«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
С.Д. Князев. Основания, условия и юридические последствия аннулирования регистрации кандидатов, вышедших во второй тур голосования
Избирательная комиссия Приморского края
Избирательная практика последних лет столкнулась с целым рядом вопросов, имеющих важное юридическое значение при проведении повторного голосования. И самым острым из них является, несомненно, вопрос о допустимости отмены (аннулирования) регистрации кандидатов, вышедших во второй тур выборов, и возможных правовых последствиях подобного развития избирательных кампаний. Совершенно очевидно, что любой вариант решения данной проблемы, равно как и попытки уклониться от ее существования, неизбежно сопряжены с определением конечных результатов выборов, вследствие чего сугубо юридический, на первый взгляд, оттенок рассматриваемого вопроса приобретает огромную политическую значимость. Последняя, однако, вряд ли может влиять на правовую оценку электоральных действий и процедур, которые должны прежде всего соотноситься с предписаниями действующего избирательного законодательства.
В этой связи при анализе как самой допустимости, так и оснований, условий и последствий аннулирования регистрации кандидатов при проведении повторного голосования необходимо опираться на системное прочтение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный основополагающий электоральный нормативно-правовой акт несомненно фиксирует юридические координаты, исключающие произвольное толкование тех или иных избирательных действий, в том числе связанных с отменой регистрации кандидатов на любой стадии выборного процесса. Наиболее важными для правовой характеристики аннулирования регистрации кандидатов между первым и вторым туром голосования представляются следующие имеющие принципиальное значение обстоятельства.
Прежде всего, первостепенного внимания заслуживает вопрос о самой возможности снятия кандидата с предвыборной дистанции, после того как он уже преодолел первый тур голосования и заручился поддержкой значительной части электората. Именно этот вопрос стал камнем преткновения в ситуации, сложившейся вокруг выборов главы муниципального образования Хасанского района Приморского края, состоявшихся в январе 2001 года. Суть произошедшего на этих выборах конфликта заключалась в том, что регистрация одного из кандидатов, впоследствии вышедшего во второй тур голосования, была отменена районным судом на том основании, что он представил в избирательную комиссию недостоверные сведения о принадлежащем ему на праве собственности имуществе. Однако президиум Приморского краевого суда по протесту прокурора края отменил решение районного суда, указав на ошибки, допущенные первой судебной инстанцией при определении принадлежности непродекларированных имущественных объектов зарегистрированному кандидату. В результате районный суд вынужден был вернуться к рассмотрению спорного вопроса в период между основным и повторным голосованием. При этом суд посчитал, что коль скоро нарушения были допущены кандидатом перед первым туром выборов, то в подобной ситуации целесообразно говорить не об отмене регистрации кандидата, вышедшего во второй тур, а о признании результатов первого тура недействительными, что и было сделано муниципальной избирательной комиссией.
Аналогичный случай имел место и на муниципальных выборах в Саратовской области, когда в декабре 2000 года регистрация одного из участников второго тура выборов также была в судебном порядке поставлена под сомнение по причине того, что он представил в избирательную комиссию недостоверные сведения о своем имуществе. В отличие от Приморья, данное нарушение было квалифицировано судом не как основание для констатации недействительности итогов первого тура выборов, а повлекло за собой отмену регистрации нарушителя. Но когда дело дошло до Верховного Суда Российской Федерации, то последний усомнился в правомерности аннулирования регистрации и направил в Конституционный Суд запрос о соответствии Конституции Российской Федерации (ст. 32) положения п. 1 ст. 64 упомянутого Федерального закона, предусматривающего возможность отмены (аннулирования) регистрации кандидата не позднее чем в день, предшествующий дню голосования.
