«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
2. Что понимает закон под «недействительностью выборов»?
Недействительность тех или иных избирательных процедур означает юридическую ничтожность соответствующих действий, совершенных избирателями, кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, избирательными комиссиями. Недействительными могут быть признаны итоги голосования, результаты выборов. Недействительным может быть признано и само избрание кандидата. В качестве недействительных квалифицируются подписи избирателей, собранные с нарушением закона, а также избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей.
Как известно, в соответствии с действующим федеральным избирательным законодательством отличие итогов голосования от результатов выборов заключается в том, что итоги голосования подводятся в масштабах территории, являющейся частью соответствующего избирательного округа (как правило, это избирательный участок), они являются промежуточным результатом на пути определения результатов выборов. Результаты выборов подводятся на основе суммирования итогов голосования, полученных на территории всего избирательного округа.
Итоги голосования выражаются исключительно в количественных показателях голосования (число голосов, поданных за определенных кандидатов (списки кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов, число избирателей, принявших участие в голосовании).
При определении результатов выборов вследствие суммирования итогов голосования дается ответ на следующие вопросы:
· состоялись ли выборы;
· можно ли выборы признать действительными;
· кто из кандидатов избран. На данный вопрос может быть дан ответ только при условии положительного ответа на два первых вопроса.
Несмотря на существенные отличия процедур подведения итогов голосования и определения результатов выборов, в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 7 статьи 58) устанавливается общий перечень оснований для признания недействительными как итогов голосования, так и результатов выборов. Соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными:
а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей;
б) в случае, если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков;
в) по решению суда.
Можно обратить внимание, что в данном перечне указаны как содержательные основания для признания итогов голосования, результатов выборов недействительными (пункты "а" и "б"), так и чисто процедурные (пункт "в").
К установлению недействительности итогов голосования на территории избирательного участка относятся только основания, указанные в пунктах "а" и "в". Пункт "б" применим к признанию итогов голосования недействительными, если эти итоги подводятся на территории, являющейся частью избирательного округа и в то же время включающей в себя несколько избирательных участков (это может быть территория района, города, муниципального округа и т.п.).
Применительно к определению итогов голосования большой проблемой является выяснение того, какие нарушения (и прежде всего в каком количестве), допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования, не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. Как уже отмечалось выше, применительно к итогам голосования результаты волеизъявления представляют собой лишь количественные показатели голосования по различным позициям, и не существует такого объективного критерия достоверности определения результатов волеизъявления избирателей, как учет разницы голосов, полученных кандидатами (либо голосов, поданных по позиции "против всех кандидатов"). Поэтому теоретически даже один неправильно поданный или неправильно подсчитанный голос способен привести к невозможности с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей по избирательному участку. Использование такого потенциала норм закона может повлечь и зачастую влечет грубые искажения состоявшегося волеизъявления избирателей[1]. Поэтому представляется важным, чтобы в законе были сформулированы объективные критерии невозможности с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей по избирательному участку. Например, один из таких критериев мог бы заключаться в невозможности с достоверностью определить волеизъявление более четверти избирателей, включенных в список избирателей.
Если само решение о признании недействительными итогов голосования, результатов выборов может принять соответствующая избирательная комиссия, то отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов может в соответствии с пунктом 5 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" как суд соответствующего уровня, так и окружная избирательная комиссия, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Вместе с тем в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" по-разному определяются полномочия избирательных комиссий и судов, рассматривающих законность и обоснованность решений об итогах голосования и результатах выборов. Если суд при наличии предусмотренных законом оснований вправе принять решение об отмене решения об итогах голосования, о результатах выборов, принятого соответствующей избирательной комиссией, то вышестоящая избирательная комиссия вправе также принять решение по существу вопроса, что предусмотрено пунктом 10 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". То есть прямо предусмотрено, что вышестоящая избирательная комиссия вправе признать недействительными итоги голосования, результаты выборов, установленные нижестоящей избирательной комиссией.
