Библиотека > Публикации ИРИС > Для избирателей > Избиратели со специальными потребностями

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

А. Д. Градовский. Крестьянские выборы в гласные уездных земских собраний

[99]

Знаю от самих крестьян,
как сильны на них посторонние влияния
и как мало гласных, действительно представляющих
общественное мнение и интересы большинства крестьян
Заявление А. И. Кошелева¹⁰⁰
в рязанском губернском земском собрании 1879 г.

Комиссия по преобразованию местных учреждений, состоящая под председательством статс-секретаря Каханова¹⁰¹, действует уже несколько лет. Неизвестно, сколько времени продлятся ее работы. Причину этого медленного хода занятий должно искать в объеме задач, предложенных комиссии: она призвана преобразовать всю систему местного управления во всех его степенях. Ей предстоит, следовательно, найти и общие начала, на которых могло бы быть преобразовано наше разносистемное местное управление, и разработать подробности каждого учреждения, без чего система, превосходная в принципе, может оказаться несостоятельною на практике.

Остается терпеливо ждать окончания этого полезного труда. Но местная жизнь продолжает предлагать вопросы чисто практического характера и требующие своего разрешения. Вопросы эти возникли не вчера, и количество их невольно наводит на вопрос, не следует ли параллельно с общими работами, производящимися в комиссии, обратить внимание и на некоторые частные неудобства ныне действующих учреждений, ибо эти неудобства продолжают расстраивать ход местных учреждений, без того не полаженных.

Я избрал с этою целью один из таких вопросов, который касается именно наших земских выборов. Я остановился на этом вопросе потому, что цели, указанные земским учреждениям, по преимуществу имеют отношение к благосостоянию крестьянского сословия, составляющего огромное большинство уездного населения. Деятельность земств по народному образованию, по земской медицине, по всем хозяйственным пользам и нуждам может быть плодотворна, т.е. иметь значение для массы населения только при том условии, если она будет иметь в виду прежде всего нужды крестьянского сословия. Такое направление земской деятельности во многом зависит от состава и качества земского представительства, и в особенности от состава того разряда гласных, которые призваны говорить именем сельских общин.

Между тем, именно организация крестьянского представительства составляет одно из самых больных мест нашего земского устройства. Сами земские учреждения обращают на это внимание, а один из самых видных земских деятелей, покойный А. И. Кошелев, употреблял все усилия для устранения зла, принимавшего все большие и большие размеры.

В последние годы своей жизни он часто возвращался к двум вопросам, решение коих он считал настоятельными: к вопросу о совершенном преобразовании уездных по крестьянским делам присутствий¹⁰² и к порядку избрания гласных от сельских обществ. Деятельность нынешних уездных по крестьянским делам присутствий, по мнению Кошелева, совершенно парализовала крестьянские учреждения; порядок избрания гласных от сельских обществ, установленный Земским положением, не дает настоящего крестьянского представительства в земских собраниях.

Действительно, правила об избрании гласных этого разряда принадлежат к числу наименее обдуманных и разработанных, как в мотивах, так и в постановлениях Положения. Обращаясь к мотивам мы находим весьма слабое и даже сбивчивое объяснение установленного порядка. Обращаясь к постановлениям Земского положения, мы встречаемся с неправильным проведением основной мысли. Обращаясь к практике, мы слышим многочисленные жалобы, вызываемые самыми прискорбными фактами.

I

Мотивы нынешнего порядка избрания гласных от сельских обществ находятся, конечно, в связи с общими началами нашего земского представительства. Эти общие начала достаточно известны. Представительство в земских учреждениях, призванных к заведыванию хозяйственными пользами и нуждами, должно быть представительством интересов и пропорционально степени этого интереса. Знамением или признаком последнего является имущество, главным образом, недвижимое. Отсюда два последствия. Во-первых, образуется класс лиц, которые по отсутствию имущества или по малому его размеру предположительно не имеют никакого «интереса» в хозяйственных пользах и нуждах. Во-вторых, в классе лиц, обладающих имуществом, пропорционально размеру последнего, предполагается и различная степень интереса, которою определяется и степень участия в земских выборах. Одни, владеющие участком земли в определенном размере, пользуются правом непосредственного голоса в избирательных съездах; другие, имущество которых не достигает указанного размера, участвуют в съездах чрез уполномоченных, представляющих, таким образом, коллективный, собирательный голос нескольких владельцев.

Но сверх материального, так сказать, признака в различии интересов, имеются еще и другие, - порядка общественно-юридического. Нельзя не видеть разницы между имуществом, владеемым на праве личной собственности, и «пространством земли», находящейся в общинном владении; нельзя не видеть разницы между лицом, владеющим недвижимою собственностью в уезде, и владельцем имущества в городе. Отсюда понятно разделение всех избирателей гласных уездного земского собрания на три разряда: уездных землевладельцев, городских избирателей и сельские общества. Иначе говоря, в земском собрании должны быть представлены три интереса: интерес уездного землевладения, городского общества и сельских общин.

Ведет ли это различие интересов к необходимости образования трех различных съездов, дóлжно ли вводить в устройство земских учреждений сословный элемент, - эти вопросы в данную минуту еще слишком трудны и не относятся прямо к предмету статьи. Не останавливаясь на их решении, мы не сойдем с почвы действующего Положения. Мы будем исходить из твердого убеждения, что составители Земского положения желали дать сельским обществам особое представительство в земских собраниях, - представителей, самостоятельно и сознательно ими избранных. Исходя из этого убеждения, нам должно будет рассмотреть, насколько означенная мысль была разработана и затем осуществлена.

Сами составители Положения сознавали, что устройство крестьянского представительства в земских собраниях довольно трудно.

«Более сложный вопрос¹⁰³, - читаем мы в соображениях комиссии, - составляет представительство сельских общин в земских учреждениях. Здесь общие основания ценза, принятые для частных землевладельцев и городских общин, не приложимы, ибо частной недвижимой собственности почти не существует, различие в имущественных интересах членов сельских общин весьма мало, вообще говоря, даже совсем нет».

После признания вопроса о представительстве сельских общин «сложным» можно было ожидать тщательной и подробной его разработки. К сожалению, последняя не соответствует указанному признанию.

«Эти обстоятельства, - говорится в соображениях, - указывают на необходимость образовать в сельских общинах так называемое коллективное право избирательства, т.е. лица, составляющие избирательное coбpaниe, сами должны быть избраны и уполномочены известною частью населения«.

Остановимся на этих немногих словах, содержащих в себе большой и ничем не оправдываемый логически скачок. Отправляясь из того факта, что «между членами сельских общин нет различия в имущественных интересах», составители соображений усмотрели в сельских общинах некоторую однородную «массу населения», отдельные части которой имеют право участвовать в выборах чрез уполномоченных. Итак, вместо имущественного основания, вместо земельного владения, крестьянское представительство должно быть основано на населении, т.е. элементе, существенно отличном от начала имущественного. Но при этом забыто, что если между отдельными членами общины почти нет различия в имущественных интересах, то из этих членов образуются сельские общества, имеющие значение юридических лиц в мере, никак не меньшей, чем разные «компании, товарищества и разные учреждения», коим дано право по владеемым ими недвижимым имуществам посылать от себя уполномоченных в избирательные съезды. По духу и смыслу всех проектов Положения и самого Положения эти сельские общества должны быть представлены в земских собраниях, а никак не «сельское население», отвлеченное от земли.

Отсюда видно, что имущественное основание в организации представительства сельских общин исчезло в силу некоторого волшебства. Оно было заменено другим без достаточного объяснения оснований для такой замены. Во всяком случае, «сложный» вопрос был разрешен довольно легко, хотя и несогласно с общими началами земского представительства, принятыми комиссиею. Справедливость требует заметить, однако, что числовой принцип «населения» не выступает так резко в способах организации крестьянского представительства, предлагаемых в «соображениях».

