«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Раздел II. Развитие земского и городского избирательного законодательства во второй половине XIX - начале XX века
В разделе представлены материалы, относящиеся к теме «Избирательная система российского местного самоуправления (1864 - начала 1917 г.)».
Эта часть хрестоматии призвана представить читателю ряд юридических документов, текстов публицистического, мемуарного характера, исследований, предпринятых в конце XIX - начале ХХ в. и объединенных одной общей темой: проблемой становления в России избирательной системы, применимой к органам местного самоуправления - земствам60 и городским думам.
Данная тема в настоящее время получила освещение в ряде исследований. Говоря о земских выборах, необходимо назвать прежде всего работы Л. Е. Лаптевой61 и А. Ю. Шутова62; значительный вклад в изучение системы городского представительства XIX-XX вв. внесли работы В. А. Нардовой63 и Л. Ф. Писарьковой64. Ранее вопросы выборов и представительства в местных органах управления пореформенной России рассматривались также в работах В. Ф. Абрамова, В. В. Гармизы, М. А. Горловского, В. С. Дякина, П. А. Зайончковского, Л. Г. Захаровой, В. Г. Чернухи, М. М. Шумилова и многих других исследователей65. Очевидно, в будущем следует ожидать появления новых научных трудов по данной тематике, так как в последнее время все большую актуальность приобретает изучение различных проблем, связанных с формированием и деятельностью представительных учреждений в России.
Вместе с тем составители хрестоматии сочли необходимым опубликовать ряд текстов, принадлежащих перу авторов, анализировавших земскую и городскую избирательные системы, будучи непосредственными очевидцами и участниками рассматриваемых событий. Нам представляется, что мнения российских общественных деятелей конца XIX - начала ХХ вв., ярко и заинтересованно писавших о проблемах избирательного права в России, будут с вниманием встречены и современными читателями. Тем более, что ни один серьезный исследователь наших дней не может не считаться с мнениями своих предшественников. Более того, характерные черты и недостатки земской и городской избирательных систем были аргументировано показаны еще в «земский» период отечественной истории. Недемократичность выборов, несовершенство законодательства, оставляющее простор для административного произвола по отношению как к избирателям, так и к избираемым - все это достаточно хорошо сознавали прогрессивные публицисты XIX-XX вв.66 и, по мере возможностей, предоставлявшихся политической системой, доносили до своих читателей.
Следовательно, имеет смысл обратиться непосредственно к первоисточникам, юридическим текстам, реалиям электорального процесса и их восприятию современниками. Читатель имеет возможность сравнить оценки выборной практики, сделанные почти сто лет назад и выводы современных исследований. Нам представляется, что проблемы функционирования местных органов власти, достаточно актуальные в наши дни, могут быть сопоставлены и с проблемами не столь далекого прошлого.
Литература, посвященная двум разным политико-правовым институтам: земству и городам, объединена в одной главе. Это обусловлено тем, что в избирательных системах земств и городов присутствует много общих элементов, оба института формировались на основании схожих принципов, оба представляют собой учреждения местного самоуправления. Наконец, авторы исследований рубежа XIX-XX вв. часто параллельно рассматривали особенности проведения выборов и в земствах, и в городах, анализируя проблемы российской избирательной системы XIX века.
Фактически, речь идет о правовых нормах, базирующихся на двух юридических актах: Положении о губернских и уездных учреждениях 1864 года и Городовом положении 1870 г. с учетом существенных изменений, произведенных в этих документах, соответственно, в 1890 и 1892 гг.
Раздел состоит из двух частей. Первая посвящена проблемам земского избирательного права, вторая - городскому избирательному праву. «Земская» часть раздела, в свою очередь подразделяется на три блока материалов.
Первый посвящен начальному этапу электоральной истории земства. Он открывается Положением о губернских и уездных учреждениях 1 января 1864 года (статьи, регламентирующие выборы земских гласных).
Затем следуют отрывки из воспоминаний общественных деятелей, посвященные проблемам земского представительства. Введение земства, кардинальная перестройка городского самоуправления - все это стало важной составляющей явления, получившего название «Эпоха Великих реформ»67 и, разумеется, вызвало многочисленные отклики современников. Книги, брошюры, журнальные статьи и отдельные оттиски, в которых общественные деятели XIX столетия обсуждали проблемы российской избирательной системы, исчисляются сотнями.
