«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
С.В. Юсов. Практика проведения выборов в России: реальные проблемы и перспективы (на примере Ростовской области)
Избирательная комиссия Ростовской области
Как показывает мировой опыт последних двух столетий, становление и оптимизация внутренних демократических институтов неразрывно связаны с параллельным развитием права как социального явления и правовой культуры гражданского населения (то есть лиц, являющихся гражданами страны и определяющих основные тенденции совершенствования правовых и политических сфер жизни социума). Выборы являют собой один из важнейших сегментов данной системы ввиду следующих объективных обстоятельств. Публичное право в целом и избирательное в частности непосредственно определяют степень демократичности процедур реализации гражданами своих политических прав. Участвуя либо не участвуя в голосовании, избиратели открыто демонстрируют обществу не только свой выбор дальнейшего развития названных выше институтов, но и правовую культуру, доминирующую в их сознании в совершенно конкретный историко-хронологический момент.
Видимо, следует согласиться с мнением многих ученых и специалистов, что первое из условий - развитие избирательного права - достигло в России за последние десять лет достаточно высокого уровня. На рубеже XX-XXI веков в стране сформировалась в основном стройная, логически выверенная система избирательного законодательства, устраивающая как само общество в целом, так и основные политические силы. Избирательное право в России не уступает своим аналогам в наиболее развитых странах мира. Об этом свидетельствует его высокая оценка международным сообществом, международными наблюдателями и экспертами. В ряде же моментов наше национальное избирательное законодательство значительно опережает правовые нормы западного публичного законодательства (например, в нормативном закреплении процессов организации работы избирательных комиссий, реализации механизмов контроля общества за выборами и т.д.).
В докладе наблюдателей от ОБСЕ за 2000 год по итогам выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации отмечается, что «от выборов к выборам заметно совершенствовались избирательные законы, которые, как было признано, соответствуют общепринятым демократическим принципам. Эти правовые рамки обеспечили прочную основу для проведения организованных, плюралистических и ответственных выборов. Продуманность избирательной системы сочеталась со значительным ростом уровня прозрачности, который обеспечивался на всех этапах избирательного процесса» [1].
Центральная избирательная комиссия, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, региональные представительные органы власти внесли весомый вклад в обновление избирательного законодательства, включив в него нормы и положения, позволяющие закрепить и детализировать ряд важных аспектов различных этапов избирательной кампании, а также введя правовые новеллы, расширяющие возможности реализации активного и пассивного избирательного права.
Однако следует отметить, что когда в ходе различных интервью средствам массовой информации дается высокая оценка таким важным общественно-правовым явлениям, это почему-то вызывает у них изумление. По-видимому, как у журналистов, так и в общественном мнении укоренилась мысль, что избирательное законодательство в России как бы не первого сорта и свои задачи как регулятора общественных отношений выполняет не в должной мере. Однако на деле избирательная практика подтверждает, что федеральные и региональные законы достаточно точно регламентируют избирательный процесс, уже сегодня обеспечивая в значительной мере основополагающие гарантии, в том числе и судебные, зашиты избирательных прав граждан.
Характерно, что количество избирательных споров, разрешаемых судом, год от года увеличивается. Но не стоит соглашаться с теми учеными и политиками, которые приписывают это лишь несовершенству закона. Речь может идти о нюансах в выработке нормативных требований к отдельным элементам деятельности участников избирательного процесса.
За последние 5-6 лет произошло смешение содержания избирательных споров. Если раньше очень часто и, к сожалению, обоснованно в судах решались споры о фальсификации результатов выборов на отдельных избирательных участках, манипуляции бюллетенями, нарушениях закона, допускаемых избирательными комиссиями, то сегодня все чаще оспариваются действия самих кандидатов и их представителей. Если несколько лет назад о кандидатах не было вообще никакой информации и избиратели должны были на веру воспринимать то, что сообщал о себе человек, стремящийся во власть, то в настоящее время речь идет о детализации правил представления сведений о себе, имуществе, принадлежащем кандидату, в том числе в совместной собственности. Как говорят, не было декларирования кандидатами доходов и имущества - не было и проблемы. Как реагировать на сведения о скрытом имуществе? Как кандидату показывать домостроение, находящееся в общей собственности? Как далеко может зайти налоговая полиция и инспекция при проверке этих сведений? В какой правильной правовой форме довести итоги проверки до избирателей на общедоступном языке?