В случае, если, установив серьезные нарушения закона, суд отменит решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, соответствующая избирательная комиссия обязана на основе состоявшегося решения суда принять новое решение и признать итоги голосования, результаты выборов недействительными.
На практике суды, рассматривая жалобы об отмене решений избирательных комиссий о результатах выборов и отменяя указанные решения, нередко самостоятельно признают выборы недействительными[2]. Хотя, как уже отмечалось, данное полномочие прямо не предусмотрено в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в действующем законодательстве имеются определенные основания для такого рода решения вопроса.
"Прежде всего, статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, которая не может ограничиваться лишь отменой решений избирательных комиссий, нарушающих эти права и свободы, а непременно предполагает восстановление судом в полном объеме нарушенных прав и свобод.
Кроме того, порядок рассмотрения судами жалоб, связанных с нарушением избирательных прав граждан, наряду с федеральными избирательными законами регулируется также Гражданским процессуальным кодексом РСФСР и Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
В соответствии же со статьей 2397 ГПК РСФСР суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа, общественной организации или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.
В соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Приведенные нормы закона однозначно указывают на наличие у суда, разрешающего избирательный спор, права как на отмену незаконного решения избирательной комиссии, так и на разрешение жалобы по существу"[3].
Вместе с тем в ряде судебных решений прослеживается и иная позиция по вопросу о возможности судов признавать недействительными результаты выборов[4]. Для внесения большей определенности в правоприменительную практику полагаем, что необходимо внести изменения в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с которыми суды, рассматривающие соответствующие жалобы, со всей определенностью наделялись бы полномочием признавать недействительными итоги голосования, результаты выборов.
В статье 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрены достаточно развернутые критерии для отмены судами решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов. В соответствии с пунктом 2 указанной статьи Федерального закона решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов может быть отменено судом, если после установления соответствующей избирательной комиссией итогов голосования или определения результатов выборов суд установит, что нарушения, перечисленные в пункте 1 данной статьи, имели место и не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
В пункте 1 статьи 64 Федерального закона, в частности, указаны следующие правонарушения:
нарушения правил выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов);
нарушения правил предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании;
использование кандидатами и их доверенными лицами, руководителями избирательных объединений, избирательных блоков должностного или служебного положения в целях избрания;
установление фактов подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, иными организациями, действующими в целях избрания определенных кандидатов (списков кандидатов).
Перечень правонарушений, содержащийся в данной норме Федерального закона, является открытым, то есть допускается его расширение в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данной конструкцией развивается нормативное регулирование оснований для отмены судами решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов.
Так, в статье 91 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено 24 правонарушения, в случае совершения которых в соответствии с пунктом 2 статьи 92 этого Федерального закона решение избирательной комиссии о результатах выборов может быть отменено судом, если он установит, что эти нарушения имели место и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.
В законах субъектов Российской Федерации о выборах, как правило, перечень оснований для отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов более ограничен. Так, в соответствии с Избирательным кодексом Амурской области (статья 89) от 29 сентября 1999 г., помимо оснований, указанных в пункте 1 статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусмотрено только одно дополнительное основание для отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов, а именно: установление существенной недостоверности сообщенных кандидатом официальных данных о себе, предусмотренных Кодексом, а также непредоставления данных о наличии неснятой или непогашенной судимости, о наличии гражданства иностранного государства. Аналогичная норма имеется в Законе Ульяновской области "О выборах Главы администрации Ульяновской области" и в законах многих иных субъектов Российской Федерации. Однако в законах субъектов Российской Федерации имеются и иные нормативные решения. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 67 Закона Московской области "О выборах Губернатора Московской области" от 24 сентября 1999 г. основания для отмены решения избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов устанавливаются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными Федеральными законами. Аналогичная норма имеется и в Законе Тверской области "О выборах Губернатора Тверской области".
