«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Глава 1. Содержание проблемы освещения выборов средствами массовой информации в странах с режимом переходной демократии
Введение
Каждый человек имеет право принимать участие
в управлении своей страной непосредственно
или через посредство свободно избранных
представителей. ... Воля народа должна быть основой
власти правительства; эта воля должна находить
себе выражение в периодических и нефальсифицированных
выборах, которые должны проводиться при всеобщем
и равном избирательном праве, путем тайного
голосования или же посредством других равнозначных
форм, обеспечивающих свободу голосования.
(Статья 21 Всеобщей декларации прав человека)
Право каждого гражданина на участие в управлении государством посредством свободных и честных выборов установлено международными нормами о правах человека. Поскольку Статья 21 Всеобщей декларации прав человека - это наиболее авторитетный источник по указанной проблеме, в большинстве международных документов признаются избирательные права1.
Международный пакт о гражданских и политических правах (Международный пакт), Африканская [Банджульская] хартия о правах человека и народов (Африканская хартия), Американская конвенция о правах человека (Американская конвенция), а также Протокол N 1 к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека (Европейская конвенция) направлены на защиту избирательных прав. Указанные документы также предусматривают право общества на получение средств массовой информации - на распространение информации и идей. Обязанность властей - не препятствовать осуществлению этих прав.
Практика различных стран мира лишь подчеркивает признание международным сообществом того факта, что свободные и честные выборы являются важнейшим компонентом гражданских и политических прав. На самом деле, невозможно представить себе народ, реализующий свои демократические устремления без активного участия в избирательном процессе.
Ширится также признание идеи о том, что положительной обязанностью властей является обеспечение многообразия точек зрения по вопросам, представляющим общественный интерес и освещаемых средствами массовой информации. Это особенно верно в отношении тех проблем, которые являются предметом политических дебатов. Кроме того, в странах, где средства массовой информации находятся в собственности или контролируются государством, власти обязаны обеспечить отсутствие дискриминации при подготовке передач, в том числе по признаку политических убеждений. Указанные обязательства действуют в течение всего срока избирательных кампаний и способствуют созданию условий, необходимых для подлинных демократических выборов.
Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций в своей резолюции «Повышение эффективности принципа периодических и нефальсифицированных выборов» подчеркивает, что «периодические и нефальсифицированные выборы являются необходимым и неотъемлемым элементом непрерывных усилий по защите прав граждан и поданных...»2. В резолюции также подчеркивается, что право на участие в управлении государством «является важнейшим фактором эффективного осуществления всеми широкого круга иных прав и основных свобод человека, охватывающего политические, экономические, социальные и культурные права...».
На Парижской встрече Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в июне 1989 г. было выдвинуто предложение о придании свободным и честным выборам статуса стандарта СБСЕ. Указанная концепция была включена в документ Копенгагенской встречи 1990 года, который гласил, что государства-участники признают необходимость плюралистической демократии и верховенства закона для обеспечения уважения прав и основных свобод человека, развития контактов между людьми и разрешения иных проблем гуманитарного характера»3.
В заявлении СБСЕ подчеркивается, что политическая стабильность и уважение прав человека получают свое развитие на основе участия населения в политическом процессе в своей стране, чему способствует реализация народом своего права голоса на периодических и свободных выборах. При условии их надлежащего проведения выборы предоставляют населению решающую роль в избрании политических лидеров государства, а также в решении важнейших национальных проблем посредством референдума.
Однако выборы, даже когда они проводятся в основном в соответствии со стандартами свободы и справедливости, не могут сами по себе обеспечить переход к демократии. Результаты выборов, например, не всегда принимаются во внимание влиятельными политическими силами в той или иной стране. Выборы 1989 г. в Панаме, выборы 1990 г. в Бирме (Мьянме), а также выборы в июне 1993 г. в Нигерии наглядно иллюстрируют этот довод. Выборы, даже в том случае, если их результатами не пренебрегают, представляют собой лишь одну из стадий избирательного процесса, а процедура голосования в день выборов не является достаточным показателем справедливости этого процесса. Демократический характер выборов необходимо рассматривать в их контексте.
Уважение Прав человека, включая свободы выражений мнения, союзов и собраний, а также право на свободу от давления, составляют основу эффективного осуществления избирательных прав. Таким образом, выборы дают возможность оценить, как функционируют другие институты в государстве, обеспечивающие и способствующие развитию всего спектра гражданских и политических прав.