При этом в обоснование своего запроса Верховный Суд указал на возникшую в процессе разбирательства по делу неопределенность в вопросе о том, согласуется ли предусмотренная п. 1 ст. 64 Федерального закона возможность отмены регистрации кандидата с конституционными установками о праве гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления в случае отстранения от участия в выборах зарегистрированного кандидата, за избрание (или неизбрание) которого уже выражено волеизъявление проголосовавших граждан. Вместе с тем у Верховного Суда не возникло сомнений в отношении того, что закрепленная в законодательстве возможность аннулирования регистрации кандидата имеет универсальный характер, предполагающий возможность применения данной меры и при проведении второго тура выборов. Иными словами, высшая судебная инстанция страны фактически признала, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан» (ст. 64) не исключает аннулирования регистрации кандидата в период между первым и вторым туром голосования.
Что же касается сомнений относительно конституционности подобного законодательного регулирования, то они, при всем уважении к Верховному Суду, выглядят надуманными. Ведь если предположить, что переживания относительно конституционной правомерности снятия с регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов, не лишены оснований, то еще более серьезными должны выглядеть сомнения относительно допустимости отмены результатов выборов после подведения их итогов.
Ведь в случае с отменой результатов выборов, предусмотренной п. 2 ст. 64 Федерального закона, нарушения, допущенные победившим кандидатом в период избирательной кампании, могут аннулировать его победу несмотря на то, что она имеет не промежуточный, как в случае выхода во второй тур голосования, а окончательный характер. Однако до настоящего времени ни у кого не вызывает принципиальных возражений отмена результатов выборов, если будет доказано, что победивший на них кандидат грубо нарушил избирательное законодательство, вследствие чего невозможно с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Иначе говоря, избирательное законодательство и практика его применения не допускают и мысли о том, что «победителей не судят».
Но если согласиться с тем, что победа на выборах не дарует кандидату индульгенцию на неприкосновенность, то по меньшей мере странно предполагать, что с точки зрения Конституции России возможно допускать наличие иммунитета у победителей первого тура выборов. Вряд ли они могут быть «неприкасаемыми» за допущенные нарушения закона. Ведь в противном случае искажается логика как самого избирательного процесса, так и его юридического оформления. Если кандидат уличен в электоральных правонарушениях, невозможно объяснить, почему он не может быть снят с предвыборной дистанции между первым и вторым туром голосования при условии, что эти же самые нарушения могут послужить основанием для отмены результатов выборов.
Необходимо подчеркнуть, что в случае выявления нарушений, допущенных кандидатом, вышедшим во второй тур выборов, необходимо говорить именно об отмене его регистрации, а не о признании результатов первого тура недействительными, так как при таких условиях избиратели вовсе не лишаются возможности достоверного выражения своего волеизъявления при проведении повторного голосования. Утрата кем-либо из кандидатов, вышедших во второй тур выборов, своего статуса не может служить веской причиной для аннулирования итогов основного голосования, поскольку избиратели вполне могут адекватным образом учесть все обстоятельства избирательной кампании при окончательном голосовании. Что же касается отмены результатов выборов, то она допустима лишь тогда, когда все избирательные действия выполнены в полном объеме и избиратели лишены возможности своим волеизъявлением повлиять на расстановку кандидатов по итогам голосования.
Из этого следует только один вывод: кандидат в любое время до дня голосования может лишиться своего статуса, в том числе и в случае, если он уже успел заручиться поддержкой избирателей в первом туре выборов. Это никак не противоречит Конституции России, так как конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления вовсе не предусматривает безграничный и безответственный характер его использования. В этой связи нельзя не признать, что ответственность кандидатов за нарушение установленного порядка реализации пассивного избирательного права абсолютно правомерно может иметь место как перед основным, так и перед повторным голосованием, а также, если потребуется, после определения результатов выборов.
