«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
2. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РФ И РАБОТА СМИ ПО ОСВЕЩЕНИЮ ВЫБОРОВ
Федотов М.А. Правовые проблемы работы журналистов в ходе освещения выборов. Перспективы развития законодательства, регулирующего работу прессы на выборах
Уважаемые коллеги! Как вы прекрасно знаете, законодательство о выборах - это единственная система законодательства, которая действует только во время выборов. Представление нашего уважаемого Центризбиркома о том, что закон «Об основных гарантиях и избирательных прав граждан...» является главным законом во время выборов, не совсем точно. Если исходить из статьи первой этого закона, то, действительно, данный закон обладает более высокой юридической силой по сравнению со всеми остальными законами о выборах и референдумах. Действительно, если возникает конфликт между законом «Об основных гарантиях и избирательных прав граждан...» и, например, законом о выборах Президента, а такие конфликты действительно существуют, то применению подлежит закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...».
Несколько слов из области теории. Наша правовая система знает несколько уровней федеральных закона. Это Конституция, конституционные и федеральные законы, и, затем, просто федеральные законы. Поскольку закон «Об основных гарантиях и избирательных прав граждан...» не является конституционным, то является таким же федеральным законом, как любой другой федеральный закон. Следовательно, представление о том, что он является главенствующим по сравнению с другими федеральными законами о выборах и референдумах, не укладывается в общую правовую доктрину. Но, с одной стороны, целесообразно иметь некий закон, который в системе законодательства выполняет роль структурообразующего фактора. Такой закон - как бы полуторная ступенька между законами конституционными и федеральными, на один миллиметр шире погон, на один миллиметр выше его юридическая сила, и за счет этого миллиметра он играет структурообразующую роль в системе законодательства в той или иной сфере, в данном случае - в сфере законодательства о выборах.
Должен сказать, что впервые этот метод был применен в законе РФ о средствах массовой информации, где было сказано, что любые законодательные акты о средствах массовой информации должны соответствовать «Закону о СМИ». Как-то никто не обратил внимания на этот принципиально новый подход к формированию правовой системы, а потом всем это понравилось, да так и вошло в обычай. Поэтому, на сегодняшний день у нас есть как минимум два структурообразующих закона - закон «Об основных гарантиях и избирательных прав граждан...» и «Закон о средствах массовой информации», и во время избирательной кампании они работают вместе, одновременно. Причем от их одновременной работы возникают, естественно, противоречия. Противоречия, связанные с тем, что «Закон о СМИ» устанавливает пределы свободы массовой информации. Он устанавливает, что в Российской Федерации сбор, получение и распространение информации не подлежит ограничениям за исключением установленными законодательством РФ о СМИ.
Одновременно с этим, законодательство о выборах устанавливает ограничения, связанные с деятельностью СМИ. Но не было бы никаких проблем, если бы в законе «Об основных гарантиях и избирательных прав граждан...» было бы написано: «Настоящий закон является составной частью законодательства о средствах массовой информации». Тогда все те ограничения, которые вводятся законами о выборах (депутатов, Президента и т.д.), связанные ограничениями СМИ, были бы вполне легитимны. Но, поскольку все эти законы входят не в систему законодательства о СМИ, а в систему законодательства о выборах, следовательно, с точки зрения «Закона о СМИ», они ограничивать свободу средств массовой информации не могут. Это первый тезис. Второй тезис связан с тем, что, конечно, юристу полагается быть формалистом, но все-таки до какой-то степени. Потому что совершенно очевидно, что когда налицо такое противоречие, мы должны говорить о том, что мы имеем дело с правовой коллизией, которая должна быть разрешена законодателем. Сегодня она разрешается не законодателем, а правоприменителем.
