Специфические особенности российских законов о выборах

Закон о выборах - это не просто один закон из многих. Это закон о власти. О том, как ее получают в соответствии с народным волеизъявлением, и о том, как ее удерживают, может быть, и вопреки этому волеизъявлению.

Сверхзадача избирательных законов, принимаемых действующей властью, — сохранение себя с помощью общепринятых демократических процедур. У власти всегда существует соблазн сделать закон более удобным для себя. Но в странах развитой демократии реализации такого соблазна мешает гражданское общество, контроль средств массовой информации. Конечно, в любой стране действующий президент, правящая партия имеют определенные преимущества во время выборов. Но пределы использования этих преимуществ в одних странах определяются понятиями этики (этично - не этично). В других странах ограничения, если и существуют, то лежат в области уголовного права (запрещено - не запрещено; наказуемо - не наказуемо; запрещено, но ненаказуемо).

Избирательная система России еще очень молода (ей всего десять лет), но избирательные законы уже несколько раз радикально перерабатывались. Последняя переработка избирательных законов была так радикальна, что, как сказал председатель ЦИК А.А. Вешняков, в избирательном законодательстве корректировать больше нечего. Причиной последней по времени переработки избирательных законов послужило принятие в 2001 г. закона “О политических партиях”. Этот закон предоставлял политическим партиям исключительное право выдвигать кандидатов на выборные должности, лишив этого права все 100 с лишним миллионов беспартийных граждан. Речь идет именно о выдвижении кандидатом другого гражданина, а не о самовыдвижении. Теперь 100 с лишним миллионов избирателей лишены права выдвинуть академика Сахарова. Но ЛДПР имеет право выдвинуть О. Малышкина даже без сбора подписей. Это явно противоречит 19 статье Конституции, где гарантируется равенство прав граждан, партийных и беспартийных. Но об этой статье Конституции разработчики избирательных законов предпочитают не вспоминать.

На парламентских выборах, регулируемых двумя основными законами — “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” №67-ФЗ (Закон “О гарантиях”) и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” №175-ФЗ (Закон “О выборах”), - Центральная избирательная комиссия выступала не просто правоприменителем. Проекты нынешних избирательных законов разрабатывалась группой специалистов Центризбиркома. Об этом с гордостью сообщал председатель ЦИК Вешняков. Но в Государственную Думу они вносились от имени президента. Представителем президента по этим законам был назначен Вешняков.

Дальнейшая работа с этими законопроектами в Государственной Думе тоже велась под эгидой Центризбиркома. Многочисленные разрозненные поправки в эти законопроекты, внесенные депутатами, концепцию законов изменить не смогли, хотя некоторые изъяны удалось устранить. Поэтому выборы в Государственную Думу проходили именно по тем нормам, которые хотела видеть в законе ЦИК, и ссылаться на несовершенство закона о выборах у Центризбиркома нет оснований.

Вешняков сообщил, что именно Центризбиркомом была разработана недавно ратифицированная Конвенция “О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах СНГ”. Центризбиркомом также был разработан другой законопроект - проект Европейской Конвенции “О стандартах выборов, избирательных прав и свобод”. По словам председателя ЦИК, смысл этих Конвенций в том, что государства, ратифицировавшие их, не должны принимать свои национальные законы о выборах со стандартами ниже стандартов Конвенций, которые обеспечивают демократический процесс выборов.

Выступая в 2002 г. на сессии Межпарламентской Ассамблеи СНГ в г. Санкт-Петербург, Вешняков сообщил парламентариям, что подписавшие документ страны берут на себя обязательства не опускаться ниже обозначенных стандартов.

Сравнение этих документов с текстами новых российских избирательных законов, нового Гражданского процессуального кодекса (ГПК), поправками, внесенными летом 2003 г. в Уголовный кодекс (УК) и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) выявило некоторые расхождения, влияние которых на демократичность выборов может оказаться очень существенной.

И проект Европейской Конвенции, и Конвенция СНГ считают честность подсчета голосов необходимым условием справедливых выборов. Но ни в одном российском избирательном законе этого очевидного условия нет. В законе об основных гарантиях избирательных прав указывается, что государством гарантируется лишь свободное волеизъявление граждан. Честность подсчета голосов государство не гарантирует. И это не просто умолчание о том, что якобы подразумевается само собой. В законах есть нормы о праве присутствия наблюдателей при подсчете голосов, но нет прописанных законом процедур проверки правильности подсчета голосов.

В тоже время и стандарты СНГ, изложенные в соответствующей Конвенции, имеют интересные особенности. Например, они на одну доску ставят фальсификаторов итогов голосования и тех, кто уклоняется от участия в фальсифицируемых выборах. Статья 9 (п. 8) Конвенции СНГ утверждает, что

“лица и органы, чья деятельность направлена на фальсификацию подсчета голосов, итогов голосования и результатов выборов, на воспрепятствование свободному осуществлению гражданином его избирательных прав и свобод, в том числе в форме бойкота или призывов к бойкоту выборов, отказу от выполнения избирательных процедур или избирательных действий, должны преследоваться по закону”.

По стандартам СНГ наблюдателю достаточно видеть картину подсчета голосов в общем, без ненужных подробностей (ст. 14 п. 3 пп. д) - наблюдать за подсчетом голосов избирателей в условиях, обеспечивающих обозримость только процедуры подсчета бюллетеней. А по проекту европейских стандартов выборов наблюдатель при подсчете голосов имеет право видеть отметки избирателя в бюллетене (ст. 15 п. 4.4. - “наблюдать за подсчетом голосов избирателей в условиях, обеспечивающих визуальную обозримость содержания бюллетеней”).

В течение всей избирательной кампании по выборам в Государственную Думу председатель ЦИК РФ уверял, что по новым избирательным законам никакая фальсификация невозможна. Но 2 декабря на селекторном совещании с главами региональных избирательных комиссий он стал грозить уголовной ответственностью за любую попытку фальсификации. “Особенно это касается отщепенцев, приверженцев старой советской системы, которые желают угодить местной власти”. Значит, фальсификации все же возможны, а тех членов комиссии, что стараются угодить другой, “не местной” власти, угроза уголовной ответственности касается “не особенно”.

***

В понимании современного человека, фальсификация результатов выборов безусловно является уголовным преступлением. Но власть имеет право устанавливать не только правила выборов, но и определять, что является уголовным преступлением, а что нет. И даже если власть признает фальсификацию результатов выборов уголовным преступлением, это еще не значит, что фальсификация выборов повлечет какое-либо наказание. Ведь суд назначает наказание за установленное им уголовное преступление - фальсификацию результатов выборов лишь после принятия дела к рассмотрению. А право обратиться в суд по этому поводу регулируется отдельной нормой закона, которая может сделать угрозу уголовного наказания эфемерной.

Попытка разобраться в том, возможны ли фальсификации и насколько их угроза реальна, привела к довольно неожиданным выводам. Оказывается, они не только возможны, как в принципе возможно нарушение любой нормы любого закона. Они, оказалось, даже защищены законом, т. к. российское законодательство позволяет сфальсифицированные итоги голосования оставить в неприкосновенности даже в ходе судебных разбирательств.

Анализ этих особенностей законов придется начать издалека. В 1994 г. была принята Декларация Межпарламентского союза “О критериях свободных и справедливых выборов”. За ее принятие проголосовали представители всех 112 стран, в том числе и России. В четвертом разделе Декларации “Права и обязанности государств” содержалась норма: “государства должны обеспечить честный подсчет голосов”.