«За принятием этого основания, - продолжают «соображения», - существующие сельские учреждения представляют два способа организовать сельские избирательные собрания: во-первых, образовать эти собрания из выборных волостных сходов. По закону¹⁰⁴ каждый выборный волостного схода избирается от 10 дворов; каждый двор, по среднему расчету, заключает до 4 душ мужского пола; следовательно, каждый волостной выборный служит представителем интересов 40 душ населения или, другими словами, 40 душевых наделов. Эта цифра близко подходила бы к цензу, определенному для частных владельцев. Другой способ, в сущности, мало разнящийся от первого, состоит в том, чтобы образовать крестьянские избирательные собрания из волостных старшин и сельских старост¹⁰⁵. Сельские старосты, избранные самими крестьянами, могут служить, без сомнения, лучшими представителями интересов крестьянских общин, их избирающих, тем более, что и назначение их есть по преимуществу административно-хозяйственное; волостные старшины точно также суть естественные представители общественных интересов целой волости...».

«Образование избирательных сельских собраний тем или другим из изложенных выше способов, как сказано уже выше, имеет мало существенного различия. Можно заметить только, что избирательные собрания старост и старшин, по всей вероятности, будут сознательнее и вернее производить выбор. Кроме того, очевидно, что в таком избирательном собрании интересы общин будут представляемы совершенно правильно и с полным равновесием; тогда как в избирательных собраниях, составленных из волостных выборных, будет, по-видимому, перевес больших общин и волостей над малыми»¹⁰⁶.

Эта пространная выписка из соображений комиссии дает полную возможность судить о ходе ее рассуждений. Из нее видно, что она стремилась еще согласовать начало «населения» с началом имущественным; она заботилась о том, чтобы каждая община была равномерно представлена на избирательном съезде чрез ее выборных на волостной сход или чрез сельского старосту. Но способы исполнения такого намерения остались без надлежащего обсуждения. Это видно уже из того, что, по мнению комиссии, между двумя предложенными ею способами не представлялось существенного различия. По ее мнению, составление избирательных собраний из волостных старшин и сельских старост представляется даже предпочтительнее. Конечно, это предположение родилось в комиссии тотчас после освобождения крестьян, когда новые сельские учреждения и деятельность мировых посредников первого состава не только возбуждали значительные надежды, но и оправдывали их. Но что можно бы было сказать теперь на предложение составить избирательные съезды из волостных старшин и сельских старост? Заметим, что и тогда образование избирательных съездов из лиц, имеющих не только хозяйственное, но и административное значение, должно бы было показаться странным.

Тем не менее, именно этот способ был принят после нового рассуждения¹⁰⁷ и предложен в первоначальном проекте земских положений¹⁰⁸. Таким образом, способ представительства чрез волостных выборных остался на степени возможности, гипотезы, о которой упомянули с тем, чтобы тотчас же ее отвергнуть. Ею воспользовались в последующих законодательных работах, но уже в совершенно ином виде.

Числовое начало «народонаселения» было прочно установлено и в другом отношении: в отношении числа гласных, предоставленного каждому разряду избирателей. Сама комиссия осталась, впрочем, на почве имущественных оснований, хотя и предложила дать в представительстве преобладание личному землевладению. Именно, число гласных, избираемых уездными землевладельцами, предположено определить в пропорции по 1 на 3 000 средних душевых наделов, а число гласных от крестьян по 1 на 6 000 таковых же наделов. Но в Государственном совете предположили устранить этот принцип преобладания личного землевладения над общинным и постановили определить число гласных, избираемых сельскими обществами, в пропорции по 1 на 3 000 душ.

В практическом своем применении это правило привело к тому же, если не к более резкому результату.

Во-первых, 3 000 душ, на которые положен один гласный, не соответствуют 3 000 средних душевых наделов, ибо действительные наделы, особенно у государственных крестьян, выше средних, по коим произведен расчет пространства земли, дающего право участия в избирательных съездах уездных землевладельцев. Во-вторых, Государственный совет в видах возможного равновесия между гласными двух многочисленнейших разрядов постановил, чтобы число гласных каждого разряда не превышало совокупного числа гласных двух других разрядов, кроме случаев исключительных, как, например, малочисленности уездных землевладельцев или значительности городских поселений.

Применить это правило к гласным, избираемым городскими обществами, было не затруднительно ввиду незначительности большинства наших городских поселений. Но результат, который должен был получиться от применения этих правил к многочисленнейшим разрядам избирателей, зависел от того, с какого разряда будет начат расчет и к какой норме будет, следовательно, применяться число гласных от прочих разрядов.

Расчет был начат, очевидно, с разряда уездных землевладельцев, и указанное правило было выдержано в распределении числа гласных, но выдержано приблизительно, как это показывает роспись, составляющая приложение к ст. 33 (1849 статья, т. II Собрания законов, изд. 1876). Правило, что число гласных от каждого разряда не должно превышать совокупного числа гласных от прочих разрядов, имеет тот смысл, что ни один разряд сам по себе не должен образовать большинства в земском собрании. В этом смысле, повторяем, правило выдержано. Но остается еще и другой вопрос, не менее важный, именно, в какой мере один разряд, соединенный с другим, может образовать такое большинство? На основании указанной росписи можно сказать, что в значительном числе губерний, в коих развито личное землевладение, гласные от землевладельцев, соединившись с гласными от городов, образуют большинство, а гласные от крестьян, соединенные с гласными от городов, такого большинства не образуют или составляют большинство, слабейшее против первого. Вот и доказательство тому:

Орловская губерния

Уезды	Гласных от уездных землевладельцев	Гласных от городов	Гласных от крестьян	Гласных от землевладельцев и городов вместе	Гласных от крестьян и городов
Орловский	28	10	18	38	28
Болховский	22	8	14	32	18
Брянский	19	6	13	25	19
Дмитровский	16	4	12	20	16
Елецкий	33	10	28	43	38
Карачевский	19	6	13	25	19
Кромский	16	2	14	18	16
Ливенский	33	6	32	39	38
Малоархангельский	25	2	23	27	25
Мценский	18	6	12	24	18
Севский	20	4	16	24	20
Трубчевский	14	4	13	18	17

Рязанская губерния

Уезды	Гласных от уездных землевладельцев	Гласных от городов	Гласных от крестьян	Гласных от землевладельцев и городов вместе	Гласных от крестьян и городов
Рязанский	29	9	20	38	29
Данковский	17	3	14	20	17
Егорьевский	19	3	16	22	19
Зарайский	20	4	17	24	21
Касимовский	27	5	22	32	27
Михайловский	20	3	17	23	20
Пронский	16	2	14	18	16
Ранненбургский	22	4	18	26	22
Ряжский	18	2	16	20	18
Сапожковский	21	3	18	24	21
Скопинский	16	6	18	22	24
Спасский	24	3	21	27	24

Итак, в Орловской губернии из 12 уездов только в трех гласные от сельских обществ, соединившись с гласными от городов, могут составить большинство; во всех прочих уездах оба эти разряда, вместе взятые, равны разряду гласных от уездных землевладельцев, или (как в уезде Болховском) даже малочисленнее его. В губернии Рязанской только в двух уездах (Зарайском и Скопинском) гласные от крестьян и городов могут составить большинство; в прочих 10 уездах число гласных этих разрядов, вместе взятых, равно числу гласных от землевладельцев. Напротив, гласные от землевладельцев и городов во всех уездах могут составить большинство. Мы можем указать и на исключения, преимущественно в тех губерниях, где личное землевладение развито слабо. Но эти исключения не ослабляют значения общего правила. Это видно из того, что общее количество гласных от уездных землевладельцев превышает количество гласных от сельских обществ на 876: именно всех гласных от землевладельцев положено 6 405, от сельских обществ 5 529.

Это не показывает, однако, чтобы пространство земли, владеемой сельскими обществами, было меньше количества земель, находящихся в частном владении. Напротив, достаточно известно, что количество земель первого рода значительно превышает пространство земель второго разряда. Так, в одной из указанных выше губерний, в губернии Рязанской, во владении крестьянских обществ состоит 1 916 921 дес[ятин]; во владении частных лиц 1 290 399 дес[ятин], следовательно, почти в 1 ½ раза меньше. Гласных же в уездные земские собрания землевладельцы посылают 249, крестьянские общества - 213. Вообще в 8 центральных губерниях России сельские общества владеют 56% общего количества земель, а частные владельцы 37%. Из 96 уездов губерний Центральной земледельческой области (губернии Тамбовская, Тульская, Пензенская, Калужская, Воронежская, Орловская, Курская, Рязанская), в 13 уездах крестьяне владеют более чем 70% всей земли, причем крестьянское землевладение достигает своих высших размеров в уездах Коротоякском (88,4%), Богучарском (84, 6%) и Нижнедевицком (83,4%)... Затем, в большинстве уездов крестьяне владеют: в 32 от 60 до 70% и в 30 от 50 до 60% всех земель. Несравненно менее значительно число уездов, в коих крестьяне владеют от 40 до 50% всей земли, а именно, оно не превосходит 17¹⁰⁹.

