Если говорить о коррупции в представительных органах власти как о явлении многообразном, как о системе, если ставить реальную задачу борьбы с ней, то совершенно очевидно, что без соответствующей профилактики не может быть и успешной борьбы.
Так же как эффективная борьба с любым видом правонарушений невозможна без их профилактики, так и борьба с коррупцией во власти невозможна без противодействия этому явлению, в том числе еще на стадии выборного процесса.
Коррупция в избирательном процессе является одним из самых опасных видов коррупции, так как дает право в дальнейшем распоряжаться значительными публичными ресурсами. Именно этот вид коррупции порождает многообразие ее проявлений и форм в органах власти.
Исследуя коррупцию в избирательном процессе, ряд авторов (например, известный политолог и журналист Б.Л. Вишневский) определяет данное явление термином «электоральная коррупция». При этом определяются три ключевые ее формы:
Коррупция, связанная с использованием самими кандидатами «грязных» технологий, технологий подкупа избирателей.
Именно эта форма является наиболее опасной, так как имеет тенденцию к постоянному совершенствованию методов.
Кроме того, если первые три формы, хотя бы теоретически, позволяют предположить, что такими методами можно помочь достойному и честному кандидату, то последняя исключает всякое сомнение в этом.
Ни в коем случае не занижая степень влияния коррупции, связанной с использованием кандидатом административного ресурса, и коррупции, связанной с использованием средств массовой информации, на результаты голосования и степень их общественной опасности, в дальнейшем рассмотрим лишь последние две формы на основе практического опыта участия в нескольких выборных кампаниях.
Рассмотрим проявления коррупции в деятельности избирательных комиссий и правоохранительных органов.
Среди кандидатов, участвующих в довыборах в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга по 31-му округу, проходивших в мае, а затем октябре 2000 г., не было кандидатов, напрямую пользовавшихся поддержкой администрации и имеющих так называемый административный ресурс. Тем не менее, анализ приводимых ниже фактов позволяет сделать вывод о том, что отношение избирательной комиссии и органов власти, в чью обязанность входит контроль и пресечение незаконных действий во время проведения выборной кампании, к различным кандидатам было далеко не одинаково. Об истинных «стимулах» некоторых действий вышеупомянутых структур можно лишь догадываться, равно как и о величине этих «стимулов».
Уже на стадии регистрации кандидатов, окружная избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату от «Яблока» С.А. Дулову, мотивируя свое решение наличием большого числа недостоверных подписей. В разряд недостоверных попали все подписи на листах, где Подпись кандидата была представлена в виде собственноручно написанных им фамилии, имени и отчества.
Жалоба на действия окружной избирательной комиссии не была «удовлетворена городской комиссией. В ходе судебного разбирательства, благодаря слаженной работе штаба кандидата, удалось обеспечить явку более 20 свидетелей, подтвердивших достоверность своих подписей. Ответчик не сумел доказать ни одного факта подделки.
Суд установил, что основанием для отказа в регистрации может служить лишь наличие определенного числа недостоверных подписей, а способ заверения подписного листа самим кандидатом и форма его подписи не имеют никакого значения, и обязал комиссию зарегистрировать кандидата. Интересно, что в ходе судебного процесса судья предложила кандидату прямо в зале заседания, в присутствии председателя избирательной комиссии повторно заверить подписные листы и тем самым решить спор, вообще не прибегая к судебному разбирательству.
Следует отметить, что еще до начала судебного процесса в окружную избирательную комиссию были представлены подписные листы с вновь собранными подписями в поддержку кандидата, которые были приняты комиссией и в обязательном порядке подлежали проверке в установленные законом сроки. Однако такая проверка не была проведена, видимо, избирательная комиссия была уверена, что проиграет судебный процесс.
Практически сразу после регистрации кандидата ему было вынесено предупреждение за якобы имевшую место агитацию до официальной регистрации. Дело в том, что сообщение о выдвижении Дулова С.А. кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга объединением «Яблоко», не содержавшее каких-либо призывов, имеющее лишь информационный характер, было опубликовано в газетах «Коммерсант», «Невский обозреватель» и в ряде других.