Каждое новое нормативное правило вызывает новые вопросы и выливается в уточнение и детализацию этого правила.
Вышесказанное можно проиллюстрировать на примере муниципальных выборов в Ростовской области, когда за период с октября 2000 по май 2001 года в суды с заявлениями и жалобами на различные нарушения в избирательном процессе обратилось более 120 заявителей. Большинство из этих обращений касалось следующих вопросов:
1) нарушения закона при заполнении подписных листов;
2) предоставления кандидатами неполных сведений о доходах и имуществе;
3) нарушений закона, связанных с ведением предвыборной агитации.
Большое количество обращений в судебные органы по первым двум видам нарушений обусловлено ужесточением в областных законах требований к проверке подписей избирателей в поддержку кандидатов, а также в связи с увеличившимися возможностями избирательных комиссий по проверке сведений, представленных кандидатами для регистрации. Муниципальные избирательные комиссии, используя свое право привлекать правоохранительные органы, проверяли эти документы более тщательно, чем четыре года назад, на предыдущих местных выборах.
Например, Семикаракорским районным судом в судебных заседаниях рассмотрены представления муниципальной избирательной комиссии Семикаракорского района об отмене регистрации кандидатов в депутаты районного Собрания депутатов, которые в соответствии с документами, поступившими из налоговой инспекции, недопоказали сумму дохода, превышающую 10% от декларированной суммы годового дохода, что признается существенным показателем недостоверности сведений и является основанием для отказа в регистрации. Решения суда в данных спорах подтвердили правильность решения, принятого муниципальной избирательной комиссией. Четыре года назад подобного спора просто не могло быть ввиду отсутствия нормативных правил, регулирующих данную ситуацию.
Другой пример. На выборах главы муниципального образования (мэра) города Шахты муниципальная избирательная комиссия зарегистрировала кандидатом на эту должность гражданина З. На это решение избирателем была подана жалоба в Шахтинский городской суд о том, что кандидат в сведениях о принадлежащем ему имуществе не указал жилой дом, принадлежащий ему на праве общей собственности с его супругой без определения долей и оформленный в БТИ на имя жены. Суд удовлетворил требования заявителя, признав решение муниципальной избирательной комиссии о регистрации З. незаконным, так как в поданных кандидатом документах отсутствует домовладение, имеющее правовой режим общей совместной собственности супругов. Президиум областного суда не согласился с Шахтинским городским судом и его трактовкой понятия «общая собственность» в областном законе «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области» и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и отменил решение Шахтинского городского суда об отмене регистрации этого кандидата, восстановив тем самым его регистрацию. Описываемая правовая новелла, видимо, подлежит дальнейшей детализации в целях исключения возможных разных толкований.
В сложившейся же судебной практике рассмотрения избирательных споров по этому вопросу судами различных уровней Ростовской области этот вопрос решается таким образом, что кандидату необходимо указывать только имущество, находящееся в личной собственности кандидата, или имущество, на которое есть документы, подтверждающие его права на часть совместной собственности.
Немало споров между кандидатами и средствами массовой информации было вынесено на рассмотрение судебных органов. Так, в Миллеровском городском суде рассматривалось гражданское дело по иску зарегистрированного кандидата на должность главы муниципального образования Б. к отделу по телевидению и радиовещанию о защите чести, достоинства и деловой репутации. В Новочеркасском городском суде рассматривалась жалоба кандидата на должность главы города В. на отказ в предоставлении эфирного времени на «Новочеркасск-ТВ», в Таганрогском городском суде - жалоба кандидата в депутаты городской Думы Г. о проведении жеребьевки по предоставлению печатной площади в одной из городских газет.
Часть судебных споров состоялась по поводу намерений кандидатов получить и изучить копии подписных листов и других документов своих конкурентов. В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» персональные данные граждан относятся к категории конфиденциальной информации. Однако на основании судебного решения они могут быть выданы, например, членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Так, суд Багаевского района удовлетворил жалобу кандидата на должность главы Багаевского района К. на отказ муниципальной избирательной комиссии выдать ему копии подписных листов других кандидатов, суд Орловского района по жалобам Е. и М. - членов муниципальной избирательной комиссии с правом совещательного голоса - также обязал муниципальную избирательную комиссию выдать копии подписных листов.