Как уже было сказано выше, эту норму Декларации, а также Конвенций законодатели не хотят включать ни в один российский избирательный закон. В главном избирательном Законе “О гарантиях” государством гарантируются лишь “свободное волеизъявление граждан”, но никак не честный подсчет голосов.

В Законе “О гарантиях” содержится только упоминание о контрольных соотношениях, которые необходимо проверять после подсчета голосов, но сами контрольные соотношения ни в Законе, ни в приложениях к нему не приводятся. Обнаружить их можно только в приложениях к законам о выборах депутатов и президента страны. В приложении № 5 к закону о выборах депутатов ГосДумы и в приложении № 4 к закону о выборах Президента РФ приводятся всего по четыре контрольных соотношения. При этом они изложены чрезвычайно кратко и непонятно, при многословии законов в целом.

Этих соотношений для проверки честности выборов явно недостаточно. Например, в приложениях к обоим законам явно не хватает соотношений, связанных с учетом открепительных удостоверений, объявленных этими же законами документами строгой отчетности.

При честной выдаче бюллетеней и честном подсчете голосов в них все четыре упомянутые контрольных соотношения выполняются. Но выполнение всех этих четырех соотношений не исключает возможность фальсификации выборов, так как в контрольных соотношениях вообще не сравнивается число бюллетеней, выданных избирателям, с числом бюллетеней, обнаруженных в урнах.

Законы о выборах различают два понятия - число избирателей, принявших участие в выборах, и число избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в выборах — это число избирателей, расписавшихся в получении избирательного бюллетеня. Именно по этому числу избирателей подсчитывается явка. (Это число определяет, состоялись или нет выборы, достигнут или нет порог явки.) Дальнейшее поведение избирателей - проголосуют ли они или предпочтут унести бюллетень с собой - для факта состоявшихся выборов не имеет никакого значения.

Что касается числа бюллетеней, обнаруженных в урнах, то оно носит специальное название - число избирателей, принявших участие в голосовании.

На честных выборах (при отсутствии вброса бюллетеней и честном подсчете бюллетеней) число бюллетеней в урнах может быть равно или меньше числа выданных бюллетеней. Ведь некоторая часть избирателей предпочитает бюллетень уносить с собой. Получается, следуя букве закона, что даже если все избиратели унесут бюллетени с собой и в урнах не окажется ни одного бюллетеня, выборы все равно будут считаться состоявшимися, если число избирателей, унесших бюллетени, окажется достаточным. Возникает вопрос, кто же избран депутатом, если выборы состоялись, а в урнах нет ни одного бюллетеня? Закон дает ответ и на этот вопрос. Из всех кандидатов (не получивших ни одного голоса “ЗА”) народным избранником в одномандатном округе закон признает того кандидата, который был зарегистрирован раньше других. Происходит это потому, что именно число выданных избирательной комиссией бюллетеней определяет уровень явки в соответствии подпунктом 1 пунктом 2 статьи 83 Закона “О выборах”. Число бюллетеней в урнах не имеет никакого значения.

Нельзя оправдывать столь оригинальную норму закона маловероятностью ее реализации на практике. Ведь норма - это то, что закон считает правильным. Не так важно, случится это на практике или нет. Важен подход закона, что именно он считает правильным. Приведу для наглядности утрированный чудовищный пример. Если законодатель включил в закон статью: “Родители имеют право убить родившуюся тройню”, то критику этой статьи закона нельзя отметать на том основании, что тройни бывают редко, а родители, желающие убить своих детей, еще реже. Норму закона надо оценивать саму по себе, а не оправдывать маловероятностью использования этой нормы на практике.

Между тем, в Конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” явка избирателей определяется по числу бюллетеней в урнах для голосования. Приведем выдержку из статьи 37 “Определение результатов референдума Российской Федерации”:

“Центральная комиссия референдума Российской Федерации признает референдум Российской Федерации состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации. Число граждан, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней для голосования установленной формы, извлеченных из ящиков для голосования”.

Таким образом, неважно, сколько граждан получило бюллетени. Явка определяется числом граждан, которые проголосовало этими бюллетенями. И если число проголосовавших граждан недостаточно, то референдум признается несостоявшимся.

Из-за того, что эта норма конституционного закона о референдуме с 1995 г. ни разу не применялась, поскольку референдумов с того времени не проводилось, то ее содержание и Центризбиркомом, и законодателями было забыто. Поэтому в новом законе “О гарантиях” в статье 70 (п. 8), регламентирующей порядок определения результатов выборов, референдума, содержится противоречие с конституционным законом о референдуме.

***

Одним из самых распространенных способов фальсификации итогов голосования является вброс лишних бюллетеней в урны для голосования.

Вброс лишнего количества бюллетеней может произойти и без участия данной участковой комиссии. Ведь подделать печать участковой комиссии и подписи ее членов - вполне решаемая задача. Нашумевшее изготовление 800 тысяч сверхплановых фальшивых бюллетеней на выборах президента Башкортостана - сорвавшаяся попытка именно такого рода фальсификации. В других регионах РФ также имеются технические возможности печати фальшивых бюллетеней. При этом ясно, что после совершенного вброса лишних бюллетеней никакая честность подсчета не гарантирует установление подлинных результатов выборов.

ЦИК и Государственная Дума при подготовке законов о выборах могли законодательно затруднить вброс лишних бюллетеней. Достаточно было законом ограничить ширину прорези в урне, чтобы бюллетени опускались по одному. Но этого не было сделано.

После принятия законов у ЦИК оставалась возможность исправить положение, предусмотрев в своих инструкциях узкую щель в урнах для голосования. Но вместо этого она сделала прямо противоположное. В нормативных документах Центризбиркома установлено, что размеры прорези для опускания заполненных избирательных бюллетеней должны быть не менее 22 х (1-0,5) см. То есть ширина щели в урне может быть как угодно велика, но никак не меньше чем 0,5 -1 см. Больше - пожалуйста, меньше- нельзя, иначе вброс пачек лишних бюллетеней будет затруднен. В новых пластмассовых урнах ширина щели составляла 1,5 см. Для справки - в такую щель без труда проходит 200 бюллетеней. Причем за безграничную ширину щели ЦИК проголосовала еще два раза, когда рекомендовала эту норму в “Рабочем блокноте члена участковой избирательной комиссии”.

Кроме того, избирательное законодательство демонстрирует политику двойных стандартов. Если окажется, что в переносной урне бюллетеней окажется больше, чем было выдано бюллетеней для голосования в эту урну, закон предписывает все бюллетени в ней считать недействительными. Например, в переносную урну опустили бюллетени 99 проголосовавших избирателей. Но при вскрытии урны в ней оказалось 100 бюллетеней. Все 100 бюллетеней признаются недействительными.

Но аналогичное происшествие с бюллетенями в стационарной урне ни к каким последствиям не приводит. Если к 100 бюллетеням 100 проголосовавших избирателей в стационарную урну будет дополнительно опущено еще 100 заполненных бюллетеней из некоего “стратегического резерва”, то все 200 бюллетеней будут признаны действительными. При этом число проголосовавших избирателей достигнет 200, хотя число избирателей, принявших участие в выборах, останется равным 100, поскольку в списке избирателей осталось 100 подписей избирателей о получении бюллетеней.

