«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Н. И. Лазаревский. Земское избирательное право
[...] Наше земское избирательное право в настоящее время по Положению 1890 г. имеет иную постановку, чем какую имело по Положению 1864 г.
Несмотря на то, что наше дореформенное законодательство всецело стояло на сословной точке зрения, при составлении Положения о земских учреждениях 1864 г. от нее сумели отрешиться и создали довольно удачную группировку земских избирателей, разбив их на три курии применительно к условиям того времени, когда живы были представления крепостной России с ее резкою общественною рознью между дворянами-помещиками и их крестьянами, с одной стороны, и между сельским населением и городскими сословиями - с другой.
Ввиду этой общественной розни отдельных классов организовать выборы на территориальном начале, когда бы все население того или другого округа избирало одного или нескольких гласных, признано было невозможным, главным образом, по тому соображению, что нельзя соединять в одном избирательном собрании помещика и его бывших крепостных, не уничтожая этим свободы выборов. Закон организовал выборы на начале курий, отнеся к первой (к «избирательному съезду уездных землевладельцев») собственников недвижимых имуществ в уезде, ко второй курии - лиц, имеющих купеческие свидетельства и собственников городских имуществ, и к третей курии - крестьян.
В первоначальном проекте, последовательно проводившем ту точку зрения, что каждому должно быть предоставлено участие в земских учреждениях, пропорциональное его участию в земских сборах, предполагалось предоставить несколько голосов владельцам крупных имуществ. Но от «множественности голосов», и тогда уже крайне непопулярной, Государственный совет отказался, и тогда для уездных цензов установили такой порядок, что лица, обладающие определенным в законе для каждого уезда количеством земли (полным цензом, приблизительно 100 душевых наделов), участвуют в выборах гласных непосредственно, имея все по одному голосу, а лица, обладающие меньшим имуществом (но не менее одной двадцатой полного ценза), образуют предварительные съезды, где избирают из своей среды уполномоченных, участвующих в выборах совместно с собственниками полных цензов, причем число уполномоченных определяется путем деления того имущества, которым обладают явившиеся на предварительный съезд, на полный ценз по данному уезду.
Каждой курии было предоставлено избирать указанное в законе число гласных; при определении этого числа исходили из количества (тогда известного лишь приблизительно) земли и другого имущества, состоявшего во владении членов данного съезда, полагая приблизительно по одному гласному на 3 000 душевых наделов (примерно на 10 000 десятин земли) или равного им по ценности другого имущества, но руководствуясь этим не безусловно и распределяя по каждой курии число гласных так, чтобы по уезду число гласных каждого разряда не превышало совокупного числа гласных двух других разрядов.
Положение о земских учреждениях 1890 г. сохранило приблизительно тот же ценз (немного понизив число десятин земельного ценза и значительно повысив ценз по городским имуществам), сохранило деление на три курии, но существенно изменило, во-первых, распределение избирателей по куриям, а во-вторых, распределение гласных между куриями.
Распределение 1864 года по куриям, основанное на различии цензов, было заменено распределением сословным: к первому избирательному собранию отнесены дворяне, потомственные и личные, ко второму - все остальные сословия, кроме крестьян (в обоих этих собраниях участвуют собственники полных цензов и уполномоченные, избранные предварительными съездами лиц, обладающих не менее одной десятой полного ценза, причем и предварительных съездов образуется два: дворянский и недворянский); третью курию образуют уполномоченные от волостей.
Что касается распределения гласных между разными куриями, то оно таково: от первого избирательного собрания всего 5481, от второго - 1270 и от крестьян - 3175244.
Таким образом, наше земское представительство построено в настоящее время на следующих основаниях:
1) ценз имущественный;
2) ценз сословный;
3) система курий;
4) съездовая система и
5) система косвенных выборов (в части)
Разберем эти основания245.
1. Имущественный ценз имеет у нас в глазах некоторых кругов населения и в глазах правительственных сфер двоякий смысл: во-первых, в обладании имуществом, обложенным земскими сборами, видят единственное основание, могущее оправдать участие в земском самоуправлении, сводящемся к распоряжению земскими средствами246, а во-вторых, в обладании имуществом видят известную гарантию работоспособности человека. И то и другое, несомненно, неправильно.
Прежде всего, существующий имущественный избирательный ценз по недвижимому имуществу надо признать неправильным, даже если и стоять на той точке зрения, что право голоса должно принадлежать только земским плательщикам. Ценз по недвижимому имуществу предполагает, что земское хозяйство построено исключительно на обложении недвижимой собственности, но на деле обложение недвижимостей с течением времени начинает играть все меньшую и меньшую роль в земских бюджетах. В 1911 г. из 192 миллионов земских доходов (по 34 земским губерниям) на долю сборов с недвижимых имуществ приходилось 133 миллиона247 [рублей], т.е. 69%, между тем, плательщикам этих 69% предоставлено 100% голосов в земстве. Кроме того, в настоящее время нельзя упускать из виду, что и эти 69% в действительности не уплачиваются самими собственниками недвижимых имуществ, но в силу принципа переложения налогов перекладываются ими на других лиц [...]
Имущественный ценз, даже если бы его можно было построить так, что право голоса действительно было бы предоставлено всем земским плательщикам и только им, был бы неправилен с административной точки зрения. Если несколько лиц составили торговое товарищество, то они могут условиться, сколько каждый из них вносит в товарищеский капитал, и тогда справедливость требует, чтобы они постановили, что каждый будет пользоваться числом голосов, пропорциональным своему взносу, и соответственной долей барышей. Но в земстве вовсе не создается такого частного капитала земских плательщиков, которыми они могут распоряжаться в своих интересах. Из земских сборов образуется касса земской единицы, и эта касса не подлежит разделу между плательщиками (ни непосредственно, ни в виде услуг земских учреждений) пропорционально их взносам, но из нее должны быть покрыты расходы по известным задачам управления, обслуживающего местное население. Поэтому земскою кассою в интересах этой единицы как целого должен распоряжаться тот орган, который к тому (с точки зрения этих интересов) наиболее приспособлен; и те лица, которые в эту кассу внесли больше других, в силу этого одного никаких прав на распоряжение ею не получают [...]
