«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
10. Проведение голосования
Избирательные участки создаются местными администрациями по согласованию с территориальными избирательными комиссиями. Каждый избирательный участок может обслуживать до 3 000 избирателей. Помимо этого, избирательные участки могут создаваться в специальных местах, таких как в отдаленных и труднодоступных районах, где развернуты воинские части, на кораблях в море, а также в санаториях, домах отдыха, профилакториях и других местах временного пребывания граждан. Специальные избирательные участки могут также создаваться вне пределов Российской Федерации главами российских дипломатических миссий. Избирательные списки для таких избирательных участков составляются руководителями соответствующих учреждений и организаций, командирами воинских частей, капитанами судов, находящихся в море.
Согласно статье 49, помещение для голосования должно быть оборудовано соответствующими местами или комнатами, где можно осуществить тайное заполнение избирательных бюллетеней. Закон запрещает пользоваться карандашом при голосовании.
На каждом избирательном участке должны быть оборудованы стенды с показом образцов заполнения избирательных бюллетеней. Это сделано, видимо, для того, чтобы подсказать избирателям, как правильно заполнять избирательный бюллетень. В соответствии с действующим Законом, в образцах бюллетеней не указываются имена кандидатов. На стендах также должны быть размещены материалы информационного характера о кандидатах и их предвыборных платформах, однако такие материалы не должны содержать призывов «агитационного характера».
До начала голосования
В день выборов голосование проводится с 8 до 22 часов по местному времени по всей территории Российской Федерации. Однако на избирательных участках, образованных на судах, находящихся в плавании, воинских частях, на полярных станциях, в отдаленных и труднодоступных районах участковая избирательная комиссия может объявить голосование законченным раньше времени, установленного законом, если проголосовали все избиратели, включенные в список избирателей. Прежде чем проголосует первый избиратель, председатель участковой избирательной комиссии объявляет избирательный участок открытым и предъявляет членам избирательной комиссии, присутствующим избирателям и наблюдателям пустые избирательные ящики, которые вслед за этим опечатывает, после чего председатель участковой избирательной комиссии приглашает избирателей приступить к голосованию.
Предложения
11.1 Избирательные ящики предъявляются для осмотра и опечатываются в присутствии членов участковой избирательной комиссии, избирателей, доверенных лиц кандидатов и наблюдателей до начала голосования. Закон должен уточнить, что это требование относится как к стационарному избирательному ящику, так и к переносному. Закон должен также четко предписать, чтобы оба типа избирательных ящиков оставались в поле зрения участковой избирательной комиссии и наблюдателей в течение всего голосования, кроме тех периодов времени, на которые переносной избирательный ящик убывает для обслуживания избирателей, голосующих на дому. В максимально возможной степени официальные представители избирательных комиссий должны стремиться к тому, чтобы наблюдатели сопровождали членов избирательной комиссии, доставляющих переносной избирательный ящик для обслуживания избирателей, голосующих вне помещения избирательного участка, что, кстати, разрешено действующим законом. В помещениях избирательного участках, офисах, рабочих местах, помещениях вышестоящих избирательных комиссий ни в коем случае не должны находиться какие-либо избирательные ящики вне поля зрения членов избирательных комиссий, доверенных лиц кандидатов, наблюдателей или присутствующих в данный момент избирателей.
11.2 Предъявление и опечатывание избирательного ящика является единственной задачей, которая должна быть выполнена председателем избирательной комиссии непосредственно перед началом голосования в день выборов в соответствии с требованиями статьи 51 Закона «О выборах Президента Российской Федерации». Однако, экстраполируя отдельные положения, содержащиеся в других статьях данного Закона, имеются и другие задачи, которые приходится решать перед тем, как проголосует первый избиратель. Эти задачи включают контроль количества полученных бюллетеней (статья 52), проверка количества избирателей, внесенных в список избирателей (статьи 50 и 52), уточнение количества избирателей, обратившихся за и получивших открепительные удостоверения (статьи 50 и 52), начало работы по заверению бюллетеней (статья 50). Из действующего закона ясно, что все эти операции, кроме заверения бюллетеней, находят свое отражение в протоколе, составляемом по итогам голосования. Однако стоит подчеркнуть, что уровень гласности и общественного контроля был бы выше, если бы соответствующая поправка к Закону предписывала бы, чтобы эти действия осуществлялись до начала голосования в день выборов в присутствии избирателей и наблюдателей.
Перед началом голосования количество избирателей в основном списке избирателей и количество избирательных бюллетеней, полученных данной участковой избирательной комиссии, должны быть объявлены в присутствии членов избирательной комиссии, наблюдателей, доверенных лиц кандидатов и прибывших для голосования избирателей. Помимо этого должно быть подсчитано количество избирателей, которые обратились за и получили открепительные удостоверения, дающие им право проголосовать в другом месте в день выборов, поскольку они, в конечном счете, будут исключены из общего количества избирателей, которые будут фигурировать в итоговом протоколе в соответствии с частью 10 статьи 52.