Такая ситуация возможна, потому что закон вообще не требует сравнивать числа выданных избирателям бюллетеней с числом бюллетеней, обнаруженных в стационарной урне.

***

Государственная Автоматизированная Система "Выборы" при вводе в нее протокола с участка об итогах голосования проверяет большее количество контрольных соотношений, чем их содержится в законе о выборах Госдумы и в законе о выборах Президента РФ.

Какое количество и каких именно соотношений — остается загадкой, так как ни в федеральном законе “О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"”, ни в различных инструкциях ЦИК о работе этой системы эти контрольные соотношения не приводятся. Они почему-то не опубликованы, не утверждены никаким законодательным актом, их даже нет в инструкциях ЦИК. Хотя они вполне логичны и восполняют пробелы законов о выборах Думы и президента.

В частности, одно из этих дополнительных контрольных соотношений требует, чтобы число обнаруженных в урнах бюллетеней не превышало числа выданных избирателям бюллетеней. Но в выпущенной ЦИК инструкции в разделе 2.15.7 б содержится указание, что проверку контрольного соотношения числа обнаруженных и числа выданных бюллетеней можно при определенных условиях не проводить.

Смысл этого контрольного соотношения в том, что сумма чисел бюллетеней, выданных избирателям досрочно, на участке и на дому, больше или равна числу действительных и недействительных бюллетеней, обнаруженных во всех урнах. На честных выборах это соотношение должно выполняться всегда. Но Инструкция ЦИК содержит своеобразную подсказку для фальсификаторов. Достаточно опустить один лишний бюллетень в переносную урну, и возникнет ситуация, описанная в пункте 2.10.6 Инструкции (случай превышение числа бюллетеней в переносной урне над числом избирателей, проголосовавших с использованием этой урны). Т.е. все бюллетени в переносной урне признаются недействительными и потому проверять контрольное соотношение становится, по логике разработчиков, бессмысленным. После этого можно опускать любое количество лишних бюллетеней в стационарные урны - проверка на превышение числа бюллетеней над максимально возможным проводиться не будет.

***

Но фальсификация выборов возможна не только путем вброса лишних бюллетеней. В законе о гарантиях в статье 79 приведен список тех действий, которые законодатель считает фальсификацией:

“Под фальсификацией итогов голосования в настоящем Федеральном законе понимается:

включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании; заведомо неправильное составление списков избирателей, участников референдума;

включение в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, либо вымышленных лиц;

замена действительных бюллетеней;

незаконное уничтожение официальных бюллетеней;

заведомо неправильный подсчет голосов избирателей, участников референдума;

подписание членами комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или подведения итогов голосования, заведомо неверное (не соответствующее действительным результатам голосования) составление протокола об итогах голосования;

внесение изменений в протокол об итогах голосования после его заполнения (за исключением случая, установленного пунктом 10 статьи 77 настоящего Федерального закона)”.

Очевидно, что данный список не полон. Хотя в законе о гарантиях пять с половиной страниц посвящены фальсификациям и ответственности за нее, в законе нет прямой нормы, что сфальсифицированные итоги голосования подлежат обязательной отмене (признанию их недействительными).

В тоже время Закон позволяет признать действительными явно сфальсифицированные результаты. Например, замена действительных бюллетеней, поданных, например, за Иванова, бюллетенями, поданными за Петрова, считается фальсификацией. А вот замену недействительных и погашенных бюллетеней действительными бюллетенями за Петрова закон фальсификацией не считает. Поясню действие этой нормы условным примером. Если явка избирателей на участок была 60%, то все неиспользованные 40% бюллетеней погашаются перед подсчетом голосов. Если после этого заменить погашенные бюллетени таким же количеством действительных бюллетеней за Петрова (взятыми из “стратегического резерва”), то такая замена не попадает под определение фальсификации.

И после составления нового исправленного протокола, в котором будет указана явка 100%, а погашенных бюллетеней вовсе не будет, эти новоявленные 40% бюллетеней, могут стать решающим вкладом в победу Петрова. Вносить новые 40% подписей якобы проголосовавших избирателей в списки избирателей необязательно. Закон ведь не требует сравнивать число выданных бюллетеней, зафиксированных в списке избирателей, и число бюллетеней, обнаруженных в урнах.

****

В 46-й статье Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Казалось бы, именно в суде можно восстановить подлинные, неискаженные результаты народного волеизъявления. Но в Конституции РФ есть и 55 статья, в третьей части которой установлено, что:

“Права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”.

Простым законом (даже не конституционным) можно ограничить любые права и свободы человека и гражданина. Так как не указано, как сильно можно ограничить, то, значит, можно ограничить до абсолютного нуля. Это вовсе не праздные измышления. Именно это и утверждал на конференции Ассоциации организаторов выборов Центральной и Восточной Европы в Лондоне в октябре 2003 г. член ЦИК С.В.Большаков, ответственный за предвыборную агитацию в СМИ. “В Российской Федерации, согласно ст. 29 Конституции, гарантирована свобода слова, свобода массовой информации, право свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом. В Конституции РФ, как и в международных документах, содержится ряд условий, соблюдение которых необходимо для введения законодательных ограничений свободы массовой информации. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”.

Так он обосновывал те жесткие ограничения на работу СМИ, которые через неделю после этого были отменены Конституционным судом.

***

Казалось бы, фальсификации выборов можно оспорить в суде, как и другие нарушения избирательного законодательства. Нарушение избирательных прав - один из видов нарушения избирательного законодательства. Но в новом ГПК в статье 259 искусственно разведены право обжаловать нарушение избирательных прав и право обжаловать нарушения избирательного законодательства. На нарушение его избирательных прав гражданин имеет право пожаловаться в суд. В Законе “О гарантиях” перечислены все избирательные права граждан. Но понятие избирательных прав гражданина в этом законе трактуется слишком узко. Среди них есть право избирать, есть право быть избранными, но честного учета его голоса гражданин не имеет права ни требовать, ни просить, ни надеяться на это, ни жаловаться на то, что его голос был учтен неправильно.

Фальсификация итогов голосования проходит по другому разделу - “нарушение избирательного законодательства”. А на эту категорию нарушений законодательства жаловаться в суд не имеют права ни избиратели, ни кандидаты, ни партии, ни прокурор (даже Генеральный), ни Государственная Дума, ни Совет Федерации, ни Президент Российской Федерации, являющийся гарантом Конституции. Жаловаться на нарушения избирательного законодательства могут только избирательные комиссии, и только как коллегиальный орган.

Даже член избирательной комиссии, протестовавший против фальсификации, проведенной на его глазах, лишен права обратиться в суд. Действительно, процитируем статью 259 ГПК “Подача заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” ГПК (Глава 26. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации):

“1. Избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки, их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 настоящего Кодекса и другими федеральными законами…

2. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, политической партией, ее региональным отделением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, избирательной комиссией, комиссией референдума”.

И это не просто неудачная формулировка, на которую суд не будет обращать внимания. На заседании суда субъекта федерации, где присутствовал автор, судья говорил наблюдателю - заявителю: “Жаловаться на фальсификации Вы не вправе. Ни одно Ваше избирательное право не нарушено, Вы не надлежащий заявитель”.

