«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
В.Я. Мустафин, А.Б. Юдина. Регистрация кандидатов: судебная практика и совершенствование законодательства
Избирательная комиссия Саратовской области
Наш взгляд на проблему отмены (аннулирования) регистрации кандидатов вытекает из практики избирательных кампаний и практики разрешения судебных споров. Именно при разрешении спорных ситуаций выявляются пробелы и несоответствия в законодательстве, в том числе и в избирательном. Некоторые из судебных разбирательств создают уникальный в своем роде прецедент. Эти прецеденты в совокупности и являются той «истиной», правовой базой, которая заполняет белые пятна избирательного законодательства.
Остановимся на выборах в органы местного самоуправления, которые проходили в Саратовской области в конце 2000 - начале 2001 года.
Статья 26 закона Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области» определяет, что для регистрации кандидата в соответствующую окружную (территориальную) избирательную комиссию кандидату или его доверенному лицу необходимо представить ряд документов, среди которых:
- подписные листы с подписями избирателей, собранными в поддержку кандидата;
- протокол об итогах сбора подписей избирателей в двух экземплярах;
- сведения об изменениях в данных о кандидате (если таковые имеются) с момента уведомления о выдвижении кандидата;
- сведения о размере и об источниках доходов кандидата (представляются в виде копии декларации о доходах или справки о совокупной величине доходов из организации по месту получения доходов за год, предшествующий году назначения выборов);
- сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности;
- первый финансовый отчет кандидата.
В течение пяти дней избирательная комиссия обязана проверить представленные документы и вынести решение о регистрации кандидата либо об отказе ему в регистрации. Заметим, что установленный в законодательстве пятидневный срок для проверки всех документов, представленных кандидатом для регистрации, крайне мал. Не случайно по предложениям субъектов Российской Федерации в новом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», прошедшем первое чтение в Государственной Думе Российской Федерации, этот срок увеличивается вдвое и будет составлять 10 дней.
Вышеупомянутый закон Саратовской области, как и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», основаниями для отказа в регистрации кандидату признает:
- существенное нарушение порядка сбора подписей;
- недостаточное количество представленных достоверных подписей или превышение установленной законом предельной доли недостоверных подписей среди подписей, подвергшихся проверке;
- недостоверность представленных сведений о кандидате, сведений о доходах и имуществе кандидата, если недостоверность этих сведений носит существенный характер;
- существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств;
- иные основания, предусмотренные законодательством.
В соответствии со ст. 55 закона Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области» одними из причин отмены регистрации кандидата являются нарушение правил выдвижения и регистрации кандидатов, существенная недостоверность сообщенных кандидатом вышеуказанных данных.
Основными причинами отказа (отмены) в регистрации кандидатам в представительные органы местного самоуправления Саратовской области явились недостаточное количество достоверных подписей в поддержку кандидата и превышение установленной законом предельной доли недостоверных подписей, представление недостоверных сведений об имуществе и доходах кандидатов.
Всего в ходе проведения избирательной кампании по выборам в органы местного самоуправления в конце 2000 - начале 2001 года судами Саратовской области было рассмотрено 39 жалоб кандидатов на решения окружных (территориальных) избирательных комиссий об отказе в регистрации. Уже после окончания периода регистрации кандидатов было подано еще 39 жалоб избирательных комиссий, кандидатов об отмене решений о регистрации в связи с вновь выявленными обстоятельствами, а также в связи с нарушением требований избирательного законодательства. Половина всех жалоб была удовлетворена. Это говорит, на наш взгляд, прежде всего о различном толковании законодательства избирательными комиссиями, судебными инстанциями. Многие положения как федерального, так и областного законодательства содержат расплывчатые формулировки, позволяющие трактовать закон в зависимости от субъективного мнения избирательной комиссии, судьи.
Показательными будут несколько примеров. Как уже говорилось выше, одним из оснований отказа (отмены) регистрации кандидата служит представление недостоверных сведений о доходах и имуществе кандидата при условии, что недостоверность этих сведений носит существенный характер (п. 14 ст. 26, ст. 55 закона Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области»). Такая же формулировка содержится и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Вероятно, законодатель предполагал, что законы субъектов Российской Федерации более детально регламентируют основания отказа в регистрации кандидата, в частности определят критерии существенности нарушений. Однако положения Федерального закона уточнены и дополнены в законодательстве лишь 21 субъекта Российской Федерации. В избирательных законах 14 субъектов Российской Федерации, в том числе и в вышеупомянутом законе Саратовской области, установленные в Федеральном законе основания отказа в регистрации кандидатов воспроизведены дословно.