Согласно пункту 3 статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом также в случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, других нарушений избирательного законодательства, если эти действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.
Смысл данных полномочий судов заключается в осуществлении контроля за организацией избирательного процесса. Сфера данного контроля достаточно обширна: она включает не только важнейшие действия избирательных комиссий, которые, в частности, несут ответственность за составление списков избирателей, организацию голосования, подсчет голосов, установление итогов голосования и определение результатов выборов, но и действия иных органов, выполняющих определенные функции в подготовке и проведении выборов. Одна из таких функций, прямо указанных в Федеральном законе, это формирование избирательных комиссий. Полномочиями по формированию избирательных комиссий в зависимости от их уровня наделяются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, суд может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов в случае совершения соответствующих правонарушений не только избирательными комиссиями, но также и органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В пункте 3 статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" перечень нарушений избирательного законодательства, в случае совершения которых суд может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов, является открытым, причем открытым, по сути, является и перечень субъектов соответствующих нарушений. То есть на усмотрение суда передается решение вопроса о том, могут ли нарушения избирательного законодательства на той или иной стадии проведения выборов со стороны избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, редакций средств массовой информации, предприятий, организаций, учреждений и их должностных лиц, отдельных граждан или их групп послужить основанием для отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов. Указанная конструкция закона, в принципе, позволяет отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, результатах выборов в случае нарушения установленного законом порядка образования избирательных округов, избирательных участков, нарушений в порядке деятельности избирательных комиссий в течение всего срока проведения выборов.
Возможно, рассматриваемые полномочия суда могут показаться эффективным средством для гибкого реагирования на нестандартные ситуации, зачастую возникающие при проведении выборов. Однако более правильным представляется путь, в соответствии с которым нарушения, непосредственно не связанные с проведением голосования, подсчетом голосов, определением итогов голосования и результатов выборов, рассматривались бы судами до того, как будет проведено голосование. Только в этом случае будут созданы надлежащие условия для реализации избирательных прав гражданами, защиты результатов их волеизъявления. В противном случае может сложиться следующая ситуация: до того как стали известны результаты голосования, все участники избирательной кампании соглашаются с тем, как осуществляется организация подготовки и проведения выборов, а уже после определения результатов выборов проигравшая сторона начинает актуализировать весь перечень всевозможных нарушений избирательного законодательства, который ей был известен и до дня голосования. Полагаем, что избирательное законодательство и правоприменительная практика не должны создавать каких-либо оснований для такого рода злоупотреблений правом на обжалование решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов.
Важно подчеркнуть, что во всех случаях отмена судом решения избирательной комиссии о результатах выборов и впоследствии признание этих результатов недействительными возможны лишь при обязательном условии, что допущенные нарушения закона не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. То есть недостаточно простой констатации нарушений избирательного законодательства, а требуется доказать, что вследствие именно этих нарушений невозможно определить результаты выборов, то есть установить, состоялись ли выборы и кто из кандидатов избран.
В этой связи представляется весьма обоснованным вывод судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда, которая в решении от 28 февраля 2000 г., принятом по жалобе кандидата на должность Губернатора Московской области Селезнева Г.Н., в частности, постановила: что из положений, содержащихся в пунктах 1-3 статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", следует, что "для признания результатов выборов недействительными необходимо установить: во-первых, что в ходе организации и проведения выборов имели место нарушения избирательного законодательства; во-вторых, что выявленные нарушения ставят под сомнение зафиксированные результаты голосования; в-третьих, что характер допущенных нарушений таков, что на момент рассмотрения жалоб уже невозможно с достоверностью определить действительное волеизъявление избирателей". То есть для признания выборов недействительными необходимо, чтобы последствия нарушений избирательного законодательства носили необратимый характер, была бы полностью утрачена возможность достоверного установления результатов выборов. Пока такая возможность имеется (в частности, она может заключаться в проведении нового подсчета голосов по избирательным бюллетеням), признание результатов выборов недействительными является недопустимым.