Гражданин имеет право подать жалобу на нарушение избирательного законодательства только в избирательную комиссию. И только комиссия имеет право решать, передавать эту жалобу в суд или поступить с ней иначе.

***

Во все избирательные законы был введен прямой запрет на отмену судом сфальсифицированных результатов выборов или сфальсифицированных итогов голосования, если они сфальсифицированы “грамотно”. Пункт статьи 96 Закона “О выборах” стоит привести целиком:

“Не могут служить основанием для отмены решения избирательной комиссии о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными нарушения настоящего Федерального закона, способствовавшие избранию либо имевшие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не избранных по результатам голосования кандидатов, за не допущенные к распределению депутатских мандатов федеральные списки кандидатов”.

На практике это может обозначать следующее. Если на участке избирательная комиссия половину голосов избирателей, отданных партии “Яблоко”, перепишет аутсайдеру выборов “Народно-республиканской партии России”, набравшей 0,1 % голосов, то отменять такой сфальсифицированный протокол суд не имеет права по прямой норме закона. Ведь и после этой приписки “Народно-республиканской партия России” не преодолевает пятипроцентный барьер и не допускается к распределению депутатских мандатов, поэтому эта фальсификация - не основание для отмены итогов голосования.

***

Вброс гражданином в урну сотни лишних бюллетеней не считается ни уголовным, ни административным правонарушением. Правда, член избирательной комиссии, выдавший другому гражданину сотню бюллетеней для вброса, может быть оштрафован максимум на 1000 рублей. Но только в том случае, если согласие на наложение штрафа даст прокурор субъекта федерации. Если же член комиссии решит вбросить эти бюллетени сам на глазах изумленных наблюдателей, то никакой ответственности он не подлежит, она не предусмотрена в КоАП.

Оказывается, сам закон о гарантиях избирательных прав выступает своеобразным защитником фальсификаторов - членов избирательных комиссий. В соответствии с пунктом 18 статьи 29 этого закона член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен к уголовной ответственности, подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Для членов ЦИК и председателей избирательных комиссий субъекта РФ - требуется согласие Генерального прокурора РФ. Заметим, что такая норма практически избавляет от ответственности не только за фальсификации, но и за любые другие преступления.

Можете ли вы представить себе, чтобы в уголовном кодексе содержалась норма "Убийца не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта федерации"? А для фальсификатора выборов такая норма есть в законе о гарантиях.

Между тем, во введенной летом 2003 года в Уголовный кодекс статье, финансирование кампании кандидата помимо избирательного фонда наказывается лишением свободы на срок до двух лет. Но при этом на это согласия прокурора субъекта федерации не требуется.

Неприметные особенности российских избирательных законов этим не исчерпываются. Если вчитаться в текст, то наиболее важные нормы закона оказываются слегка завуалированным вариантом знаменитой фразы "Казнить нельзя помиловать". Двусмысленная норма закона позволяет применять ее по-разному к желательным и нежелательным кандидатам. Говоря более конкретно, важнейшие нормы закона изложены так: “комиссия вправе”, “комиссия может”, но не “комиссия обязана” или “комиссия должна”. Какое-либо нарушение не “влечет то-то и то-то”, а лишь “является основанием для того-то и того-то”. То есть может повлечь, а может и не повлечь.

Старинное наблюдение - “свирепость российских законов смягчается необязательностью их исполнения” - остается по-прежнему справедливым. Но уж если решат их исполнять, то очень избирательно по отношению к объекту их применения. Яркий пример - состоявшиеся год назад выборы мэра г. Норильска. После первого тура выборов была отменена регистрация лидирующего кандидата (получившего 47% голосов) Мельникова. Но второй тур выборов не состоялся, так как все остальные кандидаты сняли свои кандидатуры по очереди. В соответствии с пунктом 31 статьи 38 Закона “О гарантиях” последний самоустранившийся кандидат должен был возместить избирательной комиссии все понесенные ею расходы. И эта норма закона является обязательной. Но и прокуратура, и ЦИК предпочли эту норму закона не замечать. Интересная деталь - последним снявшимся кандидатом был именно тот, что и организовал отмену регистрации кандидата Мельникова.

Этим хитрости российского избирательного законодательства не исчерпываются. В каждом из законов о выборах есть специальная статья “Гласность в деятельности избирательных комиссий”. Там декларируются совершенно правильные нормы о правах наблюдателя. Но законодатель по каким-то причинам их забывает, переходя к описанию процедуры подсчета голосов избирателей в бюллетенях. Так, например, в статье 31 Закона “О выборах” установлено, что наблюдатель имеет право “наблюдать за подсчетом голосов избирателей на избирательном участке на расстоянии и в условиях, обеспечивающих ему обозримость содержащихся в избирательных бюллетенях отметок избирателей”. Но в заключительной части закона, в статье 81, в описании процедуры подсчета голосов в бюллетенях, к столу, на котором считают бюллетени, допускают только членов избирательной комиссии, но не наблюдателей. Наблюдателям должен быть обеспечен лишь “полный обзор действий членов участковой избирательной комиссии”. Уже содержащееся в законе право наблюдателя видеть пометки избирателя в бюллетене разработавший закон ЦИК и депутаты Государственной Думы игнорируют.

В законах содержится подсказка, как избавиться от настырного наблюдателя, непременно желающего воспользоваться своим правом видеть отметки избирателей в бюллетенях. Для этого, намекает Закон “О выборах” (ст. 77 п. 15), достаточно обвинить его в нарушении законодательства о выборах. После принятия решения комиссии об удалении наблюдателя он удаляется силами правоохранительных органов. При этом дежурящий на участке милиционер должен следить не за соблюдением законодательства о выборах, а слепо выполнять распоряжения председателя комиссии.

Выполнять, даже если последние противоречат закону о выборах и милиционеру это очевидно. Этому превосходству председателя над законом посвящен пункт 13 этой же статьи:

“Председатель участковой избирательной комиссии следит за порядком в помещении для голосования. Распоряжения председателя участковой избирательной комиссии, отданные в пределах его компетенции, обязательны для всех присутствующих в помещении для голосования”.

Но законы умалчивают, как поступать наблюдателю, если его заявления и жалобы комиссия отказывается принять или комиссия отказывается выдать и заверить копию протокола.

Более того, закон о выборах Госдумы предоставил участковым комиссиям право после ухода наблюдателей со своими копиями протокола объявить этот протокол ошибочным из-за якобы внезапно обнаруженных ошибок. После этого составить новый протокол, с новыми, исправленными и улучшенными итогами голосования, полученными якобы в результате повторного подсчета голосов (Закон "О выборах" ст.81 п. 30). Вышестоящая комиссия принимает и вводит в систему ГАС-Выборы исправленный протокол.

Жаловаться в суд на несовпадение итогов голосования в представленных наблюдателями копиях “ошибочного” протокола и итогов голосования “исправленного и улучшенного” протокола бессмысленно. Было бы странно, если бы они совпадали. Другое дело, что проверить, соответствует ли исправленный протокол обнаруженным в урнах бюллетеням, нельзя. Требуется верить членам избирательных комиссий на слово. Показывать или не показывать избирательные бюллетени, пересчитывать их или нет, решает вышестоящая комиссия или суд. То есть можно совершенно законно отказаться подтвердить честность исправленного протокола. Закон не предписывает даже по официальной жалобе обманутых наблюдателей провести повторный пересчет голосов. А через несколько часов после установления итогов голосования территориальной комиссией решение о пересчете бюллетеней вообще не может быть принято ни территориальной, ни участковой комиссией.