Результаты этих контрольных подсчетов должны быть объявлены всем присутствующим. Помимо этого члены избирательной комиссии должны начать работу по исполнению итогового протокола внесением в него этих первых статистических данных, объявленных гласно перед началом голосования. Эти первичные записи в протокол явились бы теми опорными данными, по которым в течение всего дня выборов сверялись бы все другие данные, отражающие движение избирателей и выдачу избирательных бюллетеней. Изменения этих первичных данных после начала голосования должны быть абсолютно исключены. Остальные протокольные записи будут сделаны после окончания голосования по итогам соответствующих подсчетов, в рамках которых будут учтены избиратели, получившие открепительные удостоверения, а также избиратели, внесенные дополнительно в список избирателей для получения бюллетеня и голосования на данном избирательном участке. Такие избиратели должны быть обозначены в протоколе отдельной строкой с тем, чтобы члены избирательной комиссии могли оценить, насколько велики цифры по этим категориям избирателей, и не скрываются ли за ними недоработки, допущенные в процессе подготовки голосования, или какие-нибудь другие сбои, требующие дополнительного изучения данного явления.
11.3 Чтобы не переносить начало голосования на срок после 8.00 часов, было бы целесообразно предусмотреть законоположение, обязывающее членов участковой избирательной комиссии прибыть на избирательный участок в день выборов по меньшей мере за 1 час до начала голосования для своевременного и полного выполнения задач, предваряющих открытие голосования. Наблюдателям, доверенным лицам кандидатов, избирательных объединений и блоков должно быть разрешено присутствовать при выполнении этих, предваряющих голосование, процедур.
11.4 Последующие статьи, в которых говорится о материалах, прилагаемых ко второму экземпляру протокола, гласят, что должны посылаться списки членов избирательных комиссий с решающим голосом (статьи 52, 53 и 54). Эти списки также можно было бы составить до начала голосования. Более того, в этих статьях Закона «О выборах Президента Российской Федерации» говорится о списках «наблюдателей от кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иностранных (международных) наблюдателей, представителей средств массовой информации, присутствовавших при подсчете голосов избирателей...» в тех списках, которые приобщаются ко второму экземпляру протокола. Не вполне ясно, должен ли быть подобный список, в котором указаны все те, кому разрешено присутствовать при голосовании в день выборов. Если такой список действительно требуется, его также можно начать составлять перед открытием избирательного участка для голосования и затем дополнять или уточнять по мере необходимости в течение всего дня выборов.
11.5 Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» предусматривает голосование в любой день за 15 дней до дня выборов для тех граждан, которые планируют быть в отъезде в день выборов. Эта услуга никак не оговаривается в Законе «О выборах Президента Российской Федерации». Закон «О выборах Президента Российской Федерации» должен быть приведен в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» в этом отношении. Такое соответствие двух законов устранило бы вопросы избирателей и упорядочило бы процедуры всех выборных кампаний. Это также внесло бы ясность для избирателей и членов избирательной комиссии, участвующих в проведении федеральных и местных выборов, назначенных на один день. Учитывая то обстоятельство, что Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...» требует, чтобы эта услуга предоставлялась во всех видах выборов, отсутствия упоминания об этой услуге в тексте Закона «О выборах Президента Российской Федерации» привело к тому, что члены избирательных комиссий вынуждены были изобретать специальные процедуры для того, чтобы обеспечить избирателям право проголосовать заблаговременно только в рамках местных выборов и лишать их возможности воспользоваться таким же правом при голосовании за президента. Это расхождение повлияло на то, как делались соответствующие отметки в списке избирателей. Пришлось применять особые процедуры, для того чтобы удовлетворить желание избирателей, которые голосовали заблаговременно в рамках местных выборов, и не голосовали заблаговременно за президента или прибыли на избирательный участок в день выборов, чтобы специально проголосовать за своего кандидата в президенты. Путаница с разным уровнем услуг при реализации своего права голоса в рамках разных выборов, возможно, привела к тому, что некоторые избиратели оказались лишенными избирательного права. В общем, если разрешать досрочное голосование, то закон должен предусматривать, каким образом учитывать избирательные бюллетени, выданные заблаговременно, при подведении итогов голосования. Как правило, предварительный подсчет досрочных бюллетеней осуществляется в присутствии членов избирательной комиссии, наблюдателей и представителей избирательных объединений, блоков и кандидатов до начала голосования. Эта процедура может предполагать объявление количества избирателей, проголосовавших досрочно, сравнение количества досрочных бюллетеней (обычно хранящихся в индивидуальных опечатанных конвертах) с количеством подписей, оставленных досрочно проголосовавшими избирателями в основном списке избирателей, а также вложение этих избирательных бюллетеней в избирательный ящик, предварительно предъявленный для осмотра и опечатанный.
Действия избирателей при голосовании
Закон «О выборах Президента Российской Федерации» однозначно предписывает, чтобы избиратель голосовал лично, и чтобы в кабине для тайного голосования одновременно находился только один избиратель. Голосование от имени другого человека запрещено. При получении избирательного бюллетеня избиратель предъявляет свой паспорт или другое удостоверение личности, заявляющее его. После проверки паспорта избирателя член избирательной комиссии с правом решающего голоса отыскивает избирателя в списке избирателей. Избиратель проверяет правильность записи в списке и расписывается напротив своей фамилии. В соответствии со статьей 51, с согласия избирателя или по его просьбе серия и номер предъявляемого им паспорта или заменяющего его удостоверения личности могут быть внесены в список избирателей членом участковой избирательной комиссии. Получив бюллетень, избиратель следует к месту для тайного голосования, чтобы сделать свою отметку в бюллетене. Затем избиратель лично опускает заполненный избирательный бюллетень в избирательный ящик.