Не менее неправильно и второе обычное обоснование имущественного ценза, а именно, что он будто бы гарантирует культурность и работоспособность гласных. Этой гарантии имущественный ценз нигде не представляет, и в особенности у нас в России, где образование так часто не совпадает с имуществом. У нас много лиц с высшим и средним образованием, не имеющих недвижимой собственности [...] Говорят, что наша интеллигенция беспочвенна и чужда местной жизни и что потому ее нельзя вводить в земство; но не потому ли она и беспочвенна, что ее к земской жизни не подпускают? [...]
2. Проведение в наших земских выборах (по закону 1890 г.) сословного начала явилось отрицанием целого ряда идей, распространенных в 80-х годах в некоторых кругах нашего общества. Во-первых, тут сказался известного рода исторический романтизм: приверженцы старины, быть может, искренне думавшие, что в старину всем жилось лучше и что возврат к старине вообще возможен, связывали то, что им нравилось в старине, как они ее себе представляли, с сословным строем, с господством дворян над другими сословиями. Затем имела значение и та идея, что государство не может быть крепким и здоровым, если представляет, так сказать, людскую пыль, массу людей, ничем между собою не связанных, но что общественная жизнь требует, чтобы люди были сплочены в «органические» единства (семья, сословие, цех) и что государство должно управлять людьми через посредство таких организаций; в этой мысли есть доля истины, но сторонники этой идеи, быть может, по недостаточности образования, а быть может, просто по любви к старине, связали организованность населения с сословиями, которые у нас никогда не были живою общественною силою и которые к концу XIX в., во всяком случае, представляли нечто разлагающееся, если не разложившееся.
Наконец, реформа 1890 г. была произведена не без влияния того дворянского самообольщения, что дворянству довлеет руководить другими сословиями и что дворянин, хотя бы и неумный и необразованный, все-таки чем-то выше разночинца, хотя бы и умного, и образованного, и что эти присущие дворянству преимущества особенно ценны на государственной службе и в самоуправлении.
Разбирать эти идеи по существу нужды нет: они явно имеют характер курьезных пережитков. Но то, что наше избирательное право оказалось построенным на основаниях, в корне ложных, привело к ряду крайне нежелательных последствий, на которых нам придется остановиться особо.
3. Система курий состоит в том, что население делится законом на известные группы, и каждой группе предоставляется установленное законом число голосов (депутатов, гласных). С первого взгляда может казаться, что, сама по себе взятая, система курий допускает вполне разумное применение: стоит только справедливо распределить голоса между отдельными куриями. Но если даже при установлении курий голоса между ними и были распределены строго пропорционально, то эта пропорциональность никогда не может сохраниться: то фактическое положение вещей, с которым считался данный закон, с течением времени изменяется, а по громоздкости законодательного механизма, а также в силу того, что те изменения, которые приходится учитывать, всегда носят постепенный, малозаметный характер, они на деле никогда не принимаются во внимание последующим законодательством, и, напр., у нас за все время действия Положений 1864 и 1890 гг. установленное ими распределение гласных между отдельными куриями никогда не подвергалось пересмотру, несмотря даже на то, что Положение 1864 г. настолько сознавало несправедливость произведенного им распределения, что сделало его (на основании того недостаточного материала, которым тогда располагало правительство) только временным и постановило, что это распределение будет пересмотрено через три года. Распределение 1890 г. не подвергнуто пересмотру до сих пор, хотя, как мы это увидим ниже, давно уже замечено, что оно приводит к результатам практически ни с чем несообразным.
Кроме того, система курий вызывает против себя то возражение, что она создает или, по крайней мере, усиливает общественную рознь между отдельными кругами населения. Избранники каждой курии являются представителями каких-то обособленных интересов, противополагают себя остальному населению, и, пока данная курия существует, ее интересы всегда будут и ею самою, и всеми другими рассматриваться как нечто противное интересам общим, хотя бы по существу между ними никакого антагонизма и не было.
У нас вред куриальной системы выборов в значительной степени еще усиливается тем принципом, что каждая курия может избирать гласных только из своей среды248. Какой пользы ждут от этого принципа, сказать трудно, вред же от него несомненен: данное избирательное собрание, имея в виду кандидата, во всех отношениях представляющегося желательным, лишено права избрать его, если он случайно принадлежит к другому избирательному собранию. Полезнейший общественный деятель, которого хотело бы иметь гласным чуть ли не все население уезда, не может попасть в гласные, если не имеет большинства в той курии, к которой принадлежит.
4. Съездовая система, состоящая в том, что незначительное число лиц избирает из своей среды нескольких депутатов (гласных, уполномоченных), противополагается участковой системе, когда все население данного участка избирает одного или нескольких депутатов.
Различие между съездовой системой и участковой, если при последней избирается один депутат, ясно. Что же касается того случая, когда при участковой системе избирается несколько человек, то различие сводится, главным образом, к порядку голосования. При съездовой системе, если, напр., подлежит избранию 5 человек, то сначала баллотируют одного, двух, трех человек, сколько выразило согласие баллотироваться; если никто из них не получит большинства или если большинство голосов получит меньшее число лиц, чем сколько надо выбрать, то баллотируют других, третьих и т.д., пока не выберут сколько надо; при этом лицо, однажды забаллотированное, снова баллотироваться не может. При участковой системе, если избранию подлежит несколько лиц, то на голосование ставится несколько списков, каждый с подлежащим избранию числом кандидатов, и каждому избирателю предоставляется подать голос за тот или иной список; лица, внесенные в список, получивший большинство голосов, признаются избранными.