Самое серьезное значение имеет вопрос об основаниях отмены (аннулирования) регистрации кандидата, вышедшего во второй тур голосования. Не вызывает сомнения, что снятие кандидата с электоральной дистанции может быть следствием прямо указанных в законодательстве нарушений. Не случайно п. 1 ст. 64 Федерального закона увязывает возможность отмены (аннулирования) регистрации кандидата исключительно с допущенными им (в отдельных случаях - его доверенными лицами) нарушениями правил участия в выборах. Указанные нарушения могут иметь место при выдвижении и регистрации кандидатов, проведении предвыборной агитации и финансировании избирательной кампании, использовании кандидатом (его доверенными лицами) должностного или служебного положения в целях избрания, установлении фактов подкупа избирателей, а также при иных обстоятельствах (основаниях), установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Однако при проведении повторного голосования особое значение приобретает вопрос о том, может ли регистрация кандидата быть отменена за нарушения, допущенные им в первом туре избирательной кампании. Думается, что победа в первом туре не освобождает кандидата, вышедшего во второй тур, от груза ответственности за нарушения, допущенные им или его доверенными лицами. В случае их обнаружения по завершении первого тура выборов кандидат может поплатиться своим статусом, если обстоятельства и характер выявленных противоправных избирательных нарушений объективно потянут на отмену регистрации.
Вместе с тем электоральной практике известны примеры, когда за допущенные в первом туре нарушения соответствующая избирательная комиссия выносила зарегистрированному кандидату предупреждение, а после его выхода во второй тур по тем же самым основаниям, что послужили причиной вынесения предупреждения, в судебном порядке ставился вопрос об аннулировании регистрации. Представляется, что такие прецеденты никоим образом не противоречат законодательству, так как суд ни при каких условиях не может быть связан мнением избирательной комиссии. Более того, задача судебного контроля в том и состоит, чтобы проверить правомерность и обоснованность любых избирательных действий. И если по результатам разбирательства суд придет к выводу о необходимости снятия кандидата с регистрации, то вполне может сделать это, и даже в период между первым и вторым туром голосования.
Говоря об отмене регистрации кандидатов, вышедших во второй тур голосования, как о допускаемой избирательным законодательством санкции за прямо предусмотренные нарушения, особо следует остановиться на ее правовых последствиях. Отсутствие в Федеральном законе исчерпывающих указаний на виды и последовательность избирательных действий, которые должны следовать за принятием избирательной комиссией или судом решения об аннулировании регистрации кандидата между первым и вторым туром выборов, способно породить существенные трудности в организации избирательных кампаний и даже поставить под угрозу их успешное завершение. Чтобы убедиться в том, что это не голословное умозаключение, достаточно обратиться к опыту досрочных выборов губернатора Приморского края, состоявшихся 17 июня 2001 года.
Определение победителя на этих выборах потребовало проведения повторного голосования, так как в первом туре, завершившемся 27 мая 2001 года, ни одному из кандидатов не удалось набрать необходимого для победы количества голосов избирателей. Однако когда до повторного голосования оставалось четыре дня, по решению Приморского краевого суда была аннулирована регистрация одного из кандидатов, вышедшего во второй тур выборов. Исполняя решение суда, Избирательная комиссия Приморского края в тот же день приняла решение об исключении данных снятого с регистрации кандидата из текста избирательного бюллетеня, включении в него данных о кандидате, занявшем по итогам первого тура выборов третье место по количеству проголосовавших избирателей, и изготовлении нового тиража избирательных бюллетеней.
На первый взгляд единственно возможные действия Избирательной комиссии Приморского края по исполнению судебного решения вызвали неоднозначную реакцию среди избирателей. Некоторые из них попытались оспорить законность решения крайизбиркома в судебном порядке. В своем обращении в Приморский краевой суд они указали на то, что в соответствии с п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия может передать освободившееся перед повторным голосованием место следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах, только в случае, если один из кандидатов, вышедших во второй тур, добровольно снимет свою кандидатуру. Исходя из этого заявители просили отменить решение краевой избирательной комиссии о замене выбывшего кандидата, регистрация которого была аннулирована судом, и обязать крайизбирком провести повторное голосование по одной кандидатуре.