В случае, если избиратель считает, что при заполнении избирательного бюллетеня совершил ошибку, он вправе обратиться к члену избирательной комиссии, выдавшему избирательный бюллетень, с просьбой выдать ему новый избирательный бюллетень взамен испорченного. Член избирательной комиссии выдает ему новый избирательный бюллетень, делая при этом соответствующую отметку в списке избирателей справа от фамилии соответствующего избирателя. Испорченный избирательный бюллетень погашается, о чем составляется акт. Закон не указывает, каким образом погашается испорченный избирательный бюллетень, однако можно предположить, что такие бюллетени отделяются и в целях итоговой отчетности сохраняются, как и погашенные бюллетени, до момента составления протокола по окончании подсчета голосов.
В случае, если на избирательный участок прибывает избиратель с открепительным удостоверением, указывающим на то, что он не может проголосовать на своем избирательном участке, этот гражданин получает избирательный бюллетень после того, как будет внесен в дополнительный избирателей по данному избирательному участку. Такие избиратели голосуют в установленном порядке.
Предложения
11.6 Закон не определяет четко и ясно роль членов участковой избирательной комиссии с совещательным голосом при проведении голосования в день выборов. В отдельных случаях Закон конкретным образом ограничивает действия таких членов избирательной комиссии или же разрешает проведение тех или иных действий только членам избирательных комиссий с решающим голосом, например, статья 51 гласит, что серия и номер предъявляемого избирателем паспорта или заменяющего его удостоверения личности могут быть внесены в список избирателей членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. При конкретном указании на то, что какие-то действия могут быть совершены только членами избирательной комиссии с правом решающего голоса можно понять, что члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса могут участвовать в осуществлении действий, не имеющих такого ограничения. Было бы полезно, если бы Закон давал более четкие указания относительно того, какие действия могут выполняться только членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, а какие - членами комиссий с правом совещательного голоса. К примеру, могут ли и те, и другие члены избирательной комиссии заверять своими подписями избирательный бюллетень? могут ли и те, и другие члены избирательной комиссии проверять паспорт избирателя, отыскивать его имя в списке избирателей и выдавать избирательный бюллетень? Чтобы избежать возможных недоразумений, Закон должен конкретно обозначить сферу действий членов участковой избирательной комиссии.
11.7 Закон не дает подробных указаний относительно приема избирателей, голосующих по открепительным удостоверениям. Например, в Законе ничего не сказано о том, что такие избиратели также должны расписываться напротив своих фамилий в дополнительном списке избирателей. Ничего не говорит Закон и о том, как следует поступать с открепительными удостоверениями проголосовавшего избирателя. Данное открепительное удостоверение остается у избирателя или оно передается участковой избирательной комиссии для приобщения к отчетной документации, предъявляемой по итогам голосования? Закон должен указать, что свое открепительное удостоверение избиратель сдает в участковую избирательную комиссию во избежание каких-либо злоупотреблений.
(При проведении всеобщих выборов, как гласит инструкция Центральной избирательной комиссии, открепительное удостоверение заверяется печатью той участковой избирательной комиссии, где данный избиратель проголосовал, и остается на руках избирателя с тем, чтобы он имел возможность воспользоваться своим открепительным удостоверением в случае проведения второго раунда голосования. После проведения повторного голосования открепительное удостоверение избирателя остается в той участковой избирательной комиссии, где данный избиратель проголосовал. Понятно, что члены участковой избирательной комиссии, руководствуясь соображениями создания удобства для избирателя, разрешили ему оставить при себе открепительное удостоверение после первого раунда голосования. Желательно, чтобы Закон предписывал сдавать открепительные удостоверения избирателя в участковую избирательную комиссию для составления отчета по итогам дня голосования. Если избиратель планирует в день выборов и при повторном голосовании быть вне территории своего избирательного участка, возможно, имеет смысл снабдить его двумя открепительными удостоверениями, каждое из которых, конкретно, давало бы право проголосовать только в одном раунде вне зоны действия своего избирательного участка. Такие открепительные удостоверения можно было бы отпечатать на разного цвета бумаге с тем, чтобы члены участковой избирательной комиссии сразу определяли назначение данного открепительного удостоверения.)
11.8 Закон предписывает избирателю предъявлять паспорт или «удостоверяющий личность документ, заменяющий его» при получении избирательного бюллетеня. В Законе должны быть названы эти другие удостоверяющие личность документы, которые могут заменить паспорт в данном случае. Если перечень этих, заменяющих паспорт, удостоверений личности ограничен, они должны быть обозначены. Во всяком случае, в Законе должно быть сказано, какие сведения должны содержаться в заменяющем документе, чтобы он мог быть принят участковой избирательной комиссией вместо паспорта. В ряде случаев участковые избирательные комиссии рассылают избирателям «приглашения» для голосования, в которых указывается место и время голосования, а также их личный номер в списке избирателей. Постольку поскольку такая практика применяется в Российской Федерации, в Законе «О выборах Президента...» должно быть оговорено, что такие приглашения не могут служить достаточным основанием для получения избирательного бюллетеня, поскольку нет возможности удостовериться, что данное приглашение действительно находится на руках того избирателя, кому оно было направлено.
11.9 Хотя Закон «О выборах Президента Российской Федерации» и не оговаривает этого, участковые избирательные комиссии перед вторым раундом голосования в ряде регионов рассылали своим избирателям «приглашения принять участие в голосовании». Многие избиратели, получившие такие приглашения, захватывали их с собой, когда приходили на избирательный участок. Если есть намерения закрепить эту практику, Закон должен соответствующим образом прописать этот момент. В частности, в Законе должно быть сказано, что такие приглашения не могут заменять документ, удостоверяющий личность.