Вышеописанные конфликтные ситуации также связаны не с правовой оценкой деятельности избирательных комиссий, а с различным субъективным восприятием кандидатами, их представителями тех нормативных реалий, которые установил федеральный и областной законодатель по состоянию на конец 2000 года. Споры подобного рода, видимо, будут возникать еще достаточно долго, поскольку нормативная детализация всегда является лишь отражением перманентно развивающихся общественных отношений, попыткой уполномоченных Конституцией Российской Федерации органов государственной власти не только установить какие-либо новые общеобязательные правила, но и устранить уже имеющиеся негативные тенденции общероссийского или регионального характера.
При анализе прошедших в области муниципальных выборов и состоявшихся по ним избирательных споров, особого внимания заслуживает ситуация, сложившаяся в городе Зверево на выборах главы администрации (мэра) города. 31 марта 2001 года, рассматривая жалобу избирателей К. и М. об отмене регистрации кандидата Б., суд обязывает муниципальную избирательную комиссию рассмотреть факты подкупа избирателей с его стороны. Муниципальная избирательная комиссия, рассмотрев на своем заседании факты подкупа, решает отменить регистрацию кандидата Б. и вычеркивает его данные из избирательного бюллетеня. Однако 1 апреля 2001 года в 11.00, когда уже шло голосование по бюллетеням с вычеркнутыми данными кандидата Б., Зверевский городской суд принимает решение о восстановлении его регистрации. Учитывая, что в таких условиях достоверно определить результаты волеизъявления избирателей невозможно, выборы главы администрации (мэра) города Зверево были признаны недействительными, и их пришлось проводить повторно. Столь серьезная проблематика, возникшая не только в Ростовской области, побудила Центральную избирательную комиссию Российской Федерации внести в проект дополнений к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положение, согласно которому отмена регистрации кандидата позже, чем за пять дней до дня выборов невозможна.
Отметим тот факт, что существенным обстоятельством, обусловливающим жалобы в судебные органы на действия (бездействие) избирательных комиссий, органов местного самоуправления, других субъектов избирательного процесса, является не только активизация политической борьбы в период проведения местных выборов, но и новизна действующего избирательного законодательства для большинства из кандидатов, принимающих участие в избирательной кампании.
Прогрессивной тенденцией в законодательстве стало появление нового Федерального закона «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о референдумах и выборах».
Федеральный законодатель его принятием преследовал безусловно социально значимую задачу: предупредить нарушения в ходе острых выборных баталий со стороны предприятий, учреждений, организаций и особенно со стороны средств массовой информации - как электронных, так и печатных.
Оценка судебной практики и направлений развития избирательного законодательства показывает стремление органов государственной власти ужесточить требования к соблюдению закона путем скрупулезной регламентации всех избирательных действий и обеспечения неотвратимости наказания виновных. Такой подход в современных условиях является по всей видимости верным.
В целом свою роль регулятора правоотношений при проведении выборов действующее законодательство уже выполняет. Правда, иногда СМИ и политики говорят, что вся наша политическая практика и выборы еще далеки от демократических стандартов. Это происходит, по-видимому, потому, что уровень правовой культуры еще невысок, и это касается не только избирателей, но и самих кандидатов и политиков. Поэтому участники избирательного процесса позволяют себе делать то, что им позволяют делать избиратели.
СМИ являются главным воспитателем граждан страны, обучая их правовой культуре. Через передачи, публикации в СМИ у избирателей формируется мнение о чистоте выборов и их месте в государстве. Если судить о выборах по прессе, то картина часто представляется, к сожалению, сильно искаженной и мрачной, а действия закона разъясняются крайне редко. В публикуемых информационных материалах о выборах часто доминирует не правдивое описание процесса, а то, что может сойти за сенсацию или скандал, даже если такие утверждения являются предположениями или сознательно формируемыми домыслами. Вспомните, как подавалось в СМИ снятие кандидатуры на пост главы администрации Курской области Александра Руцкого, предоставившего недостоверные и неполные сведения о принадлежащем ему имуществе, что по закону является достаточным основанием для снятия с регистрации. В журнале «Коммерсант-Власть» (31.10.01 г.) журналист Ирина Нагорных пишет: «10 октября "Власть" предположила: Кремль сделает все, чтобы избавиться от нынешнего курского губернатора Александра Руцкого. И не ошиблась - безусловный фаворит предвыборной гонки за несколько часов до голосования был снят с регистрации решением областного суда».