Если мы примем другое и более действительное основание для оценки действующей системы представительств, именно количество земских сборов, причитающееся на гласного каждой категории, то по Тамбовской, например, губернии окажется:

В настоящее время избирают из общего числа гласных (620): уездные землевладельцы 234, города 69 и сельские общества 267; пропорционально сборам следовало бы избирать: уездным землевладельцам 229, городам 31 и сельским обществам 360.

Но мы не будем здесь настаивать на этом предмете, так как, во-первых, в мотивах к Земскому положению прямо высказано, что на первое, по крайней мере, время представляется необходимым дать перевес более образованному классу уездных жителей, и, во-вторых, для изменения числа гласных по разрядам необходимы общие перемены в избирательных условиях не только для сельских обществ, но и для уездных землевладельцев, и общее увеличение числа гласных в уездных земских собраниях, слишком малолюдных. Мы сосредоточиваем свое внимание на вопросе, поскольку выборы того числа гласных, которое предоставлено сельским обществам, поставлены в условия правильные и соответствующие требованиям представительства.

Для этой цели мы обращаемся прежде всего к основному вопросу: кто должен быть представлен в земских собраниях по точному смыслу самого Положения? Ответ мы находим, по-видимому, в 14 ст. Положения, которая гласит:

«Уездное земское coбpaниe составляется из земских гласных, избираемых: 1) уездными землевладельцами, 2) городскими обществами и 3) сельскими обществами». Итак, сельские общества должны быть представлены в земском собрании наряду с уездными землевладельцами и обществами городскими. Но что разуметь под именем «сельских обществ»? Должны ли мы понимать под этим словом простое собрание известного рода людей или нечто иное? Этот вопрос, в его отношениях к земским выборам, разрешается простою постановкою другого вопроса: во имя чего «сельские общества» допускаются к представительству в земских собраниях? Ответ несомненен: во имя того, что они владеют землями, подлежащими обложению земскими сборами. Поэтому каждое сельское общество должно быть рассматриваемо как нечто целое в своих имущественных правах и обязанностях, в его отношениях к земству и к правительству. Следовательно, община как таковая должна участвовать в выборе гласных, призванных говорить и действовать именем «сельских обществ», представлять и защищать их интересы. Представительство от сельских обществ имеет этот смысл или не имеет никакого.

Отсюда можно вывести то заключение, что гласные от сельских обществ должны избираться таким способом, при котором избираемый стоял бы как можно ближе к избирателям, - способом, который по возможности давал бы прямое участие каждой общине в избрании гласных. Мы употребляем выражения «по возможности», «сколько можно» ввиду того, что прямое избрание гласных сельскими обществами, при многочисленности сельского населения и при ограниченности числа гласных, конечно, невозможно. Но ни то, ни другое обстоятельство не устраняют значения общей цели, которую должен иметь в виду законодатель - по возможности приблизить избираемого к избирателю.

Важность этого условия сознавалась отчасти комиссиею, как это видно из первоначальных ее работ. Предлагая два способа составления сельских избирательных съездов, она в виде первого способа проектировала образовать съезд из выборных от волостных сходов, т.е. систему двустепенных выборов, причем каждая община была бы представлена на избирательном съезде пропорционально владеемой ею земле. Но осуществление этого плана очевидно встретило то препятствие, что округом для производства земских выборов был признан уезд, который мог быть подразделен на участки, но не меньше стана или мирового участка.

Соединение всех выборных волостного схода не только в общий уездный съезд, но даже в съезды по станам или мировым участкам, представлялось затруднительным ввиду многолюдства таких собраний. Из такого затруднения представлялось два выхода: или уменьшить число выборщиков, или увеличить число избирательных округов, приблизив их к волостям. Но последний исход в то время представлял затруднения ввиду того, что государственные крестьяне не были еще переданы в заведывание общих крестьянских учреждений и их волости не могли быть слиты с волостями бывших владельческих крестьян.

Итак, законодательство остановилось на уменьшении числа избирателей. Избирательные съезды от сельских обществ на основании 30 ст. составляются из выборщиков, назначаемых волостными сходами. Число их не должно превышать ¹/₃ лиц, имеющих по закону право участвовать на сходе, с тем чтобы от каждого сельского общества, в среде выборщиков находилось не менее одного представителя. Общая масса выборщиков, избранных волостными сходами, разделяется на несколько съездов по мировым участкам или станам и каждый съезд избирает гласных, причитающихся на участок.

Таков порядок, установленный 30 и 31 ст. Положения. Нашему вниманию подлежат три существенных пункта в этих постановлениях.

Во-первых, существующий порядок вводит трехстепенную систему выборов, т.е. удаляет избираемого от избирателей еще на одну степень. Сельские общества избирают выборных волостных сходов - первая степень; волостные сходы назначают выборщиков - вторая степень; выборщики избирают гласного - третья степень. В результате, выборы гласных поручаются собранию, достаточно отдаленному от сельских обществ, чтобы последние не интересовались исходом выборов, на которые они не могут иметь никакого влияния.

Во-вторых, при такой системе, пропорциональное влияние сельских обществ на выборы исчезает. Правда, по составлении 30 ст. интересы общества не были вполне забыты. Установлено, что в составе выборщиков должен быть, по крайней мере, один представитель от каждого сельского общества. Но если это общество, пропорционально числу дворов, имеет право на 2 или 3 представителя?

В-третьих, 31 ст. установляет такую форму выборов, которая трудно применима даже к странам и классам, более образованным, чем Россия и русское крестьянство. Именно, она установляет так называемый scrutiNde liste¹¹⁰, который Гамбетта¹¹¹ тщетно старался провести во Франции. Каждый избирательный съезд должен избрать несколько гласных. Например, предполагая, что съезды устроены по станам, в Курской губернии каждый съезд Новооскольского уезда должен избрать 5 гласных, Белгородского - от 4-5, в Ливенском (Орловской губернии) - от 10-11, в Малоархангельском (той же губернии) - от 7 до 8 и т.д.

Если мы представим себе средний уровень крестьянского образования, развития, знакомства с окрестными жителями и владельцами, то мы несомненно придем к убеждению, что крестьянин-избиратель может сознательно и с убеждением подать голос за одно, много два лица, живущих в его соседстве и имеющих с ним частые отношения. Но трудно представить себе, чтобы он, без внешнего руководства, подал сознательно голос за 5-6, а иногда за 10-11 лиц, подлежащих выбору.

В результате - избирательные крестьянские съезды суть собрания лиц, избранных ad hoc¹¹², и потому случайно отрешенных от своих сельских обществ, мало знающих даже друг друга и призванных подать голоса за людей, не всегда им известных. Понятно, что эти съезды, более чем какие-нибудь другие, должны были сделаться игралищем в чужих руках, орудием посторонних происков и влияний, средством ловко пройти в земские собрания для целей, посторонних интересам «сельских обществ». Бывали, конечно, случаи, когда крестьянские съезды служили прибежищем против интриг партий на съездах землевладельцев; бывали случаи, когда иные достойные деятели, вытесненные гг. землевладельцами, получали звание гласных от крестьян. Но на несколько примеров удачных, сколько неудачных и прискорбных!

При существующей системе выборов не могла быть осуществлена и цель правила ст. 35 (1851 ст. II т.), в силу которого сельским избирательным съездам предоставляется избирать гласных не только из числа своих сочленов, но и из членов избирательного съезда землевладельцев, и из православных священников и священнослужителей.

Правило это могло бы принести пользу только в том случае, если бы выборы происходили в условиях местных (законных, конечно) влияний и падали на лиц, давно и близко знакомых местному населению с хорошей стороны. Но участковые и становые «съезды» открыты влияниям другого рода, - влияниям, которые (выражаясь наиболее деликатно), могут быть названы «нежелательными».