Практическое различие между съездовой и участковой системой сводится к тому, что съездовая система с ее постепенным выдвиганием все новых кандидатов, создает почву для всякого рода личных комбинаций и соглашений (в особенности при малолюдных съездах) и при ней выборы вовсе утрачивают принципиальный характер и обращаются в систему частных сделок. При съездах более многолюдных, а также при съездах с составом, мало друг друга знающим, выдвигаются случайные кандидатуры, голоса тоже подаются случайно и результат выборов нередко бывает совершенно неожиданным. На съездах каждый имеет возможность быть избранным, многие обыкновенно этого желают, и потому первые из выставляемых кандидатов (обыкновенно наиболее желательные) нередко оказываются забаллотированными, и так как вторично их выбирать нельзя, а кого-либо избрать надо, то в конце концов нередко избирают кого-либо из тех, кого сначала никто и не решился предложить в кандидаты и кто поэтому еще не баллотировался; а иногда несговоренность состава при невозможности сколько-нибудь широкой предварительной агитации (по малолюдству состава съезда и по неизвестности, из кого он будет состоять, - напр., у крестьян), приводит к тому, что выборы или вовсе состояться не могут, или избирается неполное число лиц, подлежавших избранию, или же, наконец, за невозможностью произвести выборы прибегают к жребию249.
При участковой системе может пройти на выборах только такое лицо (или список таких лиц), чье имя или чьи имена что-либо говорят всему населению участка. Поэтому участковая система благоприятствует избранию крупных личностей, и какие-либо семейные и личные соглашения при ней утрачивают всякое значение.
5. Система косвенных выборов состоит, как известно, в том, что гласные (или депутаты) избираются населением (избирателями) не непосредственно, но путем избрания уполномоченных, которые уже из своей среды избирают гласных. По этой системе в земских выборах построено представительство владельцев неполных цензов, которые избирают уполномоченных на предварительных съездах (первом, дворянском, и втором - для остальных сословий), а эти уполномоченные входят затем в состав первого или второго избирательного собрания, где и участвуют в выборе гласных совместно с владельцами полных цензов. По этой системе построено также представительство от крестьян: волостные сходы избирают уполномоченных (по одному, по два); эти уполномоченные образуют в уезде особый съезд, избирающий из своей среды гласных. Наконец, косвенные выборы применяются при выборах губернских гласных, избираемых не населением непосредственно, но уездными земскими собраниями.
Что касается, прежде всего, представительства собственников неполных цензов, то благодаря косвенным выборам этого представительства практически как бы вовсе не существует. Как это всегда бывает при косвенных выборах, на собрание для избрания уполномоченных является ничтожный процент избирателей250. Это обусловливается тем, что каждый сознает, что степень его влияния на окончательный исход выборов столь косвенна и неуловима, что не стоит терять времени и трудов на участие в выборах. У нас к этому присоединяется и то соображение, что никто, являясь на съезд, не знает, сколько этому съезду можно будет избрать уполномоченных, ибо это число зависит от суммы цензов лиц, явившихся на выборы, а сколько человек явится, неизвестно. Бывают случаи, что несколько человек, явившиеся на съезд, быть может, из отдаленной части уезда, возвращаются домой, так и не приступив к выборам, ибо сумма цензов явившихся членов съезда не достигла одного полного ценза и, таким образом, съезд не мог избрать одного уполномоченного251. Незначительное количество уполномоченных, избираемых владельцами неполных цензов, приводит к тому, что в составе избирательных собраний эти уполномоченные сколько-нибудь осязательного влияния на исход выборов оказать не могут. Таким образом, несмотря на то, что закон предоставляет избирательные права и мелким собственникам, они благодаря системе косвенных выборов фактически оказываются вовсе не представленными в земских собраниях.
У крестьян, как мы уже указывали выше, степенность выборов, в особенности при условии образования одного избирательного съезда на весь уезд, с обязанностью съезда избирать гласных непременно из своей среды, причем члены съезда друг друга не знают, приводит к полному упадку выборного начала252.
Выше мы видели принципиальную ложность тех оснований, из которых исходили авторы Земского положения 1890 г. при стремлении провести в земстве сословное начало. Целый ряд практических неудобств и несправедливостей явился естественным последствием ложных принципов, принятых в руководство.
Идея сословного земства не только ложна в самом существе своем, но в условиях русской действительности конца XIX в. она и не могла быть последовательно проведена. Сословный характер получило I-ое дворянское избирательное собрание; не вполне чистый сословный характер253 придали представительству от крестьян, - все же остальное население уже никак не могло быть втиснуто в сословные рамки, и оно все было отнесено во II-ое избирательное собрание.
На деле ссылка на сословное начало явилась лишь поводом к установлению обособленности крестьян и к предоставлению преобладающей роли дворянству.
Выделение крестьян в особую курию принесло и им, и всему государству великий вред. Культурная обособленность крестьян, резкое разобщение их от классов населения, стоящих выше их в культурном отношении, предоставление крестьянской массы ее собственным слабым силам, - все это результат всей политики в крестьянском деле за последнюю треть XIX в. и Положение о земских учреждениях явилось в этой политике лишь одним из средств; но что и оно сказалось в указанных печальных явлениях, этого отрицать нельзя.
1. То преобладание, которое в земстве предоставлено дворянству, прежде всего резко нарушило равномерность земского представительства. Равномерность его была нарушена уже при самом введении в действие Положения 1890 г. По расчетам «Старого земца», в то время один гласный приходился на 4,5 дворян и на 17,4 избирателя прочих сословий (кроме крестьян). Это неравенство избирательного права с постепенною утратою дворянством своих цензов все увеличивается, и по расчетам того же автора в трехлетие 1910-1912 гг. по дворянской курии один гласный приходился в среднем на 3,1 избирателя, а по второй курии - на 28,6 избирателя254. В крестьянской курии один гласный приходится на 3 000 домохозяев255.