11.10 Статья 14 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» гласит, что на избирательных участках, образованных в отдаленных и труднодоступных районах, на полярных станциях, воинских частях, на судах, находящихся в плавании, за рубежом, командиры воинских частей, руководители организаций и дипломатических миссий могут упростить установленную процедуру голосования, предполагающую формирование и работу участковой избирательной комиссии. Учитывая необычные и недоступные для наблюдателей обстоятельства голосования на таких отдаленных точках, можно предположить, что некоторые из процедур, действующих на обычных избирательных участках, вряд ли являются оправданными и целесообразными. Несмотря на это, Закон не дает четких указаний относительно того, что процедуры голосования на удаленных и труднодоступных участках должны быть точно такими же, как и на обычных избирательных участках. Не устанавливает он и никаких ограничений или исключений, которые было бы целесообразно учесть при проведении голосования в необычных условиях. К примеру, Закон предписывает, что процедуры голосования вне избирательного участка в день выборов не должны нарушать права избирателя сделать свой выбор тайно. Этот текст должен быть включен в ту часть Закона, где говорится о порядке голосования на избирательных участках, создаваемых в отдаленных и труднодоступных районах. Эти соображения особенно важны для правильного проведения голосования в воинских частях и учреждениях, где военнослужащие могут ощущать реальное или мыслимое давление со стороны начальства, которое также несет ответственность за проведение выборов и голосование. Если альтернативные процедуры действительно необходимы для того, чтобы учесть особенности голосования на удаленных или труднодоступных участках, в Законе, по крайней мере, должны быть оговорены те условия, которые должны соблюдаться при любых обстоятельствах голосования. В Законе также должны быть оговорены вопросы, касающиеся права кандидатов назначать своих представителей с правом совещательного голоса в состав участковых избирательных комиссий. Учитывая, что это практически невыполнимо в некоторых точках, Закон должен ограничить право кандидатов назначать своих представителей для наблюдения за ходом голосования на местах, где голосование проходит в необычных условиях.
Специальные услуги для избирателей
Голосование в отдаленных и труднодоступных районах и досрочное голосование
Российские законодатели и избирательные комиссии предприняли целенаправленные усилия к тому, чтобы обеспечить российским гражданам, проживающим, или пребывающим за рубежом, или временно занятым в удаленных районах, находящимся на территориях воинских частей или на судах в плавании, возможность проголосовать. Этой предоставляемой законным образом возможностью воспользовалось значительное количество избирателей (примерно 5% от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании).
Избиратели, проживающие или пребывающие за рубежом, имели возможность проголосовать на многих избирательных участках, образованных при российских посольствах и консульствах во многих странах мира. Сотрудники МФИС имели возможность наблюдать за ходом голосования на избирательных участках, созданных при посольствах Российской Федерации в Вашингтоне (округ Колумбия, США) и Киеве (Украина). В Вашингтоне список избирателей включал 589 избирателей из числа российских граждан, работающих в посольстве, консульстве и иных представительствах. В конечном итоге, с учетом избирателей, включенных в список дополнительно, в Вашингтоне проголосовало примерно 1500 избирателей на каждом раунде. В Киеве проголосовали немногим более 1000 избирателей с учетом тех, кто был внесен в список избирателей в день выборов.
Помимо Вашингтона (округ Колумбия) избирательные пункты были также созданы в ряде других американских городов по всей стране, включая Чикаго, Нью-Йорк, Бостон, Филадельфию, Сиэтл, Лос-Анджелес и Сан-Франциско. В целом, члены участковых избирательных комиссий в российских посольствах придерживались того же порядка проведения голосования, что и во всей Российской Федерации. Работники посольств и консульств, по всей вероятности, выполняли роль членов избирательных комиссий за рубежом. Согласно заместителю председателя участковой избирательной комиссии в Вашингтоне, все члены избирательной комиссии своевременно получили избирательные материалы от Центральной избирательной комиссии, включая экземпляры конституции Российской Федерации, Закон «О выборах Президента Российской Федерации», распоряжения Центральной избирательной комиссии и Рабочий блокнот для члена участковой избирательной комиссии. Все эти материалы находились на избирательном участке в Вашингтоне в день выборов от начала голосования до окончания подсчета голосов избирателей.
На избирательных участках за рубежом, на которых присутствовали наблюдатели МФИС, всем избирателям перед получением избирательных бюллетеней предлагалось предъявить документ, удостоверяющий личность. В Киеве количество избирателей, явившихся голосовать без открепительных удостоверений, превысило количество избирателей, пришедших проголосовать по открепительным удостоверениям. И тем не менее, лица без открепительных удостоверений получили возможность проголосовать на основании только того, что они предъявили документы, удостоверяющие их российское гражданство. Разумеется, они были внесены в дополнительный список избирателей. Как свидетельствовали наблюдатели МФИС в Вашингтоне, избирателям, не включенным в основной список избирателей и не имевшим на руках открепительных удостоверений, предлагалось заполнить специальные бланки заявлений, чтобы быть включенными в дополнительный список избирателей. В те часы, когда наши наблюдатели присутствовали на киевском избирательном участке в день выборов, шести избирателям, не имевшим на руках документов, удостоверяющих их российское гражданство, было отказано в получении избирательных бюллетеней. Один из избирателей подал письменную жалобу, которая, как сказал председатель участковой избирательной комиссии, будет направлена для рассмотрения в Центральную избирательную комиссию.
