«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
5. Механизмы обеспечения гласности
Анализ различных законов, регламентирующих выборы Президента, отчетливо свидетельствует о попытках законодателей обеспечить открытость избирательного процесса для контроля со стороны общественности. Стремясь выработать механизмы, способствующие обеспечению гласности на протяжении всего периода выборов, законодатели предприняли важные шаги по повышению доверия к выборам со стороны широких слоев населения.
Принципиальные основы механизмов по обеспечению гласности предусмотрены в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».
В соответствии со статьей 8, списки зарегистрированных избирателей представляются для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 30 дней до дня выборов.
В статье 13 сохраняются положения, принятые в 1993 году о присутствии членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса (без права голоса). После регистрации кандидата или списка кандидатов (в случае выборов в Парламент) избирательные объединения по выдвижению кандидатов, а также сам выдвинутый кандидат имеют право назначить одного представителя с правом совещательного голоса в избирательную комиссию по регистрации кандидата, а также во все нижестоящие избирательные комиссии. Указанные представители имеют право знакомиться с любыми материалами и документами соответствующих избирательных комиссий, получать заблаговременные уведомления о всех заседаниях указанных комиссий, а также выступать на их заседаниях. В расширение положений президентского Указа, регламентирующего выборы в Парламент 1993 года, члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, представляющие кандидатов или списки кандидатов, одержавших победу на выборах, вправе продлить срок своих полномочий до следующих выборов в те же органы власти. Срок полномочий представителей проигравших кандидатов или списка кандидатов истекает через 30 дней после выборов. В любом случае представители с правом совещательного голоса имеют право присутствовать в избирательных комиссиях, а также знакомиться с избирательными документами в течение всего периода до опубликования результатов голосования, а также до истечения срока, в течение которого могут быть предъявлены иски, оспаривающие законность результатов выборов.
В статье 14 конкретно рассматриваются вопросы гласности в деятельности избирательных комиссий. Согласно требованиям указанной статьи:
- деятельность избирательных комиссий должна быть гласной и открытой;
- кандидаты и их уполномоченные представители, а также представители избирательных объединений и средств массовой информации имеют право присутствовать на заседаниях соответствующих избирательных комиссий;
- решения избирательных комиссий публикуются в прессе или объявляются через электронные средства информации в сроки, установленные законом;
- наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, а также международные наблюдатели имеют право присутствовать в ..........................................
Что касается наблюдателей, в данной статье рассматриваются полномочия наблюдателей, направленных кандидатами, общественными и избирательными объединениями, избирательными блоками, а также права международных наблюдателей и представителей средств массовой информации. Наблюдатели вправе присутствовать на избирательных участках в день голосования с момента начала работы участковых избирательных комиссий до окончания оформления официальных протоколов о результатах голосования. Однако, в данной связи не упоминается их право присутствовать на протяжении всего дня выборов, а также в ходе подсчета и суммирования голосов в территориальных избирательных комиссиях и избирательных комиссиях субъектов Федерации.
Далее в статье говорится, что наблюдателям не требуется представлять предварительное уведомление о своем прибытии в избирательные комиссии. Основываясь, как и прежде, на положениях Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в данной статье предусматривается право наблюдателей:
- сопровождать переносные избирательные урны и присутствовать при голосовании, осуществляемом вне помещений избирательных участков;
- знакомиться со списками избирателей;
- обращаться в участковые избирательные комиссии с предложениями и замечаниями;
- обжаловать действия или бездействие участковых избирательных комиссий в территориальных избирательных комиссиях.
В статье 21 однозначно гарантируется право представителей заинтересованных сторон присутствовать на заседаниях избирательных комиссий при рассмотрении их жалоб. В статье 27 повторно гарантируется, что списки избирателей представляются для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 30 дней до дня выборов.
Важным нововведением в Законе «О выборах Президента Российской Федерации», в соответствии с практикой, предусмотренной в Федеральном Законе «О выборах депутатов в Государственную Думу Российской Федерации», является положение об оформлении третьего экземпляра официального протокола о результатах голосования, предназначенного для «ознакомления» доверенных лиц кандидатов, наблюдателей, членов с правом совещательного голоса и представителей средств массовой информации. В статьях с 52 по 54 включительно предусматривается предоставление третьего экземпляра официального протокола о результатах голосования. На территориальном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации к указанного экземпляру прилагаются сводные таблицы о результатах голосования, поступившие от нижестоящих избирательных комиссий.
Ответственность за нарушения избирательных прав, включая права наблюдателей, предусмотрена в статье 61, в которой четко констатируется, что любое лицо, препятствующее законной деятельности наблюдателей, несет административную и уголовную ответственность.
Инструкции и резолюции Центральной избирательной комиссии о наблюдателях
В целях закрепления прав наблюдателей и прочих лиц, имеющих право присутствовать в избирательных комиссиях, а также ознакомления с документацией в интересах обеспечения гласности и подконтрольности избирательной системы, Центральная избирательная комиссия опубликовала 26-ого февраля, 1996 года Разъяснения относительно прав указанных лиц. Примечательны в этом отношении содержащиеся в правилах Центральной избирательной комиссии отступления от положений рассмотренных выше Федеральных Законов. Указанные отступления, в частности, касаются следующего:
- доверенные лица кандидатов имеют право присутствовать на избирательных участках, включая участки, расположенные на военных объектах, при голосовании, подсчете голосов и определении результатов голосования;
- члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса участвуют в работе внутренних « групп контроля» для обеспечения соблюдения законности в таких областях, как проведение избирательной кампании и использование автоматизированной информационной системы;
- уполномоченные представители кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и инициативных групп избирателей имеют право присутствовать при заверении подписных листов и прочих документов Центральной избирательной комиссией.