К этому должно прибавить, что правилами самого Положения о земских учреждениях, составители которого, конечно, не могли предусмотреть позднейшей судьбы крестьянских учреждений 1861 года, созданы условия, усугубившие плачевное состояние сельских избирательных съездов.

Во-первых, в число лиц, которые не могут быть избраны в гласные, по 36 ст. Положения, не включены волостные старшины и писаря.

Во-вторых, руководство выборами предоставлено членам уездных по крестьянским делам присутствий.

Затрудняемся, с которого из этих двух условий начать. Хронологически должно начать с вопроса о волостных старшинах, хотя плоды этого недосмотра обнаружились вполне только с учреждения уездных по крестьянским делам присутствий.

II

Мы видели, что составители Земского положения так доверчиво смотрели на судьбу крестьянских учреждений, что предлагали даже составить избирательные съезды из волостных старшин и сельских старост, как «естественных представителей» интересов своих обществ. Тем менее могло входить в их намерение исключить волостных старшин из числа лиц, могущих быть избранными в гласные. Но после нескольких лет действия крестьянских учреждений обнаружились, вероятно, такие симптомы, что один из губернаторов представил Правительствующему сенату о разъяснении, могут ли волостные старшины быть гласными земских собраний. Сенат нашел, что, во-первых, 116 ст. Общего положения о крестьянах воспрещает соединение с должностию старшины других должностей, но что звание гласного не подходит под понятие должности; во-вторых, что 36 ст. Положения о земских учреждениях не упоминает о волостных старшинах. Не встречая, таким образом, формальных препятствий к избранию старшин в гласные, Правительствующий сенат прибавил к этому, что «подобное запрещение может устранить участие многих полезных деятелей в делах земства»¹¹³. Последующие события явились наглядным комментарием этого предположения. События эти тесно связаны с судьбою мировых учреждений. Она весьма поучительна, и в ее отношениях к занимающему нас вопросу, может быть, не совсем известна.

Открытие и, до известной степени, руководство сельскими избирательными съездами, предполагалось, как известно, предоставить мировым судьям, а впредь до учреждения их - мировым посредникам. В этом духе редактирована 32 ст. Положения о земских учреждениях, нынешняя 1848 ст. II т. изд. 1876.

«Избирательный сельский съезд, - читаем мы здесь, - открывается мировым судьею, а где его нет, мировым посредником, которые предлагают выборщикам назначить из своей среды председателя съезда, утверждают это назначение и затем решают все возникающие при выборах гласных недоразумения».

Но напрасно будем мы видеть в 1848 ст. постановление действующего законодательства. Правило это не действовало ни одного дня со времени обнародования земских положений, несмотря на то, что учреждение мировых судей было введено почти во всех губерниях, где имелись земские установления. Может быть, в силу большего административного значения мировых посредников сочтено было полезным оставить за ними указанные 32 ст. обязанности. Так, в 1867 году, по поводу выбора гласных на новое трехлетиe, подлежащим губернским начальством было сообщено от министерства [внутренних дел] следующее:

«По 1 примечанию ко 2-му пункту Высочайше утвержденного мнения Государственного совета 25 октября 1865 г., открытие сельских избирательных съездов, и по учреждении должности мировых судей, относится к обязанностям мировых посредников».

Ссылка на указанное мнение Государственного совета снова сделана в циркуляре МВД от 20 января 1868 года¹¹⁴.

Обращаясь к самому мнению Государственного совета, мы едва ли найдем в нем основание к выводу, сделанному МВД. Правила 25 октября 1865 г. касались предоставления в ведение новых судебных установлений некоторых обязанностей мировых по крестьянским делам учреждений, следовательно, они относились к числу правил о приведении в действие судебных уставов и указывали на судебные обязанности посредников, пepexoдившие в ведение новых установлений.

Первая их статья гласит, что со дня введения в действие судебных уставов ведению судебных установлений, образуемых на основании сих учреждений, подчиняются все иски и споры, не относящиеся до исполнения уставных грамот и предметов, в них обозначенных, и не истекающие из обязательных отношений помещиков и временнообязанных¹¹⁵ крестьян. Затем 2 ст. в трех пунктах перечисляет, какие именно дела «на сем основании» изъемлются из ведомства крестьянских учреждений. Наконец, примечание 1-е к 2-й ст. (на которое ссылалось министерство) гласит буквально:

«Bcе прочие затем дела ведомства мировых по крестьянским делам учреждений, означенные в Положении о сих учреждениях, остаются в ведении сих же учреждений».

Итак, примечание постановляло, что за изъятиями, указанными в 1 и 2 ст. правил 1865 года, за мировыми крестьянскими учреждениями оставались обязанности, указанные в Положении о сих учреждениях. Обязанности же по открытии сельских избирательных съездов не были и не могли быть указаны в означенном Положении, так как об них упоминалось в Положении о земских учреждениях в виде временной меры, не установлявшей постоянной обязанности мировых посредников.

Трудно было, следовательно, раскрыть в означенном примечании «смысл», который бы дал основание министерству внутренних дел отменить действие 32 ст. Положения о земских учреждениях. Затем, едва ли юридическое значение такого распоряжения усилилось от того, что министерство внутренних дел предварительно снеслось с министерством юстиции (циркуляр 1868 г.); Высочайше утвержденное мнение Государственного совета 25 октября 1865 года не имело и, по существу своему, не могло иметь никакого отношения к учреждениям земским.

Необходимость в таких ссылках устранилась сама собою с учреждением в 1874 году уездных по крестьянским делам присутствий, заменивших упраздненную должность мировых посредников и их съездов.

Известно, что эти присутствия введены именно в тех губерниях, где имеются как земские, так и мировые учреждения. Несмотря на это, к числу обязанностей присутствия отнесено, между прочим:

«Назначение из числа членов присутствия лиц для исполнения указанных в 32 ст. Положения о земских учреждениях обязанностей по открытии сельских избирательных съездов»¹¹⁶.

Это ясное постановление, очевидно, не было принято в расчет при новом издании II тома, и 1848 ст. утверждает, что сельские избирательные съезды открываются мировыми судьями. Итак, с самого начала действия Положения о земских учреждениях этот важный вопрос разрешался двумя разрядами постановлений, из коих одни, как 32 ст. Положения о земских учреждениях, составляли органическую часть этих положений, а другие воздействовали на него со стороны, отменяя действие его статей. Так было в 1867, 1868 и 1874 годах. В настоящее время, и после нового издания II и IX тт. Свода законов, мы имеем два постановления, из коих одно занесено в Земское положение, а другое - в учреждения крестьянские; но первое не действует и никогда не действовало, а второе определяет то, что есть на самом деле.

Обращаясь к практическим плодам последнего, мы остановимся на некоторых данных относительно деятельности как мировых посредников, так и уездных присутствий.

Мировые посредники в конце 70-х годов оставались лишь в некоторых местностях России, в коих не были введены новые судебные учреждения. К числу их относилась Пермская губерния. В Камышевском уезде этой губернии был в 1876 году следующий случай. В избирательном сельском съезде 1 участка председателем оказался сам мировой посредник, г. Андрущенко, избранный, как свидетельствовали потом, «единогласно». Начальник губернии счел долгом возразить против такой существенной неправильности и сообщил свой отзыв земскому собранию. Последнее, как значится по росписи, состоит всего из 12 гласных, из коих 8 от сельских обществ. В таком составе земское собрание нашло, что г. Андрущенко председательствовал на съезде не как мировой посредник, а как уездный землевладелец (!), избранный единогласно (!), и так как на съезде не произошло никакого нарушения прав избирателей (!), постановило признать выборы правильными. Нашелся, однако, один гласный, подавший особое мнение, в коем он просил разъяснить, каким образом г. Андрущенко мог на съезде играть одновременно роль мирового посредника, уездного землевладельца и волостного выборного и как он мог сложить с себя посредничество, чтобы сделаться председателем съезда и затем вновь обратиться в посредника, чтобы утвердить произведенные под его председательством выборы? Недоумение почтенного гласного осталось неразъясненным¹¹⁷.

Но этот оригинальный случай, свидетельствуя об изобретательности одного из мировых посредников в отдаленной губернии, не указывает еще на органические пороки системы выборов, развившиеся под действием Правил об уездных по крестьянским делам присутствиях. Мы называем эти пороки органическими по той причине, что они вытекают из свойств законодательств по этому предмету.

