«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Проведение выборов в представительные органы субъектов Российской Федерации
Другим важным источником опыта проведения выборов в Российской Федерации является законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации по изданию нормативных актов, обеспечивающих выборы в представительные органы власти на местах. В соответствии с Основным Законом Российской Федерации полномочия по определению порядка проведения этих выборов принадлежат исключительно субъектам Российской Федерации. На основе анализа материалов, предоставленных Информационно-аналитическим отделом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (данные примерно по 3/4 субъектов Российской Федерации по состоянию на июнь-июль 1996 года в переводе МФИС), можно сделать следующие общие выводы:
- лишь незначительный процент субъектов Российской Федерации, по-видимому, придерживается принципов смешанного или пропорционального состава выборного органа в отличие от принципа большинства;
- просматривается незначительный перевес числа сторонников выборов, не предусматривающих второго тура голосования (30 против 26 субъектов Российской Федерации);
- 25-процентная явка зарегистрированных избирателей является повсеместным уровнем, необходимым для признания выборов состоявшимися;
- ни в одном субъекте Российской Федерации не взимается регистрационный сбор7;
- подписные листы в большинстве случаев собираются в объеме 2% от числа зарегистрированных избирателей, по некоторым субъектам этот процент чуть выше (Башкортостан, Бурятия, Саха, Мурманск, Нижний Новгород, Тамбов, Томск, Тюмень) или чуть ниже.
В избирательном законодательстве Российской Федерации - Законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», Законе «О выборах депутатов в Государственную Думу Российской Федерации» и Законе «О выборах Президента Российской Федерации» - определены сроки для создания избирательных объединений, выдвижения кандидатов от избирательных объединений и избирательных блоков, групп избирателей, сбора необходимого количества подписных листов в поддержку кандидатов, а также для регистрации этих кандидатов. В соответствии со статьей 19 Основного Закона Российской Федерации период выдвижения кандидатов на должность Президента Российской Федерации и должности депутатов Государственной Думы должен составлять не менее 45 дней. Этот же срок сохраняется и для выдвижения кандидатов на все другие выборные должности общефедерального уровня. Для выдвижения кандидатов на выборные должности на уровни субъекта Российской Федерации аналогичный период определен длительностью не менее 30 дней. Статья 32 и статья 28 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» и Закона «О выборах Президента Российской Федерации», соответственно, также предусматривают заблаговременную регистрацию в Министерстве юстиции избирательных объединений, планирующих выдвигать своих кандидатов. Такая регистрация должна быть оформлена не позднее чем за 6 месяцев до объявления дня выборов.
Согласно статье 39 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы»,
зарегистрированные избирательные объединения и избирательные блоки вправе начать сбор подписей в поддержку своих общефедеральных списков кандидатов и списков кандидатов по одномандатным округам после выдвижения соответствующих кандидатов на конференциях или съездах (статья 36 и 37) данных блоков и объединений и утверждения Центральной избирательной комиссией в 3-дневный срок (статья 38) списков кандидатов, политических партий и объединений избирателей. Сбор же подписей в поддержку кандидатов от инициативных групп избирателей может быть начат только в день опубликования списка одномандатных ок ругов (статья 41 )8. Однако и в том и в другом случае, подписные листы должны быть сданы не позднее чем за 55 дней до дня выборов (статья 42). Что касается общефедеральных партийных списков, Центральная избирательная комиссия проводит их регистрацию в течение 10 дней (статья 42). Подписные листы в поддержку кандидатов по одномандатным округам представляются в соответствующие окружные избирательные комиссии, которые проводят регистрацию кандидата в течение 5 дней (статья 42).
Согласно положениям Закона «О выборах Президента Российской Федерации», сбор подписей в поддержку кандидатов начинается только после того, как то или иное избирательное объединение или избирательный блок на своем съезде или конференции тайным голосованием выдвинет своего кандидата и представит в Центральную избирательную комиссию соответствующие документы для регистрации (статья 32). Подобной процедуры действий обязаны придерживаться и зарегистрированные инициативные группы избирателей в составе не менее 100 человек (статья ЗЗ)9. После этого в 5-дневный срок Центральная избирательная комиссия обязана зарегистрировать выдвинутых представителей избирательных объединений, избирательных блоков или инициативных групп граждан (статья 33) и тем самым открыть возможность для сбора подписных листов. Необходимое количество подписей должно быть представлено в Центральную избирательную комиссию не позднее чем за 60 дней до дня выборов (статья 34). Центральная избирательная комиссия в 10-дневный срок обязана зарегистрировать кандидата, представившего установленное количество правильно оформленных подписных листов (статья 35).
