Голосование против всех федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы (правовые аспекты)

Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва уже стали историей. Отшумели предвыборные агитационные кампании, утихли межпартийные дебаты. Политобозреватели сосредоточились на анализе результатов прошедших выборов. Пишут о поражении коммунистов, крахе правых партий, о Жириновском, о Глазьеве. Либеральные СМИ, обеспокоенные усилением «партии власти», пишут о сворачивании демократических реформ, усилении силовых, даже тоталитарных методов управления. Не затихают разговоры о злоупотреблениях ЦИК, о фальсификации результатов выборов.

Мне хотелось бы поставить вопрос иначе: насколько демократичен тот закон, на основании и в соответствии с которым проводились выборы депутатов четвертой Госдумы? Насколько этот закон соответствует международным нормам и принципам права, обеспечивает ли он формирование высшего представительного органа государственной власти в соответствии с волей избирателей?

Обсуждать эту тему не поздно. Тем более, что речь пойдет не о результатах выборов, а о принципах их организации и проведения, а я надеюсь, что прошедшие выборы у нас не были последними. Тема же результатов выборов если и будет вообще затронута, то лишь в той степени, в какой она будет необходимо для раскрытия главной темы. Читатель сам сможет дать оценку результатам прошедших выборов.

Тема статьи - правовой анализ норм Федерального закона от 20.12.2002 г. №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакциях Федеральных законов от 23.06.2003 г. №82-ФЗ, от 23.06.2003 г. №83-ФЗ, от 23.06.2003 г. №84-ФЗ) (далее - «Закон о выборах депутатов Госдумы»); анализ соответствия этого закона Конституции РФ, нормам международного права и российского избирательного законодательства. Автор постарается не перегружать статью юридическими деталями и специальными терминами, однако без основных базовых положений никак не обойтись. Поэтому прежде всего необходимо дать краткую характеристику хотя бы некоторых международно-правовых принципов организации избирательного процесса.¹

Право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти закреплено в статье 32 Конституции РФ. Право избирать заключает в себе возможность принимать решение по формированию выборных органов государственной власти (при этом под формированием понимается определение численного и персонального состава выборного органа государственной власти, в частности Госдумы, каждого очередного созыва). Это право является юридическим выражением суверенитета народа (верховенства и полновластия народа) и формой осуществления им своей учредительной власти. Статьей 3 Конституции РФ устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме и результатов свободных выборов, которые являются высшим непосредственным выражением власти народа. В силу указаний статьи 3 Конституции волеизъявление избирателей обязательно для государственных органов и должностных лиц.

Признание народа единственным источником власти и носителем суверенитета, в частности, позволяет избирателям выражать свою волю любым из юридически возможных видов голосования в соответствии с установленными федеральным законодателем процедурами, с тем чтобы при этом исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей. Каждый допускаемый законом вид волеизъявления граждан при непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одного из них не должна препятствовать осуществлению других. При этом обязательным для государственных органов и должностных лиц решением является любое предусмотренное избирательным законодательством решение избирателей, выраженное в установленной законодательством форме.

Непосредственное осуществление власти народа путем проведения равных и свободных выборов - исходный принцип организации системы органов государственной власти. Пункт 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10.12.1948 г.) гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Всеобщая декларация прав человека особо подчеркивает требования равного избирательного права и свободы голосования. Из этого положения вытекает, что высшим непосредственным выражением власти народа могут считаться только те выборы, которые проведены в условиях равноправия избирателей при обеспечении свободы волеизъявления граждан. Воля народа, выраженная на свободных выборах, собственно, и является основой демократической организации власти в государстве.

Принцип равного избирательного права имеет конституционную основу. Часть 1 статьи 19 Конституции РФ закрепляет принцип равенства граждан перед законом как общей для всех нормой (равным масштабом), определяющей свободу личности. В соответствии с частью 2 статьи 19 Конституции РФ не допускается отступление от принципа равенства прав граждан независимо от национальности, имущественного и должностного положения, политических или религиозных убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. Из приведенных правовых норм вытекает, что нормы законов о правах, свободах и обязанностях должны применяться одинаково в отношении всего круга лиц, на которых рассчитан закон. Это касается как материально-правовых, так и процессуальных норм. Принцип равноправия касается всех сфер жизни. Он означает одинаковый подход при решении вопроса о правах и свободах, обязанностях и ответственности всех граждан.