Эти тексты принадлежат авторам, занимавшим разное социальное положение, имевшим различные взгляды по проблемам современной им внутриполитической ситуации в России. Но, как нам представляется, мысли этих людей сходятся в стремлении придать земским учреждениям подлинно общенародный характер, указать многие актуальные проблемы, требующие решения.
В хрестоматии публикуются отрывки из записок Петра Наркизовича Обнинского68 «Из моих воспоминаний: У колыбели новорожденного земства» и статья либерального публициста Николая Васильевича Шелгунова69 «Кое-какие итоги (земские выборы)».
Работы научно-исследовательского характера представлены докладом известного юриста, профессора А. Д. Градовского70 - «Крестьянские выборы и гласные уездных земских собраний», прочитанным в заседании административного отделения Санкт-Петербургского юридического общества в 1884 г.
Второй блок материалов «земской» части раздела включает юридические документы, изменившие систему земского представительства в годы правления Александра III71: указ О введении в действие нового Положения о губернских и уездных учреждениях и отдельные статьи Положения о губернских и уездных учреждениях от 12 июня 1890 года.
В качестве «мемуарных иллюстраций» к документам периода «контрреформ»72 публикуются глава «Земские гласные» из книги «Записки земского начальника» А. И. Новикова73 и отрывок из воспоминаний известного земского деятеля второй половины XIX - начала XX вв. Дмитрия Николаевича Шипова74.
В начале XX века в общественных кругах активно обсуждалась проблема либерализации основ, на которых базировались российские органы местного самоуправления. Среди требований, выдвигавшихся представителями земств и городов, политических партий, можно указать предложения введения волостного земства, уменьшения или полной отмены имущественного ценза для избирателей на местных выборах, предоставление избирательного права женщинам и национальным меньшинствам, снижение возрастного ценза, введения выборных органов местного самоуправления на тех территориях России, где они отсутствовали.
Планы либеральной общественности по реформированию земской и городской избирательных систем, казалось, были близки к осуществлению; особенно, в связи с учреждением Государственной думы, и, следовательно, открывшейся возможностью принятия ею соответствующего законопроекта.
Но наступившая эпоха реакции не позволила провести реформу земских и городских Положений. В хрестоматии представлен один из немногих юридических документов, отчасти модернизирующих земскую избирательную систему в соответствии с реформами основных законов, предпринятыми в результате революции 1905 г. - указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний» от 5 октября 1906 года.
Этой же проблематике посвящен доклад А. А. Уварова75 на общеземском съезде по вопросу о реформе земского избирательного ценза (1907 г.).
Статья Н. И. Лазаревского76 «Земское избирательное право», опубликованная в 1914 г. в юбилейном сборнике, приуроченном к 50-летию земских учреждений в России, содержит на наш взгляд наиболее полный и аргументированный анализ состояния земской избирательной системы в период, предшествовавший ее трагическому окончанию. Н. И. Лазаревский показывает недостатки цензовой избирательной системы, недемократичность выборов, делает обобщения, раскрывающие предпосылки сложившейся ситуации и перспективы возможного реформирования системы земских учреждений (например, введения выборных низовых (волостных) земских учреждений).
В завершение этой части раздела публикуется работа А. А. Корнилова77 «Из истории вопроса об избирательном праве в земстве: (Происхождение земской избирательной системы 1864 г. и ее дальнейшие изменения)», представляющая собой ретроспективный обзор восприятия земских выборов видными общественными деятелями России.
Часть, посвященная городскому избирательному праву, включает в себя Именной указ, данный Правительствующему сенату, предшествующий Высочайше утвержденному Городовому положению от 16 июня 1870 г., статьи Городового положения 1870 г., регламентирующие проведение муниципальных выборов, а также юридические документы, принятые в рамках т.н. политики «контрреформ»: Именной высочайший указ, данный Сенату «О введении в действие нового Городового положения» и также отдельные статьи Высочайше утвержденного Городового положения от 16 июня 1892 г., имеющие отношение к выборам гласных городских дум.
В качестве своеобразного комментария к юридическим документам по городскому избирательному праву публикуется работа А. Л. Гурко «Наши выборы вообще и московские городские в частности» (1889 г.).