Хотя в указанных Разъяснениях подтверждается право наблюдателей знакомиться с протоколами соответствующих избирательных комиссий и получать заверенные копии протоколов, в них отсутствуют конкретные формулировки, предусматривающие возможность наблюдателей присутствовать в территориальных избирательных комиссиях, избирательных комиссиях субъектов Федерации в день голосования, а также при суммировании голосов (что соответствует положениям обоих Федеральных Законов).
Однако, 12-ого апреля 1996 года Центральная избирательная комиссия приняла важную Резолюцию о едином порядке подсчета голосов и составления официальных протоколов о результатах голосования участковыми и территориальными избирательными комиссиями, а также избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации. В положениях указанной резолюции предусматривается не только дальнейшее закрепление, но и фактическое расширение прав наблюдателей, что отражено в соответствующих формулировках. В резолюции содержатся следующие дополнительные положения, которые служат усилению механизмов гласности, предусмотренных законодательством о выборах, а именно:
- Центральная избирательная комиссия рекомендует вывешивать в помещениях, где проходит подсчет голосов (на избирательном участке), а также там, где проводится суммирование данных о голосовании ( в помещениях территориальных избирательных комиссий, а также избирательных комиссий субъектов Федерации) увеличенную копию протокола с выделением результатов голосования для всеобщего ознакомления .
- Центральная избирательная комиссия постановляет, что официальный протокол составляется в трех экземплярах в присутствии наблюдателей, представителей кандидатов и средств массовой информации. Данное положение относится не только к участковым избирательным комиссиям, но и в первую очередь, к территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации.
- В правилах также предусматривается, что третий экземпляр протокола о результатах голосования представляется для ознакомления представителям кандидатов, наблюдателям, членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса, представителям средств массовой информации, а также любому гражданину Российской Федерации по его или ее просьбе. В резолюции также содержится положение о том, что несоблюдение данного требования влечет за собой штраф, налагаемый на председателя участковой избирательной комиссии в размере от 5-ти до 10-ти минимальных ежемесячных окладов в соответствии со статьей 4013 Кодекса об административных правонарушениях. Именно здесь впервые конкретно оговаривается присутствие наблюдателей в территориальных избирательных комиссиях и избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. На уровне вышестоящих избирательных комиссиях к третьему экземпляру протокола прилагаются сводные таблицы для ознакомления наблюдателей. В правилах также говорится, что штрафы за несоблюдение данного положения тем выше, чем выше уровень каждой последующей избирательной комиссии.
- По письменной или устной просьбе любого наблюдателя участковые, территориальные избирательные комиссии, а также избирательные комиссии субъектов Российской Федерации обязаны предоставить ему заверенную копию официального протокола о результатах голосования.
Помимо законов, инструкций и резолюций Центральной избирательной комиссии вопросы прав наблюдателей, представителей кандидатов и средств массовой информации также рассматриваются в учебных материалах, подготовленных для участковых и территориальных избирательных комиссий. В рабочих блокнотах членов избирательных комиссий, перечисляются права избирателей и уполномоченных представителей кандидатов, а также даются указания о том, как вести себя с наблюдателями, нарушающими закон, которые, например, дают советы избирателям за кого голосовать, пытаются помочь членам избирательной комиссии в выполнении ими своих обязанностей и т.д. В руководстве для территориальных избирательных комиссий выделяется требование о том, что третий экземпляр официального протокола о результатах голосования, а также сводные таблицы по результатам голосования, поступившим от участковых избирательных комиссий, предоставляются для ознакомления представителям кандидатов, наблюдателям, членам с правом совещательного голоса, представителям средств массовой информации, а также простым избирателям. Однако, в нем не говорится о необходимости предоставлять заверенные копии официальных протоколов (что соответствует вышеуказанной Резолюции), а также не оговаривается право наблюдателей присутствовать при суммировании результатов голосования.
Попытки усилить общественный контроль за избирательным процессом
В середине апреля 1996 года Государственная Дума приняла в третьем чтении и направила на рассмотрение в Совет Федерации законопроект о контроле со стороны общественности за избирательным процессом, а также об открытости и гласности итогов голосования. Хотя указанный законопроект так и не был официально утвержден в качестве закона, его представление и принятие в нижней палате Парламента вызвало в значительной степени политизированные дебаты в отношении буквы и духа действующего законодательства, а также практического применения механизмов обеспечения гласности и подконтрольности избирательного процесса.
В законопроекте преследовались четыре основных цели, а именно:
- обеспечить возможность участия в избирательном процессе так называемых наблюдателей «из числа граждан», помимо тех категорий наблюдателей, которые предусматриваются действующим законодательством;
- расширить права всех категорий наблюдателей в отношении их присутствия в участковых, территориальных и окружных избирательных комиссиях (только при выборах в парламент), а также в избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации в день голосования с момента подготовки к началу голосования до момента суммирования поданных голосов и составления сводных данных по результатам голосования;
- создать механизм проверки результатов голосования посредством автоматического пересчета избирательных бюллетеней на основе выборочной проверки избирательных участков, определяемых в ходе жеребьевки по каждому избирательному округу или субъекту Российской Федерации;
- обеспечить доступ общественности к данным автоматизированной информационной системы через общественную телекоммуникационную сеть в режиме «только чтение».