Во-первых, неудобства от допущения волостных старшин к избранию в гласные, неудобства, ощущавшиеся и прежде, теперь, вследствие особенного подчинения их уездному присутствию вообще и исправнику (по 153 и 155 ст. Общего положения о крестьянах) в частности, сделались явлением заурядным. Хотя Правительствующий сенат и разъяснял, что гласный есть не должность, а звание, но и для отправления этого звания требуется сознание некоторой самостоятельности и спокойствие духа. Ни того, ни другого не может получиться у старшины, знающего существование 125 ст. Общего положения и 155 ст. Положения о крестьянском устройстве, в силу которых исправник может подвергнуть его денежному штрафу до 5 рублей и аресту до семи дней.

Последствие этого права не замедлило обнаружиться.

В 1876 Симферопольское (Таврической губернии) земское собрание определило «просить начальника губернии освободить на время собрания гласного, старшину Смышляева, посаженного исправником¹¹⁸ под арест»¹¹⁹. Вероятно, под влиянием этого и других подобных случаев, Таврическое губернское земское собрание в том же году постановляет: «ввиду того, что многие старшины и старосты состоят гласными, ходатайствовать, чтобы гласные земских собраний на время заседания этих собраний не подвергались личному задержанию административным порядком»¹²⁰. В том же году Тверское собрание представило ходатайство более общее: «чтобы волостные старшины, как чины полиции, были изъяты из числа лиц, имеющих право быть гласными»¹²¹. Такое же ходатайство было предоставлено в 1879 г. Новгородским губернским земским собранием¹²². Оно было отклонено Комитетом министров¹²³ по представлению г. министра внутренних дел, представившего следующие соображения:
1) что волостные старшины суть лица выборные и по характеру своих обязанностей не принадлежат к чинам полиции;
2) что в эти должности избираются обыкновенно крестьяне наиболее развитые и пользующиеся доверием общества;
3) что лица эти по своей опытности и знанию всех нужд и потребностей своих избирателей могут приносить в собраниях существенную пользу».

Эти соображения верны применительно к условиям, в которые были поставлены означенные должности по Положению 19 февраля 1861 г. Но ввиду нынешней постановки должности волостных старшин они могут быть причислены к чинам полиции и быть подведены под действие 36 ст. Положения о земских учреждениях.

Следующий случай выяснит, в чем и как может обнаружиться зависимость старшин от власти исправников.

В 1877 году в заседании Дмитровского (Московской губернии) земского собрания слушался доклад управы о недоимках по земским сборам. Доклад происходил в присутствии исправника, который старался доказать, что недоимки по земским сборам не только не увеличиваются, но постоянно уменьшаются благодаря энергическим действиям полиции. В подтверждение своих слов он сослался на гласных из волостных старшин. Bсе старшины подтвердили, кроме одного, который промолчал. Заседание происходило утром. В вечернем заседании того же дня собрание узнало, что молчавший старшина арестован исправником. Собрание постановляет ходатайствовать пред московским губернатором об освобождении гласного на время заседаний. Но исправник сам освободил старшину, который и прибыл в заседание; собрание, однако, постановило просить губернатора об ограждении собрания на будущее время от таких действий. Исправник в свою очередь препроводил в собрание бумагу, объяснявшую причину ареста. В ней говорилось, между прочим: «быв свидетелем совершенного равнодушия волостного старшины к моему заявлению, я, пользуясь нахождением его в городе¹²⁴, арестовал его, как старшину, на три часа, не лишив его в то же время возможности, как гласного, быть в собрании, и во всяком случае не имел ввиду нанести какое-либо оскорбление собранию, лишив старшину на время, свободное для собрания, и отправил его в собрание в свое время, о чем долгом считаю объяснить собранию, ввиду могущего произойти какого-либо недоразумения, которое, конечно, было бы для меня весьма прискорбно»¹²⁵.

В действительности дмитровский исправник напрасно опасался «недоразумения». Нет недоразумения там, где есть ясное право, основанное на определительных статьях закона. При существовании такого права могут возникнуть только вопросы большего или меньшего такта в пользовании правом. Конечно, исправник мог опасаться, что московский губернатор найдет его поступок бестактным и соответственно сему примет какую-либо строгую меру. Но по праву он мог бы арестовать старшину не на три часа, а на 7 дней, т.е. почти на все время сессии уездного земского собрания.

При такой постановке дела представляется двоякий выход: или устранить дисциплинарную власть исправников над старшинами, или изъять последних из числа лиц, могущих быть гласными. Мы ничего не говорим о первом исходе, потому что не занимаемся здесь крестьянскими учреждениями. Но принятие второй меры представляется безусловно необходимым. Необходимость эта сознается многими земствами. К приведенным выше ходатайствам можно прибавить, например, ходатайство Горбатовского (Нижегородской губернии) земства о воспрещении волостным старшинам и писарям быть гласными¹²⁶. Юрьевецкое же (Костромской губернии) собрание прямо постановило «не допускать в гласные от сельских обществ волостных старшин»¹²⁷.

Закон 1874, усилив неудобства от допущения старшин к званию гласных, расширил вместе с тем административное влияние на самый ход выборов в сельских съездах. Мы видели, что 9 п. 143 ст. Учреждения о крестьянском устройстве предоставил уездному по крестьянским делам присутствию назначать из своей среды члена для исполнения обязанностей по открытию избирательных съездов. Следовательно, присутствие может поручить исполнение этих обязанностей исправнику как одному из своих членов. Сочетание этого правила с указанными выше отношениями исправников к старшинам, даже теоретически, должно предсказать результаты неблагоприятные. Практика подтверждает гипотезу.

В 1879 году в Елецком окружном суде рассматривалось дело о подкупе сельских избирателей, дело весьма известное, а потому не требующее продолжительного рассказа. Двое мировых судей Елецкого уезда не прошли в гласные в съезде уездных землевладельцев. Они решились выставить свою кандидатуру в одном из сельских съездов. Но против их избрания был предводитель дворянства и исправник. Последний был назначен для открытия того съезда, в котором хотели выступить кандидатами указанные лица. История этого памятного съезда рассказана в свое время непременным членом Елецкого присутствия, присутствовавшего в месте съезда. Остановимся на главнейших пунктах его рассказа, осветив их предварительно постановлениями Земского положения об обязанностях лиц, открывающих сельские избирательные съезды.

По 32 ст. Положения о земских учреждениях лицо, открывающее съезд, предлагает выборщикам назначить из своей среды председателя, утверждает это назначение и затем разрешает все возникающие при выборе гласных недоразумения. Пo 37 ст. Правил о приведении в действие Положения о земских учреждениях, лицо, открывающее съезды, «подробно объясняет избирателям их права и обязанности на основании Положения». Этим и ограничиваются обязанности лиц, коим поручено открытие съездов. Но из показаний непременного члена Елецкого присутствия видно, что елецкий исправник понял их гораздо шире.

Во-первых, еще до выборов один из старшин заявил непременному члену, что его потребовал пристав 2 стана и приказал именем исправника не выбирать названных мировых судей, угрожая отрешением от должности. Во-вторых, после открытия съезда исправник предложил выборщикам разойтись по волостям и заявить тех лиц, которых они желают выбрать, т.е. как бы принял на себя обязанности председателя. «Выборщики» стали заявлять о своих кандидатах чрез старшин, причем заявлено было и об двух мировых судьях. В-третьих, хотя гласных должно было выбрать 9 и кандидатов было заявлено довольно, но исправник предложил прибавить еще несколько лиц, вследствие чего составился список в 14 или в 16 лиц. Затем исправник отправился в волость, чтобы переписать список и поставил имена двух мировых судей последними.

Открылись выборы; во время их исправник говорил непременному члену, что все идет хорошо и нет «ни одного пьяного». Казалось, что выборы идут хорошо и не в одном этом смысле. Первые 9 кандидатов были избраны; остальных стали забаллотировывать. Можно было надеяться, что и мировые судьи, поставленные последними в списке, подвергнутся той же участи. Вышло напротив. Они были избраны огромным большинством.