Тщательный анализ избирательного процесса в любой стране должен предусматривать изучение широкого круга вопросов, не являющихся предметом настоящего отчета. Такие вопросы включают проблему нейтралитета и профессионализма вооруженных сил; действий полиции и иных служб безопасности по поддержанию порядка и защиты лиц, осуществляющих свои права в ходе избирательного процесса; беспристрастности судебной власти, а также свободы политических партий и коалиций по формированию своих предвыборных программ и агитации за» них среди избирателей. Кроме того, степень свободы средств массовой информации критиковать действия правительства и освещать деятельность партий и важнейшие события избирательной кампании - важнейшая проблема избирательного процесса, являющаяся центральной в настоящем отчете.
1.1. Свобода выражения мнений в избирательном процессе
Демократия зависит от всех противоположных точек зрения, которые должны высказываться на честной и равноправной основе, позволяя народу сделать свой выбор, исходя из необходимой для этого информации. Способность выражать взгляды свободно в противовес существующему положению дел исключительно важна для эффективного осуществления избирательных прав.
Способность оппозиции, так же, как и правящих сил, иметь доступ к средствам массовой информации особенно существенна в этом отношении. Не может быть серьезного и глубокого обсуждения основных проблем, с которыми сталкивается страна, без создания механизма выражения взглядов. Средства массовой информации в большинстве случаев обеспечивают наличие такого механизма4. Именно в этой точке пересекаются свобода выражения мнений, признанная Статьей 19 Всеобщей декларации прав человека (а также большим количеством других международных документов), и избирательные права. Статья 19 признает не только право придерживаться собственных мнений без какого-либо вмешательства, но также и право «искать, получать и распространять информацию и идеи через средства массовой информации и независимо от государственных границ».
Три группы населения обладают важнейшими правами свободного выражения мнений, имеющими значение в контексте выборов: потенциальные избиратели как часть общего населения, средства массовой информации, а также политические силы, которые ведут борьбу за выборные должности или иным образом влияют на результаты голосования5. Поведение избирателей, безусловно, зависит от реализации ими права на получение полной и точной информации. Средства массовой информации зависят от реализации своего права на возможность задавать вопросы и критиковать власти, кандидатов и иные соревнующиеся силы, без всякой цензуры, запугивания или политического давления. Политические партии и коалиции зависят от способности высказывания своих взглядов свободно без их искажения или манипуляций и при наличии достаточно времени для понимания избирателями их мнений.
1.2. Содержание реализации права на свободное выражение мнений через средства массовой информации
Анализ свободы выражения мнений для политических партий на выборах должен учитывать те пределы, до которых распространяется свобода партий на организацию политической пропаганды и доведения своих взглядов до общества6. Должно также учитываться то, в каком направлении предпринимает шаги правительство по устранению неравенства, влияющего на способность партий распространять свои взгляды. Этот последний фактор особенно важен в странах, находящихся на переходной стадии от военных или однопартийных режимов к демократии.
Значение средств массовой информации в распространении политических взглядов зависит от целого ряда факторов, включая свободу партий на организацию предвыборных собраний, массовых митингов, распространение листовок и свободу общения с потенциальными избирателями в целом. Проблемы, с которыми при этом сталкиваются партии, могут также выявить те виды давления, которым подвергаются средства массовой информации.
Также важна проблема материальных ресурсов партий, включая те, которые используются для финансирования контактов с публикой. Доступ политических партий к средствам массовой информации, как бесплатно, то есть при осуществлении средствами массовой информации функций «общественной службы», так и за плату в купленное эфирное время, - обычно важнейший ресурс избирательной кампании. Поскольку абсолютное равенство партий в отношении ресурсов для проведения избирательной кампании вряд ли возможно, те усилия, которые предпринимает правительство для обеспечения доступности равных ресурсов избирательной кампании, является определяющим фактором способности властей провести свободные и честные выборы.
При оценке роли средств, массовой информации в указанном отношении стоит исследовать существующую законодательную и нормативную базу, а также то, как воспринимается на практике свобода выражения мнений. В то время как свобода прессы в основном может быть гарантирована конституцией и законами, на практике она может быть подорвана путем насилия, запугивания, коррупции или более хитроумными способами.