Сторонники данного законопроекта пытались исключить любую возможность поправок и подтасовок при суммировании голосов и составлении отчетов по результатам голосования. Основная цель данного законопроекта состояла в том, чтобы предусмотреть дополнительное звено контроля, посредством которого наблюдатели от партий и непартийные наблюдатели смогли бы проследить весь путь движения результатов голосования по отдельным участкам, начиная от участковых избирательных комиссий, включая процесс суммирования голосов в территориальных избирательных комиссиях и избирательных комиссиях субъектов Федерации, до момента представления отчета об общих результатах голосования в рамках всей Федерации.
Введение статуса «наблюдателей из числа граждан
Предлагаемый законопроект представлял собой интересный подход к общепризнанной практике, распространенной в большинстве западных демократий, который позволил бы незаинтересованным контролерам на местах осуществлять наблюдение за процессом голосования, подсчета голосов, суммирования результатов голосования в день выборов. Как правило, работа подобных наблюдателей организуется непартийными организациями; их деятельность проходит под началом определенной организации с правом юридического лица, которая руководит их деятельностью, обобщает и оформляет полученные ими данные, а также публикует их наблюдения в виде сводного отчета.
Новое в предлагаемом законопроекте заключалось в том, что в центре внимания оказывались отдельные наблюдатели, действующие совершенно самостоятельно. Согласно законопроекту, любой гражданин, включенный в список избирателей на соответствующем избирательном участке, мог стать наблюдателем, собрав подписи десяти человек, которые также являются зарегистрированными избирателями на данном избирательном участке. Предъявив подписной лист председателю участковой избирательной комиссии без каких-нибудь предварительных уведомлений, данный гражданин получал аккредитацию в качестве наблюдателя за выборами. В данном качестве он имел право присутствовать на избирательном участке в течение всего дня голосования, а также при подсчете голосов. Лица, желающие присутствовать в качестве наблюдателей при суммировании результатов голосования в вышестоящих избирательных комиссиях, также могли сделать это, зарегистрировавшись на территории соответствующей избирательной комиссии и собрав не менее 50-ти подписей граждан, имеющих право голоса на территории данной избирательной комиссии.
Цель законопроекта состояла в том, чтобы повысить степень открытости избирательного процесса и конкретизировать права непартийных наблюдателей, которые имели различную правовую интерпретацию в рамках действующего законодательства. В законопроекте не оговаривалось сколько наблюдателей «из числа граждан» могут присутствовать на одном избирательном участке, а также не требовалось никаких предварительных уведомлений об их присутствии.
Возможно, нереально ожидать, чтобы отдельные лица могли самостоятельно осуществлять такую деятельность, как наблюдение за выборами, представление предложений и замечаний председателю участковой избирательной комиссии, возбуждение исков по поводу выявленных нарушений законности, обжалование дел в вышестоящих избирательных комиссиях или в суде. Более того, реализация на практике данного законопроекта в конечном итоге, возможно, и не принесла бы желаемых результатов. Маловероятно, что действуя в индивидуальном порядке, наблюдатели « из числа граждан» смогут получить доступ к соответствующей информации или соответствующую подготовку, необходимые для обеспечения эффективного и плодотворного наблюдения за выборами. Без руководящих указаний и при отсутствии координации своей деятельности, наблюдатели «из числа граждан» могут не знать свои права и полномочия, а также правовые ограничения, предусмотренные для подобного рода деятельности, или могут неправильно оценить действия должностных лиц. Данный подход вполне может привести к анекдотическим результатам наблюдения за выборами, причем, в данном случае нельзя с уверенностью предвидеть ход развития событий. Именно наличие упомянутой информации считается наиболее значимым фактором при определении степени достоверности, свободы и беспристрастности, характеризующих процедуру голосования, подсчета голосов и оформления результатов выборов.
По этой причине в большинстве демократических стран положение об участии местных непартийных наблюдателей обуславливается участием негосударственных организаций, которые как бы заполняют данный вакуум. Работая в рамках указанных организаций, наблюдатели только выигрывают в результате координации их совместных усилий. Благодаря более четкой ориентации и более системному подходу к задачам наблюдателя, возрастает вероятность того, что их обобщенные наблюдения приобретут более значимый характер. Важно отметить, что даже в случае, если их наблюдения не выявят широкомасштабных нарушений или преднамеренных подтасовок, они могут оказаться полезными для должностных лиц и законодателей при принятии ими решений о том, какие изменения необходимо внести в законы и постановления, а также о том, какие вопросы требуют дополнительных разъяснений, информации или организации обучения.
Расширение прав наблюдателей
В указанном законопроекте также делались попытки решить давно назревшие вопросы и дать более четкие формулировки в отношении деятельности других категорий наблюдателей, права которых были недостаточно четко определены в рамках действующего законодательства. В частности, была предпринята попытка расширить права наблюдателей в отношении их присутствия в вышестоящих избирательных комиссиях, а также доступа к избирательным документам, включая списки избирателей, протоколы и сводные таблицы о результатах голосования. Хотя законопроект и не был принят, фактически все вышеуказанные вопросы нашли свое отражение в Резолюции Центральной избирательной комиссии «О Едином Порядке Подсчета Голосов...» ( которая подробно рассматривалась выше), опубликованной на фоне парламентских дебатов по поводу законопроекта об общественном контроле.