Во время первого раунда голосования на вашингтонском избирательном участке переносные избирательные ящики не применялись. Однако при проведении повторного голосования поступило несколько заявлений о голосовании вне помещения для голосования. Для выезда переносного избирательного ящика использовался автомобиль посольства. Наблюдатели МФИС отметили, что вместе с переносным избирательным ящиком избирателям доставлялся и список избирателей. Избиратели, использовавшие переносной избирательный ящик, расписывались в том же списке, что и избиратели, голосовавшие на избирательном участке. Остается непонятным, как поступали с теми избирателями, которые приходили голосовать в те моменты, когда список избирателей был на выезде с переносным избирательным ящиком, и где эти избиратели расписывались за получение избирательных бюллетеней. В Киеве был выполнен только один выезд с переносным избирательным ящиком. Несмотря на то, что поступило несколько заявлений, все другие заявления не были удовлетворены, так как эти избиратели находились слишком далеко от избирательного участка.
На киевском избирательном участке присутствовали наблюдатели, представлявшие Геннадия Зюганова или Коммунистическую партию Российской Федерации, которые заявили, что в целом удовлетворены ходом голосования. На вашингтонском участке наблюдатели МФИС были единственными уполномоченными внешними представителями, не считая корреспондентов компании CNN. Члены участковой избирательной комиссии в Вашингтоне по-разному отвечали относительно присутствия на избирательном участке в день выборов представителя Бориса Ельцина. Представители МФИС не нашли на вашингтонском избирательном участке представителей Ельцина ни на первом, ни на втором раундах голосования.
Согласно положениям статьи 51, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации вправе разрешить досрочное голосование за 15 дней до дня выборов. В соответствии с этой статьей, досрочное голосование может быть разрешено избирателям на судах торгового, рыболовецкого и исследовательского флотов, а также на судах речных компаний, которые в день выборов будут находиться в море, в экспедиции или иностранных портах. Помимо этого досрочное голосование разрешено избирателям на полярных станциях и в других удаленных и труднодоступных районах.
По-видимому, неконкретные указания в Законе на «другие удаленные и труднодоступные районы» могли служить законным основанием для оправдания досрочного голосования в некоторых городах страны пребывания. Например, избирательная участковая комиссия в Вашингтоне отвечала не только за определение итогов голосования в пределах своего участка. В США были созданы точки голосования по выборам Президента Российской Федерации в Кливленде, Филадельфии, Майами, Хьюстоне и на посольской даче в Мэри вблизи Вашингтона. Надо признать, что они были созданы не как полноценные избирательные участки. Эти точки для голосования относились к официальному избирательному участке при Посольстве Российской Федерации в Вашингтоне, где участковая избирательная комиссия отвечала за подведение итогов голосования с учетом результатов, полученных в данных отдельных избирательных точках. Во всяком случае так обстояли дела в первом раунде голосования. Хотя голоса избирателей по каждой из этих точек подсчитывались отдельно, они, в конечном счете, отражались в одном протоколе, заполнявшемся членами участковой избирательной комиссии в Вашингтоне. Согласно данным обобщенного протокола, 2195 избирателей приняли участие в голосовании в Вашингтоне и на избирательных точках в других городах Америки. Для того чтобы не допустить задержек и своевременно подсчитать голоса избирателей, отданные на этих отдельных пунктах голосования было проведено досрочное голосование с тем, чтобы ящики для голосования были доставлены в Вашингтон для подведения итогов в конце дня выборов и составления единого протокола. Однако при повторном голосовании порядок подсчета голосов на этих точках был изменен. Например, в Кливленде, Майами и Филадельфии голоса избирателей были подсчитаны на месте и запротоколированы. Протоколы затем были по факсу переданы в Вашингтон. Итоги голосования по отдельным пунктам голосования были сведены в один протокол, заполненный карандашом. После этого был составлен единый протокол, заполненный чернилами, и передан по факсу прямо в Москву.
Закон ничего не говорит о создании нижестоящих избирательных пунктов или точек для удобства избирателей. Такие точки не могут быть признаны полноправными избирательными участками. Ничего не говорит Закон и о тех процедурах, которые должны быть соблюдены на таких избирательных пунктах для обеспечения надлежащей гласности и контроля. Поскольку эти дополнительные избирательные пункты не являлись полноценными избирательными участками, и они не оформляли требуемых протоколов по итогам голосования, их деятельность не может рассматриваться в рамках установленных правовых норм. При отсутствии какой-либо правовой основы для существования таких избирательных пунктов во время их создания и функционирования были нарушены многие положения Закона, включая правила, определяющие назначение, права и обязанности членов участковых избирательных комиссий, а также нормы, разрешающие членам комиссий с правом совещательного голоса и аккредитованным наблюдателям обеспечивать надлежащую гласность и контроль при проведении голосования на избирательных участках.
Закон весьма скупо описывает процедуру досрочного голосования. Необходимо внести ряд уточняющих положений, которые бы более четко ограничивали условия голосования в таких неординарных обстоятельствах. В частности, необходимо обратить особое внимание на сохранение возможности тайного голосования, а также на обеспечение гласности и надлежащего контроля за порядком голосования в таких условиях. Желательно, чтобы Закон требовал составления протоколов по итогам голосования на каждом из таких избирательных пунктов, а также соответствующего учета избирателей и выданных им избирательных бюллетеней.