Число гласных, предоставленных дворянству, не имея никакой опоры в численности
избирателей, не может быть оправдано и тем имуществом, которое положено в основу земского представительства. Если рассчитать, на сколько десятин земли приходится один гласный0, то по расчетам того же автора, получается, что один дворянский гласный приходится на 5 400 десятин, от II-го собрания - на 47 000 десятин, и от крестьян - на 34 200 дес[ятин]. При переводе на земские сборы (этот расчет с господствующей точки зрения, связывающей право голоса с участием в платежах в пользу земства, должен казаться особенно убедительным) на одного гласного от I-го избирательного собрания приходится 1 800 р. сборов, уплачиваемых членами этого собрания; на гласного от II-го собрания - 30 500 р. и на одного гласного от крестьян - 11 100 р.1.
Если мы сопоставим число гласных от каждой курии с общею суммою причитающихся на ее долю земских сборов, то у нас получится следующая картина: дворяне уплачивают 14 миллионов рублей земских сборов с земель и недвижимых имуществ, частные владельцы других сословий - 58, крестьяне - 50 и казна - 11 миллионов земских сборов: другими словами, дворяне вносят 11%, другие сословия 43%, крестьяне 36% и казна 8% сборов с земель и недвижимых имуществ. При этом на долю дворян приходится 55% гласных, на долю II-го собрания - 14%, и на долю крестьян - 36%2.
Таким образом, дворянство платит 11% сборов с земель и недвижимых имуществ и имеет 55% гласных.
Неравномерность этого представительства станет еще более очевидною, если мы сумму земских сборов, уплачиваемых дворянством (14 000 000 р.), сопоставим не с цифрою одних сборов с земель и недвижимых имуществ (133 000 000 р. за 1911 г., которые теперь одни принимаются как основание земского представительства), а со всеми земскими доходами (192 000 000 р.), тогда окажется, что дворянство участвует в создании земских средств в размере лишь 7% общей их суммы и за то имеет 55% общего числа гласных.
При этом надо обратить внимание на то, что взаимоотношение сил разных групп отнюдь не определяется процентным отношением их голосов. Если в каком-либо собрании, где дела решаются по большинству голосов, какой-либо группе предоставлено больше 50%, то значит, ей предоставлено абсолютное большинство и эта группа является хозяином положения3. При таких условиях вопрос, сколько именно голосов предоставлено другим группам, 30 ли процентов или 40, безразличен: при голосовании каждое дело будет решено большинством дворянских голосов. Таким образом, в действительности дворянству не только предоставлено количество голосов, не находящееся ни в каком соответствии ни с численностью дворянства, ни с его землевладением, ни со степенью его участия в земских расходах, но в его руки отдано все земское дело и дворянство является полноправным распорядителем средств, почти всецело собираемых с других классов населения; а поскольку земские учреждения являются органом, в целом ряде дел облеченным политическою властью над местным населением, все население оказывается отданным под власть дворян-землевладельцев.
2. Стремление реакционных деятелей конца XIX в. предоставить в земстве преобладающую роль дворянам-землевладельцам - группе ничтожной и численно, и по ее роли в земском хозяйстве, - привело, по крайней мере, в некоторых местностях к практическим результатам, явно несообразным.
При составлении Положения о земских учреждениях 1890 г. число гласных от дворян было установлено в каждом уезде применительно к наличному тогда числу дворян, удовлетворявших цензу. С течением времени число этих дворян неуклонно уменьшалось, число же гласных оставалось тем же. Благодаря этому теперь почти повсеместно число гласных от дворян настолько не соответствует числу дворян вообще, что выборов в дворянской курии вовсе не производится. На избирательное собрание, в лучшем случае, дворян является лишь немного больше, чем сколько надо избрать гласных, и так как к тому же не все явившиеся согласны быть гласными, то свободы выбора нет вовсе и просто приходится зачислять в гласные всех согласных на это. И при такой системе во многих местностях происходит недобор гласных4. Но в большинстве уездов положение вещей таково, что на избирательное собрание является число дворян, не достигающее числа подлежащих выбору гласных; явившиеся зачисляют себя в гласные, и если все-таки не получается числа гласных, необходимого для состава земского собрания, то зачисляют в гласные и тех, кто на выборы не явился, но по цензу может быть гласным, не входя в рассмотрение вопроса о желательности того или другого лица как земского работника5. Наконец, в целом ряде уездов такое зачисление в гласные, не взирая на лица, а только на сословие, все-таки не может дать законного числа гласных, ибо закон предоставляет дворянству избрание большего числа гласных, чем сколько в уезде теперь дворян6.
Таким образом, стремление закона предоставить абсолютное большинство голосов дворянству приводит к тому, что по дворянской курии выборов вовсе нет, ибо и там, где они формально производятся, происходит зачисление желающих в гласные, т.е. тут нет избрания одних лиц, признаваемых населением (или данною куриею) желательными, и устранения других - нежелательных.
То же стремление закона убило выборы и по второй курии: ей предоставлено столь малое число гласных, что оно не может иметь влияния на решения, постановляемые земским собранием; а так как нельзя людей заставлять проделывать процедуру, которую они считают ни к чему не нужной, то во II-м избирательном собрании естественно возникает абсентеизм7, лишающий лиц, избранных на этом собрании, характера представителей данной группы населения.
Стремление закона создать дворянское земство, таким образом, вообще устраняет выборность земских учреждений, лишает их представительного характера, т.е. отнимает у них тот элемент, который, как мы видели, необходим для обеспечения жизненности органов самоуправления и целесообразности их действий.