В российских условиях для того, чтобы право не было пустой декларацией, праву одних лиц должно соответствовать установленные законом обязанности других лиц это право обеспечить. Но и этого мало. Требуется целая триада норм права. За неисполнение этих обязанностей должна быть предусмотрена ответственность. Так, например, в случае отказа комиссий в выдаче копий протоколов с итогами голосования на участке эта триада нарушена. Есть право наблюдателя эту копию получить, есть обязанность комиссии ее выдать. Но ответственность за невыдачу копии протокола снята положением о неподсудности членов избирательных комиссий в законе о гарантиях избирательных прав граждан.

До сих пор речь шла о нормах закона, прямо способствующих фальсификации итогов голосования. Но закон содержит и нормы, ведущие к тому же менее явно. Например, норма закона о выборах, что максимальное число избирателей на участке составляет три тысячи, а максимальное число членов участковой комиссии - 19 человек. Так как выборы в Государственную Думу часто совмещаются с выборами глав региональных администраций, то на участке подсчитываются 9 тысяч бюллетеней , а иногда и более, если к выборам главы субъекта добавляются выборы органов местного самоуправления.. Закон установил явно несоблюдаемую норму - 18 членов комиссии обязаны просто ждать, пока один член комиссии под контролем наблюдателей пересчитает 9 тысяч бюллетеней. В действительности в процесс подсчета бюллетеней ведется одновременно несколькими членами комиссии, с явным нарушением норм закона и прав наблюдателей. Они теряют возможность видеть пометку избирателя в каждом бюллетене. Нереалистичной нормой закона члены комиссии подталкиваются к нарушению этой нормы и несоблюдению других.

Этого можно было бы избежать, уменьшив в несколько раз максимальное число избирателей на участке и, соответственно, число членов участковой комиссии на участках с максимальной численностью избирателей.

***

Вместо того, чтобы заниматься контролем за соблюдением избирательных прав, как того требует Закон “О гарантиях” (ст. 21 п. 9), Центризбирком не боится заниматься откровенным подлогом, заменяя нормы законов своими инструкциями, противоречащими этим нормам.

Цитата из закона о выборах депутатов Государственной Думы (статья 81 пункт 19):

“После этого с рассортированными избирательными бюллетенями вправе визуально ознакомиться наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, а члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса вправе убедиться в правильности проведенного подсчета”.

Цитата из закона о гарантиях избирательных прав (статья 68 пункт 21):

“После этого с рассортированными избирательными бюллетенями под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса вправе визуально ознакомиться наблюдатели, а члены участковой комиссии с правом совещательного голоса вправе убедиться в правильности проведенного подсчета”.

Но это нормы закона. А вот как выглядит этот этап установления итогов голосования в документе ЦИКа (пункт 2.14.4).

“Члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели вправе визуально ознакомиться с рассортированными избирательными бюллетенями под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса”.

То есть ЦИКом права членов комиссии с правом совещательного голоса, равные правам члена комиссии с правом решающего голоса, сведены к правам бесправных (по российскому законодательству) иностранных наблюдателей.

Отметим, что в десятках выступлений в СМИ председателя ЦИК Вешнякова, размещенных на сайте Центризбиркома, есть упоминание о праве присутствия при подсчете голосов наблюдателей от кандидатов и партий, но нет упоминания о членах комиссии с правом совещательного голоса, направляемого в комиссию тем же кандидатом, той же партией. Разница в их статусе очень велика. Наблюдатель может только наблюдать и верить комиссии на слово, а член комиссии с правом совещательного голоса имеет право пересчитать каждую пачку бюллетеней.

***

Новацией выборов Государственной Думы было размещение протоколов участковых избирательных комиссий в Интернете в соответствии с пунктом 2 статьи 82 закона о выборах Государственной Думы. В интервью Вешняков заявил: “Не позднее чем через сутки после голосования все избирательные комиссии субъектов РФ по закону обязаны представить результаты в Интернет. Это уникальный в мировой практике опыт. Так что теперь любой наблюдатель может сравнить данные, полученные от участковой комиссии в форме копий протоколов итогов голосования, с размещенными на сайтах. Для этого надо войти на сайт Центризбиркома и там найти ссылку на любой из 89 электронных адресов региональных комиссий, где будут опубликованы данные по голосованию с каждого из 94 тысяч избирательных участков”.

Это начинание можно было бы только приветствовать, если бы не совершенно неудовлетворительная реализация этой нормы. Не было никакой обобщающей информации о том, сколько процентов участковых протоколов размещено на сайте соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской федерации, и когда они были размещены. Одному человеку лично проверить, появились ли в течении суток протоколы 94 тысяч участковых комиссий, совершенно невозможно. Почему-то этой информацией не располагал (не публиковал) и сайт ЦИК. Протоколы то появлялись, то исчезали. Данные тех протоколов, что удалось обнаружить размещенными на соответствующем сайте, отличались от бумажной версии протокола тем, что последние две строчки протокола об итогах голосования отсутствовали, и отсутствуют до сих пор, в чем можно убедиться и сейчас на сайте Центризбиркома.

Разработанное в ЦИК избирательное законодательство декларирует высокий уровень защиты и уважения избирательных прав, волеизъявления граждан. Но декларации законов девальвированы и фактически аннулированы регламентирующими и процедурными правилами, в первую очередь, порядком подсчета голосов и контроля за честностью подсчета. В самом законе и подзаконных актах прописанные порядки и схемы подсчета не связаны с принципиальными стандартами демократических выборов и гарантиями избирательных прав и не обеспечивают их реализацию. Искусственное разделение избирательных прав, сведенных законом к ограниченному перечню, и норм избирательного законодательства делает невозможным эффективную и своевременную судебную защиту.

Как уже было сказано выше, позиция СМИ в предвыборной кампании 2003 г. во многом была обусловлена принятием Федерального закона от 12 июня 2002 г. “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который существенным образом ограничил деятельность СМИ. При этом в нем содержались положения, являющиеся прямыми нарушениями гарантий свободы массовой информации, предоставленных Конституцией РФ. Речь в первую очередь идет о запрете для СМИ сопровождать статьи, содержащие предвыборную агитацию и представленные для опубликования кандидатом либо партией, какими-либо редакторскими комментариями и, по сути дела, об отказе, в конечном счете, в аналитическом осмыслении хода выборов.

Федеральный закон позволяет признать агитацией практически любой материал, написанный и подготовленный к печати журналистом, если только это не пересказ пресс-релиза избирательной комиссии. При этом возникают серьезные сложности: материалы эти вряд ли даже в пересказе носят доступный для понимания характер и, по мнению представителей СМИ, “журналистам по-прежнему сложно получить своевременно и точно любую информацию. По-прежнему не решена проблема свободного доступа к информации”.

Принятые Конституционным судом поправки к закону (отмена пунктов, не соответствующих Конституции) коренным образом не изменили положения. Принятый ранее закон оказался в какой-то мере провокационным. В результате СМИ отнеслись гораздо осторожнее к своим возможностям освещать предвыборный процесс, а некоторые даже от нее отказались. “Газета “Юность” в нынешнюю избирательную кампанию “под процесс” не попала, так как “хорошо предохранялась”.