Предложения
11.11. Принимая во внимание то обстоятельство, что нет ясности относительно того, сколько избирателей фактически придет на избирательные участки при российских посольствах в день выборов, как заметили наблюдатели МФИС, количество доставляемых избирательных бюллетени на такие участки значительно превышало необходимый уровень. Избирательный участок в Киеве получил 2 000 бюллетеней, а Посольство в Вашингтоне получило 5 000 бюллетеней. Согласно признаниям членов вашингтонского избирательного участка, явка избирателей на президентских выборах была немногим выше, чем явка избирателей на выборах в Государственную Думу в декабре 1995 года. Желательно, чтобы фактические уровни явки избирателей на предыдущих выборах учитывались при определении количества избирательных бюллетеней, направляемых на избирательные участки, расположенные за рубежом, для проведения новых выборов.
В отличие от излишка избирательных бюллетеней в Вашингтоне, многие нижестоящие избирательные пункты в Америке испытывали недостаток избирательных бюллетеней. Когда на таких избирательных пунктах кончались избирательные бюллетени, Российское Посольство в Вашингтоне по факсу направляло им дополнительные бюллетени. Отправленные факсом избирательные бюллетени были подписаны только одним членом участковой избирательной комиссии и не имели печати комиссии. По возвращении факсом этих бюллетеней в Вашингтон для подсчета, они не были заверены какими-либо дополнительными подписями или печатями. Наблюдатели МФИС обратили внимание на то, что на возвращаемых бюллетенях был указан номер посольского факса, однако не было никакой возможности убедиться в том, сколько же бюллетеней было передано по факсу.
11.12 Закон «О выборах Президента Российской Федерации» гласит, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации вправе разрешать проводить голосование досрочно, но не более чем за 15 дней до дня выборов на судах, которые в день выборов будут находиться в экспедициях, иностранных портах, автономном плавании, а также в других удаленных и труднодоступных районах. Однако Закон не прописывает процедуру проведения голосования в таких условиях. Закон должен четко регламентировать:
a. кто, как и где осуществляет подсчет этих голосов;
b. как и когда представляется отчет по итогам голосования на таких избирательных точках;
c. когда объявляются результаты голосования на таких точках;
d. каким образом, а также комиссией какого уровня (территориальной, субъекта Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией) передаются и сводятся воедино результаты голосования с отдельных мест?
11.13 Необходимо более детально регламентировать порядок голосования на избирательных участках, создаваемых за пределами Российской Федерации и, возможно, предусмотреть развертывание дополнительных избирательных участков, помимо тех, что создаются на базе посольств Российской Федерации. Вопросы, требующие прояснения в данном случае, пересекаются с теми, которые возникают при регламентации процедуры досрочного голосования на судах, находящихся в экспедициях, иностранных портах, автономном плавании, а также в других отдаленных и труднодоступных районах. Необходимо установить, чтобы отдельные избирательные точки функционировали как полноправные избирательные участки, хотя бы они и докладывали итоги своего голосования в участковую избирательную комиссию, создаваемую при посольстве Российской Федерации за рубежом. В практическом плане избирательным комиссиям при посольствах можно было придать статус «отдаленных» территориальных избирательных комиссий в целях оказания более полной административно-технической поддержки удаленных от посольств избирательных пунктов, получения соответствующих протоколов по итогам голосования и составления сводного протокола или отчета по итогам голосования на всех избирательных участках, развернутых в стране пребывания.
11.14 Закон «О выборах Президента Российской Федерации» не дает никаких указаний о проведении досрочного голосования с участием основной массы избирателей. Это упущение противоречит статье 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», которая гласит, что правом досрочного голосования может воспользоваться любой избиратель, который за 15 дней до дня выборов будет находиться вдали от дома. Досрочное голосование допускается не только при проведении местных выборов, но и при голосовании за депутатов в Госдуму. Это очевидное расхождение является еще одним примером конфликта между законом, регламентирующим проведение конкретных выборов, и основополагающим законом, определяющим основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации. Эти законы необходимо привести в соответствие друг другу по данному вопросу, чтобы обеспечить последовательность и снять риск возникновения неразберихи, которая может фактически привести к тому, что часть избирателей будет лишена избирательного права при голосовании.
11.15 Если же законодательство по конкретным выборам может не применять права и услуги, разрешаемые Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...», то этот основополагающий закон должен прописать те условия, при которых такие положения могут не применяться. Если же положение о досрочном голосовании является обязательным для всех выборов, Закон «О выборах Президента Российской Федерации» должен четко регламентировать порядок хранения и учета досрочных избирательных бюллетеней, меры предосторожности по недопущению досрочного голосования и голосования в день выборов одними и теми же избирателями, порядок сохранения в тайне волеизъявления, содержащегося в досрочном избирательном бюллетене, и процедуру, в соответствии с которой досрочные бюллетени будут учтены при подведении итогов голосования и составления протокола, а также какие документы и в какой форме должны приобщаться к итоговому протоколу.