3. Предоставление в земстве решающей роли дворянству приводит к тому, что земское дело отдается в руки класса нежизненного. Дворяне-землевладельцы не умеют управиться и со своим личным хозяйством. Дворянское землевладение тает; количество лиц, могущих использовать предоставленное дворянству право вершить земские дела, уменьшается; сохранившие это право им не пользуются, не живя на месте; словом, действующее Положение о земских учреждениях приводит к тому, что решающее влияние на ход земского дела отнято у всего населения и отдано в руки незначительной группы, которая в некоторых местах уже фактически не существует, а там, где еще и существует, не хочет и не может его вести.
4. Предоставление дворянству решающей роли в земстве объединило и противопоставило всему населению такого рода элемент, который теперь, после отмены крепостного права, никакого реального единства - ни хозяйственного, ни культурного - не представляет. Земское положение совершенно искусственно обособило дворян-землевладельцев, противопоставив им недворян-землевладельцев, с которыми они связаны экономически, и дворян-неземлевладельцев, с которыми они могут быть связаны культурно.
Дворянское землевладение не может иметь никаких реальных интересов, отличающих его от интересов иного землевладения. Но обособление дворян в отдельную курию привело к тому, что и дворяне сами противополагают себя остальному населению, и все другие классы противополагают себя дворянству. И несомненно, что в той уродливой и с государственной, и с общественной точки зрения и ни к чему не нужной обособленности поземельного дворянства, которая наблюдалась за последнее десятилетие, Земское положение, явившись отражением сословных идей нескольких лиц, сыграло немалую роль.
5. Постановка земских выборов приводит и к тому, что вся работа земских учреждений приобретает односторонний характер и служит преимущественно интересам дворянской группы.
Точно учесть, как именно отражается преобладание дворян в земстве на том, чьи именно интересы обслуживаются земством, трудно. Нет таких объективных и осязательных признаков, которые позволили бы ответить, напр., на вопрос: интересы ли всей массы населения или удобства дворян-помещиков имелись, главным образом, в виду при проложении сети земских дорог. К тому же дворяне являются группою, лишенною социального и экономического единства, группою, искусственно созданною (или поддерживаемою) законом, и своих чисто дворянских интересов они проводить не могут, ибо таких интересов нет. В социально-экономическом отношении дворяне являются частью группы частного землевладения, и то, что дворянство в земстве делает для себя, может подлежать общему учету только путем выяснения того, в чем выражается особенность отношения земства к частному землевладению.
Что к крестьянской земле земство относится иначе, чем к частновладельческой, это давно известно и выражается это в разном обложении этих земель. Если взять цифры, средние по всей России, то оказывается, что надельные земли обложены в среднем 51,6 коп. с десятины, а частновладельческие - 46,9 коп.8. Эта разница в 4,7 коп. при 97 миллионах десятин надельной земли составляет более четырех с половиною миллионов рублей, которые переплачиваются крестьянами сравнительно с тем, что им пришлось бы платить, если бы дворяне обложили крестьянские земли хотя бы так же, как и свои. Но на деле и это равное обложение крестьянских и частновладельческих земель было бы крайне несправедливо, ибо частные земли, и в особенности дворянские, дороже и доходнее крестьянских9.
Еще тяжелее обложение земскими сборами неземлевладельческой части населения, т.е. населения городского и торгово-промышленного. Прежде всего при рассмотрении земских поступлений бросается в глаза то, что поступления с торговли и промышленности растут гораздо быстрее, чем поступления с земель. Если мы сравним цифры за 1901, 1906 и 1910 гг., то окажется, что обложение земель возросло в первое пятилетие на 7,3%, а во второе - на 8,5%, а обложение торговли и промышленности возросло на 10,5% и на 10%10. Рост торгово-промышленного обложения с первого взгляда может объясняться промышленным развитием России; но это объяснение неправильно: если сопоставим рост земских поступлений с ростом поступлений государственного промыслового налога, на котором механически отражается степень развития промышленности и торговли, то мы увидим, что промысловое обложение растет не на 10%, а только на 5 ½.
На почве постоянно исправляемых и нередко преувеличенных оценок торгово-промышленных предприятий в связи с тем, что земельные оценки пересматриваются крайне редко11 и носят крайне пониженный характер, создается такое положение вещей, что, по удостоверению министерства финансов, обложение неземельного имущества обычно превосходит обложение поземельное в 5 и в 6 раз, а в некоторых местах и в 10 раз12.
Всякая неравномерность обложения нежелательна, но в данном случае она приобретает особо несправедливый характер как потому, что переобложение неземельных имуществ создается земскими собраниями, где решающим голосом обладают представители земельных имуществ, так и потому, что те средства, которые даются земствам городами и торговлею, в значительнейшей части употребляются земствами на обслуживание именно землевладельческого населения. В податном деле нельзя требовать, чтобы каждая копейка возвращалась (в виде услуг коронной администрации или органов самоуправления) непременно самому плательщику; но само собою разумеется, что если уездные землевладельцы поставлены в такое положение, что, не спрашивая согласия городского населения, могут облагать его произвольными налогами и полученные таким образом средства могут тратить на свои собственные нужды, то ни самообложения, ни самоуправления тут нет.
Наше земское избирательное право в настоящее время является чем-то крайне уродливым и в современных условиях ничем оправдано быть не может.