Принцип равного избирательного права означает участие избирателей в выборах на равных основаниях. Вместе с тем голосование является выражением волеизъявления граждан относительно формирования выборного органа государственной власти, и как всякое волеизъявление, оно направлено на достижение практического результата, реального воплощения воли избирателей. Поэтому принцип равного избирательного права не исчерпывается предоставлением избирателям равного доступа к избирательным урнам. Равное избирательное право должно обеспечиваться предоставлением равных юридических условий для избирателей участвовать в избирательной кампании без всякой дискриминации избирательных прав всех граждан. Принцип равного избирательного права заключается и в том, что голоса избирателей имеет равную силу. Как сказано в статье 3 ратифицированной Российской Федерацией, но еще не вступившей в силу, Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (Кишинев, 07.10.2002 г.), «голос (голоса) каждого гражданина имеет такой же вес, как и голоса других избирателей, при этом на вес голоса (голосов) избирателя не должна влиять применяемая в государстве избирательная система». Равное избирательное право должно обеспечиваться предоставлением избирателям равных юридических условий и возможностей для формирования выборных органов государственной власти, для влияния на конечный результат выборов. Избирателям в ходе выборов должен быть обеспечен равный учет их свободного волеизъявления, выраженного в допустимом законом виде голосования. Созданием равных правовых условий для всех участников избирательного процесса, и в первую очередь для избирателей, достигается соблюдение справедливости выборов и в конечном счете легитимности государственной власти.

Принцип добровольных выборов и свободы голосования означает, что никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. Свобода выборов выражается в том, что избиратели обладают полной возможностью по собственной воле, без всякого принуждения, в том числе со стороны государства, участвовать в избирательной кампании и выборах, голосовать за или против кандидатов. Никто не вправе ограничивать допустимые законом действия и суждения граждан России, выступающих на выборах в качестве избирателей. Каждому избирателю должна быть обеспечена возможность голосовать в соответствии со своим личным внутренним убеждением и политическими взглядами. Навязывать гражданам какой-либо выбор, не соответствующий их внутренним убеждениям, недопустимо.

Теперь остановимся на некоторых особенностях российского избирательного законодательства.

Как известно, в России для формирования Государственной Думы применяется смешанная система выборов, объединяющая в себе мажоритарную и пропорциональную избирательные системы. По мажоритарной системе проводятся выборы двухсот двадцати пяти депутатов в одномандатных избирательных округах. Пропорциональная избирательная система, иногда ее еще называют системой партийных списков, используется при голосовании по федеральному избирательному округу. Согласно этой системе вторая половина депутатских мандатов распределяется между политическими партиями и избирательными блоками, набравшими наибольшее количество голосов избирателей. И мажоритарная, и пропорциональная избирательные системы имеют свои преимущества и недостатки. Но так как в дальнейшем речь пойдет только о пропорциональной избирательной системе, следует отметить, что одним из преимуществ этой системы является то, что каждая представленная в парламенте политическая сила имеет такое количество депутатских мест, какое соответствует ее весу в обществе. Например, если за какую-либо партию или избирательный блок проголосует 20% граждан, эта партия получит 20% депутатских мест. Соответственно ее влияние на законотворческий процесс не будет превышать степени оказанной ей общественной поддержки.

Следующим существенным аспектом российской избирательной системы является установление так называемого «заградительного порога» для распределения депутатских мандатов при выборах по пропорциональной избирательной системе. Согласно Закону о выборах депутатов Госдумы к распределению депутатских мандатов допускаются партийные списки, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. (При определенных условиях к распределению депутатских мандатов допускаются и другие федеральные списки кандидатов.) Смысл заградительного порога заключается в том, что при формировании высшего представительного органа государственной власти учитывается волеизъявление избирателей, составляющих достаточно многочисленные группы общества.²

Статьей 6 Федерального закона от 12.06.2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) гражданам России предоставлено право голосовать на выборах за кандидата (список кандидатов) или против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Таким образом, право граждан голосовать на выборах депутатов Госдумы против всех партийных списков установлено законом и является неотъемлемой частью конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства. Предоставление избирателям возможности при голосовании выражать свое волеизъявление по вопросам формирования выборного органа государственной власти, используя различные виды голосования (голосуя не только за, но и против списков кандидатов), имеет своей целью обеспечить формирование парламента в максимальном соответствии с мнением различных групп и политических сил общества.

Голосование против всех партийных списков, если верить председателю ЦИК Вешнякову, - это уже уникальная отличительная особенность избирательной системы России. Очевидно, по этой причине правовой статус такого голосования в юридической науке остается неразработанным, что и приводит к проблемам, рассмотренным ниже. Но прежде необходимо особо остановиться на социальной характеристике избирателей, голосующих против всех.