В то же время на опубликование агитационных материалов кандидатом Войтановским В.Н. без выходных данных и наличие в них недостоверных сведений о поддержке кандидата со стороны общественных организаций комиссия отреагировала весьма своеобразно: «Указать кандидату на недопустимость в дальнейшем подобных действий».
Далее окружная избирательная комиссия принимает решение об изменении текста избирательного бюллетеня, где кандидат Дулов С.А. оказывается «временно неработающим». Решение принимается без уведомления кандидата и его доверенных лиц о заседании комиссии. Такое изменение делается на том основании, что последняя запись в трудовой книжке «председатель Муниципального совета» не соответствует действительности, поскольку существует постановление Муниципального совета (также впоследствии отмененное судом как незаконное) об отстранении Дулова С.А. от должности, хотя записи об увольнении в трудовой книжке нет. На этот раз председатель ОИК N31 Кожевникова г.И. предварительно обратилась с запросом в Горизбирком, сознательно исказив суть дела, а зам. председателя Горизбиркома Краснянский Д.В. в нарушение ст. 15 Федерального закона «Об основных гарантиях...» (коллегиальность принятия решений избирательной комиссией), единолично, без созыва комиссии, дал разъяснения в форме правового акта обязательного для окружной избирательной комиссии.
Московский районный суд, куда обратился с жалобой кандидат, признан действия комиссии неправомерными. Конечно, данный инцидент можно объяснить досадным недоразумением либо некомпетентностью членов комиссии, если бы не один интересный факт. В избирательном бюллетене кандидата в депутаты В. Терентьева в графе «род занятий» значилось: «Исполняющий обязанности императора России». Похоже, у избирательной комиссии не возникло сомнений в подлинности представленных кандидатом документов. А раз так, возникает вопрос, не привлечь ли кандидата за попытку государственного переворота?
Особую тревогу вызывает привлечение правоохранительных органов для явной или скрытой поддержки кандидатов в ходе предвыборной кампании. На тех же довыборах по 31-му округу в мае 2000 г. кандидат в депутаты Законодательного Собрания В.А. Шевченко после своей регистрации был привлечен в качестве обвиняемого за совершение особо тяжкого преступления и объявлен в федеральный розыск. Естественно, данный факт был освещен в средствах массовой информации и материалах других кандидатов. В то же время в агитационных материалах, распространяемых штабом «обвиняемого кандидата», содержался ответ Московского РУВД об отсутствии какого-либо уголовного дела в отношении В.А. Шевченко, - за подписью начальника РУВД. Позже, после вмешательства депутатов Госдумы В.А. Шишлова и С.А. Попова, Главное следственное управление ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области опровергло информацию РУВД. Возникает вопрос: каким образом кандидат, находящийся в федеральном розыске, осуществляет управление своим избирательном счетом, совершает нотариальные действия, общается со своим избирательным штабом? И как объяснить тот факт, что начальник РУВД не знает, что достаточно известный в Петербурге человек (бывший депутат Государственной Думы, владелец крупных городских предприятий, кандидат в депутаты Законодательного Собрания) объявлен в федеральный розыск?
Все описанные нарушения не повлекли за собой никаких мер по наказанию виновных, впрочем, действующее законодательство и не предусматривает никакой ответственности должностных лиц за подобные действия, равно как и за бездействие при выявлении нарушений избирательного законодательства. Автору не известны случаи применения административных мер, указанных в ст. 40, ч. 1-40, ч. 24 Кодекса об административных правонарушениях РФ и Федеральном законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах».
Опыт выборных кампаний показывает, что пробелы в законодательстве являются мощным стимулом применения рядом кандидатов технологий, которые иначе как «грязные» не назовешь.