Что касается нашего правоприменителя, то лучше бы он вообще ничего не делал, потому что от него, к сожалению, как правило, только вред. И кем бы ни был наш правоприменитель, будь то избирательная комиссия, или, более того - суд, от них можно ожидать чего угодно, любых решений. Ссылки на закон, на юридическую логику не принимаются в расчет. Как показывает практика, решения принимаются безумные, и не только в сфере выборов и референдумов. Так вот, как разрешить эту коллизию? Она может быть разрешена только путем согласования «Закона о СМИ» с законодательство о выборах, в первую очередь - с законом «Об основных гарантиях и избирательных прав граждан...».
Сейчас в Государственной Думе лежит проект новой редакции закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...» и должен сказать, что я участвовал в обсуждении этого законопроекта, работал вместе с членами Центризбиркома над исправлением текста этого закона, некоторые мои предложения были восприняты, некоторые были отвергнуты категорически - причем сначала были восприняты, а потом отвергнуты. В первом чтении прошли, а во втором они поняли, что принимать этого было нельзя. Главное расхождение связано с вопросом о том, что такое предвыборная агитация.
По действующему закону, и это предлагается сохранить в новой редакции, предвыборной агитацией считается любая деятельность, побуждающая или имеющая целью побудить избирателя голосовать за того или иного кандидата, избирательный блок и т.д. И вот в этой формуле - «побуждающая или имеющая целью побудить» заложен очень серьезный конфликт. Дело заключается в том, что агитация, которая имеет целью побудить - это действие сознательное, и, в случае, если эта агитация незаконна, это виновное правонарушение. Т.е. есть вина. А если мы используем формула «побуждающая», то здесь уже вины нет, и называется это «объективное вменение». Т.е. есть факт. Была вина лица, которое привлекается к ответственности за появление этого факта в правовой реальности, или не было - никакого значения не имеет. Есть факт. Т.е., избирательная комиссия открывает газету, видит там некий текст и говорит: «Да! Это информация, побуждающая». Неважно, что имел в виду автор этого материала, что имел в виду редактор, который помещал этот материал в газете, имел он целью побудить избирателя, или же проинформировать его о том, что на самом деле происходит. Вот это их совершенно не волнует. Например, представим себе, что некий кандидат во время избирательной кампании, в пьяном виде сбил на машине пешехода. Надо об этом сообщить? Мне отвечают - нет, не надо. Почему? Потому что это агитация. Я говорю: «Это не агитация, это информирование». Да, но эта же информация будет побуждать голосовать против? Да, будет побуждать, но не информация, а само событие. Вот до тех пор, пока мы не сможем из законодательства о выборах изъять этот опасную норму, опасную формула, которая создает как бы возможность бессознательной агитации, до тех пор у нас будут большие проблемы в реализации тех прав и свобод, которые определены законодательством о СМИ за журналистами и средствами массовой информации, в их реализации в период избирательных кампаний. Причем, что интересно, избирательные комиссии считают себя вправе самостоятельно определять, что побуждает избирателя, а что нет.
Я задавал вопрос членам ЦИК - а как вы будете определять, побуждает или не побуждаем? А это мы сами определим, ответили мне. Вот мы видим, читаем - да, вот это побуждает. Я говорю: «Но вы же исходите из собственного понимания, а вы должны удостовериться, в том, что это побуждает избирателя голосовать за другого, а не вас, уважаемые члены избирательной комиссии». А как проверить, побуждает избирателя или нет? Нужно найти некоторое количество избирателей и провести среди них опрос - «вот вы, до того, как прочитали эту заметку, собирались голосовать за кандидата такого-то? А после того, как прочитали, вы побудились голосовать против?» Все, тогда нет вопросов. Сколько мы таких найдем материалов, которые реально побудили? Очень мало. Так вот, вопрос заключается в том, что эта формула «побуждающая» дает и другие неожиданные рефлексы. Что я имею в виду? Ну, например. Берем материал, посвященный кандидатам на выборную должность. Про одного написано, что он в детстве очень любил животных - информация, побуждающая в его пользу, правильно? Дальше написано, о нем же, что потом, когда он учился в институте, он был активным комсомольским вожаком. А эта информация - какая? Позитивная или негативная? Для одних позитивная, для других - негативная. По поводу этой информации мы не может сказать, кого и куда она побуждает. И, наконец, дальше написано, что вот потом, когда он стал работать самостоятельно, то неоднократно имел проблемы с правоохранительными органами, был судим за воровство. Это информация против.