В законопроекте предусматривалось присутствие наблюдателей на избирательных участках с момента подготовки к началу голосования до окончания составления официального протокола по итогам голосования. Также конкретно оговаривалось право наблюдателей осуществлять наблюдение за проведением голосования посредством переносных избирательных урн. Была также добавлена весьма важная формулировка, обеспечивающая возможность «видеть избирательные бюллетени», что позволяло наблюдателям «видеть содержание избирательных бюллетеней в процессе подсчета голосов». Вероятно, указанное дополнение явилось следствием определенных ситуаций, возникших во время выборов в Парламент, когда наблюдатели были вынуждены следить за подсчетом голосов, находясь за пределами помещения или в местах, откуда они не могли четко видеть избирательные бюллетени. Такие же права предусматривались для наблюдателей, осуществляющих контроль в территориальных избирательных комиссиях, где проводится суммирование результатов голосования. На данном уровне, они также имели право делать выписки из данных сводных таблиц, содержащих сводные результаты по всей избирательной территории.
В законопроекте рассматривались также вопросы нарушения прав наблюдателей. В нем, в частности, констатировалось, что любые нарушения или действия, препятствующие осуществлению прав наблюдателей со стороны избирательных комиссий, могут повлечь за собой признание выборов недействительными в случае, если это установлено вышестоящей избирательной комиссией или судом. Данное предложение вызвало ряд вопросов относительно соответствующих прав избирателей, кандидатов, политических организаций, то есть в связи с тем, что их права, таким образом, как бы «умалялись», поскольку нарушение их прав не влекло за собой отмену результатов выборов. Согласно предлагаемому законопроекту, председатель соответствующей избирательной комиссии обязан «немедленно рассматривать» любые замечания или предложения, высказанные наблюдателем. В законопроекте предусматривалось, в качестве дополнительной меры предосторожности, положение том, что все записи в избирательные документы и протоколы относительно результатов голосования вносятся только после их объявления вслух и только затем фиксируются в письменном виде.
Об автоматическом повторном подсчете голосов
В законопроекте также была предпринята попытка сформировать метод системной проверки результатов голосования, поступивших от участковых избирательных комиссий, посредством обязательного повторного подсчета избирательных бюллетеней на основе выборочной проверки избирательных участков, определяемых в ходе жеребьевки. Согласно предложенным условиям, для проведения автоматического пересчета голосов отбираются, как минимум, 4 избирательных участка, составляющих не менее 2% от общего количества избирательных участков в рамках каждого субъекта Федерации. Повторный подсчет избирательных бюллетеней проводится на следующий после выборов день. Согласно требованиям законопроекта, соответствующие избирательные комиссии направляют предварительное уведомление лицам, имеющим право присутствовать при данной процедуре. Кандидаты, их доверенные лица, уполномоченные представители избирательных объединений и блоков, участвующих в выборах, представители средств массовой информации, а также члены окружных избирательных комиссий и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации с правом совещательного и решающего голоса имеют право присутствовать при проведении жеребьевки.
Проверка числа поданных голосов осуществляется участковой избирательной комиссией в присутствии членов вышестоящих избирательных комиссий и наблюдателей, присутствовавших при первоначальном подсчете голосов в день голосования. Протокол, представляющий отчет о результатах повторного подсчета голосов, должен содержать те же категории данных, которые были представлены в первоначальном протоколе.
Процесс проверки может включать три этапа, причем, количество проверяемых избирательных участков соответственно возрастает, в случае обнаружения расхождений в отношении количества голосов хотя бы в одном из проверяемых участков, если указанные расхождения являются достаточными для того, чтобы изменить существующую расстановку баллотирующихся кандидатов. В случае, если расхождения обнаружены в отношении первых избирательных участков, где проведен повторный подсчет голосов, то дальнейший процесс проверки должен охватывать по крайней мере 5% всех избирательных участков на территории соответствующего избирательного округа (только в отношении выборов в Парламент) или субъекта Российской Федерации. В случае необходимости проведения дополнительных проверок, повторный подсчет голосов проводится в течение трех дней после принятия соответствующего решения. Избирательная комиссия субъекта Федерации вправе в конечном итоге объявить повторный подсчет голосов по всем избирательным участкам в случае, если результаты, полученные в ходе первых двух этапов проверки, выявили отклонения, достаточные для изменения расстановки кандидатов.
Хотя сама концепция выборочной проверки достоверности полученных результатов голосования заслуживает одобрения, в законопроекте недостаточно проработан вопрос о способах практического осуществления данного законопроекта, а также обеспечения соблюдения всех его требований. Например, не совсем ясно, каким образом члены участковых избирательных комиссий, а также все наблюдатели и прочие участники могут быть своевременно уведомлены и фактически присутствовать при данной процедуре, если повторный подсчет голосов проводится на следующий после выборов день. Также не определено место проведения предполагаемого пересчета голосов, хотя в законопроекте подразумевается, что указанный повторный подсчет голосов должен проводиться на избирательных участках. В законе допускается отсрочка повторного подсчета голосов в случае, если выбранные для проверки избирательные участки расположены в отдаленных местах. Исходя из того, что повторный подсчет голосов проводится на избирательных участках, необходимо обратить внимание на то, каким образом члены вышестоящих избирательных комиссий смогут присутствовать в нескольких местах одновременно, при том, что в это же время проводится суммирование голосов и составление отчета о результатах голосования в территориальных и окружных избирательных комиссиях, а также в избирательных комиссиях субъектов Федерации. Представляется также маловероятным, что повторный подсчет голосов можно будет провести в избирательном штабе субъекта Федерации в указанные сроки. Согласно Закону «О выборах Президента Российской Федерации», избирательные бюллетени и прочие документы направляются в избирательный штаб не позднее, чем через 10 дней после дня выборов. В законе не рассматривается вопрос относительно того, каким образом будет обеспечено промежуточное хранение избирательных бюллетеней и соответствующей документации.