После этого результата начались обвинения в подкупе, подговоре и подпое, удаление от должности волостных старшин, суд над обвинявшимися в подкупе, словом, вся драма, разыгравшаяся для одних полным оправданием по суду, для старшин - отрешением по приговору присутствия. Заметим при этом, что уездное присутствие возвело себя в судью законности выборов, что к ответственности были привлечены старшины, участвовавшие в выборах не в качестве старшин, а в качестве выборщиков, и что на выборах они не имеют никаких служебных обязанностей.

Все это может показаться вполне непонятным, даже странным. Но мы выйдем из всех недоумений, став на почву постановлений 1874 года. Открытие сельских съездов поручено членам уездного по крестьянским делам присутствия, т.е. учреждения, начальствующего над крестьянским управлением. Начальник открывает съезд; он видит в нем своих подчиненных, т.е. волостных старшин, и требует от них благоприятных выборов точно так же, как их требуют от него. Если старшины находятся в зависимости от исправника, то последний находится в зависимости как от губернского начальства, так и от партии, возобладавшей в уезде и находящей поддержку в «губернии». Полицейский чиновник не может, подобно судье, завернуться в свою тогу и сказать, что я ограничусь исполнением формальных обязанностей, предписанных 32 ст. Положения о земских учреждениях. Есть обязанности, которых нельзя поручать административным и полицейским властям, и если они поручены, тщетны будут жалобы на их так называемые злоупотребления. В большинстве случаев то, что называется «злоупотреблением», есть прямой плод неправильной, ложной постановки самой должности. К числу обязанностей, которые не могут быть возлагаемы на власти административные, относятся, конечно, и обязанности по руководству выборами. Если 36 ст. Положения о земских учреждениях постановляет, что в гласные не могут быть избираемы «чины местной полиции», то тем более этим чинам не может быть поручаемо руководство выборами.

Случайный состав сельских избирательных собраний, участие в них волостного начальства, возможность влияния и давления на выборы обусловливает различные в них неправильности, о коих упоминается в журналах земских собраний. Конечно, эти неправильности могут быть раскрыты при проверке выборов, возложенной по 37 ст. Положения о земских учреждениях на земские собрания. Но, к сожалению, должно сказать, что сами земские собрания относились иногда к этой обязанности довольно небрежно и руководствовались странными взглядами, оставляя без последствий иные справедливые возражения губернаторов.

При нынешнем устройстве сельских избирательных съездов важно наблюдать за тем, чтобы лица, в них участвующие, были выборщиками, т.е. были назначены для этой цели волостными сходами. Между тем, земские собрания допускают иногда явные уклонения от этого правила. Так, по поводу избрания одного гласного в сельском губернском съезде Ковровского (Владимирской губернии) уезда, земское собрание признало «несущественным» то обстоятельство, что в съезде принимал участие волостной писарь, не бывший выборщиком, но явившийся на съезд вместо волостного старшины. Обстоятельство это было признано «несущественным» на том основании, что избранный гласный получил 29 голосов против 6, и потому один голос волостного писаря не мог иметь значения¹²⁸. Отсюда вытекает, что, по мнению собрания, законность состава избирательных съездов определяется числом голосов, полученных избранными гласными.

Может быть, вследствие такого отношения случаи самовольного, так сказать, участия в выборах, встречаются довольно часто, - и земским собраниям приходилось исключать из своей среды гласных, незаконно участвовавших в выборах¹²⁹. В иных случаях земские собрания относились к делу столь же снисходительно, как по указанному выше случаю с волостным писарем¹³⁰.

Зато в виде некоторого возмездия им приходилось терпеть в своей среде гласных - печального свойства.

В 1878 году Ставропольскому (Самарской губернии) земскому собранию было сообщено местным присутствием по крестьянским делам, что писарь одной волости, он же гласный собрания, удален от должности за злоупотребления по составлению незаконных приговоров от имени сельского схода и предан суду мирового судьи за нанесение в волостном правлении, при исправлении им обязанности волостного писаря, побоев одному крестьянину. Земское coбpaние не нашло законных оснований к исключению означенного гласного. Но нравственная характеристика его от этого не изменилась¹³¹.

Бывали, наконец, случаи, когда все выборы, произведенные сельскими избирательными съездами в уезде, должно было признать неправильными. Так, в 1877 году Краснинское (Смоленской губернии) уездное земское собрание согласно протесту губернатора признало неправильными выборы по всем трем избирательным сельским съездам и, затем, «не находя удобным приступить к рассмотрению дел без участия представителей целого сословия, постановило закрыть собрание впредь до избрания гласных от крестьян». Собрание было открыто вновь чрез месяц после этого постановления¹³².

III

Все приведенные факты указывают, по нашему мнению, на свойство исправлений, к которым должно бы приступить безотлагательно. Во главе их мы поставили бы видоизменение избирательных округов. Выборы гласных от сельских обществ должны происходить по волостям. Это уничтожило бы лишнюю степень между избираемыми и избирателями, вверило бы избрание не случайно составленному съезду, но постоянному и лучше устроенному учреждению, дало бы избирателям возможность производить выборы более сознательно и из круга лиц, ближе им известного.

Покойный А. И. Кошелев в 1879 году предложил Сапожковскому (Рязанской губернии) земскому собранию ходатайствовать об этой перемене. Собpaниe приняло его предложение, но оно было отклонено губернским собранием. Последнее полагало, «что при проектированном порядке, на волостные сходы, состав которых заранее известен, нежелательные влияния могут действовать успешнее, чем на съезды сельских избирателей. Увеличение же пунктов выборов легко может быть достигнуто простым соглашением с губернским правлением»¹³³.

Оба возражения не могут быть признаны основательными. Шансы «нежелательных влияний» на волостные сходы при производстве выборов уменьшатся потому, что, во-первых, общее количество избирателей увеличится втрое; во вторых, при производстве выборов сходами явится возможность предварительного и сознательного соглашения между избирателями, которого не может быть в случайно составленном съезде; в-третьих, увеличится возможность постороннего контроля со стороны лиц, живущих в пределах волости и, при нынешней системе, не имеющих возможности знать, что происходит в отдаленном пункте съезда. Что касается возможности «увеличения числа избирательных пунктов чрез простое соглашение с губернским правлением», то во-первых 31 ст. Положения о земских учреждениях¹³⁴ категорически говорит, что «съезды разделяются по мировым участкам, а в случае местного для того неудобства, по станам». Это постановление не может быть устранено «соглашением с губернским правлением». Во-вторых, дело идет не о простом изменении объема избирательного округа, а об изменении свойств избирательной коллегии, о замене трехстепенных выборов двухстепенными, избрания но спискам избранием единоличным, случайно составленного съезда избирателей правильно устроенным сходом.

Серьезное затруднение для осуществления этой меры представляется, по-видимому, в том, что число гласных, избираемых от сельских обществ по существующему расписанию не совпадает с числом волостей и что поэтому следовало бы видоизменить самое количество гласных. Не отрицая необходимости серьезного пересмотра начал нашего земского представительства, мы должны, однако, признать, что эта мера потребовала бы долгих предварительных работ, а потому едва ли было бы полезно ставить в зависимость от нее исправления, настоятельно необходимые. Но это не исключает возможности и даже необходимости увеличения числа гласных от крестьян в уездах, в коих при определении этого числа допущены значительные неправильности и несообразности. Поставив распределение гласных по волостям главною целью преобразований, мы считаем увеличение их числа в некоторых уездах одною из необходимых для этой цели мер. При таком условии перенесение выбора в волости не представляло бы важных затруднений.

Во-первых, в губерниях центральных и густо населенных число гласных, избираемых от сельских обществ, нередко выше числа волостей, вследствие чего иным волостям пришлось бы избирать нескольких гласных. Остановимся на некоторых примерах.

В губернии Воронежской, имеющей 12 уездов, число гласных от сельских обществ выше числа волостей в 8. Именно:

Уезды	Волостей	Гласных	Гласных больше на...
Задонский	12	14	2
Землянский	18	24	6
Бирюченский	23	29	6
Воронежский	15	21	6
Бобровский	24	29	5
Новохоперский	14	18	4
Острогожский	29	31	2
Валуйский	16	22	6

Число гласных ниже числа волостей в 4 уездах.

