роль сыграло вышеупомянутое экспертное заключение Судебной палаты от 3.12. 99 г. N15(60), данное по запросу секретаря ЦИК РФ О. К. Застрожной.
Однако проблема коллизии трактовок «агитационных» норм избирательного законодательства остается и по сей день. Цель той трактовки, которую дает им Центризбирком, ясна и благородна. Она - в желании ЦИК организационно и финансово обеспечить гарантированные частью 3 ст.37 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» «равные условия доступа к средствам массовой информации» всем перечисленным в этой норме закона субъектам, и прежде всего зарегистрированным кандидатам.
Вопрос, однако, в том, не выплескиваем ли мы с «водой» такой трактовки нормы избирательного закона «ребенка» активного участия в гарантированном такой же нормой закона свободном проведении агитации для иных участников выборного процесса, кроме зарегистрированных избирательными комиссиями?
В этой связи представляется, что потенциал правовой позиции, занятой по этой проблеме Судебной палатой, получившей отражение в ее Заявлении от 7.12.99 г. N2(12) «О некоторых вопросах соблюдения правовых и этических норм предвыборной агитации участниками избирательной кампании» далеко не исчерпан завершившейся кампанией по выборам депутатов Государственной Думы. Он может послужить достаточно добротной основой для дальнейших коллективных поисков оптимального разрешения этой непростой проблемы.
Тезисно суть этой правовой позиции можно представить следующим образом:
· Главный вопрос любых выборов - кому отдать предпочтение? Насколько осознанным и свободным будет поиск ответа на этот вопрос для избирателей, в немалой степени зависит от средств массовой информации - основной формы реализации права граждан Российской Федерации, политических общественных объединений, других участников избирательного процесса на предвыборную агитацию.
· Такие крупные политические события, как выборы депутатов или Президента страны, немыслимы без широкой общественной дискуссии, без сопоставления взглядов, идей, политических позиций тех или иных участников избирательной кампании.
· Журналисты, редакции средств массовой информации - активные участники и во многом организаторы такого рода общественных дискуссий. И это нормально. Тот же факт, что подобного рода журналистская деятельность может иметь признаки предвыборной агитации в смысле ст.2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст.8 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» или ст.8 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», по мнению Судебной палаты, сам по себе не является и не может являться основанием для запрета такой деятельности.
· С точки зрения законодательства о выборах, предвыборная агитация - это установленный государством специальный информационно-правовой режим, предоставляющий и гарантирующий каждому зарегистрированному избирательными комиссиями участнику избирательного процесса возможность в течение определенного периода времени довести посредством СМИ до избирателей суть своих предвыборных программ. Именно в этом состоит установленный законом принцип равных условий доступа кандидатов к СМИ. И именно поэтому предвыборная агитация, проводимая такими специальными субъектами избирательного права, как зарегистрированные кандидаты и иже с ними, обусловлена целым рядом соответствующих правовых процедур (жеребьевка по распределению бесплатного и платного эфирного времени, газетных площадей, особый порядок оплаты агитационных материалов, обязательная отчетность и т. п.).
· Суть правового института равных условий доступа, зарегистрированных избирательными комиссиями, участников выборного процесса к СМИ, закрепленного частью 3 ст. 37 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», заключается в том, что каждый из них вправе получить одинаковую газетную площадь или одинаковое время на равных условиях (по оплате, времени выхода в эфир и т. д.) в пределах установленной законом квоты.
· Часть 5 ст. 37 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит закрытый перечень лиц, органов и организаций, которым запрещено заниматься предвыборной агитацией. Ни журналистов, ни редакций СМИ в этом перечне нет. Очевидно, что, если бы законодатель действительно рассматривал их как «ненадлежащих субъектов предвыборной агитации», он включил бы и их в этот перечень. Таким образом, мнение о том, что любое выступление журналиста, редакции СМИ, содержащее признаки предвыборной агитации, является неправомерной предвыборной агитацией, как исходящее от ненадлежащего субъекта агитационной деятельности, не основано на норме закона и является излишне формальным и поверхностным.
· При оценке журналистских выступлений в ходе избирательной кампании следует руководствоваться другими, более тонкими и содержательными критериями. А именно, оценивать содержание выступлений с точки зрения соответствующих ограничений, установленных нормами Гражданского и Уголовного кодексов Российской Федерации, Закона РФ «О средствах массовой информации», избирательного законодательства. Речь, в частности, может идти о систематичности и целенаправленности деятельности того или иного журналиста, редакции СМИ по распространению недостоверной информации; о фальсификации общественно значимых сведений; об умалении чести, достоинства и деловой репутации кандидатов; об их дискриминации по национальному, половому, профессиональному и иным признакам; о клевете и оскорблении.
· Многие явления в освещении выборов следует оценивать не только с позиций Закона, но и с точки зрения соблюдения норм профессиональной журналистской этики. Так, Хартия российских телерадиовещателей, принятая в 1999 году, запрещает организацию информационных кампаний по целенаправленной дискредитации граждан и организаций, обязывает передавать критику и ответ на нее во взаимосочетании и в одинаковой форме. Подобные же принципы провозглашает и Декларация российских журналистов в поддержку свободных и честных выборов 1999 года.
· Резюмируя сказанное, подчеркну стержневую мысль: только разумное применение законодательных норм и этических требований всеми участниками избирательного процесса обеспечит так необходимую всем нам политическую и информационную культуру избирательной кампании.
Виктор Монахов,
кандидат юридических наук, доцент,
заместитель председателя
Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ
5 См. об этом: Третейский информационный суд и первые свободные выборы. Сборник нормативных актов и документов. Юридическая литература, 1994. 112 С.
6 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994 г. N 6 Ст. 434
7 См. его текст в Бюллетене Судебной палаты..., 1999 г. N 8. С. 36-38
8 Текст этого и многих других упомянутых здесь экспертных заключений Судебной палаты размещен на сайте общественного фонда ИНДЕМ в подразделе Информатика для Демократии 2000 + по адресу: http://212.188.13.90/idd2000/ob/ob_index.htm
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