В законопроекте также ничего не говорится о том, каким образом результаты повторного подсчета голосов должны быть отражены при объявлении окончательных результатов голосования. В законопроекте отсутствуют формулировки относительно того, что итоги голосования, определенные на основании повторного подсчета голосов, рассматриваются как официальные результаты выборов, которые отражаются в общих итогах голосования. Без ответа также остаются следующие вопросы: каким образом Центральная избирательная комиссия сможет суммировать результаты голосования в рамках Федерации к 15-му числу после дня выборов в случае, если повторный подсчет голосов приведет к несвоевременному представлению отчетов со стороны субъектов Российской Федерации? Согласно статье 55 Закона «О выборах Президента Российской Федерации», Центральная избирательная комиссия публикует окончательные результаты голосования не позднее, чем через 18 дней после выборов. В соответствии со статьей 40 Кодекса об административных правонарушениях, должностные лица несут ответственность за несвоевременное представление и опубликование информации о результатах выборов.
Доступ к автоматизированной информационной системе
В законопроекте предпринята попытка обеспечить возможность доступа для пользователей общественной телекоммуникационной сети ко всем данным, содержащимся в автоматизированной информационной системе Центральной избирательной комиссии посредством модемной связи. Указанный доступ предусматривается в режиме «только чтение». В случае внедрения указанной системы, Центральной избирательной комиссии потребуется дополнительное время для подготовки и проведения предварительной информационной кампании, с тем, чтобы не только проинформировать о предоставляемых услугах, но и предоставить соответствующие данные для формирования разумного уровня ожиданий у предполагаемых пользователей данной системы. В частности, в ходе информационной кампании для населения будет указано время ожидания до момента появления указанной информации на экране, а также даны соответствующие разъяснения по поводу возможных задержек. Необходимо также провести кампанию по информированию общественности с тем, чтобы исключить любые подозрения и недоверие в случае внесения определенных поправок или изменений в информацию о результатах голосования в связи с возможными техническими неполадками или ошибками при вводе данных.
Оценка системы выборов
Наблюдатели
В целом, выборы президента и второй тур голосования показали, что практика наблюдения за выборами непрерывно совершенствуется; об этом свидетельствует не только готовность организаторов выборов содействовать работе наблюдателей, но и возросший уровень подготовки, а также расширение сферы деятельности самих наблюдателей. Выборы президента продемонстрировали также более широкий спектр различных политических и общественных движений, которые были на них представлены. В то же время, в отдельных районах, на разных уровнях и избирательных участках отмечались случаи неоднозначного отношения к наблюдателям и их просьбам. Диапазон деятельности, степень эффективности и обязательности, проявленной наблюдателями, также были различными.
Представители Международного Фонда Избирательных Систем отмечали значительный рост числа наблюдателей, присутствовавших на избирательных участках , как в центре города, так и на окраинах, по сравнению с выборами в парламент всего шесть месяцев назад, хотя деятельность наблюдателей в сельских районах по-прежнему носила нерегулярный характер. С учетом того, что в выборах в парламент участвовало большое количество политических партий, теоретически можно было предположить, что на избирательных участках будет присутствовать более ста наблюдателей за выборами. Однако, на многих избирательных участках наблюдателей не было совсем. За исключением КПРФ, в декабре большинство избирательных объединений не смогло организовать полномасштабную кампанию по контролю за выборами с привлечением широких слоев населения, хотя в некоторых регионах кампания по наблюдению за выборами велась более активно, чем в других, благодаря наличию в них более зрелых политических структур. Даже в случае присутствия наблюдателей, их действия носили, порой, сомнительный характер. При этом, некоторые из наблюдателей от партий брали на себя несвойственные им функции организаторов выборов, пытаясь помочь при проверке и подсчете избирательных бюллетеней.
На выборах президента Коммунистическая партия во главе с Зюгановым была представлена наиболее последовательно, не только на территории России, но и на избирательных участках за ее пределами. КПРФ оказалась также наиболее организованной и подготовленной. Были назначены специальные координаторы, которые руководили и помогали в работе наблюдателей от КПРФ. Там, где побывали члены групп Международного Фонда Избирательных Систем (МФИС), наблюдатели от КПРФ весьма старательно выполняли свои обязанности, при этом, некоторые даже пытались превысить свои полномочия. В участковых и территориальных избирательных комиссиях для наблюдателей и представителей от КПРФ с правом совещательного голоса были подготовлены специальные учебные пособия. В пособиях четко формулируются задачи, стоящие перед наблюдателями; даются полезные советы по повышению эффективности их деятельности, а также информация о том, как связаться с соответствующими координаторами; подробно освещаются права и ограничения, установленные для наблюдателей; приводится конкретный перечень действий наблюдателей в день голосования на каждой стадии избирательного процесса; а также рассматриваются возможные нарушения такие, как ведение политической пропаганды на избирательных участках, подкуп при голосовании, злоупотребления при заочном голосовании или голосовании с использованием переносных избирательных урн. В указанном руководстве наблюдателям даются также инструкции о том, как бороться с нарушениями законности. В заключение руководство гласит: « Помните! Закон на вашей стороне. Нарушения закона влекут за собой административное и уголовное наказание.» Наблюдатели от КПРФ также явились на выборы, имея при себе образцы незаполненных протоколов, которые предполагалось заполнить и заверить после составления участковой избирательной комиссией официального протокола о результатах голосования.