Наиболее часто используемая и эффективная технология, используемая на выборах различного уровня, содержит в основе своей так называемую благотворительную деятельность. Суть данной технологии заключается в заблаговременном создании «фондов социальной поддержки», причем обычно носящих имя заинтересованного в их деятельности кандидата. Таким фондом, деятельность которого по понятным причинам осуществляется лишь на территории избирательного округа, распределяются, как правило, дешевые продовольственные наборы.
Ярким примером применения такой технологии служит созданный в 1999 г. в канун довыборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга по 31-му избирательному округу «Фонд социальных программ под руководством Шевченко».
Под эгидой фонда на территории избирательного округа была создана сеть так называемых уполномоченных, которые работали практически в каждом доме, имели соответствующую базу данных и занимались выдачей наборов и агитацией в пользу кандидата.
Деятельность фонда активизировалась с началом выборной кампании, практически ежедневно на территории округа действовало не менее трех пунктов раздачи продовольственных наборов. Характерно письменное заявление одной из избирательниц, по ошибке попавшее не в штаб кандидата, а в избирательную комиссию: «Проголосовала за Шевченко, прошу выдать набор».
Организаторы акции были настолько уверены в своей безнаказанности, что даже работники предвыборного штаба кандидата, имеющие статус доверенного лица, не скрывали, а наоборот подчеркивали тот факт, что гуманитарная помощь раздается от имени кандидата.
На многочисленные жалобы со стороны других участников борьбы за мандат депутата окружная избирательная комиссия во главе с Г.Н. Кожевниковой отвечала, что нарушений законодательства не обнаружено.
Материалы проверки, проведенной органами РУВД Московского района по заданию прокуратуры и на основании обращений кандидатов, не содержали никаких фактов нарушений избирательного законодательства.
По жалобе кандидата в депутаты Дулова С.А. накануне дня голосования Московский районный суд начал рассмотрение дела об отмене регистрации кандидата Шевченко В.А.
В ходе процесса истец представил следующие доказательства:
1. Показания нескольких свидетелей, заявивших о том, что во время раздачи гуманитарной помощи велась агитация.
2. Показания корреспондентов РТР и НТВ и видеоматериалы телевизионных передач.
Показания свидетелей, представленных отвечающей стороной, были настолько противоречивы и все ссылки на то, что во время выборной кампании В.А. Шевченко находился в отпуске и в деятельности фонда не участвовал, не были приняты судом во внимание.
В ходе судебного разбирательства, по существу, впервые в практике применения выборного законодательства был установлен факт подкупа избирателей, и регистрация кандидата была отменена. По своей сути, суд занял гражданскую позицию, хотя с юридической точки зрения обосновал свое решение, основываясь на п. 4 с. 66 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», вступившего в силу только в апреле 1999 г. и не действовавшего в момент проведения довыборов.
Однако хорошо налаженная система «уполномоченных» в каждом доме сумела сработать и после решения суда. Было организовано про-тестное голосование, и число проголосовавших против всех было наибольшим, выборы не состоялись. Во время выборов в участковые избирательные комиссии поступали заявления типа: «Выражаем свое возмущение решением суда Московского района о снятии В.А. Шевченко и просим принять меры к включению тов. Шевченко в список для голосования».
Технология подкупа избирателей с использованием благотворительного фонда оказалась настолько удачной, что была еще раз применена, на этот раз кандидатами В.Н. Войтановским и А.А. Пипия (начальником штаба В.А. Шевченко на повторных выборах в Законодательное Собрание по 31-му округу в октябре 2000 г.). На этот раз разработчики и исполнители учли предыдущие ошибки, и деятельность фонда «Войтановский» была официально прекращена до начала избирательной кампании.
Еще одним примером использования «грязных» технологий служит примененный на выборах в Законодательное Собрание в 1998 г. кандидатом в депутаты А.Е. Корчагиным метод покупки голосов, посредством заключения договора на оказание услуг. Данной технологией воспользовался для победы во втором туре довыборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга по 31-му округу кандидат В.Н. Войтановский.