В свое время, при появлении земских учреждений почти немедленно после отмены крепостного права, когда и общественное мнение, и хозяйственные отношения еще не порвали связи с ним, избирательная система, установленная Положением 1864 г., в общем отвечала социальному строю того времени и фактически отдавала земство в руки того класса, который один по своему культурному уровню и по своей самостоятельности являлся элементом, пригодным для того, чтобы на нем строили земское дело. В 1890 г., несмотря на то, что этот класс дворян-помещиков уже распадался и уже безусловно утрачивал характер единственно культурного класса в стране, то фактическое преимущество, которым этот класс пользовался на почве постановлений Положения 1864 г., было за ним закреплено юридически. Благодаря этому земство уже не могло приспособляться к тому дальнейшему падению этого класса и к тому повышению культурного и экономического уровня остальных классов населения, которое шло все большими и большими шагами, и таким образом создалось указанное выше несоответствие земского представительства хозяйственному и социальному строю России.
Необходимость реформы земского избирательного права сознается давно. Еще министр внутренних дел Плеве13 в 1902 г. обратился к земствам с циркуляром, предлагавшим им обсудить вопрос о понижении избирательного ценза. Практических результатов это обращение не имело. В конституционную эпоху проекты земской реформы вносились в Думу неоднократно; в особенности плодотворен в этом отношении был 1907 год, когда в Думу были внесены разработанные проекты конституционно-демократическою партиею14 и правительством, и 1908 год, когда такие же проекты были внесены октябристами15 и социал-демократами. В настоящее время все эти проекты утратили практическое значение. Теперь на рассмотрении Думы находится проект, внесенный 10 декабря 1912 г. октябристами; этот проект проводит две идеи: уменьшение ценза вдвое и возвращение к распределению избирателей между первым и вторым избирательными собраниями по роду цензов, а не по сословиям.
Уменьшение земельного ценза вдвое есть та идея, которая с 1902 г. неоднократно высказывалась в земских кругах, а за последнее время в Государственной думе и даже в кругах правительственных. На ней поэтому стоит остановиться внимательно. Стремление увеличить состав земских избирательных собраний, в которых теперь избирать некому и некого, понятно. Понижение ценза, очевидно, увеличит круг лиц, участвующих в выборах. Но на деле то увеличение, которое получилось бы от уменьшения ценза вдвое, оказалось бы самым незначительным16. Мы проследили по избирательным спискам 1913 г., насколько увеличилось бы по первому избирательному собранию число избирателей от такого понижения ценза, и убедились в том, что хотя по некоторым уездам число избирателей увеличилось бы вдвое и даже больше, но по многим уездам никакого заметного возрастания избирателей не получилось бы: в Перемышльском уезде на 41-го избирателя прибавилось бы 4, в Феодосийском на 87 прибавилось бы 5, в Перекопском на 44 прибавилось бы 7, в Кинешемском на 43 - 5, в Калужском на 21 - 1; в других уездах, напр., в Самарском, не прибавилось бы ни одного избирателя.
Таким образом, при условиях современного землевладения такое понижение ценза не даст чувствительного повышения числа избирателей. Но дело не только в том, что предлагаемое понижение ценза не приведет к тому повышению числа избирателей (вдвое, втрое), которое имеют в виду авторы этих проектов: надо сказать, что самое стремление так увеличить число избирателей принципиально неправильно. Если держаться системы съездовых выборов, производимых незначительною группою людей, то их независимости надо придавать большее значение, чем их многочисленности, и крупность нашего избирательного ценза принесла земскому делу немалую пользу, отдав его в руки культурных и лично независимых людей.
Понижение ценза может открыть доступ к выборам лицам, стоящим в культурном отношении несколько ниже и, что самое существенное, более зависимым и от администрации, и от других избирателей. Понижение ценза может создать и независимость избирателей и, таким образом, может повысить состав избранных, но только при одном условии, а именно: если ценз понижается настолько, что избирательные права перестают быть достоянием небольшой группы лиц, наперечет известных, но сообщаются широким кругам населения, воздействие на которые практически невозможно17.
Рассматриваемый проект октябристов, повторяя голоса, раздающиеся в земских кругах, предлагает вернуться к распределению избирателей между первым и вторым избирательными собраниями, установленному Положением 1864 г., т.е. не по сословиям, а по роду цензов: с отнесением к первому собранию цензов по недвижимому имуществу в уезде, а ко второму - цензов городских и принадлежащих юридическим лицам. Скандальность того положения вещей, что по дворянской курии выборов фактически нигде нет, а кое-где и зачислять в гласные некого, устранится; но этого еще мало для целесообразности реформы.
Проект предполагает оставить распределение гласных между первым и вторым избирательными собраниями без изменения. Первое собрание по-прежнему будет поставлять большинство гласных, а совместно с крестьянами будет иметь 86% гласных, т.е. землевладение вообще будет иметь подавляющее большинство гласных, хотя оно и дает меньше половины поступлений земства. По нашему мнению, при распределении земских гласных вообще не следует исходить из имущественного ценза, но если уже класть его в основу земского представительства, то надо свою идею проводить последовательно и нельзя производимую реформу пристегивать к тому распределению гласных, которое некогда было произведено в чисто сословных целях и которое при современном общественном строе уже ничем оправдано быть не может.
Земское избирательное право было сшито по мерке России, только что вышедшей из крепостного строя. В 1890 г. это платье переделали люди, надеявшиеся на то, что Россия на том же и останется. Но из младенческого состояния гражданственности Россия выросла, и теперь поздно обдумывать, какими заплатами можно детское платье приспособить для взрослого человека. Ему надо шить новое платье, но иного фасона и по новой мерке.
Лазаревский Н. И. Земское избирательное право// Юбилейный земский сборник/ Под ред. Б. Б. Веселовского и З. Г. Френкеля. СПб., 1914. С. 54-75.
244 В некоторых уездах дворян вовсе не оказалось и там провести деление избирательных собраний на сословном начале не представилось возможным. В этих уездах образовано два собрания: одно для крестьян, другое для прочих сословий; это последнее собрание по всем уездам, где образовано, избирает 288 гласных.
245 Более подробный разбор этих начал (применительно к действующим постановлениям о выборах в Государственную думу) можно найти у Н. Лазаревского: Русское государственное право, том I, «Конституционное право», издания 1913 г. С. 436-452, 478-490.
