«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Д.В. Краснянский. Договор с агитатором: правомерная деятельность кандидата или незаконная избирательная технология?
Избирательная комиссия Санкт-Петербурга
Санкт-Петербург одним из первых субъектов Российской Федерации испытал на практике применение так называемых «незаконных избирательных технологий» в ходе организации и проведения выборов. «Черный пиар», применявшийся на выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в декабре 1998 года, впервые вызвал широкий общественный резонанс не только среди непосредственных участников избирательного процесса и средств массовой информации, но и органов государственной власти Российской Федерации, международных правозащитных организаций, простых избирателей. Количество жалоб и обращений граждан в Санкт-Петербургскую избирательную комиссию в ходе выборов побило все рекорды, а правоохранительные органы, призванные оказывать содействие избирательным комиссиям в пресечении нарушений избирательных прав граждан, не смогли обеспечить даже минимальный порядок в своей работе. На несколько десятков обращений избирательных комиссий всех уровней в прокуратуру Санкт-Петербурга последняя направила в адрес горизбиркома одно (!) представление о необходимости более строгого соблюдения действующего избирательного законодательства. Было возбуждено всего одно уголовное дело по факту воспрепятствования осуществлению гражданами своих избирательных прав путем подкупа, да и оно было благополучно прекращено через пару недель.
Массовый подкуп избирателей, доставка граждан в период досрочного голосования на избирательные участки автотранспортом, нанятым кандидатами, публикация различного рода пасквилей и выход в эфир лживых и провокационных публицистических передач не способствовали честной и законной предвыборной борьбе.
Парадоксально, но факт: расцвету в Санкт-Петербурге «черного пиара» способствовало принятие в 1997 году Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Дело в том, что очередные выборы депутатов городского Собрания были назначены в июне 1997 года, то есть до принятия нового Федерального закона. А голосование в первом туре выборов состоялось в декабре 1998 года. В соответствии со ст. 66 Федерального закона выборы проводились по устаревшим нормативным правовым актам - Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (в редакции 1994 года), закону «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», принятого в 1996 году, и ст. 49-60 новой редакции Федерального закона.
Напомню, что принятый еще в 1994 году Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» предусматривал ответственность кандидатов лишь за злоупотребление свободой массовой информации, за агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, за призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, за пропаганду войны. И все. За любые другие действия кандидат, избирательное объединение и их уполномоченные представители никакой ответственности не несли. Да и отмена регистрации кандидата, допустившего указанные выше нарушения, могла произойти только по решению суда. Таким образом, многие действия кандидатов, их доверенных лиц, уполномоченных представителей избирательных объединений и блоков, которые в соответствии с новым избирательным законодательством могут быть определены как нарушающие гарантии избирательных прав граждан, таковыми не являлись. Другими словами, круг избирательных правонарушений в период проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва был значительно уже того перечня, который сегодня содержится в действующем избирательном законодательстве.
В декабре 1998 года многие кандидаты впервые в Российской Федерации использовали практику заключения с избирателями так называемых «договоров с агитаторами». В людных местах располагались группы поддержки тех или иных кандидатов, предлагавших проходящим мимо гражданам заключить договор на ведение агитационной работы в пользу определенного кандидата. Непосредственно при подписании указанного договора гражданину выплачивалось вознаграждение в размере от 15 до 25 рублей, а в случае победы кандидата на выборах подразумевалась премия в сумме 50-100 рублей. При этом никто не требовал от избирателя выполнять какую-либо работу, агитационная литература ему не выдавалась, представления отчета о выполненной работе не требовалось. Правовая оценка подобных договоров позволяет сделать однозначный вывод об их мнимом характере, поскольку, совершая сделку, ее стороны не предполагали действий по ее исполнению и не предвидели правовых последствий реализации договора. Но что интересно, практически ни один из кандидатов, использовавших данную практику в своей избирательной кампании, не получил вожделенного депутатского мандата. (Имело место одно исключение, но кандидат практиковал заключение таких договоров в значительно меньшей степени, нежели его конкуренты, используя иные формы предвыборной борьбы.) Скорее всего, это произошло потому, что в пределах одного избирательного округа эту новую для организаторов выборов технологию использовали сразу несколько кандидатов, что позволило избирателям одновременно и получить определенные денежные средства, и избрать угодного им кандидата, - как правило, того, кто не пользовался методами фактически прямого подкупа избирателей. На обращение в суд о признании незаконным заключения таких договоров Санкт-Петербургский городской суд вынес решение, суть которого сводилась к следующему: воспрепятствование свободному волеизъявлению граждан путем подкупа является уголовно наказуемым деянием. Следовательно, только в рамках уголовного, а не гражданского процесса можно признать гражданина виновным в подобных действиях. Поскольку никто не обращался с исками о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершаемых отдельными кандидатами, суд не вправе признать указанные сделки недействительными.