Избиратели, нуждающиеся в помощи при голосовании
Закон «О выборах Президента Российской Федерации» гласит, что в случае если избиратель не имеет возможности самостоятельно расписаться в получении избирательного бюллетеня или сделать свою отметку в бюллетене, он вправе воспользоваться помощью другого лица, за исключением членов участковой избирательной комиссии, наблюдателей или доверенных лиц кандидатов. Лицо, оказавшее избирателю помощь, указывает свою фамилию и расписывается в списке избирателей в графе «Подпись избирателя о получении избирательного бюллетеня». Когда избирателю требуется помощь при заполнении избирательного бюллетеня, лицо, оказывающее такую помощь, указывает свое имя в списке избирателей рядом с подписью избирателя.
Голосование вне избирательного участка
Статья 51 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» регламентирует порядок голосования для избирателей, которые по состоянию здоровья или какой-либо другой достаточно обоснованной причине не могут прибыть на избирательный участок в день выборов. Согласно Закону участковая избирательная комиссия должна обеспечить таким избирателям возможность участвовать в голосовании. В этих целях в распоряжении участковой избирательной комиссии должно быть необходимое количество переносных избирательных ящиков. Наблюдатели имеют право сопровождать членов избирательной комиссии, выделенных для обеспечения голосования вне помещения избирательного участка. При получении избирательного бюллетеня избиратель делает отметку об этом в своем заявлении и ставит подпись. В заявлении должны содержаться те же данные об избирателе, что и в списке избирателей.
Закон предусматривает ряд контрольных мер, нацеленных на то, чтобы исключить нарушения положений Закона. В частности, члены участковой избирательной комиссии, выезжающие по заявлению, получают под роспись избирательные бюллетени в количестве, соответствующем числу заявлений. Однако, согласно специальной инструкции Центральной избирательной комиссии для членов участковых избирательных комиссий, членам избирательных комиссий разрешалось получать дополнительные бюллетени на случай, если избиратель испортит выданный ему бюллетень или потребует другой. По возвращении в помещение избирательного участка члены избирательной комиссии, выезжавшие по заявлению, обязаны отметить в отдельном акте число заявлений избирателей, а также число использованных и возвращенных избирательных бюллетеней. Одновременно в списке избирателей делается отметка о том, что избиратель проголосовал вне помещения для голосования. Переносные избирательные ящики с избирательными бюллетенями не вскрываются до начала подсчета голосов избирателей.
Предложения
Несмотря на то, что сделана попытка усилить контроль за осуществлением этой процедуры голосования избирателей, Закон все же не устраняет полностью возможность злоупотребления. Закон гласит, что избиратели подают заявления о предоставлении возможности голосовать вне помещения избирательного участка, однако эти заявления, по существу, принимают окончательный и законный вид и заверяются только после выдачи избирательного бюллетеня. Закон ничего не говорит о том, каким образом соответствующие члены участковой избирательной комиссии получают информацию об избирателях, голосующих вне помещения избирательного участка. Это лишь означает, что нет никакой гарантии, что эта услуга не может быть оказана и другим избирателям, которые не подавали таких заявлений.
На практике участковые избирательные комиссии принимали эти заявки по телефону или от других избирателей, представляющих своих родственников или знакомых и обращавшихся в день выборов. Наблюдателям стало известно, что в отдельных случаях переносной избирательный ящик использовался не только для обслуживания избирателей, сделавших соответствующие заявки. Например, переносные избирательные ящики иногда использовались для обслуживания целых групп избирателей, например, военнослужащих, приписанных к общему избирательному участку, или отдыхающих в санаториях или домах отдыха, где не создавалось отдельного избирательного участка. Международные наблюдатели выявили, что вместо того, чтобы доставить избирателя к месту голосования, переносные избирательные ящики перевозились к целым группам избирателей. Заявления в таких случаях раздавались и заполнялись на ходу, одновременно с выдачей избирательных бюллетеней и без каких-либо заблаговременных индивидуальных обращений.
Хотя президентские выборы 1996 года в России в целом были проведены в духе Закона «О выборах Президента Российской Федерации», но четкость текста Закона о процедуре обеспечения голосования вне помещения избирательного участка делает систему президентских выборов уязвимой для злоупотреблений. Фактически, на некоторых избирательных участках, на которых были международные наблюдатели, члены участковых избирательных комиссий признались, что они предпримут попытку выявить непроголосовавших, проверить список избирателей. Идея состояла в том, чтобы направить членов участковой избирательной комиссии по адресам избирателей с целью побудить их принять участие в голосовании. Международных наблюдателей при этом заверяли, что переносные избирательные ящики в данном случае никоим образом не будут использовать. И все-таки, такой ход, безусловно, создает предпосылку для использования возможности проголосовать вне помещения избирательного участка, даже если это связано с доставкой избирательных бюллетеней в помещение участковой избирательной комиссии с опозданием. Руководствуясь то ли стремлением обеспечить необходимую явку избирателей, то ли желанием охватить максимальное число избирателей с определенным политическим настроением, члены участковой избирательной комиссии могут безнаказанно нарушать процедуру голосования вне помещения избирательного участка.
Было также выявлено с достаточной степенью очевидности, что имели место случаи нарушения отчетности по заявлениям избирателей. В день выборов обнаружилось, что члены участковой избирательной комиссии получали сведения об избирателях, подавших заявления о голосовании вне помещении избирательного участка, на клочках бумаги, на конвертах, на полях каких-то документов. Принимая заявки такого рода по телефону, члены участковых избирательных комиссий записывали эти сведения на том, что попадало в данный момент под руку. В ходе непосредственного голосования в день выборов члены участковых избирательных комиссий, по-видимому, переносили сведения об избирателях, подавших заявки, в соответствующие формы индивидуальных заявлений.