Публикация, по замыслу составителей, призвана представить широкий спектр мнений, дискуссионных материалов по проблемам земского и городского самоуправления середины XIX - начала ХХ в.
60 Земства - выборные органы местного управления, введенные указом Александра II от 1 января 1864 г. К 1914 г. существовали в 43 губерниях. Распорядительные органы земств - уездные и губернские земские собрания избирались по 3 куриям: уездных землевладельцев, владельцев городской недвижимости и представителей сельских обществ. Исполнительные органы - уездные и губернские земские управы. Действовали под контролем властей; министерство внутренних дел и губернаторы имели полномочия отменять решения земств. Контроль правительства усилен в 1890 г. с созданием губернских присутствий по земским делам. Земства ведали народным образованием, здравоохранением, строительством дорог, содействовали развитию крестьянского хозяйства. Земства ликвидированы в 1918 г.
61 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Лаптева Л. Е. Об истории земских учреждений России// Государство и право. 1993. N8; Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России: (Вторая половина XIX века). - М., 1998; Лаптева Л. Е. Реформы и развитие системы самоуправления// Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995; Лаптева Л. Е. Становление буржуазных форм местного самоуправления в России (60-80 годы XIX века)// Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов: Сб. ст. М., 1986; Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. Приложения. М., 1999.
62 Шутов А. Ю. Земская избирательная система: Из истории разработки// ПОЛИС (Политические исследования). 1998. N2; Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России (50-60-е годы XIX в.)// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. N3; Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России начала ХХ в.// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. N6; Шутов А. Ю. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г. М., 1997.
63 Нардова В. А. Городское самоуправление в журналистике 70-80-х гг. XIX в.: (По страницам «Вестника Европы» и «Отечественных записок»)// Общественная мысль в России. Л., 1986; Нардова В. А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г.// Великие реформы в России. 1856-1874: Сб. ст. М., 1992; Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века: Правительственная политика. Л., 1984; Нардова В. А. Между двумя реформами: (Общественное управление Петербурга в 1892-1903 гг.)// Монополии и экономическая политика царизма в конце XIX - начале ХХ: К проблеме исторических предпосылок Великой Октябрьской социалистической революции: Сб. ст. Л.: Изд-во «Наука», Ленингр. отд-ние, 1987; Нардова В. А. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце XIX - начале ХХ в.// Реформы или революция? Россия 1861-1917: Материалы международного коллоквиума историков. - СПб., 1992; Нардова В. А. Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г.// Проблемы социально-экономической истории России: К 100-летию со дня рождения Б. А. Романова. СПб., 1991; Нардова В. А. Петербургская дума и высшая бюрократия в 1858-1862 годах// Петербургские чтения: Петербург и Россия: Науч. конф., 13-15 апреля 1994 года. СПб., 1994; Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в конце XIX - начале XX вв. - СПб., 1994;
64 Писарькова Л. Ф. Городовое положение 1870 года и социальный состав городского управления в губерниях Центрально-Черноземного района// Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвуз. сб. науч. трудов. Воронеж, 1988; Писарькова Л. Ф. Городские головы Москвы: (1863-1917)// Отечественная история. 1997. N2; Писарькова Л. Ф. Городские избирательные кампании 1860-х гг. в Москве// Москва: Люди. Проблемы. События: Краеведческий сб. 2-е изд., испр. М., 1998; Писарькова Л. Ф. Демократия «на вырост»: Московское городское самоуправление за 300 лет// Открытая политика. 1997. N9; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863-1917 гг. М., 1998; Писарькова Л. Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. N6.
65 См.: Институт выборов в истории России: Библиографический указатель/ Авторы проекта и составители: Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, В. В. Луговой, В. В. Тылкин. Калуга, 1999. С. 125-140.
66 Впрочем, их коллеги, придерживавшиеся диаметрально противоположных политических взглядов, также достаточно четко сознавали сильные и слабые стороны российской внутриполитической системы; разница между ними заключалась в отношении к проблемам представительства и роли представительных учреждений в развитии России.
67 Эпоха великих реформ - период либеральных преобразований, проводившихся в России в годы правления Александра II в 60-70 гг. XIX в. В эти годы произошли: отмена крепостного права (1861 г.), финансовая реформа (1861-1868 гг.), военная реформа (1864-1874 гг.), земская и судебная реформы (1864 г.).