В пункте 6 статьи 64 Федерального закона в качестве общего правила установлено, что отмена решений участковых избирательных комиссий об итогах голосования более чем на одной четверти избирательных участков влечет за собой признание недействительными выборов в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации либо в Российской Федерации в целом. Очевидно, что выборы могут быть признаны недействительными в субъекте Российской Федерации либо в Российской Федерации соответственно в тех случаях, если избирательные округа совпадают с территорией соответствующего субъекта Российской Федерации (например, при проведении выборов губернатора области) или же с территорией Российской Федерации (что, в частности, имеет место при избрании Президента Российской Федерации или выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеральному избирательному округу).
Помимо вышеуказанного правила в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" также предусмотрено, что признание недействительными итогов голосования по федеральному избирательному округу более чем в одной трети избирательных округов влечет за собой признание недействительными выборов по федеральному избирательному округу.
Важное условие, которое ограничивает суд в принятии решения об отмене результатов выборов, заключается в том, что основанием для такой отмены согласно пункту 8 статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не могут служить нарушения данного Федерального закона, способствующие избранию или имевшие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не избранных по результатам голосования кандидатов, зарегистрированных кандидатов, за не принявших участия в распределении депутатских мандатов избирательных объединений, избирательных блоков. Значение данной нормы заключается в стремлении законодателя оградить стабильность результатов волеизъявления избирателей от злоупотреблений правом на обжалование результатов выборов со стороны кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, которые в процессе ведения собственных избирательных кампаний совершали определенные противоправные действия, а после поражения на выборах оказались заинтересованы использовать собственные же нарушения в качестве основания для отмены решения о результатах выборов. Аналогичные преграды поставлены законодателем и для противоправного поведения действовавших по собственной инициативе сторонников указанных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Как отмечается в Комментарии к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "избрание гражданина депутатом представительного органа либо на выборную должность является юридическим результатом конкретных выборов. Избранный кандидат не может нести ответственность за нарушения законодательства о выборах, целью которых было способствовать избранию других кандидатов"[5].
Однако следует подчеркнуть, что рассматриваемое ограничение для отмены решения о результатах выборов относится только к противоправным действиям, которые прямо способствовали избранию или имели целью побудить или побуждали избирателей голосовать за соответствующих кандидатов, списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Субъективная, не основанная на достоверных фактах оценка того, в чью пользу совершены правонарушения, может привести к нарушению права граждан на то, чтобы результаты выборов носили достоверный характер. В любом случае полагаем, что суды, руководствуясь пунктом 8 статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", из числа оснований для отмены решения о результатах выборов могут исключать только противоправную деятельность неизбранных кандидатов и соответствующих избирательных объединений, избирательных блоков, которая является составной частью их собственной избирательной кампании. В частности, эта деятельность может заключаться в проведении предвыборной агитации в формах и методами, запрещенными законом, нарушении запретов в сфере финансирования избирательной кампании.
Если же нарушения закона при организации голосования, подсчете голосов, хотя бы и совершенные в интересах избрания кого-либо из кандидатов, который в итоге не был избран, повлияли на результаты волеизъявления избирателей до такой степени, что с достоверностью установить их не представляется возможным, суд имеет все основания отменить решение о результатах выборов.
[1] См., например, решение Советского районного суда г. Владивостока от 15 февраля 1999 г. (глава 4.4 книги).
[2] См., например, решение Ленинского районного суда Ивановской области от 22 декабря 1997 г. (глава 4.2 книги).
[3] Указанные доводы приводятся А.И.Фединым в рецензии на первый вариант рукописи настоящей книги.
[4] См., например, изложенное в главе 5 настоящей книги определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу по кассационным жалобам Цаголова Т.С. и Центральной избирательной комиссии Республики Северная Осетия-Алания на решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 23 декабря 1999 года.
[5] Комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". - М., 1999. С. 522.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