11.16 Необходимо уточнить соответствующие положения Закона и подробнее регламентировать условия предоставления возможности проголосовать вне помещения избирательного участка. На сегодняшний день Закон предоставляет такую услугу избирателям по состоянию здоровья «или другой уважительной причине». Хотя избирательный бюллетень, фактически, доставляется избирателям на дом, Закон не предписывает, чтобы избирательные бюллетени доставлялись избирателям исключительно по их месту жительства. Если переносной избирательный ящик и дальше будет использоваться для более широкого обслуживания избирателей или даже служить в качестве самостоятельного избирательного пункта, Закон «О выборах Президента Российской Федерации» должен конкретизировать те особые случаи, при которых эта услуга оказывалась бы в рамках правил. При обслуживании групп избирателей в специальных учреждениях или на закрытых объектах необходимо предусмотреть, чтобы командир соответствующей воинской части или руководитель объекта заблаговременно представлял заявку или обращение с указанием фамилий избирателей, которых необходимо обслужить таким образом в день выборов. Цель такого рода ограничений состоит в том, чтобы дать возможность членам участковой избирательной комиссии, наблюдателям и представителям кандидатов жестко проконтролировать количество избирательных бюллетеней, используемых вне помещения избирательного участка. Во всех случаях, когда избирательный бюллетень оказывается вне помещения для голосования, возникает риск злоупотребления или, что важно не в меньшей степени, опасности обвинений в нарушениях, хотя нарушений, как таковых, и не было бы.
11.17 Необходимо также установить предельный час или день приема заявлений о предоставлении возможности проголосовать вне помещения избирательного участка, даже если этот час будет назначен на день голосования. Установление предельного срока для таких заявлений позволило бы членам участковой избирательной комиссии точно рассчитать график обслуживания таких избирателей в интересах оптимизации процесса голосования. Это позволило бы делать соответствующие отметки в списке избирателей перед тем, как члены участковой избирательной комиссии покинут помещение избирательного участка с переносным избирательным ящиком. Это также помогло бы точно определить требуемое количество избирательных бюллетеней и количество обслуживаемых избирателей до выхода членов участковой избирательной комиссии, что помогло бы наблюдателям и доверенным лицам кандидатов обеспечить надлежащую гласность и максимально уменьшить риск злоупотреблений. Закон должен также предусмотреть, чтобы количество заявлений от избирателей и количество выносимых избирательных бюллетеней объявлялись гласно, в присутствии представителей кандидатов и наблюдателей, до выхода членов избирательной комиссии из помещения избирательного участка.
11.18 Закон однозначно определяет, что члены участковой избирательной комиссии, выезжающие по заявлениям, получают под роспись избирательные бюллетени в количестве, соответствующем числу заявлений. Инструкция Центральной избирательной комиссии, разрешающая членам участковых избирательных комиссий брать большее количество избирательных бюллетеней на случай, если избиратель испортит бюллетень и потребует другой, поощряет членов участковых избирательных комиссий к нарушению положений Закона «О выборах Президента Российской Федерации». В Закон должна быть внесена соответствующая поправка, если имевшая место практика будет сохранена. В случае, если законодатели сочтут нецелесообразной поправку такого рода, членам участковых избирательных комиссий придется строго придерживаться Закона и получать под роспись избирательные бюллетени в количестве, соответствующем числу заявлений. В Законе также должно быть четко записано, что во внимание будут приниматься только заявления, поступившие к установленному часу, и только эти заявления и адекватное им количество избирательных бюллетеней будут доставляться вместе с переносным избирательным ящиком избирателям, голосующим вне помещения избирательного участка. Такого рода поправки не вступили бы в противоречие с действующими требованиями относительно того, что неиспользованные бюллетени должны учитываться, и что результаты голосования на дому должны записываться в протоколе отдельной строкой. Важно, чтобы предельный срок подачи заявлений был опубликован с тем, чтобы избиратели были в курсе относительно того, что заявления должны подаваться ранее установленного срока. Заявки, принимаемые по телефону или лично, должны сразу же оформляться в установленном порядке. Закон должен предписывать, чтобы в заявлении избирателя о предоставлении возможности проголосовать вне помещения избирательного участка указывались краткие данные о подавшем заявление, дата, время и подпись члена избирательной комиссии, принявшего соответствующую телефонограмму, или подпись избирателя, лично обратившегося в участковую избирательную комиссию от лица своего родственника или знакомого.
11.19 Было бы полезно, если бы Закон предписывал членам участковой избирательной комиссии работать в парах при оказании такого рода услуг избирателям, и чтобы оба члена комиссии и наблюдатель, если таковой присутствует, расписывались в заявлениях избирателей.
11.20 Закон желательно дополнить положением, в котором бы определялось, чтобы не только число заявлений от избирателей и число использованных и возвращенных избирательных бюллетеней отмечалось в отдельном акте, но также и имя и организация того наблюдателя, который присутствовал при выносе на дом избирателей переносного избирательного ящика. Наблюдателям должно быть дано право подписывать такие заявления в качестве свидетелей. Поставив свою подпись, наблюдатель свидетельствует, что процедура голосования выполнена без нарушений. Такая форма контроля необходима для того, чтобы избежать возможных обвинений в злоупотреблениях или нарушениях Закона о выборах.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