Также присутствовало много наблюдателей от Ельцина, среди которых были его сторонники, а также большое количество представителей органов власти. Присутствие последних приводило к тому, что их официальное положение (им отводилась роль непартийных представителей) путали с их статусом наблюдателя, при этом их присутствие могло оказать не только символическое, но и вполне реальное воздействие на избирателей и работников избирательных комиссий. Представители власти вели себя достаточно пассивно в роли наблюдателей, но хорошо разбирались в тонкостях избирательного законодательства. Другие наблюдатели от Ельцина, из числа политических активистов и активных помощников, недостаточно хорошо понимали в чем состоит их функция и статус как представителя кандидата, хотя на разных избирательных участках степень их осведомленности была различной. В Москве, одна женщина-наблюдатель от Ельцина, которая имела письменные инструкции и присутствовала на трех учебных семинарах, не знала, что ей делать с заверенной копией официального протокола о результатах голосования, которую ей вручил по ее просьбе председатель участковой избирательной комиссии. В ответ на заданный ею вопрос, председатель предположил, что ей следует передать ее в организацию поддержки кандидата, которая направила ее в качестве наблюдателя.
Практически на всех участках присутствовали наблюдатели, представляющие Ельцина и Лебедя, часто встречались наблюдатели от Брынцалова и Жириновского. Наблюдатели от Явлинского были снабжены письменными инструкциями и получили определенную подготовку. Члены групп Международного Фонда Избирательных Систем встречали лишь единичных наблюдателей, от других кандидатов, однако, отмечали несомненное увеличение числа наблюдателей на избирательных участках, представляющих общественные объединения. Кроме того, также присутствовали наблюдатели от партий, не выставивших своих кандидатов на выборах президента такие, например, как Аграрная партия. Контроль за законностью выборов в ходе повторного голосования 3-его июля, 1996 года, осуществлялся также наблюдателями от имени кандидатов, выбывших в ходе первого тура голосования.
Наблюдатели, среди которых был проведен неформальный опрос представителями Международного Фонда Избирательных Систем в день выборов, в целом, высказывали удовлетворение тем, как проводились выборы. Отмечались лишь незначительные нарушения такие, как открытое голосование, т.е. без использования кабин для тайного голосования. Однако, по словам некоторых наблюдателей, председатель участковой избирательной комиссии предупредил их, что они получат заверенные копии официального протокола о результатах голосования только после того, как общие итоги голосования будут проверены на предмет наличия в них арифметических ошибок, и они будут приняты территориальными избирательными комиссиями. В целом, однако, наблюдатели от МФИС пришли к выводу о том, что председатели избирательных комиссий гораздо лучше, чем раньше, осведомлены о правах наблюдателей и, в частности, о необходимости оформления третьего экземпляра официального протокола об итогах голосования, а также предоставления заверенных экземплярах протокола. Хотя и не во всех, в большинстве случаев, взаимодействие местных наблюдателей, членов избирательных комиссий и международных наблюдателей носило дружеский и конструктивный характер.
Примечательна различная стратегия действий наблюдателей после определения итогов голосования на избирательных участках. Наблюдатели от Ельцина неизменно сопровождали официальные протоколы с результатами голосования в территориальные избирательные комиссии, где последние проверялись работниками территориальных избирательных комиссий на предмет выявления арифметических ошибок или технических неточностей при заполнении формы протокола, особенно в части, касающейся отчетности по избирательным бюллетеням, а также присутствовали при вводе данных в автоматизированную информационную систему. Наблюдатели от КПРФ, напротив, сразу направлялись в избирательный штаб своей партии, чтобы передать туда заверенные копии официального протокола своему координатору, который затем сличал данные заверенных копий с обобщенными результатами голосования согласно официальным протоколам и данными сводных таблиц в вышестоящих избирательных комиссиях. За исключением нескольких наблюдателей от «Яблока», практически никто из числа прочих партийных или общественных наблюдателей не последовал в территориальную избирательную комиссию в ночь голосования.
Хотя подход, практиковавшийся КПРФ, не обеспечивал дальнейший контроль на уровне территориальной избирательной комиссии в ходе проверки протоколов участковых избирательных комиссий, а также в ходе ввода данных в автоматизированную информационную систему в ночь выборов, данный подход наилучшим образом позволял проследить движение общих результатов голосования, а также обеспечить получение и передачу документов и информации в рамках всей иерархической партийной структуры. Представители КПРФ в Москве обобщали данную информацию и осуществляли составление таблиц, в которых отражались предполагаемые нарушения по регионам, указывались организации, куда были направлены официальные жалобы, а также делалась отметка о ходе разбирательства по каждому делу. Такой документ представляет собой важный отчет о наблюдениях за выборами в день голосования, свидетельствует о работе, проделанной наблюдателями от КПРФ, а также является инструментом, с помощью которого могут быть выявлены общие тенденции совершения ошибок и неправомерных действий. Ни одна другая политическая организация не представила такого официального и всестороннего отчета о результатах наблюдений, как КПРФ, если не считать распространения устных анекдотических случаев из своей практики. Необходимо, тем не менее, отметить, что подобная информация, особенно в виде официально оформленного отчета, не рассматривается партийными наблюдателями как «открытая информация» и ее чрезвычайно трудно получить. В данном случае, данные, полученные в ходе наблюдений за выборами, вероятно, используются в основном при судебном рассмотрении жалоб, а также в целях политической пропаганды скорее, чем в целях информирования общественности.
Необходимо также отметить, что на основании информации, которую удалось собрать МФИС, наблюдатели весьма успешно выявляли ошибки, нарушения, а подчас, и отдельные попытки подтасовки результатов голосования под давлением местных администраций. При этом, другие жалобы указывают на необходимость организации системы постоянного обучения и подготовки наблюдателей за выборами с целью более полного ознакомления их с законом о выборах и инструкциями по проведению выборов. Выборочный опрос, проведенный МФИС после окончания выборов среди координаторов, работавших с наблюдателями, а также членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса показал, что, несмотря на критику избирательного процесса, итоги выборов рассматриваются как справедливое выражение воли народа России.
Члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса
Несмотря на то, что в день голосования отмечалось гораздо более широкое присутствие наблюдателей, участие членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса на всех уровнях носило единичный и случайный характер, за исключением их присутствия в Центральной Избирательной Комиссии. На данном уровне, как сообщалось представителями с правом совещательного голоса, они сумели объединить свои усилия и воздействовать на Центральную избирательную комиссию для предоставления им соответствующих возможностей и привилегий. Хотя со стороны некоторых членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса и звучали жалобы о том, что их лишают возможности присутствия, а также отстраняют от различных механизмов контроля, дальнейшие исследования МФИС показали, что данные утверждения носят скорее политический характер, чем отражают фактическую действительность.
........................................................................
нии. В некоторых случаях главы местных администраций не просто «присутствовали» в качестве наблюдателей, а активно руководили работой избирательных комиссий. В будущем необходимо пересмотреть положения Федерального Закона о выборах и Инструкции о проведении выборов Центральной избирательной комиссии с тем, чтобы исключить какую-либо роль глав местных администраций, повысив, с другой стороны, ответственность избирательных комиссий и партийных наблюдателей за проведение выборов.
6.3 С тем, чтобы облегчить работу наблюдателей в день выборов, участковым избирательным комиссиям необходимо иметь в своем распоряжении информационные листки для раздачи наблюдателям. В указанных информационных листках должны быть четко определены права и обязанности наблюдателей, а также деятельность, которую наблюдателям запрещается вести по закону; в них также должна содержаться информация относительно того, к кому наблюдателям следует обращаться в участковых и вышестоящих избирательных комиссиях. Информационный листок должен иметь привлекательную для читателя форму и рассматриваться членами избирательных комиссий как неформальное средство информации, дополняющее «официоз» Закона о выборах и Инструкции о проведении выборов. Участвуя в подготовке и распространении подобной информации, избирательные комиссии будут способствовать позитивной и активной работе наблюдателей, а также пониманию и соблюдению ими правовых и нормативных требований, закрепляя тем самым идею о том, что работники избирательных комиссий и наблюдатели имеют одну общую цель - обеспечить законность выборного процесса.
6.4 Значительно большее внимание следует уделить вопросу подготовки членов избирательных комиссий, сформированных на «особых» избирательных участках, а именно: в больницах, тюрьмах, консульских учреждениях, на военных объектах, - в отношении законных прав наблюдателей, которые вправе присутствовать и иметь доступ к соответствующей информации.
6.5 На многих избирательных участках наблюдатели располагаются в специально отведенных для них местах, которые соответственно помечены. Зачастую указанные места расположены за столом на различном расстоянии от избирательных урн или места, где в конце дня происходит подсчет избирательных бюллетеней. Председатель участковой избирательной комиссии может потребовать, чтобы наблюдатели не выходили за пределы «отведенного» им места. В будущем участковым избирательным комиссиям следует рассмотреть вопрос о выдаче наблюдателям опознавательных значков или наклеек, что позволит им беспрепятственно передвигаться по избирательному участку, а также даст возможность избирателям и прочим присутствующим на избирательном участке лицам определить их статус. При этом, на опознавательных значках необязательно указывать партийную принадлежность наблюдателя. С тем, чтобы значки не стали формой политической пропаганды, рекомендуется организовать их раздачу при регистрации наблюдателей у председателя избирательного участка в день голосования.
6.6 Несмотря на значительно более конкретные указания Центральной избирательной комиссии о предоставлении заверенных экземпляров официального протокола о результатах голосования (смотри Резолюцию о Едином Порядке Подсчета Голосов....), очевидна необходимость организовать дополнительный инструктаж и обучение с тем, чтобы обеспечить соблюдение всеми участковыми избирательными комиссиями буквы и духа Закона о выборах и Инструкций о проведении выборов. В частности, председатели участковых избирательных комиссий должны помнить, что заверенные копии официальных протоколов о результатах голосования предоставляются по требованию немедленно, то есть сразу после того, как члены участковой избирательной комиссии закончили подсчет голосов и составили официальный протокол в трех экземплярах. При этом, они не должны задерживать предоставление заверенных копий до тех пор, пока протокол участковой избирательной комиссии не будет рассмотрен и принят соответствующей избирательной комиссией. В случае, если в официальном протоколе обнаружены ошибки и участковой избирательной комиссии требуется составить новый официальный протокол, то обязанность председателя участковой избирательной комиссии - связаться с наблюдателями и проинформировать их об исправлениях, которые необходимо внести по требованию территориальной избирательной комиссии. Наблюдателям, затем передается заверенная копия нового официального протокола. В будущем необходимо, чтобы Инструкции по проведению выборов предусматривали четкие сроки предоставления заверенных копий официального протокола о результатах голосования, а в рабочих блокнотах и пособиях для членов участковых избирательных комиссий подчеркивалась недопустимость задержки предоставления заверенных копий о результатах голосования до тех пор, пока официальный протокол не будет принят территориальными избирательными комиссиями.
6.7 Необходимо обратить внимание председателей участковых избирательных комиссий на важность заверенных копий официальных протоколов о результатах голосования, особенно подчеркнув тот факт, что данные копии могут выступать в качестве средства доказательства в судебном разбирательстве. Практика предварительного заверения незаполненных протоколов для наблюдателей, которые заполняются, как только становятся известными общие результаты голосования, а также практика заверения копий протокола без проверки их достоверности должна быть полностью исключена, несмотря на связанную с этим значительную экономию времени. В случае, если третий экземпляр официального протокола будет вывешиваться для всеобщего обозрения или результаты голосования будут объявляться, наблюдатели смогут самостоятельно подготовить для себя копии протокола, которые затем должны быть тщательно проверены и заверены работниками избирательной комиссии. Любые расхождения между официальным протоколом о результатах голосования и заверенными копиями, даже в случае если итоги голосования соответствуют действительности, могут явиться результатом расследований, судебных разбирательств, а также привести к формированию общественного мнения о допущенных нарушениях законности.