Степень регулирования средств массовой информации и независимость регулирующих органов может также иметь значение при определении реальных условий функционирования средств массовой информации. Имеет также значение и то, находятся ли средства массовой информации в собственности или под контролем правительства. Если средства массовой информации находятся в частных руках, необходимо знать, связаны ли их владельцы с одной или несколькими политическими силами. Необходимо также выяснить, уважают ли владельцы средств массовой информации право редакторской независимости.
Современный исторический контекст свободы прессы - также важный фактор оценки свободы выражения мнений при проведении выборов. В некоторых странах поддерживается традиция существования относительно свободной и сильной прессы, даже, несмотря на то, что в данный момент времени указанные страны переживают лишь переход к демократии. При этом один из видов средств массовой информации может заслуживать большее уважение, чем другие. Например, в Пакистане при проведении выборов 1988 г., по мнению международных обозревателей, печатные средства массовой информации были одними из самых независимых среди развивающихся стран, тогда как вещательные средства массовой информации полностью контролировались государством. В Чили при проведении национального плебисцита 1988 г. о возврате гражданской формы правления радио проявляло относительно уравновешенный подход к двум противоположным сторонам, в отличие от телевидения или прессы.
В других странах до недавнего времени существовали ограничения на свободу прессы. Например, президентские выборы 1987 г. в Республике Корея проводились под знаком репрессий, в том числе покушений на жизнь 683 журналистов; участников «Движения очищения». Кроме того, за шесть месяцев до проведения выборов правительство издало «директивы» для ежедневной прессы, в которых предписывалось, каким образом следует освещать текущие события. В течение девяти лет в Аргентине продолжалось осадное положение при проведении избирательной кампании до национальных выборов 1983 г. В Зимбабве при проведении выборов в 1985 г. все еще действовало чрезвычайное положение.
Неправительственные силы могут также воздействовать на функционирование прессы и оказывать влияние на ее роль как средства пропаганды политическими партиями своих идей. Например, за год до проведения выборов 1990 г. в Гватемале была взорвана телевизионная станция, офис одной из ежедневных газет разгромлен не установленными лицами, убит владелец двух радиостанций, а за менее, чем две недели до выборов, было совершено покушение на основателя одной из оппозиционных газет, в результате которого его жена была убита, а сам он серьезно ранен.
1.3. Различные условия перехода к демократии
Переход к демократии происходит при различных условиях. Страна может возвращаться к демократии после относительно короткого, но не менее драматичного отхода от долговременных устоявшихся демократических традиций. Такими примерами служат Аргентина, Чили и Уругвай. Хотя национальные отличия важны, каждая из них имела преимущества существования хорошо организованных политических партий, развитой системы средств массовой информации, относительно современной экономики, а также населения, обладающего опытом демократического процесса.
Что же касается таких стран, как Албания, Эфиопия и Монголия, то до начала недавних переходных процессов там существовали довольно слабые демократические традиции, отсутствовал опыт проведения многопартийных выборов, весьма слабы были оппозиционные партии и почти отсутствовали действительно независимые средства массовой информации. Кроме того, относительно слабо была развита экономика. До начала перехода к демократии в 1985 г. Гватемала имела опыт 30-летнего отсутствия демократического правления, а более 60 процентов избирателей были младше 30 лет.
В некоторых странах переход к демократии был осуществлен достаточно быстро и безболезненно, как это продемонстрировал пример Чехословакии в 1989 г. Переходные процессы в других странах могут быть болезненными, в том числе часто при откатах назад, как показывает опыт Гаити.
Во многих странах первые выборы в переходном периоде представляли собой референдум по вопросу о том, необходимо ли отказаться от прежнего или существующего режима. В эту категорию попадают выборы 1986 г. на Филиппинах, выборы 1990 г. в Болгарии, а также выборы 1992 г. в Кении. Напротив, ко времени проведения выборов 1990 г. в Венгрии переходный процесс продвинулся настолько, что вопрос стоял не о том, отказаться ли от прошлого, а о том, каким путем и какими темпами идти в будущем.