Глубоко ошибочным оказалось представление, что к этой категории избирателей относятся разного рода социально и граждански неполноценные маргиналы, отвергающие саму идею выборной власти. Различные социологические исследования показывают, что «среднестатистический портрет протестного избирателя - это зрелое поколение, я бы даже сказал очень дееспособная часть избирателей. Это те люди, которые сознательно следят за избирательной системой, за деятельностью депутатов и т.д. Это... те, кто должны были бы стать средним классом. Это люди... социально-активные и в протестный электорат они попадают только в случае, когда они не видят реальной альтернативы, не видят среди кандидатов людей достойных. Поэтому протестный электорат - это более, чем сознательные люди».³ Следует отметить также, что традиционно велик показатель протестного голосования в наиболее промышленно и культурно развитых регионах, в городах Москве и С.-Петербурге, где значительную долю протестного электората составляет молодежь, студенты и молодые специалисты с высшим образованием. Весьма велика доля «противвсехников» и среди пользователей интернета.⁴

Голосование «против всех партийных списков», на самом деле, - гражданская позиция, выражающая недоверие действующим политическим партиям и кандидатам в депутаты. Как указал Конституционный Суд РФ волеизъявление избирателей, выраженное в форме голосования «против всех», означает в условиях свободных выборов не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам (спискам кандидатов). Его конституционно - правовой смысл заключается в том, что таким кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти.⁵ Другими словами, волеизъявление избирателей, голосующих против всех партийных списков, по существу направлено на недопущение этих политических партий и избирательных блоков, а равно и указанных в списках кандидатов, к распределению депутатских мандатов. Социально-политический смысл протестного голосования заключается в том, что избиратели стремятся сократить представительство в высшем выборном органе государственной власти тех политических сил, лидеры и программные установки которых не вызывают доверия и не соответствуют интересам данной части избирателей.

Целью выборов, главным вопросом избирательной кампании является формирование (определение численного и персонального состава) выборного органа государственной власти каждого очередного созыва. Посмотрим, как он разрешается российским законом.

Распределение депутатских мандатов по федеральному избирательному округу проводится с использованием методики пропорционального распределения депутатских мандатов, предусмотренной в пунктах 1 - 3 статьи 86 Закона о выборах депутатов Госдумы. Сумма голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за партийные списки кандидатов, набравшие 5 и более% голосов и допущенные к распределению депутатских мандатов, делится на 225 - число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. В результате этой операции получается так называемое «первое избирательное частное», которое используется в процессе дальнейшего распределения мандатов между списками кандидатов. Число голосов избирателей, полученных каждым партийным списком, допущенным к распределению депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает данный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов. Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. Нераспределенные депутатские мандаты передаются тем федеральным спискам кандидатов, которые имеют наибольшие дробные остатки, полученные в результате первичного деления.

Как видно, согласно этой методике при определении «первого избирательного частного» не учитываются, т.е. не прибавляются к голосам избирателей, поданным за партийные списки, голоса, поданные против всех списков кандидатов, независимо от того, соответствует ли количество таких голосов квоте в 5 и более процентов. Таким образом, при формировании (определении численного и персонального состава) Госдумы в части распределения депутатских мандатов волеизъявление избирателей, голосующих против всех партийных списков кандидатов, если количество таких голосов превышает пятипроцентный заградительный порог, не учитывается и никак не влияет на результаты распределения депутатских мандатов среди партийных списков.

Насколько такая методика распределения депутатских мандатов соответствует ранее указанным основополагающим принципам избирательного права? Соблюдается ли принципы равных избирательных прав граждан и свободы голосования?

К сожалению, приходится ответить на эти вопросы отрицательно.

Основанное на принципе равенства избирательных прав требование равной силы (равного веса) волеизъявления избирателей означает, что каждый из них имеет равную с другими гражданами возможность определять решение всех тех вопросов, разрешение которых требуется в процессе выборов, и конечно, решение основного вопроса выборов - вопроса о персональном составе выборного органа власти. Голоса всех избирателей, выразивших свою волю предусмотренными законом способами, должны быть в равной степени учтены при разрешении этих вопросов и должны найти свое адекватное выражение в окончательных результатах выборов. Казалось бы, в соответствии с принципами равенства избирательных прав граждан волеизъявление избирателей, выраженное в виде голосования против всех партийных списков и заключающееся в лишении указанных в списках кандидатов права представлять интересы избирателей в выборных органах власти, должно быть без искажения своего конституционно-правового значения на равных основаниях с другими голосами учтено при определении результатов выборов, в частности при распределении депутатских мандатов. Каждому избирателю, проголосовавшему против всех партийных списков, при условии, что количество таких голосов составило 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, на основании Конституции РФ должен быть обеспечен равный с другими избирателями учет его волеизъявления при распределении депутатских мандатов.