На выборах в Государственную Думу в 1995 году участвовало более 40 избирательных объединений и избирательных блоков со своими общефедеральными списками кандидатов. Из них лишь 4 избирательных объединения, в целом набравшие около 50% голосов на выборах, преодолели 5-процентный минимальный барьер, ограничивающийся доступ баллотировавшихся партий и объединений к получению соответствующего количества депутатских мест в Государственной Думе. 6 таких объединений и блоков, в целом набравшие 25% голосов избирателей, пришедших на выборы, вплотную подошли к этому 5-процентному квалификационному уровню10. (Последние выборы в Государственную Думу резко отличаются от предыдущих выборов в Государственную Думу 1993 года, когда 8 объединений и блоков преодолели 5-процентный порог, и лишь 1 партия подошла вплотную к 5-процентному рубежу.) На выборах в Государственную Думу по одномандатным округам в обоих случаях проходило значительное количество кандидатов. По многим избирательным округам баллотировалось более 5, а иногда и 10 кандидатов на одно место. По данным Центральной избирательной комиссии на 225 одномандатных мест претендовало более 2700 кандидатов, на 225 мест по партийным спискам претендовало более 5600 человек.
В кампании по выборам Президента Российской Федерации 1996 года участвовало 11 кандидатов, каждый из которых был обязан собрать 1 млн. подписных листов. Из этих кандидатов лишь 5 получили более 1 млн. голосов в день выборов. В этом контексте к основным проблемам пассивного избирательного права в Российской Федерации никак не могут быть отнесены вопросы чрезмерно большого количества подписных листов, о чем нередко приходится слышать применительно к условиям Соединенных Штатов Америки. Эти вопросы вполне согласуются с принципами объективности, справедливости, стабильности и доверия в отношении деятельности представительных органов.
Несмотря на то, что российские избирательные комиссии, суды и эксперты по избирательному законодательству прекрасно осведомлены о деталях крупных скандалов, связанных со снятием кандидатов с регистрации и обращениями в судебные инстанции на выборах депутатов в Государственную Думу в 1995 году и Президента Российской Федерации в 1996 году, представляется полезным вернуться к наиболее нашумевшим делам с целью еще раз подчеркнуть необходимость внесения в законы уточнений и дополнений и применения эффективных процедурных норм. В деле избирательного объединения «Яблоко», возглавляемого Григорием Явлинским, вопрос упирался в общефедеральный список кандидатов. Список кандидатов, выдвинутых тайным голосованием (статья 36 и статья 38), на съезде объединения «Яблоко» был принят к рассмотрению и надлежащим образом утвержден. Однако затем было допущено нарушение статьи 47, связанное с решением Центрального совета избирательного объединения «Яблоко» от 17 октября 1995 года об исключении из списка порядка 5-10% кандидатов11. Соответственно, действуя согласно статье 42 и статье 47 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации», Центральная избирательная комиссия 29 октября 1995 года приняла решение снять с регистрации список кандидатов от объединения «Яблоко». Как известно, Верховный Суд Российской Федерации постановил 4 ноября 1995 года отменить данное решение Центральной избирательной комиссии12.
Что касается регистрации кандидатов по выборам на должность Президента Российской Федерации, следует напомнить, что кандидатура В.А.Брынцалова была отвергнута на том основании, что после проверки и признания недействительными части подписных листов оставшихся подписей оказалось недостаточно для регистрации кандидата. Основания для признания подписных листов недействительными включали: технические нарушения действующих инструкций, нарушения некоторых правовых норм и, что самое главное, фиктивный статус некоторых сборщиков подписей. Эти свидетельства явились не только достаточными для того, чтобы целиком отвергнуть подписные листы, собранные несколькими сборщиками по ряду субъектов Российской Федерации, но и не учитывать подписные листы всех других сборщиков, уполномоченных доверенным лицом, которое представило поддельные или неправильно заполненные подписные листы. Верховный Суд Российской Федерации отменил решение Центральной избирательной комиссии по следующим основаниям:
- сомнения относительно действительности подписных листов, собранных конкретным сборщиком не могут быть автоматически перенесены на все другие подписные листы, представленные доверенным лицом, заверившим подписные листы данного сборщика;
- в случае спорной ситуации кандидат вправе доказать полномочность своего сборщика подписей или доверенного лица;
- Закон ничего не говорит о том, чтобы сборщик подписей, в отличие от сдатчика подписных листов, был старше 18 лет;
- Центральная избирательная комиссия не вправе продолжать проверку подписных листов более 10 дней, установленных для вынесения решения о регистрации кандидата или об отказе в регистрации.