1.4. Различия в условиях разных стран и их воздействие на важность вещательных средств массовой информации
Важность вещательных средств массовой информации при проведении избирательных кампаний может возрастать в том случае, если на проведение кампаний отпущено непродолжительное время. Это значение может усиливаться, если объем времени настолько невелик, что оппозиция имеет минимум возможностей по формированию политических партий и отбора кандидатов, популярных и уважаемых в народе. Например, при проведении выборов 1990 г. в Малайзии срок проведения избирательной кампании был ограничен до двух недель по причине, которую правительство назвало соображениями безопасности. Парламентские выборы 1991 г. в Албании также, по мнению международных обозревателей, были слишком коротки для того, чтобы могли сформироваться политические партии, которые соответствующим образом могли довести до избирателей свои взгляды7.
Важность вещательных средств массовой информации может также повышаться в силу таких факторов, как ограниченная доступность газет и материалов, публикуемых политическими партиями. Национальные системы распространения печатных материалов могут работать неравномерно при доставке за пределы больших городов. Кроме того, правящие политические силы, намеревающиеся остаться у власти на второй срок, часто препятствуют распространению независимых или оппозиционных публикаций. Такого рода проблемы возникали, например, при проведении выборов 1990 г. в Румынии.
Нельзя говорить о независимости и объективности печатных средств массовой информации, если существуют ограничения в распространении агитационных материалов отдельных партий, особенно небольших. Могут возникать перебои с бумагой, типографской краской или иметь место неравный доступ к печатным или распределительным средствам. Ограничительным фактором может выступать также и цена газет, как это произошло на выборах 1990 г. в Болгарии. Только две газеты распространялись на территории всей страны, и каждая из них была связана только с одной политической партией.
Проблема неграмотности может также повышать значение вещательных средств массовой информации в отдельных странах. Например, по оценкам, проведенным в ходе выборов 1989 г. в Намибии, 60 процентов населения было неграмотным. Это повысило важность радио, которое, по оценкам, являлось основным источником новостей и информации для почти, что 90 процентов населения. На выборах 1985 и 1990 г. в Гватемале уровень неграмотности оценивался в 50 процентов по стране и 70 процентов среди коренных народов.
Доступ к радио и телевизионным приемникам также имеет значение для важности вещательных средств массовой информации, как это происходило на выборах 1992 г. в Кении. По оценкам, 25 миллионов человек в Кении имели доступ только к 82 000 телевизоров и 2 миллионам радиоприемников. Наоборот, по оценкам, на выборах 1989 г, на Тайване более 90 процент семей имели телевизоры, а почти все - радиоприемники. Приблизительно 80 процентов населения смотрели телепередачи в Чили во время проведения национального плебисцита 1988 г. и всеобщих выборов 1989 г. Кроме того, телевидение было единственным средством массовой информации, вещавшим на все географические регионы страны.
1 См. Приложение I для ознакомления с положениями соответствующих международных документов, которые особо подчеркивают важность избирательных прав в качестве составного элемента общепризнанных гражданских и политических прав. В Приложении I также приведены положения указанных международных документов о свободе выражения мнений.
2 ГА/ОСН/46/137 (9 марта 1992 г.), пункт 3.
3 Преамбула Копенгагенского документа Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. См. Приложение I для ознакомления с полным текстом документа.
4 Безусловно, существуют иные способы распространения политическими партиями своих взглядов. Политические митинги, использование передвижных громкоговорителей, листовки и памфлеты - все это находит себе применение.
5 Существуют политические силы, которые участвуют в выборах не для того, чтобы соревноваться за выборные должности, а также те, которым национальное законодательство запрещает участвовать в таких выборах, но которые, тем не менее, выражают заинтересованность в результатах голосования. Кроме того, нельзя забывать про национальные референдумы, где различные политические силы пытаются воздействовать на избирателей.
6 В тексте настоящего исследования, за исключением случаев, когда контекст подразумевает иное, термин «политические партии» используется в отношении партий, коалиций, движений и иных организаций, участвующих в избирательном процессе через выдвижение кандидатур или стремящихся иным образом повлиять на исход выборов.
7 Непродолжительность официального срока предвыборной кампании совсем необязательно создает затруднения для свободы выражения мнений или негативным образом воздействует на роль средств массовой информации. Это правильно только в том случае, если все партии знают, что приближаются выборы, и располагают достаточным временем и средствами пропаганды своих взглядов до официального начала избирательной кампании, как это было при проведении выборов в 1985 г. в Зимбабве, где официальный срок для проведения кампании составил три недели.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