Однако применяемая методика пропорционального распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу, не включающая количество голосов избирателей, поданных против всех партийных списков кандидатов, в расчет «первого избирательного частного», не обеспечивает выполнение этих условий и придает волеизъявлению избирателей неравную силу. Голоса избирателей, поданные в поддержку тех или иных политических партий или избирательных блоков при соблюдении определенных условий (в частности при превышении пятипроцентного заградительного порога) обязательно учитываются при пропорциональном распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу. Голоса, поданные против всех списков кандидатов, на пропорции распределения депутатских мандатов не влияют. Их роль ограничивается только тем, что они лишь затрудняют преодоление заградительного порога политическим партиям, участвующим в выборах.

Помимо того, чтобы затруднить партийным спискам преодоление заградительного порога, избиратели, голосующие против всех списков, все-таки могут косвенно повлиять на конечный результат выборов. Если количество голосов, поданных против всех партийных списков, составит 50 или более процентов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, и в результате этого на распределение депутатских мандатов смогут претендовать партии, получившие в совокупности 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, выборы по федеральному избирательному округу признаются несостоявшимися. Таким образом, чтобы волеизъявление избирателей, в силу своих убеждений голосующих против всех федеральных списков, хоть каким-то образом повлияло на результаты выборов, голоса таких избирателей должны составить число, в 10 раз большее, чем число голосов, поданных в поддержку каких-либо политических партий и избирательных блоков. Это означает, что голосам избирателей, в силу своих убеждений или по иным причинам поддерживающих те или иные политические партии, придается в десять раз больший вес, чем голосам избирателей, отказывающим этим партиям в праве представлять народ в выборных органах власти. Это не соответствует смыслу равного избирательного права, раскрытому в указанной Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (Кишинев, 07.10.2002 г.). Конституция РФ также не содержит положений, на основании которых голоса избирателей, поддерживающих те или иные политические партии, имели бы преимущественную силу перед волеизъявлением других избирателей, в силу своих убеждений выступающих противниками этих самых политических партий.

Тем не менее, при голосовании по федеральному избирательному округу избиратели, которые отказывают в доверии кандидатам, принадлежащим к политическим партиям, могут лишь косвенно влиять на результаты формирования Государственной Думы. В отличие от избирателей, голосующих за те или иные политические партии и избирательные блоки, они не имеют возможности непосредственно определять персональный состав парламента. Сторонникам любой из участвующих в выборах партий достаточно для реального участия в процессе формирования парламента набрать 5% голосов избирателей; голоса же, поданные «против всех», не учитываются при формировании депутатского корпуса, даже если их 49%.

Это дает дополнительные преимущества избирателям, по своим убеждениям или по иным причинам поддерживающим действующие политические партии. Их представительство в парламенте формируется без учета воли и интересов той части избирателей, которая не удовлетворена деятельностью данных политических партий и их кандидатов. Если количество голосов, поданных против всех списков кандидатов, превысит количество голосов, поданных за какой-либо партийный список, преодолевший заградительный порог, депутатские мандаты будут предоставлены указанным в таком списке кандидатам, невзирая на протестное волеизъявление большей части избирателей.

Участвуя в выборах на таких условиях, избиратели фактически находятся в неравном положении по отношению к избирательному закону и друг другу. Противники действующих политических партий фактически безосновательно дискриминированы. На выборах депутатов Государственной Думы избиратели, голосующие против всех партийных списков, участвуют в разрешении только одного вопроса избирательной кампании, а именно только в определении кворума выборов. Остальные вопросы формирования выборного органа власти разрешаются без их участия. Значение волеизъявления миллионов избирателей, проголосовавших против всех партийных списков, даже если количество таких голосов превышает пятипроцентный заградительный порог, фактически сводится к выполнению роли неких статистических данных. Это не соответствует ни требованиям избирательного законодательства, имеющего своей целью формирование выборного органа власти в соответствии с действительным волеизъявлением максимального количества граждан, ни смыслу данного вида голосования.

Причины неравенства правовых условий участия в выборах для различных категорий избирателей связаны с тем, что право голосовать тем или иным способом можно считать полноценным только при условии, что избирательный закон определяет способ практического исполнения волеизъявления избирателей для каждого юридически возможного вида голосования.

В силу статьи 3 Конституции волеизъявление граждан в форме голосования в условиях свободных выборов является высшим непосредственным выражением власти народа, обладает высшим властным авторитетом. Волеизъявление избирателей при выборах представительных органов власти является обязательным для государственных органов и должностных лиц. В соответствии с указанными требованиями в условиях свободных выборов воля всех избирателей должна быть на равных основаниях обязательно не только учтена, но и исполнена при установлении результатов выборов. Голосование, как всякое волеизъявление, направлено на достижение практического результата, реального воплощения воли избирателей в разрешении всех вопросов избирательной кампании. Вряд ли кто-то участвует в выборах только с целью наследить на избирательном участке и выбросить ненужный ему бюллетень в ящик для голосования. Каждый избиратель, участвуя в голосовании, желает добиться практического результата, увидеть реальное исполнение своей воли.