Уезды	Волостей	Гласных	Гласных меньше на...
Нижнедевицкий	13	12	1
Коротоякский	14	6	8
Павловский	19	18	1
Богучарский	28	21	7

Из этих данных видно, что в двух уездах - Нижнедевицком и Павловском - число гласных ниже числа волостей, но, следовательно, при введении предлагаемого способа выборов, только одна из менее обширных волостей должна быть присоединена (для производства выборов) к волости многолюдной. Уезды же Коротоякский и Богучарский наводят на другие размышления. Первый из этих уездов вообще имеет слишком малое число гласных - всего 12 от всех разрядов, что и вызывало неоднократные ходатайства местного земства об увеличении их числа. Ходатайство это должно бы быть удовлетворено¹³⁵. Соответственно этому возвысится и число гласных от сельских обществ. В уезде Богучарском стремление уравновесить влияние землевладельцев с одной, и сельских обществ, с другой стороны, выразилось в самых крайних формах. Именно, сельским обществам принадлежит здесь 705 346 десятин¹³⁶, частным лицам 116 186, т.е. почти в 7 раз меньше. Между тем землевладельцам предоставлено 19 гл[асных], а сельским обществам 21, т.е. почти равное число. Справедливость требовала бы увеличения числа гласных от сельских обществ по крайней мере до числа волостей.

В Курской губернии число гласных от сельских обществ ниже числа волостей всего в четырех уездах из 15; в двух (Новооскольский и Рыльский) оно равно ему, в остальных выше¹³⁷. Обращаясь к уездам, в коих число гласных ниже числа волостей, мы находим следующие отношения:

Уезды	Волости	Гласных	Гласных меньше на...
Старооскольский	19	18	1
Льговский	18	14	4
Дмитровский	18	15	3
Путивльский	21	15	6

Рассматривая отношение пространства земли, находящегося во владении сельских обществ к таковому же частных землевладельцев, мы находим:

Уезды	Земли сельских обществ	Частных землевладельцев
Старооскольский	168 473	87 367
Льговский	110 626	117 339
Дмитровский	135 922	129 178
Путивльский	109 226	121 028

В двух уездах, таким образом, сельские общества владеют большим количеством земли, чем уездные землевладельцы; в одном из них (Старооск[ольском]) им принадлежит почти вдвое большее пространство. Следовательно, здесь увеличение числа гласных до числа волостей представлялось бы справедливым. В уездах Льговском и Путивльском пространство земель с[ельских] об[ществ] несколько ниже против пространства земель частных. Но здесь представляется возможным присоединение для производства выборов двух меньшего объема волостей, по преимуществу соседних, или же дальнейшее сокращение волостей. Это представляется возможным в силу того соображения, что в Путивльском уезде общее число владеемой с[ельскими] об[ществами] земли немногим выше, чем в уезде Рыльском, именно, в последнем 108 466, а в первом 109 226; число сельских обществ в уезде Рыльском 284 при 366 общинах; в Путивльском - с[ельских] об[ществ] 294 при 374 общинах; дворов в Рыльском уезде 16 187, в Путивльском - 16 098. При этих приблизительно равных условиях Рыльский уезд имеет 16 волостей, а Путивльский 21. Вследствие этого в последнем мы видим волости незначительного объема. В Рыльском уезде ни одна волость не имеет меньше 500 дворов; семь волостей имеет их свыше 1 000; остальные свыше 500. В Путивльском уезде свыше 1 000 дворов имеют две волости; 17 - средним числом около 700; две волости меньше 500.

В Орловской губернии из 12 уездов в 4 количество гласных от сельских обществ превышает число волостей и притом значительно. Именно:

Уезды	Волостей	Гласных	Гласных больше на...
Елецкий	19	28	9
Ливенский	25	32	7
Малоархангельский	12	23	11
Трубчевский	9	13	4

Следовательно, иным волостям (в Малоархангельском почти ½) должно быть предоставлено право избирать 2 гласных.

В Брянском уезде число гласных равно количеству волостей (13 и 13). Затем, в 7 уездах число гласных ниже числа волостей, и притом в пропорции, часто странной, именно:

Уезды	Волостей	Гласных	Гласных меньше на...
Мценский	15	12	3
Болховский	20	14	6
Орловский	19	18	1
Крамской	17	14	3
Дмитровский	21	12	9
Карачевский	17	13	4
Севский	26	16	10

Из этих цифр наибольшее внимание обращают на себя относящиеся к Дмитровскому и к Севскому уездам. Для освещения их мы обратимся к сравнению их с уездами, в коих число гласных выше числа волостей в той же пропорции. Так, в Малоархангельском уезде число гласных превышает число волостей на 11; волостей 12, гласных 23. В Дмитровском - волостей 21, гласных 12, следовательно, меньше на 9. Малое число волостей в Малоархангельском уезде должно бы навести на предположение, что пространство крестьянской земли и число жителей здесь меньше, чем в Дмитровском. Но значительно большее число гласных, предоставленных с[ельским] общ[ествам] Малоархангельского уезда против числа гласных от крестьян в Дмитровском (23-12), ясно указывает, что такое предположение ошибочно.

Действительно, обращаясь к статистическим данным, мы находим, что во владении с[ельских] общ[еств] в уезде Малоархангельском состоит 193 036 десятин, в Дмитровском 106 848, т.е. почти вдвое меньше; население мужского пола по семейным спискам в Малоархангельском уезде 75 165, в Дмитровском 39 334, т.е. почти вдвое меньше; дворов в Малоархангельском уезде 21 832, в Дмитровском 10 019, т.е. слишком в два раза меньше. И при этих условиях в Малоархангельском уезде сочли возможным образовать 12 волостей, а в Дмитровском оказалось необходимым устроить их 21. Вследствие этого в Малоархангельском уезде из 12 волостей 10 имеют дворов от 1-2 тысяч, а две - свыше 2 000. В Дмитровском уезде ни одна волость не имеет 1 000 дворов; число их по волостям колеблется между 900 (одна волость, Большебобровская, 844 двора) и 200. Три волости имеют меньше 300 дворов. Данные эти не свидетельствуют и о большей разбросанности населения в Дмитровском уезде сравнительно с Малоархангельским.

Именно, в Малоархангельском уезде при 75 165 душ мужского пола имеется 439 селений, в составе коих образовано 279 сельских обществ при 514 общинах. В Дмитровском уезде, при 39 334 душ мужского пола имеется 156 селений, в состав коих входит 195 сельских обществ и 227 общин. Следовательно, при вдвое меньшем числе жителей Дмитровский уезд имеет почти втрое меньше селений.

Те же соображения имеют значение и для Севского уезда, в коем с[ельские] общ[ества] при 26 волостях избирают 16 гласных, т.е. десятью меньше, против числа волостей. Земли во владении с[ельских] общ[еств] в нем состоит 176 942 десятин, следовательно, на 17 тысяч меньше против Малоархангельского [уезда]; жителей мужского пола 53 515, почти на 22 [тысячи] меньше против того же уезда; селений 162 вместо 439 селений Малоархангельского уезда; дворов 14 765 вместо 21 322. Несмотря на это, в нем образовано было на 14 волостей больше, чем в уезде Малоархангельском.

Эти данные прямо указывают, что при более правильном образовании волостей и при увеличении числа гласных от крестьян там, где отношение этого числа к пространству владеемой крестьянами земли слишком ненормально, позволят в большинстве случаев распределить выборы гласных по волостям. В других же местностях возможно соединение, в иных случаях, двух волостей, причем выборы производились бы соединенными волостными сходами.

Мы остановились так долго на этой мере потому, что считаем ее важнейшею и наиболее необходимою для улучшения порядка избрания земских гласных от сельских обществ. Но, без всякого сомнения, означенная мера не приведет к цели, если она не будет подкреплена другими, ей соответствующими правилами.

Прежде всего, необходимо восстановить силу 32 ст. Положения о земских учреждениях, т.е. передать обязанности по открытию съездов мировым судьям. Правила, изложенные в 32 ст., никогда не отменялись; статья оставалась в Земском положении; она вошла и в новое издание II т. Свода законов под N1848. Действие ее было устранено законоположениями, чуждыми земским учреждениям. Они привели к результатам, выше указанным.