68 Обнинский Петр Наркизович - (1837-1904) - родился в г. Курске, в семье участника Отечественной войны 1812 г. полковника Н. А. Обнинского. В 1855 г. поступил на юридический факультет Московского университета. По окончании курса университета принял должность мирового посредника сначала в Калужском, а затем в Боровском уездах Калужской губернии. В 1865 году избирается гласным Боровского уездного земства и участковым мировым судьей. В 70-80-е гг. служит по судебному ведомству: товарищем прокурора и прокурором Московского окружного суда. На протяжении многих лет П. Н. Обнинский являлся председателем Московского общества попечения о неимущих и нуждающихся в попечении детей.
69 Шелгунов Николай Васильевич - (1824-1891) - публицист, литературный критик, общественный деятель. В 1841 г. окончил Лесной институт. Во время поездок в Европу познакомился с рядом известных революционных деятелей, А. И. Герценом и Н. П. Огаревым. Один из авторов обращения «К молодому поколению», автор прокламации «К солдатам». В 1862 г. за революционную деятельность арестован и заключен в Петропавловскую крепость. Позднее публиковался в прогрессивных периодических изданиях: «Современник», «Русское слово», «Дело», «Русская мысль» и др.
70 Градовский Александр Дмитриевич - (1841-1889) - историк права, публицист. Родился в Валуйском уезде Воронежской губернии в дворянской семье. В 1862 г. окончил юридический факультет Харьковского университета. В 1866 г. защитил магистерскую диссертацию «Высшая администрация России 18 столетия и генерал-прокуроры», в 1868 г. докторскую - «История местного управления в России». С 1867 г. ординарный профессор Петербургского университета. Сотрудник либеральных периодических изданий: «Голос», «Вестник Европы», «Русская речь». В 1889 г. А. Д. Градовскому пожалован чин тайного советника.
71 Александр III - (1845-1894) - император с 1881 г.
72 Контрреформы - принятое в литературе название мероприятий правительства Александра III в 1880-1890-х гг. по пересмотру итогов реформ 1860-1870-х гг.: восстановление предварительной цензуры (1882 г.), введение сословных принципов в начальной и средней школе, отмена автономии университетов (1884 г.), введение института земских начальников (1889 г.), установление бюрократической опеки над органами земского (1890 г.) и городского (1892 г.) самоуправления.
73 Новиков Александр Иванович - (1861-1913) - публицист, беллетрист, автор записок. Занимал должности земского начальника, в 1902-1904 гг. - городской голова г. Баку. В последствии - советник попечителя Санкт-Петербургского учебного округа.
74 Шипов Дмитрий Николаевич - (1851-1920) - земский деятель, публицист. Окончил юридический факультет Петербургского университета. В 1891-1893 гг. председатель Волоколамской уездной земской управы, в 1893-1904 гг. председатель Московской губернской земской управы. Один из создателей «Союза 17 октября», в последствии - один из лидеров Партии мирного обновления. Член Государственной думы. С 1906 по 1909 гг. член Государственного совета. В 1919 г. арестован за антибольшевистскую деятельность. Умер в тюрьме.
75 Уваров Алексей Алексеевич - (1859-?) - общественный деятель, граф. Окончил историко-филологический факультет Московского университета. Чиновник для особых поручений при варшавском генерал-губернаторе В. И. Гурко и министре внутренних дел В. К. Плеве. Гласный саратовской городской думы и саратовского уездного земства. Член III Государственной думы, прогрессист.
76 Лазаревский Николай Иванович - (1869-1921) - профессор государственного права Петербургского университета. Родственник И. С. Тургенева и А. А. Фета. В 1917 г. председатель Юридического совещания при Временном правительстве. При советской власти проректор Петроградского университета, профессор Института народного хозяйства и Института экономических исследований. Приговорен к расстрелу по «делу В. Н. Таганцева».
77 Корнилов Александр Александрович - (1862-1925) - историк, публицист, общественный деятель. Родился в Санкт-Петербурге. Окончил Петербургский университет. С 1909 г. профессор Петербургского политехнического института. Один из основателей Конституционно-демократической партии, в 1905-1908 гг. секретарь ЦК этой партии.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