Способ практического исполнения воли граждан должен соответствовать правовому смыслу голосования (волеизъявления) избирателей.

Закон о выборах депутатов Госдумы не предусматривает адекватного способа исполнения непосредственно выраженной воли избирателей, голосующих против всех партийных списков. Иными словами, закон не обеспечивает исполнение их воли. Такое положение приводит к тому, что вопреки принципу обязательного исполнения решения избирателей для определения результатов выборов, данная методика пропорционального распределения депутатских мандатов позволяет игнорировать волеизъявление избирателей, голосующих против всех партийных списков. При чем игнорируется воля избирателей именно при разрешении главного вопроса избирательной кампании - вопроса о распределении депутатских мандатов. Таким образом, граждане, посредством голосования против всех партийных списков выразившие недоверие партийным кандидатам, практически лишаются права в соответствии со своим решением формировать представительный орган государственной власти. Т.е. фактически лишаются права голоса, права на участие в управлении делами государства, гарантированного Конституцией.

Отсутствие адекватной формы практического воплощения (исполнения) воли избирателей ограничивает свободу голосования граждан. Несмотря на то, что закон предоставляет гражданам право выразить недоверие действующим политическим партиям, реализация гражданами этого права на результат выборов практически не влияет. Представительство в парламенте партий, не вызывающих доверие у избирателей, не сокращается. Такое положение вынуждает многих вопреки своему внутреннему убеждению отдавать голоса в пользу тех или иных политических партий и избирательных блоков либо отказываться от участия в выборах.⁶ Можно ли считать, что эти избиратели свободны в своем выборе? Обеспечена ли им возможность голосовать в соответствии со своим личным внутренним убеждением и политическими взглядами? Представляется, что такие выборы нельзя назвать свободными. Избирателям фактически навязывается выбор из двух зол - не участвовать в голосовании или голосовать за какую-либо партию, не вызывающую доверия. Причем еще неизвестно, какой из этих вариантов хуже.

Более того, использование данной методики пропорционального распределения депутатских мандатов, исключающей голоса избирателей, поданные против всех федеральных списков кандидатов, из подсчета «первого избирательного частного», не позволяет обеспечить соответствие распределенных депутатских мандатов фактическому распределению голосов избирателей, составляющих 5 и более процентов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. Если против всех списков кандидатов будет подано 49% голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, то, тем не менее, в соответствии с действующим законом 225 депутатских мандатов будут распределены между несколькими политическими партиями и избирательными блоками, каждому из которых большая часть избирателей отказывает в доверии.

Попробую проиллюстрировать это примером. Предположим, что в голосовании приняли участие 10 миллионов избирателей. Допустим, что голоса распределились, как указано в приведенной таблице. В соответствии с применяемой методикой пропорционального распределения депутатских мандатов, места в Госдуме будут распределены следующим образом:

	Количество голосов		Число депутатских мандатов, получаемых партиями
	чел.	%	мандаты	% от 225 депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе
Единая Россия	2 000 000	20	82	36
КПРФ	1 900 000	19	78	35
ЛДПР	600 000	6	25	11
СПС	500 000	5	20	9
Яблоко	500 000	5	20	9
Против всех	4 500 000	45	0	0

Первое избирательное частное = 24444,4444.

Как видно, несмотря на то, что «партию власти» поддерживает лишь 20% избирателей, ее представительство в парламенте возрастает до 36%. Представительство КПРФ возрастает с 19% до 35%, ЛДПР - с 6% до 11% и т.д. Лишь голоса противников названных партий, составляющих почти половину избирателей, никак не учтены при распределении депутатских мест. Это означает, что часть депутатских мандатов распределяется в пользу партийных списков не за счет поданных в их поддержку голосов избирателей, а в результате игнорирования голосов другой части избирателей, вопреки воле этих избирателей и фактически за счет их голосов, поданных против всех партий и избирательных блоков. Фактически формирование Государственной Думы поставлено в зависимость «не от того, как голосуют, а от того, как считают». В результате получаем парламент, сформированный диспропорционально фактическому распределению в обществе политических симпатий. Такое положение не соответствует смыслу пропорционального народного представительства, задачам и целям избирательной системы. Воля народа искажается. Легитимность государственной власти вызывает сомнения. Если не изменить сложившуюся ситуацию с распределением депутатских мандатов, то в случае, если количество голосов, поданных против всех федеральных списков кандидатов, превысит заградительный порог, необходимо будет признавать, что законодательную власть в России осуществляет орган, сформированный не только без учета, но и вопреки прямому волеизъявлению многочисленной части общества.