В ряде случаев, помещая тот или иной материал, освещающий ход выборной кампании, редакция того или иного СМИ предпочитала лишний раз согласовать его содержание с избиркомом либо вводило самоцензуру. Речь в данном случае идет не о прямом противодействии, а об опасениях навлечь неприятности на издательство и оказаться втянутыми в судебный процесс. “Печатались только информационные материалы, проверенные в избиркоме, а что касается объективного анализа партий и кандидатов, то таковых не было. Потому что СМИ боялись попасть в сложные ситуации, боялись преследований, судов, предусмотренных санкций против СМИ, вплоть до отзыва лицензии”. “… Жесткой редакторской правке подвергались самые невинные информации (действительно не имевшие отношения к пиару)… новый закон породил внутреннюю цензуру и самоцензуру”. “… Нужно “фильтровать” всю информацию о выборах, чтобы не оказаться в суде. Не ясно, как не печатать клеветы и не вносить правку в агитационные материалы одновременно. Лишняя волокита по составлению договоров с кандидатом о “безопасности” их агитационных материалов для обеих сторон. СМИ запуганы”.

И эти опасения нельзя назвать безосновательными. Те СМИ, которые в соответствии с действующим законодательством пытались работать в режиме действительного информирования избирателей и давать оценку происходящему в ходе выборов, подвергались давлению со стороны властей. Так, например, перед самыми выборами была арестована газета “Губерния” на основании того, что она незаконно использовала товарный знак “Губерния” (Республика Карелия). На самом же деле арестованным был именно тот номер газеты, в котором были материалы, размещенные на правах политической рекламы кандидата, который впоследствии занял второе место в республике. При этом внятных объяснений по поводу причин ареста дано не было. Объяснение было дано уже после, причем устное, что в ОБЭП поступило заявление (копию которого предоставить газете отказались), что газета незаконно использует товарный знак “Губерния”. До окончательного решения суда редакция решила выпускать газету, но, во избежание недоразумений, под новым названием – “Карельская Губерния”. Эта газета была зарегистрирована и публиковала только информационные материалы. Но уже даже в этом виде газета была повторно арестована.

Машина с тиражом была доставлена в 24 отдел Невского УВД г. Санкт-Петербург. “И начальник УВД проговорился: вы знаете, около 12 часов должны подъехать деятели из “Единой России”, потому что к ним поступила информация, будто в этой газете помещена информация, порочащая “Единую Россию”. Редакции было выдано решение судебных приставов о запрете на распространение газет “Губерния” и “Карельская губерния”. 17 ноября запрет был официально снят. Но редакцию газеты об этом уведомили только накануне выборов. Таким образом, журналисты, не зная о снятии запрета, все это время подвергались давлению, работали, не будучи уверенными в том, что это не носит противоправного характера.

Практически всем действиям властей, направленным против активнодействующих СМИ, был придан вид законности. Но были и исключения. Так, например, в Республике Башкортостан администрацией города в отношении неугодной радиостанции был применен явный произвол. В г. Уфа единственным СМИ, которое последовательно отстаивало свое право независимо освещать ход выборов, было радио “Ретро в Уфе”. 31 мая она исчезла из радиоэфира. Стометровую башню, по которой передавался сигнал для вещания “Ретро”, просто-напросто спилили, и под ее обломками оказался двадцатитонный контейнер с оборудованием. Этот случай показателен еще и в том отношении, что администрация г. Уфы признала свою причастность к произошедшему. 7 октября 2003 г. администрацией города было подписано соглашение “О компенсации стоимости поврежденного имущества” (администрация Уфы в лице заместителя главы Ощепкова сама предложила подписать данное соглашение после возбуждения прокуратурой республики уголовного дела по статье “Самоуправство”).

В случаях, когда кандидат от “Единой России” был малознаком избирателям и конкурировал с достаточно популярным и уже избиравшимся в Госдуму политиком, предвыборная информационная кампания была более насыщенной. В основном за счет усилий, прилагаемых властными структурами этого региона.

Так, незадолго до начала агитационного периода в Псковской области был назначен новый председатель телекомпании “Псков”. С его приходом начались проблемы у программы “Время новостей” телекомпании МКТВ, выходящей в эфире ГТРК “Псков”. Телекомпания МКТВ представляла несколько альтернативных новостных программ о ситуации в городе и области. Прежние договоры между ГТРК “Псков” и МКТВ были расторгнуты в одностороннем порядке. Новый председатель сослался на нарушения законов о СМИ и рекламе, якобы допущенные предыдущим руководством ГТРК. Правда, в конце августа он же подписал очередное приложение к тому же, ранее расторгнутому договору с повышением расценок на оказание услуг ГТРК, и тогда никаких претензий к МКТВ у него не было.

Следующим шагом было введение цензуры (некоторые телесюжеты были вырезаны из эфира без ведома журналистов). А с 1 октября с эфира ГТРК “Псков” передача “Время новостей” была полностью снята. Формальным поводом для снятия с эфира было расторжение контракта между двумя хозяйствующими субъектами.

В действительности же “… многие местные наблюдатели склоняются к политической версии происходящих событий. Дело в том, что господин Котов [новый председатель ГТРК "Псков", назначенный на этот пост в середине августа] был откомандирован в Псков для раскрутки на выборах в Госдуму кандидата, секретаря местного отделения "Единой России", отставного генерала А. Сигуткина, который работает советником министра внутренних дел, лидера "Единой России" Бориса Грызлова. Еще до назначения на пост главного теленачальника господин Котов успел организовать выпуск партийной газеты "Псковская жизнь", а затем был переброшен на "телевизионный фронт". И его действия в отношении независимых телекомпаний вполне укладываются в схему по вытеснению из эфира нежелательных оппонентов. Тем более что телекомпания МКТВ контролируется депутатом Госдумы от Псковской области М. Кузнецовым, место которого в парламенте как раз и хочет занять генерал Сигуткин”. Так или иначе, но избиратели Псковской области были лишены полноценной информации о ходе выборов в регионе.

В ряде регионов редакции находили нетривиальные формы подачи информации, чтобы освещать ход выборов, не опасаясь санкций. К таковым случаям, например, можно отнести опыт журналистов еженедельной газеты Ивановской области “Ивано-Вознесенск”. “Для того чтобы обойти закон, сделали проект “Выборы в Ивантеевке”. В текстах изменялись 1-2 буквы в фамилиях кандидатов и в названиях населенных пунктов. Уже не настоящие фамилии, но весьма узнаваемые. А вместо фотографий использовали карикатуры – тоже весьма узнаваемые. По поводу этого проекта мы замечаний от избиркома не получили”.

Специфичной особенностью этой предвыборной кампании было то, что материалы, которые были помещены в изданиях, в большинстве своем носили характер монолога. Некоторые СМИ пытались изменить ситуацию, предлагая кандидатам вступить на страницах газеты в диалог с читателями и журналистами. Так, карельская республиканское газета “Губерния” предложила всем кандидатам ответить на один и тот же блок вопросов. В целом идею можно считать удачной. На продолжении монолога настаивала только кандидат от “Единой России” В. Пивненко, наотрез отказавшись отвечать на предложенный изданием блок вопросов. Впоследствии она же обвиняла издание в том, что ей не дали высказаться.