Наконец, необходимо взглянуть прямо и на положение волостных старшин и писарей, созданное учреждением уездных по крестьянским делам присутствий. Старшины и писаря поставлены в такое подчинение уездному присутствию вообще и исправникам в особенности, что их нет возможности отделить от «чинов полиции», избрание коих в гласные не допускается 36 ст. Положения о земских учреждениях. Ограничение это должно бы, по нашему мнению, идти дальше. Старшины и писари должны бы быть не только изъяты из числа лиц, имеющих право быть избранными в гласные, но и устранены от самого участия в выборах. Если выборы в гласные будут производиться по волостям, то председательство на сходе должно бы принадлежать лицу, особо избранному сходом ad hoc и утвержденному мировым судьей, открывающим сход.

При помощи этих мер для выборов гласных от крестьян будут, в пределах возможного, созданы ycлoвия, обеспечивающие сознательность и свободу выборов, т.е. то, без чего выборы не имеют достоинства.

Насколько нам удалось по слухам ознакомиться с предположениями, выработанными комиссиею ст[атс]-секретаря Каханова, предположения эти близки к тому, что предполагается здесь. Конечно, волости и волостное управление предположены к отмене и заменяются единицами и учреждениями, построенными на иных основаниях. Но мысль о приближении избирателей к избираемым проводится и в предположениях комиссии. Насколько мы слышали, по ее мнению, съезды для избрания гласных от сельских обществ, составляемые теперь по обширным участкам, полезно было бы обратить в собрания, менее многочисленные, для установления более сознательного отношения выборщиков к своему делу. Затем предположено также увеличить число лиц, изъятых от прав быть избранными в земские собрания, сверх указанных в 36 ст., должностями волостелей, их помощников и письмоводителей и лицами, служащими по найму в канцеляриях земских управ. Наконец, для открытия избирательных сходов предположено восстановить силу 32 ст. Положения о земских учреждениях.

Таким образом, предполагаемые здесь меры согласуются с началами проектируемых преобразований; в то же время они согласны с духом Положения о земских учреждениях. Следует ли откладывать их до общего преобразования местного управления? Нам кажется, что нет. Это значило бы поставить настоятельно необходимую, но частную меру в зависимость от успеха проекта общей реформы, который никто не может считать обеспеченным. Еще на днях последовало частное изменение Положения о земских учреждениях относительно представительства церквей и монастырей. Почему такие же частные меры не могут улучшить условий представительства сельских обществ? Почему не устранить зло, достаточно осознанное?

В заключение да будет позволено мне сделать одно общее замечание. Данные и факты, подобные вышеприведенным, способны указать правильную точку зрения для оценки новых учреждений наших. Всем достаточно известно, что практическая польза многих преобразований прошлого царствования подвергается теперь в печати сомнению. Критика, к которой так наклонен русский человек, идет, однако, путем не совсем правильным. Отправляясь от нескольких взятых на удачу частных фактов, она быстро восходит до общих начал и стремится поразить преобразования в самой их идее. Нам кажется, что прежде критики принципов и общей идеи преобразований прошлого царствования необходимо прежде всего проверить, как эти начала были выражены в положительном законе и как применялись самые законы. Всегда ли то, что написано было в законе, выражало точно истинную мысль законодателя, насколько ее можно понять из мотивов к закону? Всегда ли законы, уставы и учреждения можно было с уверенностью назвать действующим законодательством? Подобная критическая работа, работа кропотливая и трудная (более трудная, чем критика «идей»), должна, кажется нам, привести к убеждению, что ближайшая задача нашего времени состоит в восстановлении преобразований императора Александра II¹³⁸ во всей их правде, т.е. именно - в их идее.

Градовский А. Д. Крестьянские выборы в гласные уездных земских собраний// Вестник Европы. 1884. Кн. 5. С. 327-356.

99 Читано в заседании административного отделения Санкт-Петербургского юридического общества 24 марта 1884 г.

100 Кошелев Александр Иванович - (1806-1883) - общественный и земский деятель, славянофил, крупный помещик (прим. сост.).

101 Кахановская комиссия - Особая комиссия для составления проекта местного управления (1881-1885 гг.). Возглавлялась Михаилом Семеновичем Кахановым (1833-1900) - граф, государственный деятель, в 1872-1880 гг. управляющий делами Комитета министров, в 1880-1881 гг. товарищ министра внутренних дел (прим. сост.).

102 Уездное по крестьянским делам (1874-1889 гг.) и губернское по крестьянским делам (1861-1889 гг.) присутствия - органы губернаторского надзора за деятельностью крестьянского самоуправления. Ликвидированы в 1889 г. в связи с введением института земских начальников (прим. сост.).

103 Т.е. сравнительно с вопросом о представительстве других разрядов.

104 Общее положение о крестьянах, ст. 71.

105 Староста сельский - во второй половине XIX - начале XX вв. выборное должностное лицо. Избирался сельским сходом, обладал ограниченной административно-полицейской властью (прим. сост.).

106 Труды комиссии: «Соображения». С. 36 и след.

107 Журнал общ[его] прис[утствия] ком[иссии] 10 и 12 марта 1862. С. 7 и след.

108 Ст. 20.

109 Статистика поземельной собственности. Издание Центрального статистического комитета. СПб., 1880. С. XXX.

110 Список для тайного голосования (фр., прим. сост.).

111 Гамбетта Леон Мишель - (1838-1882) - французский политический деятель, военачальник (прим. сост.).

112 Для этого, применительно к этому (лат., прим. сост.).

113 Сборник г. Верховского. С. 35.

114 Сборник, т. II. С. 218.

115 Временнообязанные крестьяне - в России в период 1861-1883 гг. бывшие крепостные, не переведенные на выкуп после крестьянской реформы 1861 г. (прим. сост.).

116 Положение об уездных и губернских по крестьянским делам учреждениях, ст. 143, п. 9.

117 Земский ежегодник, I, N6168.

118 Исправник - глава уездной полиции. В 1775-1862 гг. избирался дворянами, позднее назначался правительством (прим. сост.).

119 Там же, N74.

120 Там же, N5878.

121 Там же, N5909.

122 Сборник постановлений земского собрания Новгородской губернии за 1879. С. 2.

123 Комитет министров - в 1802-1906 гг. высший законосовещательный орган, совещание императора с министрами и другими высшими чиновниками по вопросам, затрагивающим интересы различных ведомств (прим. сост.).

124 На волости, в которой заведывал старшина, числилась недоимка.

125 В. Ю. Скалон. Положение земских учреждений в системе местного управления// Скалон В. Ю. Земские вопросы: очерки и обозрения. М., 1882. С. 41 и след.

126 Земский ежегодник, IV, N2447.

127 Там же, II, N33.

128 Там же, III, N3.

129 Там же, II, 36, 64, 89, 3718, 3725.

130 Там же, I, N6084.

131 Там же, III, 18.

132 Там же, II, 73.

133 Там же, IV, 2449.

134 1847 ст. II т. Свода законов издания 1876 г.

135 В Нижнедевицком уезде, имеющем наименьшее после Коротоякского число гласных (24), во владении сельских обществ имеется 267 119 дес[ятин] земли, а в Коротоякском 274 970, следовательно, больше, чем в первом. Между тем в Нижнедевицком уезде сельские общества избирают 12 гласных, а в Коротоякском 6. Это несоответствие объясняется желанием соблюсти пропорцию между гласными от землевладельцев и от сельских обществ. В Нижнедевицком уезде уездные землевладельцы имеют 55 426 [дес.] и 10 гласных, а в Коротоякском 33 727 дес[ятин] и 4 гласных.

136 Десятина - поземельная мера, равная 1, 09 га (т.н. казенная) или 1, 45 га (владельческая) (прим. сост.).

137

Уезды	Число гласных больше на...
Тимский	7
Щигровский	1
Фатежский	1
Курский	1
Обоянский	7
Корочанский	1
Белогородский	4
Гайворонский	5
Судженский	3

138 Александр II - (1818-1881) - император с 1855 г. Осуществил отмену крепостного права (1861 г.), провел ряд реформ (земская, судебная, цензурная, университетская, гимназическая, городская, военная и др.), затронувших все стороны жизни страны и способствовавших ее бурному развитию в конце XIX - XX вв. После Польского восстания 1864-1864 гг. наметился отход от курса реформ. В 70-е гг. усилились репрессии против студенчества и участников либерального и земского движения. Убит народовольцами в Петербурге. В официальной литературе именовался Освободителем (прим. сост.).

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»