Проведение выборов на указанных условиях, не обеспечивающих равенства избирательных прав граждан и свободы голосования, не позволяет выявить действительную волю избирателей в вопросе о формировании Государственной Думы. Это не соответствует целям избирательного законодательства. Результаты таких выборов в соответствии с пунктом 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека не могут быть положены в основу формирования выборных органов государственной власти.

Волеизъявление избирателей, посредством голосования против всех партийных списков выразивших недоверие кандидатам в народные депутаты, должно быть учтено не только при определении кворума выборов, но и на равных основаниях с голосами других избирателей должно быть учтено в установлении и других результатов выборов, а именно при пропорциональном распределении депутатских мандатов. Если количество голосов избирателей, поданных против всех партийных списков, превысит заградительный порог, данное волеизъявление граждан на основе баланса и пропорционального сочетания с волеизъявлением других избирателей должно быть учтено в определении персонального состава Государственной Думы. И не только учтено, но исполнено способом, соответствующим воле избирателей, проголосовавших против всех партийных списков.

Высказанные замечания в адрес российской избирательной системы не являются чем-то новым. Данная тема поднималась еще при выборах Госдумы прежнего состава журналом «Правозащитник» (№4, 1999 г., http://www.hro.org/editions/hrdef/499/0406.htm). К сожалению, каких-либо предложений по совершенствованию избирательного законодательства авторы указанной статьи не вносили.

В каком же виде следует учитывать и исполнять волю избирателей, голосующих против всех партийных списков? Отрицая существующий порядок пропорционального распределения депутатских мандатов, автор должен предложить что-то взамен. Только такая критика может быть конструктивной.

Как ни странно, ответ подсказывает тот же самый Закон о выборах депутатов Госдумы. Дело в том, что полное укомплектование всех 450 депутатских мест в Государственной Думе не является обязательным требованием избирательного законодательства. Закон допускает возможность оставлять депутатские мандаты вакантными. Например, это возможно в случае, если число кандидатов в каком-либо партийном списке будет менее числа причитающихся на долю этого списка депутатских мандатов.

Закон о выборах депутатов Госдумы ограничивает максимальное число внесенных в партийные списки кандидатов. Кандидатов в любом партийном списке может быть не более 270. В то же время Закон не содержит требований к их минимальному количеству кандидатов. Систематическое толкование норм Закона о выборах депутатов Госдумы позволяет заключить, что федеральный список может состоять из... 10 кандидатов. Ну пусть даже их будет 20, или 50. А если этот список получит на выборах 40% голосов избирателей, то на его долю будет причитаться 90 депутатских мест. Конечно, все 20 или 50 указанных в таком списке кандидатов свои депутатские мандаты получат, а вот остальные выпавшие на долю этого списка депутатские места останутся незанятыми.

Следует ли считать такое положение ошибкой законодателя? Пожалуй, да, но только в части отсутствия требований к минимальному количеству списочных кандидатов. В остальном закон таким способом обеспечивает, чтобы доля парламентского представительства, причитающаяся одной части избирателей, не была занята кандидатами из других партий или избирательных блоков, за которые данные избиратели не голосовали. Ведь сами избиратели - сторонники какой-либо партии, не согласятся, чтобы депутатские места, завоеванные их партией, были бы заняты представителями других политических партий.

Обращаю внимание, что и в этом случае комплектование Госдумы поставлено в зависимость от волеизъявления одной части граждан, а именно - сторонников действующих политических партий. Закон не допускает возможности оставлять депутатские мандаты вакантными для другой части избирателей, являющихся противниками действующих политических партий. Такое положение также не соответствует принципу равенства избирательных прав граждан, требующего, чтобы всем избирателям были предоставлены равные возможности в вопросе формирования выборного органа государственной власти.

Голосование за каких-либо кандидатов (списки кандидатов) выражает доверие избирателей данным кандидатам, политическим партиям или избирательным блокам; этим партиям предоставляется право представлять интересы избирателей в выборных органах власти. Волеизъявление избирателей находит свое практическое воплощение в предоставлении этим кандидатам (спискам кандидатов) депутатских мандатов. Кандидаты, при голосовании не получившие необходимого количества голосов в свою поддержку и таким образом не имеющие необходимой степени доверия избирателей, не считаются избранными. В непредоставлении им депутатских мандатов воплощается решение избирателей, отказывающих данным кандидатам (спискам кандидатов) в доверии. Голосование против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) выражает прямой отказ избирателей в доверии данным кандидатам, политическим партиям или избирательным блокам. Соответственно единственно возможным способом практического исполнения воли избирателей, голосующих против всех кандидатов (списков кандидатов), может и должно быть непредоставление депутатских мандатов таким кандидатам (спискам кандидатов). Именно на это и направлено непосредственное волеизъявление избирателей, голосующих против всех федеральных списков.