В судебной практике такое дублирование федерального законодательства порождает двоякое трактование избирательного законодательства.
Так, территориальная избирательная комиссия Марксовского района Саратовской области своим решением отменила регистрацию кандидата в депутаты Собрания депутатов Марксовского муниципального образования Г. на основании выявления недостоверности представленных сведений о доходах. В своем решении избирательная комиссия указала, что сумма в 3006 рублей, не указанная кандидатом, составляет 26,6% от представленных сведений о доходах и превышает установленный законом минимальный размер оплаты труда почти в 37 раз. На этом основании территориальная избирательная комиссия пришла к выводу, что недостоверность сведений носит существенный характер. Г., не согласившись с доводами избирательной комиссии, обратился в суд.
Марксовский городской суд посчитал, что выводы территориальной избирательной комиссии сделаны без учета основополагающих норм международного права и общего правила оснований ответственности при исполнении обязанности, не было учтено отсутствие вины кандидата в неуказании дополнительного дохода, кроме дохода по основному месту работы. Кроме того, непредставление сведений о доходе в размере 3006 рублей не было признано существенным нарушением с учетом наличия у него имущества, отраженного в сведениях «об имуществе». Решением суда кандидат был восстановлен в регистрации.
Иное мнение высказал Волжский районный суд г. Саратова. Территориальная (городская) избирательная комиссия г. Саратова отменила регистрацию кандидата в депутаты Саратовской городской Думы К. в связи с выявленной недостоверностью сведений об имуществе. Представив в окружную избирательную комиссию среди документов, необходимых для регистрации, сведения о доходах, кандидат выявил в них неточность. Уточненные сведения о доходах, в которых дополнительно был указан доход в размере 17 809 рублей 14 коп., поступили в избирательную комиссию на следующий же день, но с нарушением календарных сроков подачи документов на регистрацию. Однако территориальная (городская) избирательная комиссия не приняла во внимание представленные уточнения, сделала вывод, что предоставление сведений о доходе в размере 17 809 рублей 14 коп. является существенным нарушением, так как в 221 раз превышает минимальный размер оплаты труда. Кандидат обратился с жалобой в суд.
Волжский районный суд г. Саратова, рассмотрев жалобу К. также признал существенным характер недостоверности предоставленных сведений о доходе кандидата, хотя сумма 17 809 рублей 14 коп. составляет 6,5% от совокупного дохода кандидата, указанного им в сведениях, первоначально представленных в окружную избирательную комиссию.
Таким образом, мы видим, что в аналогичных случаях положения закона применяются судами по-разному.
Анализ судебной практики показывает, что законодателю необходимо четко определить критерии существенности. В нашем случае возможно было бы определить, что существенной недостоверностью сведений о доходах кандидатов является доход, превышающий определенный размер минимального размера оплаты труда или определенный процент соотношения указанной или не указанной суммы дохода. Четкие критерии позволили бы прийти к единообразному применению соответствующих норм права как судебными инстанциями всех уровней, так и всей системой избирательных комиссий.
Примечательно, что ни федеральное законодательство, ни законодательство Саратовской области о выборах не содержат мер ответственности членов избирательных комиссий перед кандидатами за нарушение процедуры проверки документов и регистрации кандидатов.
Так, член окружной избирательной комиссии Ртищевского муниципального образования нарушила порядок и сроки выдачи четырем кандидатам в депутаты представительного органа местного самоуправления документов на открытие специального избирательного счета. Таким образом, первый финансовый отчет был сдан кандидатами с опозданием, и на основании подпункта «г» п. 14 ст. 26 закона Саратовской области «О выборах депутатов Саратовской области» (нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств) окружной избирательной комиссией регистрация кандидата была отменена.
Кандидаты, справедливо полагая, что со стороны окружной избирательной комиссии нарушены их избирательные права, обратились с жалобой в суд. Ртищевский районный суд не только полностью удовлетворил требования кандидатов о восстановлении их в регистрации, но и взыскал с окружной избирательной комиссии моральный вред в пользу трех кандидатов в размере 5 тысяч рублей и в пользу одного кандидата - 10 тысяч рублей.