Ну а теперь давайте оценим это материал целиком, с точки зрения законодательства о выборах. Это агитация или не агитация? Если это не соответствует действительности вообще, то это просто нарушение норм журналистской этики, но не закона о СМИ. А по закону о выборах нужно понять - побуждает или не побуждает. На мой взгляд, рассуждения на эту тему - бессмысленны. Необходимо эту норму из законодательства о выборах изъять и оставить только формулу «имеющая цель побудить». А дальше уже, можно достаточно быстро прийти к выводу, что такая информация появилась именно для того, чтобы побудить избирателя голосовать так-то. Тем более, что действительно, то самый «черный пиар», скрытая агитация - вполне сознательная, целенаправленна, и все, кто этим занимается, знают, что делают. Именно поэтому, принципиально важно дать законодателю возможность различать, где действует журналист как объективный наблюдатель, как информатор о том, что происходит в обществе, а где действует пропагандист, агитатор, пиарщик. Вот в этом направлении новая редакция закона о выборах в значительной степени развивается.
Впервые появляются в законе «Об основных гарантиях и избирательных прав...» нормы, что в период избирательных кампаний в деятельности СМИ следует различать освещение выборов и предвыборную агитацию. Такое более или менее ясное разделение этих функций появляется впервые. Потому что, как мы знаем, в избирательной системе, СМИ играют как минимум три функции - освещения, предоставления информационных услуг участникам предвыборной агитации и функцию гражданского контроля за ходом избирательной кампании. И новая редакция закона «Об основных гарантиях и избирательных прав...» в общем эту идеологию воспринимает. Но, к сожалению - половинчато, частично. Это движение в правильном направлении, но недостаточно радикальное.
На мой взгляд, необходимо максимально продвинуть закон в том направлении, чтобы, с одной стороны, поставить заслон «черному пиару», а с другой - предоставить СМИ возможность действовать свободно, без оглядки на избирательные комиссии. Повторяю, речь о СМИ, выполняющих свои социальные функции, а не о деятельности журналистов, за конвертируемую «благодарность» выполняющих функции тайных агитаторов. Это разное. Принципиально важно, чтобы в законодательстве была для этого необходимая почва. На сегодняшний день эта почва, мягко говоря, очень неровная. Потому что наш законодатель давно уже поставил себе задачу истребить «черный пиар», сделал для этого, как ему казалось, все возможное, а тот цветет и расцветает. Почему? Да потому что применены совершенно неправильные методы. Цель выбрана правильно, а средства этой цели не соответствует. Например, обратимся к такой норме, как «равный доступ». Чтобы обеспечить равный доступ, закон предусматривает, что если кандидат является журналистом, но на время избирательной кампании, он обязан уйти в отпуск, не участвовать в освещении выборов. Замечательно. А если он не журналист, а владелец средства массовой информации? У него меньше доступ или больше, чем у рядового журналиста? Я думаю, что гораздо больше. Но почему-то к нему такие меры не применяют. Пойдем дальше. Эстрадный певец, деятель шоу-бизнеса - он имеет меньше возможности для общения с аудиторией, чем рядовой участник избирательной кампании? Конечно, многократно больше. Но он нем никто ничего не говорит, закон проходит мимо этой категории кандидатов - и таких категорий мы можем найти очень много. Законодателю нужно найти концептуально другой подход к обеспечению принципа равного доступа. К сожалению, в новой редакции закона «Об основных гарантиях и избирательных прав...» этот новый подход найден не был. Я мог бы говорить об этом долго, но время моего выступления истекло. Спасибо.
Федотов М.А.
Секретарь Союза журналистов России,
г. Москва
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