246 Даже «левые» проекты распространения земского избирательного права на лиц с высшим и средним образованием (при условии проживания известного времени в уезде) еще очень недавно не представляли себе возможности этого без одновременного обложения этих лиц подоходным налогом в пользу земства. Сравни, например, В. С. Голубев в «Саратовской земской неделе», 1903 г., N10-11, и «По земским вопросам». 1913. Т. I. С. 193 и сл.
247 Цифры эти заимствованы из «Календаря-справочника земского деятеля на 1913 г.». С. 93.
248 Положение о земских учреждениях 1864 г. допускало отступление от этого принципа: сельским съездам предоставлялось выбирать в гласные землевладельцев и священнослужителей; в действующих же законах о выборах земских, городских и в Государственную думу принцип этот проводится неуклонно.
249 Подобные явления наблюдаются главным образом по крестьянской курии, но иногда и по второй (по первой, дворянской, выборы вообще в большинстве уездов являются фикцией): так, напр., в Александрийском уезде 25 апреля 1913 г. на втором избирательном съезде были забаллотированы все кандидаты. У крестьян в 1913 г. в Егорьевском уезде вместо 6-ти гласных выбран 1; в Бугурусланском уезде вместо 12-ти избрано 4; в Чембарском [уезде] вместо 10-ти - два; в Нижне-Ломовском [уезде] вместо 6-ти - два; в Льговском, Сызранском и Костромском уездах выборы вовсе не состоялись.
250 При всякой системе косвенных выборов, с течением времени все более обнаруживающих, что они либо вовсе не дают представительства, либо дают представительство искаженное, интерес населения к выборам постепенно падает. Уже по данным И. Н. Сырнева (Статистика выборов в земские учреждения за 1883-1886 гг. СПб. Издание Центрального статистического комитета. 1888. С. XVIII), в то время на предварительные съезды являлось 13, 2% избирателей.
По данным Центрального статистического комитета (Свод сведений о земских доходах и расходах за 1899 г. С. 13), видно, что в трехлетие 1898-1901 гг. из первых избирательных съездов за неявкою избирателей не состоялось 60, а из вторых - 61.
По имеющимся в нашем распоряжении данным, относящимся к 1913 г. (основанным на сведениях, напечатанных в «Русском слове», вообще с большим вниманием следившем за ходом выборов в этом году), в Ранненбургском уезде по II-му съезду из 329 лиц явилось 55; в Симбирском уезде по уезде по I съезду из 47 - 4; в Спасском уезде по I съезду из 100 - 4; в Данковском уезде по II съезду из 240 - 35; в Костромском уезде по II съезду из 397 - 21; в Сызранском уезде по II съезду из 293 - 13; в Казанском уезде по II съезду из 585 - 46; в Нерехтском уезде по I съезду явилось двое; в Егорьевском, тоже по I съезду, явился один; в Лаишевском никого не явилось. Число таких примеров могло бы быть значительно увеличено.
251 Так было в 1913 г., напр., в Нерехтском, Пензенском и Егорьевском уездах по дворянскому съезду.
252 Косвенные выборы могут функционировать более или менее удовлетворительно при том условии, что избирательною коллегиею второй степени является не съезд, образуемый исключительно для выборов и состоящий из людей, друг друга не знающих или, во всяком случае, не могущих заранее столковаться, но постоянное учреждение, имеющее и какие-либо иные функции; в такие условия поставлены у нас, напр., выборы губернских гласных уездными земскими собраниями. Но и при этой системе неустранимо то в высшей степени вредное свойство косвенных выборов, что партия или группа, обладающая хотя бы незначительным большинством в учреждении первой степени выборов (напр., в уездных земских собраниях), захватывает в свои руки все места в учреждении второй степени выборов (губернские собрания).
253 Чистота сословного принципа нарушена тем, что в волостных сходах, избирающих уполномоченных, кроме крестьян, участвуют лица и других податных сословий, живущие в сельских местностях (Отд. VIII закона 12 июля 1889 г.).
254 Старый земец. Мысли о земстве. М. 1913. С. 31.
255 Число крестьян-домохозяев заимствовано нами из статистического отчета особого делопроизводства министерства внутренних дел: Выборы в Государственную думу III созыва. 1911. С. 100. Там приведено число членов волостных сходов: число это умножено на 10 для получения числа домохозяев.
0 С переводом на десятины и [стоимость] недвижимого имущества, для I курии не имеющего значения, но существенного для II курии.
1 По отдельным уездам неравенство еще резче: по расчетам г. Тарского (»Промышленность и торговля». 1913. N3. С. 113-114) на одного гласного приходилось в С.-Петербургском уезде по I собранию 592 р. раскладочного сбора, а по II-му - 62 903 р. По данным, приведенным в докладе совета экстренному Съезду представителей промышленности и торговли (по проекту закона об увеличении средств городов и земств), по Покровскому уезду (Владимирской губернии) на одного гласного I собрания приходится земских сборов 256 р., а на гласного от второго собрания - 46 450 р. (С. 7).