Современное избирательное законодательство также не содержит оснований для привлечения к ответственности кандидата за эти действия. Предложение Санкт-Петербургской избирательной комиссии о внесении в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» изменений, устанавливающих предельное количество сотрудников избирательного штаба кандидата, в зависимости от уровня выборов, первоначально нашло понимание в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, но впоследствии данная поправка не была включена в новую редакцию Федерального закона.
В период с декабря 1998 года и по настоящее время в Санкт-Петербурге состоялись дополнительные выборы депутатов городского Собрания в трех избирательных округах, а еще в двух они прошли в декабре 2001 года. При этом сложилась несколько иная ситуация, когда «договоры с агитаторами» заключает лишь один кандидат в округе, а остальные, боясь санкций за подобные действия, не решаются на массовый подкуп избирателей. Из текста договоров была исключена норма выплаты премии в зависимости от итогов голосования, либо она предусматривалась независимо от победы или поражения кандидата на выборах. В результате в двух избирательных округах одержали победу на выборах кандидаты, использующие данную технологию. Причем другие формы и методы предвыборной агитации эти кандидаты практически не использовали.
Действенность этой политической технологии весьма и весьма значительна, в чем уже успели убедиться сотрудники избирательных комиссий многих регионов России. Анализ избирательных кампаний показывает, что рейтинг кандидата постоянно растет, когда он организует заключение договоров с избирателями и выплачивает им деньги, но немедленно падает со дня прекращения им такой практики. Именно это и произошло с одним из кандидатов на дополнительных выборах депутата Законодательного Собрания в избирательном округе N5, состоявшихся в апреле 2001 года. Во второй тур выборов прошли два кандидата. Один из них известный и популярный в городе врач, сотрудник Военно-Медицинской академии. Другой, получивший с помощью подкупа избирателей наибольшее число голосов, молодой и никому не известный предприниматель. В период проведения предвыборной агитации этот кандидат арендовал крупный кинотеатр и поставил на конвейер заключение с избирателями договоров на агитационную работу. Одновременно такие договоры заключали от его имени от 8 до 12 человек, а в обшей сложности их подписали до 12 000 граждан, то есть каждый шестой избиратель округа. Неоднократными судебными процессами, обращениями в правоохранительные органы Санкт-Петербургская избирательная комиссия добилась прекращения заключения «агитаторских договоров» этим кандидатом. В результате голосования во втором туре выборов он с треском провалился, получив в несколько раз меньше голосов избирателей, чем его соперник.
Кстати, о правоохранительных органах. Действительно, Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав, в том числе путем подкупа. Однако Санкт-Петербургской избирательной комиссии не удалось добиться возбуждения ни одного уголовного дела по фактам подкупа избирателей. На все обращения в прокуратуру и милицию следовал отказ в уголовном преследовании кандидатов, который мотивировался тем, что декларированная в России тайна голосования не позволяет достоверно установить, как именно проголосовал конкретный избиратель. Данная позиция весьма сомнительна с точки зрения уголовно-правовой теории, поскольку данное преступление должно считаться оконченным с момента оказания воздействия на избирателя, а не в момент голосования. Но это все можно отнести лишь к недостаточной квалификации сотрудников правоохранительных ведомств, а не к недостаткам действующего законодательства. Хочу отметить важность уголовно-правового анализа практики избирательных кампаний, который до настоящего времени не обсуждался специалистами-правоведами.