В Ростовской области на выборах главы администрации (губернатора) области в 2001 году кандидат Леонид Иванченко представил около 11 процентов подписей избирателей, признанных недостоверными на втором этапе проверки. А в прессе, особенно центральной, беспочвенно говорилось о нарушении демократии и о том, что руководство области якобы не допустило его к выборам. Правильность действий избирательных комиссий в очередной раз подтверждается судом, а у общества (вернее, у определенной его части) остается негативный осадок якобы допущенной несправедливости.
Почему это происходит? Видимо, общество еще недостаточно требовательно к политикам и готово поверить «компромату», обещаниям, открытой лжи. С другой стороны, оно не осознает процесс выборов как естественный, но регулируемый конфликт в обществе и переносит грязноту с политиков на государство, на саму процедуру выборов и даже на демократию.
В этих условиях, наверное, можно говорить о недостаточности правовой культуры и ответственности перед обществом самих СМИ. Заметим, что СМИ являются не только источником информирования, но и инструментом формирования общественного мнения (а также и прямых манипуляций им, что в современных российских условиях пытаются использовать в своих целях различные политические силы). Отсюда вытекает важность системного и жесткого контроля за предвыборной агитацией в СМИ как одного из центральных моментов в текущий законодательный период.
Определенные трудности возникают в практике применения норм избирательного законодательства РФ в связи с отсутствием в настоящее время четкой законодательной грани между информационными и агитационными материалами. Например, на выборах глав муниципальных образований в 2001 году в одном из районов Ростовской области Избирательная комиссия Ростовской области зафиксировала нарушения при проведении агитации в СМИ. Тем не менее муниципальная избирательная комиссия материалы агитационными не признавала в течение долгого времени, считая их лишь информацией о выборах. Хотя нарушитель (газета) был впоследствии оштрафован, его задача воздействия на избирателей оказалась выполненной. Учитывая имеющиеся трудности в определении агитационности некоторых материалов, Избирательная комиссия Ростовской области создала экспертный совет из различных специалистов: политологов, психологов, юристов, журналистов для квалифицированных заключений.
Данную проблематику возможно будет разрешить с помощью определяемого в новом проекте Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», разрабатываемом Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, более конкретного правового понятия «предвыборная агитация».
Концепция действующего Закона о выборах исходит из того, что все действия агитационного характера могут проистекать только при условии их оплаты из соответствующих избирательных фондов кандидатов, в том числе это касается призывов голосовать «против всех» кандидатов или не ходить на выборы. Такая ситуация, когда правду о кандидате (например, имеющем за спиной криминальное прошлое) может рассказать в СМИ только его оппонент и никто другой и только на средства избирательного фонда, несет в себе определенную угрозу. Например, на выборах главы муниципального образования в одном небольшом шахтерском городке Ростовской области в 1997 году, в период действия прежней редакции Закона, возникла драматичная ситуация. Одним из оппонентов выступил местный криминальный авторитет, имеющий две судимости. У доверенных лиц действующего главы горели гаражи, в квартирах взрывались гранаты и т.д. Городская пресса была запугана до такой степени, что ни один журналист, ни одно СМИ не решилось написать о нем правду. Он же распространял листовки, в которых заверял: «Да, я сидел, но это были политические, надуманные дела - за распространение самиздатовских сочинений Пастернака, Сахарова, Ахматовой ...» - и избиратели этому верили. Только опубликование по нашей инициативе в областных СМИ выдержек из судебных решений об этом кандидате помогло избирателям города узнать правду.
В настоящей редакции Закона такие действия областных журналистов попали бы в разряд правонарушений. Проблема сейчас частично решается путем обнародования информации на каждом избирательном участке о кандидатах, их имуществе, доходах и, возможно, судимостях, которая перепроверяется контрольно-ревизионными службами. Это действительно проблемная ситуация, и ее трудно как-либо нормативно отрегулировать, так как расширение круга субъектов ведения агитации может привести к полной утере контроля над данной сферой и к еще большим манипуляциям.