По мнению представителей СМИ, в эту предвыборную кампанию СМИ были задействованы в меньшей мере. Вся агитация велась посредством листовок (газет, наклеек и т. п.). Это произошло, в первую очередь, потому, что СМИ в соответствии с новым законом смогли вступить в агитационную борьбу только за месяц до дня выборов. Одним из распространенных нарушений был фальстарт (материалы, носящие характер агитационных, начали появляться уже в сентябре). Избирательные комиссии, как правило, реагировали на эти нарушения, кроме тех случаев, когда материал касался “Единой России”. “Накануне выборов в региональных СМИ наиболее часто появлялась информация о деятельности “Единой России”. О любом, даже незначительном мероприятии, произошедшем с участием этой партии, тут же сообщалось в печати. В СМИ была начата явная и хорошо оплаченная “раскрутка” данного политического объединения”.

“Они [“Единая Россия”] очень интересно обошли законодательство, причем замечаний им никто не делал. Например, в газетах “Рабочий край” и “Ивановская газета” очень часто появлялись статьи явно в поддержку “Единой России” и против других партий под рубрикой “анализ” или что-то в этом роде. При этом не было ни указаний на оплату, ни ссылок на заказ какой-то конкретной политической силы”.

Яркой иллюстрацией того, что избирательными комиссиями был использован двойной стандарт при оценке агитационных материалов, служит такой пример: “Да. Это [претензии к газете] было по поводу двух материалов информационного порядка: от Артура Мяки о его работе в Думе и от Петеляевой о работе съезда “Яблоко” с ее участием, с ее фотографией, где она сидит рядом с Явлинским. Это было до 7 ноября. Мы опасались публиковать эти материалы, советовались с юристами. Это было до решения Конституционного суда. И кто-то подвигнул ЦИК РК возбудить производство против редактора и против газеты, хотя признаков агитации там не было. Но, тем не менее, решение суда было не в нашу пользу”.

В ситуации, когда государственные и муниципальные СМИ должны были в обязательном порядке предоставлять печатные площади кандидатам и партиям на бесплатной основе, именно эти СМИ подверглись наибольшему давлению со стороны органов власти. Практически все опрошенные представители СМИ ссылаются на то, что в ходе предвыборной кампании все ангажированные издания освещали деятельность одной партии - “Единая Россия”. Особенно это касалось радио и телевидения. По мнению самих журналистов, “по телевидению и радио всю предвыборную кампанию пиарилась только эта партия, и избирком закрывал на это глаза”. Именно радио и телевидение называли в интервью надежным рупором административного ресурса. Распространение информации о кандидатах и оппозиционных партиях блокировалось.

Многие из государственных СМИ воспринимали в этой ситуации свою позицию как вынужденную: “К сожалению, мы не имеем права отказать кандидату в публикации, как делают частные издания. Вот “Северный край” отказался печатать пиар Загиддулина, не объясняя причин. А нам пришлось терпеть всех!”

В соответствии с новым законом, бесплатную площадь должны были представлять как государственные СМИ, так и СМИ, в финансировании которых была только доля государственного капитала. Во втором случае периодические издания, которые, по сути, существуют на средства от рекламы и реализации, оказались в очень сложной ситуации. Предоставление ими бесплатной площади, как правило, влекло за собой снижение тиража издания и объема продаж. “Новое законодательство …отнесло нашу газету к СМИ с государственным капиталом. По меньшей мере, странно, никто никогда, совершенно ответственно заявляю, за 11 лет существования газеты не вкладывал в нее ни рубля. Газета издается исключительно на средства читателей, на доходы, полученные от реализации и рекламной деятельности. И то, что мы в четыре номера вынуждены были в соответствии с новым законодательством давать не только платные материалы, но и до трех страниц в каждом номере бесплатной площади выделять, я считаю, что это отразится на тираже газет”.

Негосударственные же СМИ в подавляющем большинстве заняли позицию невмешательства, предпочитая либо не писать о выборах вовсе, либо помещать, но очень редко и непроблемные материалы, опасаясь гонений со стороны властей и судебных исков со стороны кандидатов.

В конечном счете, избиратель получал информацию довольно скудную и необъективную. Результат в этой ситуации был предсказуем: “Административный ресурс задействовали в полную силу. От этого у многих еще до 7 декабря возникло чувство разочарования, ощущение поставленного спектакля... Успех “Единой России” обеспечил административный ресурс, когда целые заводские цеха голосовали за эту партию”.

Во многих российских регионах СМИ утратили свою роль активного участника избирательного процесса. На практике они просто предоставляли площадку кандидатам, которые по закону имели право на бесплатные и платные публикации, что нельзя назвать самостоятельной независимой позицией СМИ в рамках избирательной кампании. Наиболее красноречиво позицию СМИ во время выборов прокомментировала главный редактор одной из карельских газет. “Это даже не роль СМИ. Это то, что принес кандидат и за что заплатил”. Последнее не может не вызывать сожаления, поскольку во многих регионах ощущался серьезный дефицит информации о происходящем в ходе кампании по выборам в парламент. А недостаток информации в СМИ не компенсировался информированием, которым по закону должны заниматься избиркомы. И тому есть объективная причина - многие члены комиссий в ходе интервью жаловались на сокращение финансовых средств (см. раздел “Информирование” настоящего доклада).

Теледебаты – один из наиболее действенных методов ведения агитации. Однако именно он не был использован кандидатами в должной степени. После решения ряда центральных каналов показывать теледебаты в записи, региональные телевизионные кампании приняли аналогичные решения. Из-за такого “постановочного” характера теледебатов интерес к ним заметно снизился.

Во многих регионах они были также неэффективны из-за того, что кандидаты просто не приходили в назначенное время на теледебаты (особенно это касается кандидатов от партии “Единая Россия”). По мнению представителей СМИ, это во многом было обусловлено неготовностью кандидатов защищать свою позицию в ходе диспута. "...По дебатам можно судить, что в выборах участвовали не реальные противники, не претенденты. После некоторых дебатов мы получали звонки от радиослушателей, которые говорили, что проголосовали бы за ведущую, настолько беспомощными и неубедительными были сами кандидаты”.

Характерной была изначальная настроенность на монолог. “После окончания дебатов, представитель “Единой России”, такая бойкая женщина, у которой все заранее было расписано и она говорила то, что положено, сказала, что вопросы были неконкретные. На что ей было сказано, что вопросы были очень конкретные, поэтому вам на эти вопросы было трудно отвечать”.

Кроме того, во многих регионах дебаты проходили в неудобное для просмотра время, когда избиратели не могли, по сути, смотреть их. “Круглые столы (теледебаты) в Псковской области проходили подряд четыре недели перед днем голосования по понедельникам, всякий раз начинаясь в 11 часов утра, что для зрителей было неудобно. Эффект теледебатов был смазан”. Такое же непопулярное время для теледебатов в рамках бесплатной агитации в СМИ было установлено практически во всех регионах (Ленинградская, Тверская, Астраханская области, Республики Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, г. Москва и др.).

В качестве основного нарушения в ходе уже самих теледебатов можно называть то, что кандидатам не предоставляли равного времени для того, чтобы они смогли высказаться все в равной степени. Так, в Ленинградской области во время дебатов постоянно нарушался регламент и порядок, предварительно установленный на жеребьевке.