Однако суд не согласился с доводами заявителей и оставил решение Избирательной комиссии Приморского края без изменении отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд учел соображения, которыми руководствовалась краевая избирательная комиссия в сложившейся непростой ситуации. Суть их может быть сведена к следующему. После аннулирования регистрации одного из кандидатов Избирательная комиссия Приморского края согласно ст. 59 Федерального закона должна была принять одно из трех предусмотренных данной нормой решений: 1) передать освободившееся место следующему по числу голосов кандидату (п. 2); 2) провести повторное голосование по одной кандидатуре (п. 3); 3) отложить выборы для дополнительного выдвижения кандидатов и выполнения необходимых избирательных действий (п. 4). Но проведение повторного голосования по одной кандидатуре и отложение выборов для дополнительного выдвижения кандидатов могут иметь место соответственно только в том случае, если после снятия всеми остальными кандидатами в избирательном бюллетене на день повторного голосования остается единственный кандидат (голосование по одной кандидатуре), либо если выбывают все кандидаты (отложение выборов). Поскольку в рассматриваемом случае аннулирование судом регистрации одного из кандидатов, вышедших во второй тур выборов, не привело к невозможности восполнения образовавшейся вакансии кандидатами, ранее участвовавшими в данных выборах, то Избирательная комиссия Приморского края обязана была передать освободившееся место следующему по числу полученных в первом туре голосов кандидату.
При этом препятствием для подобного развития избирательной кампании не должна служить редакция п. 2 ст. 59 Федерального закона, допускающая замену кандидатов при снятии кем-либо из победителей первого тура выборов своей кандидатуры исключительно по собственной инициативе. Здесь важно учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, исключение кандидатов из круга участников повторного голосования, обладающих пассивным избирательным правом, может быть следствием их добровольного желания (п. 11 ст. 32 Федерального закона), аннулирования регистрации за допущенные нарушения (п. 1 ст. 64 Федерального закона) и смерти лица, обладающего статусом кандидата (хотя такое основание не упомянуто в законодательстве). При этом, по вполне понятным причинам, основания выбытия того или иного кандидата не должны влиять на дальнейший ход избирательной кампании. Во-вторых, важно учитывать, что в соответствии с п. 11 ст. 32 Федерального закона кандидат вправе снять свою кандидатуру в любое время, но не позднее чем за три дня до дня голосования. Если соотнести это правило с правилом, закрепленным в п. 3 ст. 59 Федерального закона, то обнаруживается заметное противоречие, так как последнее допускает проведение повторного голосования по одной кандидатуре в случае, когда после снятия всеми остальными кандидатами своих кандидатур в избирательном бюллетене на день проведения повторного голосования остается только один кандидат. Но ведь один кандидат может остаться в избирательном бюллетене на день голосования только в результате отмены регистрации другого кандидата, которая может иметь место вплоть до дня, предшествующего дню голосования. В-третьих, нельзя не обратить внимание на то, что п. 4 ст. 59 Федерального закона не увязывает исключение кандидатов из избирательных бюллетеней для повторного голосования только в связи с их собственным желанием, а использует понятие «выбытие кандидатов», предполагающее в том числе и возможность аннулирования их регистрации.
Все это в своей совокупности свидетельствует о том, что какова бы ни была причина выбытия кандидатов в период между первым и вторым туром голосования - собственная инициатива, аннулирование регистрации или смерть, - во всех случаях образовавшаяся вакансия должна замещаться следующим по числу полученных голосов кандидатом, ранее участвовавшим в проводимых выборах. Причем такие замещения продолжаются до тех пор, пока остаются претенденты на освободившееся место.