Изложенные выше дела составляют лишь малую часть административных и судебных исков и заявлений с обжалованием решений Центральной избирательной комиссии и нижестоящих избирательных комиссий. Для более полного ознакомления с ситуацией в этой области обратитесь к последнему аналитическому исследованию Международного фонда избирательных систем «Выборы Президента Российской Федерации», особенно к главе 7, «Выдвижение и регистрация кандидатов», и главе 13, «Рассмотрение жалоб и заявлений».
7 С учетом исторического опыта в условиях ограниченного политического выбора в прошлом и подозрений в неравноправии, связанного с имущественным неравенством, в настоящее время, возможно, понятно отсутствие широкой поддержки концепции регистрационного взноса. В случае изменения этой ситуации можно с большой вероятностью предположить возникновение такой инициативы на местном уровне.
8 Это по всей вероятности предоставит избирательным объединениям больше времени для проведения сбора подписей в том случае, когда выборы в Думу проводятся в конце обычного срока ее работы, поскольку эти объединения могут определять сроки проведения собраний для выдвижения кандидатов независимо от сроков опубликования списка одномандатных округов. С другой стороны, они обязаны провести сбор большего количества подписей.
9 Действия инициативных групп избирателей при выборе кандидатов не предусматривают тайного голосования. Возникает вопрос, почему бы избирательным объединениям и избирательным блокам также не пользоваться свободой провозглашения правил, которые позволили бы им определять своего кандидата путем открытого обсуждения, а не путем тайного голосования.
10 По этой причине выражалась обеспокоенность по поводу «представительности» Думы образца 1995 года. Незадолго до выборов Конституционный Суд отверг запрос о 5% барьере голосов. Степень обеспокоенности по этому вопросу была, возможно, приуменьшена в связи с тем фактом, что партии, которым не удалось пройти этот барьер, - Женщины России (около 4,6%), Коммунисты за СССР (около 4,5%), Конгресс русских общин (около 4,3%), Партия самоуправления трудящихся (около 4,0%), Демократический выбор России/Объединенные демократы (около 3,9%) и Аграрная партия России (около 3,8%) - представляли спектр мнений, не значительно отличающийся по своей широте от спектра мнений, представленного четырьмя партиями, которым удалось взять этот рубеж. Это отличалось от ситуации, возникшей в ходе последних выборов в Польше, когда ввиду фрагментации политических партий одна сторона политического спектра оказалась в значительно степени недостаточно представленной в парламенте. При сложившейся ситуации все равно все места пропорционального представительства отошли первым четырем партиям, которые набрали около 50% голосов, с одновременным отстранением остальных шести партий, на которые пришлось около 25% голосов. Одним из подходов, который был бы призван способствовать обеспечению более представительных итогов выборов, является применение объективной математической формулы, позволяющей всем фракциям, которые попадают в определенный процент лидирующих партий или преодолевают установленный барьер или проходят по отношению друг к другу, принять участие в разделе мест. Как это предусмотрено в модели Постникова, проценты или барьеры могут корректироваться, делая включение вышеуказанных шести партий более вероятным, чем одной партии, набравшей четыре процента голосов. Очевидно, такой подход потребовал бы законодательного действия, однако, такие правила игры могут иметь даже большее значение нежели пассивное избирательное право при стимулировании развития политических партий и парламентов, которые наилучшим образом выполняют функцию представительства.
11 Ряд кандидатов либо не представили заявления о согласии на выставление своей кандидатуры, либо не представили заявления о снятии своей кандидатуры до того, как их кандидатуры были сняты Центральным советом движения «Яблоко».
12 Верховный Суд Российской Федерации вынес подобное решение, отменяющее решение ЦИКа в отношении движения «Держава» Александра Руцкого при аналогичных, хотя и не идентичных обстоятельствах примерно в те же сроки.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