6.8 Инструкции Центральной избирательной комиссии о проведении выборов должны гарантировать возможность доступа наблюдателей к центрам обработки данных автоматизированной информационной системы, а также узаконить неформальную практику предоставления по просьбе наблюдателей некоторыми центрами компьютерных распечаток на основании официального протокола участковых избирательных комиссий.
6.9 Что касается территориальных избирательных комиссий, необходимо внести поправку в статью 18 Федерального Закона «О выборах Президента Российской Федерации» о том, что срок полномочий указанных комиссий истекает через 10 дней после официального опубликования результатов голосования, а не с момента официального опубликования результатов голосования (согласно статье 55, опубликование результатов выборов проводится Центральной избирательной комиссией в течение трех дней после подписания официального протокола о результатах голосования). В соответствии с существующей практикой, участковые избирательные комиссии направляют избирательные документы территориальным избирательным комиссиям в ночь выборов или немедленно после завершения голосования, а территориальные избирательные комиссии заканчивают свою работу после того, как они направили официальные протоколы вышестоящим избирательным комиссиям вне зависимости от того, истек ли срок их полномочий. Продление полномочий территориальных избирательных комиссий дополнительно на две недели, в течение которых территориальные избирательные комиссии будут принимать и отвечать на запросы и просьбы избирателей, наблюдателей, представителей доверенных лиц кандидатов, а также средств массовой информации, в значительно большей степени отвечает духу и букве Закона «О выборах Президента Российской Федерации», а также постановлениям Центральной избирательной комиссии в отношении обеспечения гласности. Закрытие территориальных избирательных комиссий непосредственно после выборов, как якобы исполнивших свои обязанности, значительно затрудняет попытки наблюдателей, а также средств массовой информации «проследить» движение протоколов о результатах голосования по лабиринтам иерархической структуры избирательных комиссий, то есть определить, насколько заверенные копии протоколов, полученных от участковых избирательных комиссий, соответствуют сводным таблицам, прилагаемым к официальным протоколам о результатах голосования, подготовленным территориальными избирательными комиссиями, а также получить заверенные копии протоколов территориальных избирательных комиссий и разъяснения по поводу исправлений, которые, возможно, потребуется внести на уровне участковых избирательных комиссий.
6.10 В будущем необходимо рассмотреть возможность внедрения такой практики, когда члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, а также наблюдатели на местах, также ставят свою подпись под официальным протоколом об итогах голосования, который составляется соответствующей избирательной комиссией, или прилагают свое особое мнение в отношении общего или суммированного количества поданных голосов. Данная практика могла бы еще в большей мере способствовать доверию со стороны общественности к итогам голосования, а также немедленно обратить внимание вышестоящих избирательных комиссий на мнимые или реальные проблемы. Необходимо, чтобы наблюдатели публично высказывали свою оценку в отношении законности итогов голосования непосредственно после голосования, а также относительно конкретного избирательного участка, на котором они присутствовали. Однако это не означает, что в будущем итоги голосования не могут быть подвергнуты сомнению, особенно в случае выявления расхождений в данных нижестоящих и вышестоящих избирательных комиссий. Тем не менее, это может явиться сдерживающим фактором при оспаривании итогов голосования на более поздних стадиях, а также без достаточных на то оснований в случаях, продиктованных скорее политическими соображениями, а не фактическими действиями организаторов выборов.
6.11 Избирательным комиссиям следует направлять более полную информацию в адрес организаций поддержки кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков о целях, роли и правах членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, а также о том, каким образом они отличаются от наблюдателей за выборами. С другой стороны, политическим организациям, которые, как повсеместно признается, испытывают недостаток в людских ресурсах, необходимо более правильно определять свою стратегию по использованию этих ресурсов. В частности, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, помимо право осуществлять наблюдение за выборами в день выборов, имеют также значительные права в отношении присутствия в избирательных комиссиях, доступа к информационным материалам, избирательным документам в ходе предвыборной кампании, а также после дня выборов. Другими словами, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса обладают всеми правами наблюдателей за выборами и даже более того. Однако большинство политических организаций нерационально распоряжаются своими ограниченными людскими ресурсами, направляя своих представителей в качестве наблюдателей за выборами, а не в качестве членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, и, таким образом, они не используют в полной мере права присутствия, доступа и контроля, предусмотренные для них в законе и административных постановлениях о выборах.
6.12 В ходе избирательной кампании по выборам Президента был внесен ряд предложений в отношении усиления механизмов гласности, и, в частности, проект Федерального Закона «Об общественном контроле за выборами, а также об обеспечении открытости и гласности в отношении итогов голосования». Однако, ни одно из указанных предложений не приобрело статус закона. Если законодатели придут к выводу о необходимости внесения значительных поправок в систему по обеспечению гласности и подконтрольности избирательного процесса, то эти вопросы должны быть поставлены в центр проходящих дискуссий о реформе федерального законодательства о выборах; при этом особое внимание должно быть уделено техническим, административным и финансовым соображениям, вместо того, чтобы выносить подобные вопросы на обсуждение в самый разгар политической борьбы в ходе избирательной кампании.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