Так как же бороться с подобной практикой? Конечно, можно ограничить число сотрудников избирательного штаба, ввести регистрацию гражданско-правовых и трудовых договоров, заключаемых кандидатами, и дополнить Уголовный кодекс России еще парой статей. Но все эти действия будут лишь следовать современным тенденциям развития избирательного законодательства Российской Федерации, устанавливающего все новые и новые ограничения для участников избирательного процесса. Это весьма похоже на гонку вооружений: на новое оружие всегда производится средство защиты, и так - до бесконечности. Опыт последних лет показывает, что любая новая избирательная технология, не вписывающаяся в регламент законодательных актов, объявляется незаконной и тут же вносятся коррективы в избирательное законодательство, препятствующие дальнейшему применению новых методов и форм предвыборной агитации.
Я полагаю, что федеральный законодатель, совместно с Центральной избирательной комиссией России, избрали неверный путь. Избирательное законодательство Российской Федерации характерно, скорее, для унитарного, а не для федеративного государства и не учитывает территориальные, национальные и социально-экономические особенности страны. Свобода реализации гражданами России своих избирательных прав, установленная Конституцией, ограничена бессмысленными и надуманными запретами. Низкий уровень правосознания не позволяет обеспечить строгое и неуклонное следование существующим законам, а неустанный труд политтехнологов делает бесполезным труд депутатов Государственной Думы по совершенствованию законодательства. Практика показывает, что чем меньше ограничений и запретов существует в законодательных актах, тем выше демократизм выборов и тем больше шансов на победу имеет кандидат, предложивший наиболее устраивающую избирателей программу.
Несомненно, что практика заключения избирателями договоров с агитаторами формально законна и избирательные комиссии не могут препятствовать кандидатам в применении такой избирательной технологии. Борьба может проводиться лишь на дальних подступах - в осуществлении правовой оценки договоров, признании, в судебном порядке, таких сделок недействительными и побуждении правоохранительных органов принимать меры к возбуждению уголовных дел.
По своей сути заключение договоров, без цели их исполнения, а с умыслом на подкуп избирателей, не может признаваться законным лишь в случае нарушения равенства прав кандидатов, когда один из них использует данную технологию, а остальные ее не применяют. Именно такая ситуация и сложилась в Санкт-Петербурге в настоящее время.
Если все кандидаты, в пределах одного избирательного округа, начнут заключать подобные договоры с избирателями, отрицательные последствия таких акций будут сведены к нулю, а воздействие на избирателей окажется минимальным. Представляется целесообразным узаконить отдельные избирательные технологии, бороться с которыми бесполезно. Это позволит поставить всех участников избирательного процесса, и прежде всего кандидатов, в равные правовые условия. При этом необходимо усилить контроль за финансовыми потоками кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков, не допуская вовлечения в оборот избирательной кампании неконтролируемых денежных средств.
Следует отметить, что система контроля и ответственности кандидатов за избирательные правонарушения находится в зачаточном состоянии. Ответственность за те или иные действия наступает одновременно и избирательная, и гражданская, и административная, и уголовная. Все это противоречит общеправовому принципу, в соответствии с которым за одно правонарушение лицо несет однократную ответственность. А в случае признания незаконным так называемого «договора с агитатором» кандидат может быть лишен своего статуса, одновременно с этим он несет административную ответственность, не исключено возбуждение уголовного дела, а заключенный им договор признается недействительным с наступлением последствий недействительности ничтожной сделки, определенных Гражданским кодексом Российской Федерации. Не многовато ли?
Поэтому, в целях обеспечения подлинной демократии на выборах, необходимо:
1) сократить круг вопросов, регулируемых на федеральном уровне, придав законодательству диспозитивный характер и предоставив возможность для развития регионального избирательного законодательства;
2) федеральное избирательное законодательство должно содержать относительно небольшое количество запретов на применение тех или иных избирательных технологий;
3) фраза «граждане Российской Федерации вправе в доступных формах и разрешенными законодательством методами вести предвыборную агитацию», содержащаяся во всех федеральных избирательных законах, концептуально неверна. В избирательных правоотношениях необходимо следовать общему принципу права - разрешено все, что не запрещено законом.
Недопустимо предоставление избирательным комиссиям права признавать те или иные избирательные технологии лишь на основе субъективного мнения их членов. До тех пор, пока существует подобная практика, выборы в Российской Федерации назвать чистыми и честными будет невозможно.
Заместитель председателя
Избирательной комиссии
Санкт-Петербурга
Д.В. КРАСНЯНСКИЙ
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