В Саратовской области в ходе выборов в органы местного самоуправления создан судебный прецедент, позволяющий даже в случае нарушения членами избирательной комиссии соответствующего уровня избирательного законодательства по суду восстановить истину, чтобы в дальнейшем члены комиссии более ответственно подходили к выполнению своих обязанностей, тщательно соблюдали все нормы и требования избирательного законодательства.
Вопросы промежуточного контроля за деятельностью всей системы избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов в избирательном законодательстве, проработаны недостаточно глубоко.
Впервые на выборах в органы местного самоуправления Саратовской области возникла ситуация, когда территориальная избирательная комиссия Балаковского муниципального образования осознанно не исполняла решение суда, решения и рекомендации вышестоящих избирательных комиссий.
В действующем законодательстве не разработан действенный механизм реализации подотчетности избирательных комиссий и обязательности исполнения решения суда.
9 января 2001 года Балаковский городской суд удовлетворил жалобу кандидата Б. и отменил решение Балаковской территориальной избирательной комиссии о регистрации С. кандидатом на должность главы Балаковского муниципального образования и кандидатом в депутаты Совета депутатов муниципального образования.
При этом следует отметить, что решение суда было вынесено уже после подведения итогов выборов в Совет депутатов Балаковского муниципального образования и итогов первого тура голосования по выборам главы муниципального образования, состоявшегося 24 декабря 2000 года. Территориальная избирательная комиссия назначила повторное голосование на 14 января 2001 года.
На основании указанного судебного решения Балаковская территориальная избирательная комиссия обязана была выполнить возложенные на нее п. 16 ст. 51 и п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следующие обязанности:
- дать указание участковым избирательным комиссиям вычеркнуть в избирательных бюллетенях по выборам главы Балаковского муниципального образования данные о кандидате С.;
- принять решение о включении в бюллетень следующего по числу полученных голосов кандидата, участвующего в голосовании 24 декабря 2000 года.
Данные действия избирательная комиссия была обязана совершить в силу прямого указания закона в срок, установленный законом, и в соответствии с решением суда.
В соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом РСФСР решение суда может быть обжаловано в вышестоящий суд. Однако территориальная избирательная комиссия посчитала себя вправе не обжаловать решение суда и не исполнять его, так как, «по их мнению», волеизъявление избирателей рее состоялось.
Центральной избирательной комиссией Российской Федерации трижды направлялись обращения в адрес Балаковской территориальной избирательной комиссии о необходимости «неукоснительно выполнять решение Балаковского городского суда, вступившего в законную силу 9 января 2001 года». В случае невыполнения его решения члены территориальной избирательной комиссии, как указывалось в ответах ЦИК России, могли быть привлечены к ответственности, в том числе и к уголовной.
Именно в связи с бездействием территориальной избирательной комиссии Балаковского муниципального образования и на основании ст. 16 закона Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области» избирательная комиссия Саратовской области приняла решение участвовать в обеспечении избирательных прав граждан, законности, организации, проведении голосования и подведении итогов по выборам главы Балаковского муниципального образования 14 января 2001 года.
Несмотря на это, Балаковская территориальная избирательная комиссия вела «ожесточенную» борьбу за свои интересы, «своего» кандидата С. Постоянно оказывалось сопротивление членам избирательной комиссии Саратовской области, был задействован «административный ресурс» для воздействия на участковые избирательные комиссии.
В результате 14 января 2001 года повторное голосование по выборам главы Балаковского муниципального образования проходило по двум видам бюллетеней: «желтым», изготовленным территориальной избирательной комиссией и содержащим фамилию кандидата С., регистрация которого была отменена Балаковским городским судом, и «синим», изготовленным избирательной комиссией Саратовской области в соответствии с требованиями законодательства.
Решением территориальной избирательной комиссии выборы главы Балаковского муниципального образования признаны недействительными в связи с допущенными «нарушениями» и невозможностью с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.
Рассмотрев данное решение Балаковской территориальной избирательной комиссии, избирательная комиссия области в своем постановлении определила, что территориальная избирательная комиссия не имела права осуществлять голосование на избирательных участках по бюллетеням с фамилией С. в связи с тем, что было не исполнено решение Балаковского городского суда от 9 января 2001 года.
Иными словами, «умышленное бездействие территориальной избирательной комиссии по незамедлительному исполнению решения суда, требований, изложенных в обращениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, привело к тому, что последующие действия по организации голосования были незаконными. Избиратели, не обеспеченные надлежащими бюллетенями, были лишены права на реализацию своей воли в ходе выборов», о чем указывалось в последующем решении суда о расформировании территориальной избирательной комиссии, вступившего в законную силу.
Заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации внес протест в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, в котором ставится вопрос об отмене решения Балаковского городского суда от 9 января 2001 года.
В соответствии со ст. 3, 32 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Гарантируя гражданам одно из основных политических прав - право избирать и быть избранным, Конституция Российской Федерации не определяет порядок его реализации. Федеральным законом, регламентирующим основные принципы проведения выборов в России, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В качестве меры конституционно-правовой ответственности кандидатов (списков кандидатов) ст. 64 названного Федерального закона предусмотрена отмена (аннулирование) их регистрации за допущенные нарушения избирательного законодательства.
В ходе рассмотрения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ дела об отмене вышеназванного решения Балаковского городского суда возникла неопределенность в вопросе о том, согласуются ли положения ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с конституционными положениями о праве каждого гражданина быть избранным в случае отстранения от участия в выборах кандидата, за избрание которого уже выражено волеизъявление избирателей.
В соответствии со ст. 2 и 18 Конституции России человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Волеизъявление избирателей является основой любых демократических выборов. Именно выраженная в первом туре голосования воля избирателей и послужила причиной сомнений Верховного Суда Российской Федерации.
Таким образом, предметом запроса выступает не институт отмены регистрации кандидата в том виде, в каком он закреплен в п. 1 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а вообще - конституционность отмены регистрации кандидата, прошедшего во второй тур. Однако состоявшееся волеизъявление избирателей никак не учитывается, если кандидат в установленный законом срок не представит в избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, например, выборного должностного лица. В соответствии с п. 4 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в этом случае избирательная комиссия вправе отменить свое решение о признании избранным кандидата, набравшего необходимое для избрания число голосов. То есть действующим законодательством допускается возможность отмены результатов выборов даже по такой формальной причине, как несоблюдение кандидатом одной из норм закона. При этом вопрос о конституционности или неконституционности принятия такого решения у законодателя сомнений не вызывает.
Установленная законом принудительная отмена прав кандидатов на участие в избирательном процессе ни в коей мере не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку полностью соответствует требованиям ст. 55, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц. Институт отмены регистрации в российском избирательном праве направлен именно на защиту законных интересов других лиц. Реализация конституционного права избирать и быть избранным обусловлена требованием соблюдения целого ряда установленных требований, в том числе обязанности гражданина представлять достоверные сведения о принадлежащем ему имуществе. Неисполнение этой обязанности ведет к применению предусмотренной законом санкции - отмены регистрации кандидата. Применение указанной меры ответственности к конкретному гражданину за допущенное нарушение не может быть расценено как нарушение общего конституционного права граждан быть избранными. Отмена регистрации кандидата является своего рода обоснованным ограничением пассивного избирательного права и полностью согласуется с Конституцией Российской Федерации и Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года.
В соответствии с действующим законодательством, в случае, если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов избирателей, голосование может проводиться дважды -общее голосование (первый тур) и повторное голосование (второй тур). Основанием для регистрации двух кандидатов для их участия во втором туре (повторном голосовании) является результат первого тура. Необходимо отметить, что первый тур выборов не является выражением воли большинства избирателей, поскольку ни один из кандидатов не избран. Статус кандидатов, вышедших во второй тур выборов, не изменяется. Согласно п. 8 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» зарегистрированный кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, связанных со статусом зарегистрированного кандидата, с момента официального объявления избирательной комиссией результатов выборов в средствах массовой информации. В случае проведения повторного голосования зарегистрированные кандидаты, не прошедшие во второй тур выборов, утрачивают свой статус со дня назначения избирательной комиссией повторного голосования.
Зарегистрированный кандидат, в случае его участия во втором туре голосования, является таковым вплоть до окончания избирательной кампании и, следовательно, обладает всеми правами и исполняет все обязанности, связанные с этим статусом, включая возможность отмены регистрации. Волеизъявление избирателей, высказанное в первом туре, не может служить основанием для освобождения от ответственности за совершенные ранее избирательно-правовые нарушения.
Таким образом, согласно ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации, осуществление пассивного избирательного права любым гражданином Российской Федерации не должно нарушать права других кандидатов и избирателей. Следовательно, отмена регистрации лица, обладающего статусом кандидата, возможна на любой стадии избирательного процесса.
Председатель избирательной
комиссии Саратовской области
В.Я. МУСТАФИН
Главный специалист
избирательной комиссии
Саратовской области
А.Б. ЮДИНА
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