Таким образом, способом практического исполнения воли избирателей, отказывающих кандидатам (спискам кандидатов) в праве представлять их интересы в выборных органах публичной власти, является оставление соответствующей части депутатских мандатов вакантными. Волеизъявление избирателей, проголосовавших против всех федеральных списков кандидатов, при выборах Государственной Думы может и должно быть воплощено в такой форме. Это соответствовало бы Конституции и прямому волеизъявлению избирателей.

Если число голосов, поданных против всех партийных списков кандидатов, превысит заградительный порог, то при определении «первого избирательного частного» эти голоса должны быть суммированы с голосами, поданными за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов. Полученное таким образом число голосов избирателей следует для определения «первого избирательного частного» делить на 225 - число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. Далее число голосов избирателей, полученных каждым списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, а также и число голосов, поданных против всех федеральных списков, следует делить на «первое избирательное частное». Целая часть числа, полученного в результате деления количества голосов, поданных против всех списков кандидатов, на первое избирательное частное есть обязательное число депутатских мандатов, которые следует оставлять вакантными до следующих выборов депутатов Государственной Думы. Дробный остаток этого числа должен быть учтен при распределении депутатских мандатов, остающихся вакантными помимо обязательного числа вакантных мандатов, на равных основаниях с дробными остатками, полученными партийными списками в результате первичного деления.

Такое решение обеспечивает соблюдение принципа равноправия граждан и их участие в управлении делами государства. Такое решение также представляется наиболее соответствующим принципам народовластия. Результаты выборов есть итог реализации индивидуальных избирательных прав множества избирателей. На формирование высшего представительного органа государственной власти должно оказывать влияние волеизъявление всех избирателей. Тем более избирателей, составляющих многочисленные группы общества. Выборы депутатов Государственной Думы должны не только отражать степень доверия общества к действующим политическим партиям и избирательным блокам, но и наделять представительный орган полномочиями, соответствующими имеющемуся уровню общественного доверия. Решение наиболее важных, конституционных вопросов, требующих квалифицированного большинства голосов народных депутатов, будет напрямую зависеть от степени доверия действующим политическим силам со стороны общества.

Посмотрим, как распределились бы депутатские мандаты между партиями в уже рассмотренном примере, если использовать предложенную методику.

	Количество голосов		Число депутатских мандатов, получаемых партиями
	чел.	%	мандаты	% от 225 депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе
Единая Россия	2 000 000	20	45	20
КПРФ	1 900 000	19	43	19,11
ЛДПР	600 000	6	14	6,22
СПС	500 000	5	11	4,89
Яблоко	500 000	5	11	4,89
Против всех	4 500 000	45	101	44,89

Первое избирательное частное = 44444,4444.

Как видно, в этом случае при формировании парламента в основном сохраняется пропорция фактического распределения политических симпатий, сложившаяся в обществе. И парламент от этого не становится неработоспособным. С учетом депутатов, избранных по одномандатным округам, общее количество избранных депутатов превысит половину предусмотренного Конституцией количества депутатских мест, и кворум для законотворческой работы будет обеспечен. А вот для принятия конституционных законов, одобрение которых требует не менее двух третей голосов (300) от общего числа депутатов (450), народным избранникам придется постараться найти взаимопонимание и выработать более компромиссный вариант законопроекта, либо отказаться от принятия такого закона. Конституционная стабильность от этого только выиграет.

Остается еще вопрос о международной практике голосования против всех партийных списков. К великому сожалению, в России достаточно сложно найти достоверную информацию о разрешении поднятой проблемы в зарубежных странах. Как уже указывалось, по имеющимся у автора сведениям, голосование против всех партийных списков предусмотрено только российским и украинским законодательством. Избирательное законодательство европейских стран при выборах по пропорциональной избирательной системы такой возможности своим гражданам не предоставляет.

Как бы там ни было, хочется процитировать авторов уже упоминавшейся статьи: «Нельзя рассматривать принципы, разработанные международным сообществом, в качестве идеала. Необходимо исходить из особенностей развития конкретного государства и только тогда данные стандарты будут осуществлять функции гарантов и защитников избирательных прав граждан. Легко позаимствовать чужую идею, трудно выработать свою собственную. Народ никогда не воспримет то, что ему чуждо.»⁷

Голосование «против всех партийных списков» прижилось в России. И не только прижилось, оно востребовано значительной частью общества. С учетом количества голосов, поданных против всех политических партий и избирательных блоков на выборах 07 декабря 2003 года (только по официальным данным ЦИК более 2,85 млн. человек), можно заключить, что голосование «против всех» превращается в реальный фактор гражданского и политического поведения миллионов избирателей. Не обращать внимания на это явление, игнорировать волеизъявление миллионов граждан было бы не правильно.