Отводя для теледебатов, проводимых на бесплатной основе, утреннее время, телевизионные компании девальвировали значение этого вида агитации, свели его к формальному исполнению требований закона. Тем самым, они косвенно стимулировали участие кандидатов в теледебатах (круглых столах, обсуждениях и пр.), организуемых СМИ на платной основе. Но в этом случае некоторые кандидаты, распоряжающиеся небольшим избирательным фондом, оставались за рамками, а избиратели — без полноты информации. Сокращение периода агитации СМИ спровоцировало троекратный рост цен на платное время, что также снижало возможности зарегистрированных кандидатов присутствовать в информационном поле.

В ходе предвыборной кампании подкуп был использован достаточно широко. При этом никто из кандидатов не был должным образом наказан за это нарушение. Даже кандидаты, которые воспринимались как оппозиционные существующей власти, как правило, могли беспрепятственно использовать подкуп и элементы подкупа в своих агитационных действиях.

Так, например, в Ярославский окружной избирком поступило заявление, в котором было указано, что на улицах Ярославля раздавали муку от благотворительного фонда, которым руководит кандидат в депутаты от партии СПС М. Гейко. При этом кандидат в депутаты как председатель благотворительного фонда обещал и после выборов бескорыстно помогать избирателям мукой.

Факт подкупа в ходе рассмотрения жалобы был признан, но с регистрации кандидата не сняли. По мнению опрошенного в ходе мониторинга члена избиркома Ярославской области это является закономерным, поскольку в ходе предвыборной кампании избирком “бесполезный по сути орган. Мы никого не штрафуем, не наказываем. Ни одного действенного решения по жалобам принято не было. У избиркома нет для этого ни желания, ни возможностей”. В Псковской области штабом одного из зарегистрированных кандидатов также в массовом порядке выдавалось избирателям по 30 рублей, по 1 кг сахара, по килограмму муки. Никаких действий, пресекающих подобную практику, со стороны избиркома не было предпринято.

Наиболее многочисленными были нарушения со стороны “Единой России” и СПС. В числе разновидностей подкупа можно назвать оказание бесплатных услуг населению, распродажа товаров по льготным ценам. Оба эти вида можно проиллюстрировать примерами из опыта работы воронежского кандидата от “Единой России” С. Чижова.

4 октября С. Чижовым были распространены письма жителям округа, в которых предлагалось интересующимся гражданам оказать помощь в розыске учителей и доставке им поздравительных открыток ко Дню учителя. В тексте было указано: “…мы с радостью поможем вам узнать его адрес…”, “… сделаем все возможное, чтобы открытка дошла до адресата”. Таким образом, С. Чижов предлагает безвозмездно оказывать услуги населению, что запрещено законодательством о выборах. Также в ходе предвыборной кампании Ассоциация “Галерея Чижова” проводила продажу продуктов питания по сниженным ценам. При этом работники Ассоциации фиксировали данные о покупателях (Ф.И.О., возраст, адрес проживания), обещая оказывать адресную помощь в дальнейшем.

В некоторых регионах избирательные штабы устраивали юридические приемные и бесплатно оказывали избирателям юридические услуги. Например, в Алтайской крае на время избирательной кампании эта практика была взята на вооружение многими кандидатами и партиями.

Наиболее неуязвимым с точки зрения признания нарушением была организация бесплатных концертов для избирателей.

В Псковской области это нарушение приобрело особенный размах, даже был привнесен характер своеобразного соревнования. У депутата А. Сигуткина (“Единая Россия”) выступали артисты, не имея на руках заключённого с ними договора. А депутат М. Брячак (баллотировался с опорой на собственный ресурс и ресурс избирательного блока “Партия Возрождения России” - “Российская Партия Жизни”) ездил по округу с большой бригадой артистов, которые выступали по 3-4 раза в районных центрах, а также в мало-мальски крупных населённых пунктах. Договоры с артистами в данном случае оформлены также не были.

Часто кандидаты пытались совмещать концерты со встречей с избирателями. Но закон (п.1 ст. 62 Закона “О выборах депутатов …”) в качестве массовых мероприятий не предусматривает концертов, а упоминает собрания, встречи с избирателями, публичные диспуты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия. Например, Д. Матвеев, лидер регионального псковского отделения СПС, приезжал в г. Пыталово (Псковская область) с концертом. В приглашениях на концерт ничего не было сказано о встречах с избирателями. ТИК усмотрела в этом нарушение и заставила устроителей массового мероприятия внести необходимые дополнения в объявления, развешенные в городе.

Во Владимирской области кандидат И. Игошин неоднократно выступал с агитацией на организованных для него встречах с избирателями, которые сопровождались концертами популярного дуэта братьев Радченко. Пригласительные билеты на эти концерты распространялись бесплатно. Из затрат, понесенных организаторами этих концертов, с избирательного счета И. Игошина было оплачено только изготовление 5000 пригласительных билетов.

В ходе опроса как представителей СМИ, так и членов избиркомов многие респонденты отмечали это нарушение (собственно подкуп) как несущественное и не заслуживающее серьезного наказания. Сами нарушители в каждом конкретном случае настаивали на непредумышленности создания такой ситуации и отсутствии факта подкупа. Поскольку избиратели, как правило, жалоб не подавали, о фактах подкупа становилось известно только в случаях, когда в избирательные комиссии с соответствующими жалобами обращались конкуренты кандидата по предвыборной борьбе. При снисходительном отношении избирательной комиссии к данному виду нарушения, нарушители наказаны не были.

Все же в ряде случаев избирательные комиссии применяли двойной стандарт по отношению к кандидатам. Так, в республике Марий Эл республиканская избирательная комиссия обратилась в Верховный суд республики с предложением об отмене регистрации И. Казанкова (КПРФ) за подкуп избирателей – организацию экскурсий с питанием в “Совхоз Звениговский”, где он работал руководителем. Организация же бесплатных обедов для активистов и пенсионеров В. Комисаровым (“Единая Россия”) в районах осталась незамеченной. В данном случае важно отметить инициативу избирательной комиссии. Казанков наказан не был, поскольку Верховный суд отказал в удовлетворении заявления.

Не был наказан за подкуп и кандидат в депутаты ГД РФ А. Кузьмин. Члены его штаба заключили контракт с избирателями в день голосования о том, что они стали доверенными лицами кандидата. Это не запрещено законом: ”Вы мне доверяете. Я вас нанимаю. Вы согласны?” – “Да”. “Прекрасно. Один день – сто рублей. Распишитесь”. Расписались – сто рублей своих получили. И они выиграли – и на выборах, и во всех последующих судах по этому поводу с крайизбиркомом”.

Леонид Кириченко
13.05.2004

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Полит.Ру: Мониторинг Московской Хельсинкской группы

• Демократия.Ру: Заявление экспертов по вопросам выборов и избирательного законодательства, по событиям, связанным с выборами мэра Норильска

• Демократия.Ру: Кириченко Л., Каждому одномандатнику – по округу!

• Демократия.Ру: Кириченко Л., Гарантий быть обманутым прибавляется

• Демократия.Ру: Кириченко Л., Гарантии без гарантий

• Демократия.Ру: Бузин А., Бесконтрольные соотношения протоколов избирательных комиссий

• Демократия.Ру: Любарев А., О преимуществах партийных кандидатов на должность Президента РФ при распределении бесплатного эфира и печатных площадей

• Демократия.Ру: Бузин А., Испытание выборами (новое избирательное законодательство и избирательная практика)

• Полит.Ру: Левада Ю., Свобода от выбора? Постэлекторальные размышления