Существенное юридическое значение при отмене регистрации кандидата перед повторным голосованием имеет вопрос о процедуре и сроках исполнения соответствующей избирательной комиссией всех вытекающих из факта аннулирования регистрации избирательных действий. Это особенно важно, когда кандидат лишается своего статуса накануне голосования. В уже упоминавшихся досрочных выборах губернатора Приморья крайизбиркому хватило четырех дней для утверждения нового текста избирательного бюллетеня, изготовления необходимого для голосования тиража бюллетеней и обеспечения ими всех нижестоящих комиссий. А что было бы, если бы регистрация кандидата была отменена в день, предшествующий дню повторного голосования? Понятно, что при таких условиях об изготовлении новых бюллетеней не могло быть и речи. Как же тогда должна была поступить избирательная комиссия? К сожалению, действующее законодательство не содержит ответа на этот вопрос, по существу полностью вверяя судьбу повторного голосования в руки организаторов выборов.
Представляется, что выход из такого положения может быть только один. Заключается он в том, чтобы организовать повторное голосование по имеющимся бюллетеням, вычеркнув из них данные о кандидате, снятом с регистрации, и внеся сведения о кандидате, занявшем его место с учетом результатов первого тура. Понятно, что это чревато массой издержек, упреками в нарушении принципа равенства кандидатов при голосовании подобными избирательными бюллетенями. Но ничего иного в условиях действующего законодательства предложить невозможно, так как оно не оговаривает возможности изменения (переноса) даты повторного голосования.
Что же касается перспектив развития законодательства, то здесь возможны варианты. Один из них уже предложен Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и включен в законопроект о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем, в частности, предусматривается, что регистрация кандидата может быть отменена (аннулирована) не позднее чем за пять дней до дня голосования. Тем самым, по мнению Центризбиркома России, решаются, как минимум, две задачи. Во-первых, синхронизируются сроки выбытия кандидатов из избирательной кампании по собственной инициативе и по решению об аннулировании регистрации, Во-вторых, исключается возможность манипулирования институтом отмены регистрации кандидатов накануне голосования, когда они фактически лишаются возможности оспорить принятые в их отношении крайние меры.
Думается, однако, что вряд ли такой путь развития избирательного законодательства можно считать приемлемым, хотя он и позволит иметь необходимый запас времени при организации повторного голосования, даже в тех случаях, если потребуется изготовление новых бюллетеней. Вместе с тем нельзя не видеть, что предлагаемое объявление «моратория» на отмену регистрации кандидатов в течение пяти дней, предшествующих дню голосования, не только не снимет накала предвыборной борьбы, но и, породив у кандидатов «чувство безнаказанности», может способствовать тому, что она примет крайние, далекие от закона формы. Особенно нечего будет терять тем кандидатам, которые не имеют реальных шансов на победу. Ведь отмена регистрации в последние пять дней невозможна, а итоги выборов не могут быть пересмотрены, если нарушения закона не были связаны с избранными кандидатами (п. 8 ст. 64 Федерального закона).
Да и в случае нарушения закона лидерами избирательного марафона исключать возможность отмены их регистрации также нелогично. Ведь в случае грубых нарушений законодательства все равно придется давать им оценку, но уже после определения результатов выборов. Только цена такой запоздалой реакции на нарушения (в виде отмены результатов выборов) будет сопряжена с гораздо большими издержками, причем не только материальными. Все это не может не убеждать в том, что отказываться от отмены регистрации кандидатов накануне дня голосования - все равно что уподобляться страусу, прячущему голову в песок.
Представляется, что наличие в законодательстве санкции в виде аннулирования регистрации кандидатов служит серьезным сдерживающим фактором, предупреждающим использование нелегальных способов и средств предвыборной борьбы. От нее ни в коем случае нельзя отказываться, тем более накануне голосования, когда электоральное противостояние достигает наивысшего накала. Более предпочтительным выглядит закрепление в законодательстве правила, предусматривающего возможность переноса по решению соответствующей избирательной комиссии дня повторного голосования на срок не более одной-двух недель в случае, если регистрация одного или двух кандидатов отменена менее чем за пять дней до первоначально установленной даты повторного голосования.
Председатель Избирательной комиссии
Приморского края,
доктор юридических наук
С.Д. КНЯЗЕВ
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