Согласно предмету договора, одна сторона - «Кандидат» - оплачивала, а другая - «Исполнитель» осуществляла агитационную работу среди населения избирательного округа в пользу кандидата. «Исполнитель» получал авансовую оплату за работу, направлялся на участок для досрочного голосования, голосовал за вышеназванного кандидата либо «агитировал» несколько лиц на досрочное голосование и после получал полную оплату по договору. На случай рассмотрения избирательной комиссией или судебной инстанцией обращений или заявлений по данному факту с требованием пресечения подобной деятельности и снятия кандидата, в договоре было предусмотрено условие «самостоятельной ответственности Исполнителя договора за нарушение действующего законодательства о выборах». Таким образом, если бы, «Исполнитель» был задержан при попытке передачи денежных средств другому избирателю в целях получения его голоса, то «Кандидат» не мог понести ответственности.
Единственный способ реагирования со стороны избирательной комиссии по поводу «покупки голосов» выражался в принятии решений с формулировкой: «Обратить внимание кандидата в депутаты ........... на строгое соблюдение правил проведения предвыборной агитации».
Опасная форма «покупки голосов» оказалась настолько удачной, что была применена на довыборах в Законодательное Собрание в 2001 г. в 5-м избирательном округе. Анализируя текст «агитаторского» договора, можно сделать вывод о том, что и новая редакция Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не устанавливает препятствий для распространения данной технологии и позволяет ее использовать. Основной задачей заявителя иска будет доказать в суде притворность такого договора, как требует того п. 2 ст. 170 Гражданского кодекса РФ, а сделать это очень сложно, так как в качестве доказательства необходимы будут свидетельские показания Исполнителей договора. Но, учитывая самостоятельную ответственность Исполнителя договора за нарушение законодательства, как предусматривает договор, этого вряд ли удастся добиться.
По всей видимости, технология покупки голосов избирателей с помощью заключения договоров на агитацию примет массовый характер на предстоящих выборах в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга. Что касается создания благотворительных фондов - метод получил дальнейшее развитие и широко используется рядом действующих депутатов Законодательного Собрания, причем на этот раз реализуется за счет бюджетных средств. Тот же депутат В.Н. Войтановский в 2001 г. пытался использовать более миллиона рублей бюджетных средств в рамках пресловутой «депутатской поправки» на финансирование фонда своего имени. Однако столь явно нецелевое использование бюджетных средств могло вызвать ряд неприятных вопросов, поэтому была выбрана более простая схема. По поправке депутата средства из городского бюджета перечислялись на счета Территориального управления Московского района с целью оказания материальной помощи жителям района через отдел социальной защиты. Для получения же материальной помощи необходимо сначала посетить помощника депутата, который направлял документы в отдел социального обеспечения.
Последний пример очень наглядно показывает, насколько связаны между собой, дополняют и развивают друг друга коррупция во власти и коррупция во время выборов.
Для противостояния подобным явлениям предлагается предпринять следующее:
Первое. Внесение значительных изменений в избирательное законодательство, с целью обеспечения более оперативного реагирования на вновь возникающие технологии нечестной предвыборной борьбы.
Второе. Законодательное решение вопроса об ответственности избирательных комиссий и должностных лиц за бездействие при нарушении законодательства со стороны участников выборного процесса.
Третье. Внесение в действующее законодательство поправок, согласно которым избирательная комиссия определяла бы на конкурсной основе уполномоченный орган печати и организацию, осуществляющую печать агитационного материала, установив обязательным условием для кандидатов использование уполномоченного органа.
Четвертое. Введение ограничения на число оплачиваемых сотрудников избирательных штабов кандидатов в зависимости от ранга выборов по аналогии с ограничением размеров избирательного фонда. Поскольку в финансовом отчете кандидата должны фиксироваться все договорные отношения участника избирательной кампании, возможностей для сбора доказательств о подкупе будет значительно больше.
Пятое. Широкая пропаганда положительного опыта борьбы с нечестными методами ведения избирательных кампаний с выпуском методических пособий.
И последнее. Очевидно, что в борьбе с электоральной коррупцией роль политических партий должна быть более значительной, именно политические партии должны изучать и активно распространять положительный опыт такой борьбы.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