Избирательная комиссия Ростовской области занимает в отношении СМИ жесткую позицию, но у нас с ними довольно хорошие взаимоотношения. Почему? В условиях динамично совершенствующегося избирательного законодательства РФ определенная часть нарушений в ходе агитационных кампаний в СМИ (и с этим нам пришлось столкнуться в своей работе) происходит из-за элементарного незнания Закона. Поэтому мы проводим перед каждыми выборами семинары с редакторами и журналистами, где разъясняем нормы Закона, права и обязанности СМИ. Это позволяет Избирательной комиссии Ростовской области заявлять: «Мы вам рассказали подробно правила ведения агитации и объяснили составы характерных нарушений. Теперь мы будем строго требовать выполнения норм Закона». Такая позиция находит определенное понимание со стороны СМИ. В настоящее время среди СМИ - нарушителей преобладают СМИ, идущие на это сознательно, и, думается, способ борьбы с подобным явлением может быть следующий. Необходимо сделать так, чтобы СМИ было невыгодно вести противоправную агитацию, и экономические санкции к нарушителям должны возрастать при рецидивах. Отметим еще один момент - необходимо ввести дифференцированную шкалу, определяющую размер санкции к нарушителям, учитывающую, например, тираж издания, территорию его распространения и т.д., так как непомерный для сельской малотиражки штраф - совершенно не ощутим для общероссийского издания. Мы знаем, что эти вопросы находятся в поле зрения Центризбиркома, и на них неоднократно обращал внимание председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А.А. Вешняков. Тем не менее ужесточение санкций, на наш взгляд, - не самый эффективный способ, так как методики «черного пиара» постоянно совершенствуются и будут приспосабливаться, находить лазейки в правовом пространстве. Только тогда, когда избиратель научится самостоятельно этому противостоять (такой процесс постепенно идет), отпадет сама необходимость применения «грязных технологий» или, во всяком случае, сократится поле для маневра у правонарушителей.
К слову, «грязной технологией», довольно типичной для нашей области, является неверный показ самого избирательного процесса, который априори изображается нечестным даже в случаях, когда для этого нет никаких оснований, что зачастую используют в своих политических целях некоторые политики для оправдания перед избирателями своего проигрыша: «Если мы получили мало голосов, - значит, выборы были сфальсифицированы». Такой подход подрывает доверие к самой выборной процедуре, подобная ситуация вызывает некоторое опасение.
Понимая сложившиеся реалии, Избирательная комиссия области много внимания уделяет работе со средствами массовой информации. С главными редакторами СМИ и журналистами, освещающими выборы, регулярно проводятся информационные и обучающие семинары, пресс-конференции Избирательной комиссии. Заметным событием в жизни СМИ стали ежегодные конкурсы журналистского мастерства «Демократия и выборы». Для примера можно привести деятельность таганрогской газеты «Городская площадь» (гл. редактор Б.М.Слуцкий). В период подготовки выборов главы администрации города газета опубликовала серию статей, не только разъясняющих избирательное законодательство, но и показывающих примеры возможностей манипулирования общественным сознанием, в том числе и с помощью так называемых «грязных технологий». В результате в городе преобладает общественное мнение, осуждающее любые попытки нарушения избирательного законодательства. В ходе избирательной кампании не было зафиксировано ни одного случая «войны компроматов».
В обеспечение высокого уровня правовой культуры всех участников избирательного процесса в области реализуется «Комплекс мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и правовому просвещению избирателей Ростовской области».
В итоге, совершенствуя избирательное законодательство, повышая уровень информирования просвещения избирателей и других участников избирательного процесса, мы создаем условия для снижения количества судебных избирательных споров и ограничения возможностей манипулирования общественным мнением избирателей.
Для существования и развития демократии в России важно, чтобы процесс совершенствования избирательного права соответствовал и содействовал повышению правовой культуры населения. При таком подходе вполне реален и обратный эффект: когда уровень правовой культуры граждан страны позволит создать принципиально иное избирательное законодательство, базирующееся не на отрицании негативных примеров, а на поощрении позитивного багажа знаний общества. Но путь к этому непрост и, видимо, продолжителен.
Председатель Избирательной комиссии
Ростовской области
С.В. ЮСОВ
[1] Выборы депутатов Государственной Думы Российской Федерации 19 декабря 1999 года. Итоговый доклад ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 13 февраля 2000 г., 4 с.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