2 Расчет этот сделан следующим образом: крестьянская курия вполне, и дворянская в значительнейшей части, являются куриями землевладельческими: подавляющее большинство цензов, основанных на ином, кроме земли, недвижимом имуществе, относится ко второму избирательному собранию. У крестьян имущественного ценза вообще не существует, а из обозрения избирательных списков по дворянской курии легко убедиться, что в подавляющем большинстве уездов или вовсе нет полных дворянских цензов, которые не были бы основаны на земле, или же таких цензов - один, два на уезд. Таких уездов, где бы в дворянской курии цензы по недвижимому имуществу преобладали над земельными, нам не встречалось. На предварительных съездах роль недвижимых цензов несколько бóльшая, но все-таки незначительная; к тому же, с точки зрения земского представительства, неполные цензы вообще роли не играют. Таким образом, гласные от крестьян представляют надельную землю, гласные от дворян - дворянское землевладение, и гласные от второго собрания - недворянское землевладение и все другое недвижимое имущество. По данным «Календаря-справочника земского деятеля» на 1913 г., в 1911 г. сборы всех земств с земель составляли 94 861 500 р.; сборы с других недвижимых имуществ - 38 869 500 р. Согласно данным Центрального статистического комитета (Статистика землевладения на 1905 г., 1907 г., стр. 11-15) по 34 земским губерниям в частном владении состояло 72 миллиона десятин, надельной земли было 97 миллионов, казенной и церковной 73 миллиона. По тем же данным, дворянской земли было 33 миллиона; исходя из того, что за время 1905-1911 гг. количество дворянской земли уменьшилось не менее, чем на 3 миллиона дес[ятин] (ср. В. В. Святловский. Мобилизация земельной собственности в России. 1911 С. 136 и сл.), мы приняли, что дворянской земли к 1911 г. было 30 миллионов [десятин], а остальной частновладельческой - 42 миллиона. Размеры обложения мы приняли те, которые (в средних цифрах) для надельной, казенной и остальной земли приведены на С. 94 того же Календаря.
3 Из 322 уездов, где выделены дворянские курии, лишь в 16 уездах, где не оказалось дворянства уже и в 1890 г., дворянство имеет менее половины голосов.
4 По имеющимся в нашем распоряжении случайным сведениям, почерпнутым, главным образом, из телеграмм «Русского слова», в 1913 г. в Нижнеломовском уезде, в Гдовском, Калязинском, Костромском уездах дворяне не добрали по одному гласному, в Сапожковском - двух гласных, в Симбирском, Буйском и Воронежском - по три, в Зарайском - четырех, в Егорьевском - пятерых, в Керенском и в Касимовском - по шести, в Саранском, Полтавском и Спасском - по семи, в Николаевском, Городищенском, Инсарском и Змиевском - по девяти.
5 В Инсарском уезде из 38 лиц, обладающих цензом, на выборы явилось 12 (гласных 21), в Псковском уезде явилось 19 (гласных 20), в Сычевском уезде явилось 10 (гласных 15), в Бобровском уезде явилось 19 (гласных 22), в Костромском уезде из 35-ти явилось 19 (гласных 20), в Сапожковском уезде из 44-х явилось 27, в Ярославском уезде из 30-ти явилось 15 (гласных 17), в Данковском уезде из 42-х явилось 13 (гласных 25), на дополнительные выборы явилось 7 (из них 1 не бывший на первых выборах), в Новоржевском уезде явилось 14 (гласных 18), в Ардатовском уезде дворян с цензом 20, явилось 3 (гласных 15), в Калязинском уезде дворян 21, явилось 11 (гласных 16) и т.д.
6 В Егорьевском уезде 7 дворян с цензом, от них 11 гласных; в Касимовском - 14 дворян, 20 гласных, в Царевококшайском - 2 дворянина, 3 гласных; в Чебоксарском - 5 дворян, 6 гласных; в Николаевском - 9 дворян, 18 гласиых. Такое же положение вещей, что дворянам из своей среды приходится выбирать больше гласных, чем сколько есть дворян, существует и в Вольском уезде, в Цивильском и Краснослободском. В Камышинском уезде дворян почти нет, а закон предоставляет им избирать из своей среды четырех гласных.
В силу того, что дворянству отведено преобладающее место в земских собраниях, этот недобор им гласных, все чаще и чаще начинает сопровождаться роковыми исходом: упразднением, согласно ст. 95 Земского положения, земских собраний на целое трехлетие или даже на несколько [трехлетий], как было в Николаевском уезде Самарской губернии (см.: Земское дело. 1912. N11-12).
7 В этом году в Симбирском уезде из 1 149 избирателей явилось 22, и это явление не исключительное.
8 Заимствуем эти цифры из «Календаря-справочника земского деятеля» на 1913 г. С. 94.
9 Ср. средние цены, уплаченные Крестьянским банком в 1907-1910 г. Он платил за крестьянскую землю 64 р., за мещанскую 113 и за дворянскую 121. - В. В. Святловский. Мобилизация земельной собственности в России. 1911. С. 137.
10 В отдельных местностях неравномерность роста обложения земель и торговли и промышленности еще резче: по расчету «Торговли и промышленности» (1908. Т. I. С. 727 и сл.), в трех уездах Екатеринославской губернии за 13 лет обложение земель возросло на 34%, а торговли и промышленности - на 1 270%.
11 В 22% земств действуют оценки 60-х годов. Оценки XX столетия имеются только в 23% земств.
12 Цитируем по докладу Н.Ф. ф[он]-Дитмара Пятому cъезду представителей торговли и промышленности. Март 1911. С. 36. - Ср.: Вл. И. Арандаренко. Промышленность и торговля. 1909. Т. I. С. 747 и cл.
13 Плеве Вячеслав Кондратьевич - (1846-1904) - государственный деятель. В 1902-1904 гг. министр внутренних дел. Убит эсером-терроростом (прим. сост.)
14 Конституционно-демократическая партия - Партия народной свободы (прим. сост.).
15 Октябристы - члены Союза 15 октября, российской политической партии начала XX в. (прим. сост.).
16 На это еще в 1903 г. при обсуждении вопроса о понижении ценза указывалось во многих губерниях (гр[аф] А. А. Уваров в Саратовской, Н. М. Изразцов в Ярославской и др.).
17 На то, что расширение круга избирателей, хотя бы с привлечением к выборам классов и менее культурных, практически приводит к повышению культурного уровня избираемых, мы уже указывали выше.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