Политические интересы данной части граждан должны быть учтены при формировании высшего выборного органа государственной власти. Волеизъявление «протестного электората» направлено на то, чтобы воспрепятствовать непропорциональному представительству в высшем органе законодательной власти тех политических сил, программные установки которых не соответствуют интересам этой части избирателей; на то, чтобы по возможности ограничить воздействие этих политических сил на общественную жизнь. Действующее законодательство не позволяет разрешить имеющееся противоречие и исполнить волю этих избирателей иным способом, кроме как оставлять до следующих выборов депутатские мандаты вакантными в части, пропорциональной поданным против всех партийных списков голосам.

И такое решение соответствует демократическим принципам права и воле голосующих «против всех» избирателей. Распределение депутатских мандатов с учетом «протестного» голосования позволит:

повысить количество избирателей, принимающих участие в выборах за счет того, что многим гражданам будет предоставлено не только декларируемое, но и практически обеспеченное право отказать в доверии действующим политическим партиям и избирательным блокам;

сформировать представительный орган власти с учетом мнений большего количества избирателей;

определить подлинный, а не «дутый» вес действующих политических партий;

будет способствовать своевременной смене политических элит демократическими, а не подковерными методами;

перенести социально-политический протест на легальное, правовое поле, что снизит риск проведения незаконных или экстремистских акций.

Голосование «против всех» есть своего рода инструмент обратной связи между властью и обществом. Инструмент, побуждающий политическую верхушку к содержательной и эффективной политической работе, к защите интересов различных социальных слоев. Нельзя ставить формирование высшего представительного органа государственной власти в зависимость только от той части населения, у которой хватило финансового или административного ресурса для создания собственных «политических партий». Предлагаемые автором меры позволят проявить на политическом рынке нарождающийся массовый спрос, за которым последует и появление соответствующего предложения.

Есть, конечно, и еще один вариант разрешения имеющегося противоречия в законодательстве. Достаточно исключить строчку «против всех списков» из избирательных бюллетеней и лишить тем самым избирателей права голосовать против всех списков кандидатов по федеральному избирательному округу. Насколько такое решение соответствует принципам демократии, ограничивает ли оно права граждан - судить вам, уважаемые читатели. Автору останется только сожалеть, если именно такое решение и предпочтет российский законодатель.

И еще одна деталь: Так называемые «прозападные демократические партии» единогласно голосовали за принятие действующего Закона о выборах депутатов Госдумы.⁸ Вряд ли они не видели недемократичность этого, по истине драконовского закона. (Недемократичность данного закона проявляется не только в отсутствии равного избирательного права для «противвсехников», но и в других многочисленных деталях, рассмотрение которых выходит за рамки настоящей статьи.) Отступление от демократических принципов ради приближенности к власти принесло им на этот раз свои горькие плоды. Смогут ли они извлечь необходимые уроки?

Н.В.Бураков,
юрист

¹ Более подробной характеристике и раскрытию юридического содержания принципов избирательного права посвящены многочисленные работы ученых-правоведов, научные и учебные издания. Смотрите, например, Комментарий к Конституции РФ под ред. Л.А.Окунькова, изданный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, издание 2-ое, М. 1996; «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» учебник для ВУЗов, коллектив авторов, издательство «Норма» М. 2003; и мн. др.

² Следует отметить, что «заградительный порог» не является особенностью исключительно российского избирательного законодательства. Заградительный порог предусмотрен в избирательных системах многих стран. Недоумение вызывает лишь высота планки, которая на следующих выборах составит 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

³ Павел Маракулин, руководитель проекта «Приморская штаб-квартира «Гражданского форума». Более подробно различные экспертные оценки представлены на http://www.club4vlast.ru/pr_Tho.html.

⁴ По данным интернет-проекта «Накликай Думу» - 13,5 % (http://www.rambler.ru/duma/).

⁵ Пункт 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 г. №17-П; опубликовано в «Собрание законодательства РФ», №25, 22.06.1998, ст. 3002.

⁶ К сожалению, каких-либо специальных социологических исследований на эту тему не проводилось. Информация о том, что голоса, поданные «против всех партийных списков», не влияют на результаты выборов, не доводится должным образом до сведения избирателей или просто замалчивается средствами массовой информации. Посде получения такой информации намерения избирателей существенно меняются. Яркий пример этого был зафиксирован в телевизионной программе «Свобода слова», вышедшей в эфир на канале НТВ 28.11.2003 г.

⁷ Е.Бачеева, А.Юрин «Выборы в России. Честные и справедливые?». Правозащитник №4, 1999 г. http://www.hro.org/editions/hrdef/499/0406.htm.

⁸ Результаты голосования по политическим законопроектам в Государственной Думе представлены на http://www.demokratia.ru/analyst/lawbook2003/page04.php.