О соответствии избирательного законодательства РФ Конституции РФ

Проблема соответствия Конституции РФ избирательного и референдумного законодательства не нова. Первый запрос в Конституционный Суд (КС) на эту тему был подан еще в ходе кампании 1995 г. по выборам депутатов Государственной Думы (тогда он не был принят). Данная проблема широко обсуждается в юридической литературе, в дискуссиях на «круглых столах» и т.п. В этих заметках я пытаюсь изложить свой взгляд на наиболее дискуссионные вопросы.

1. За период 1998-2002 российское избирательное законодательство пять раз было предметом рассмотрения КС, и каждый раз хотя бы одна норма признавалась несоответствующей Конституции РФ:

– постановление КС от 10.06.98 №17-П признало не соответствующим Конституции РФ норму ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ;

– постановление КС от 17.11.98 №26-П признало не соответствующим Конституции РФ норму ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о том, что подписи, собранные в поддержку кандидата, включаются в число подписей в поддержку федерального списка кандидатов; кроме того, заградительный барьер был признан соответствующим Конституции РФ лишь в той мере, в какой в какой его применение позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

– постановление КС от 25.04.00 №7-П признало не соответствующим Конституции РФ положение ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка кандидатов ЦИК отказывает в регистрации списка кандидатов либо отменяет ее;

– постановление КС от 15.01.02 №1-П признало не соответствующими Конституции РФ положения федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которые при незаконном отказе в регистрации кандидата ограничивают полномочия суда по отмене итогов голосования, результатов выборов;

– постановление КС от 10.06.02 №10-П) признало не соответствующим Конституции РФ нормы ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на основании которых избирательная комиссия вправе принимать решение об отмене регистрации кандидата в качестве меры ответственности за нарушения избирательного законодательства; нормы этого закона, не позволяющие кандидату снять свою кандидатуру по вынуждающим обстоятельствам, если до дня голосования осталось менее чем три дня, а также исключающие возможность для кандидата, включенного без его согласия в число кандидатур для повторного голосования вместо выбывшего кандидата, снять свою кандидатуру, если решение избирательной комиссии о передаче ему места выбывшего кандидата принимается с наступлением указанного трехдневного срока; а также норму этого закона, допускающую возможность посредством закона субъекта РФ устанавливать запрет на проведение повторного голосования в случае, если в избирательном бюллетене на день повторного голосования останется только один кандидат.

Кроме того, еще одно постановление (от 23.03.00 №4-П) формально касалось регионального законодательства, а фактически вынудило вносить изменение в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Смысл его заключался в том, что избиратели должны обладать равным числом голосов, в том числе и в случае образования избирательных округов с разным числом мандатов.

В связи с изложенным можно предполагать, что избирательное законодательство содержит еще ряд несоответствий Конституции РФ, которые пока не стали предметом рассмотрения КС.

2. До настоящего времени ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не приведен в соответствие с Постановлением КС от 10.06.02 №10-П (федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» принимались уже с учетом данного постановления). Если нормы, связанные с правом избирательных комиссий отменять регистрацию и с правом субъекта РФ запрещать безальтернативное повторное голосование, были изъяты из нового закона еще в процессе его подготовки, то нормы, не позволяющие кандидату снять свою кандидатуру по вынуждающим обстоятельствам, если до дня голосования осталось менее чем три дня, и исключающие возможность для кандидата, включенного без его согласия в число кандидатур для повторного голосования вместо выбывшего кандидата, снять свою кандидатуру, если решение избирательной комиссии о передаче ему места выбывшего кандидата принимается с наступлением указанного трехдневного срока, вошли и новый закон.

Кроме того, в мотивировочной части указанного постановления сказано, что «если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия». Это требование федеральный законодатель тоже пока не выполнил.

3. По непроверенным данным Орловский областной совет принял решение обратиться в КС с запросом о соответствии Конституции ряда норм ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

4. Среди норм ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» субъекты РФ больше всего не устаивает норма об избрании не менее половины составов региональных парламентов по пропорциональной системе. По мнению ряда юристов, эта норма не соответствует Конституции, поскольку означает вмешательство федерального законодательства в сферу компетенции региона. По моему мнению, эта норма соответствует Конституции, поскольку она относится не к системе органов гос. власти субъектов РФ (ст. 77), а к регулированию избирательных прав (ст. 71). В качестве дополнительного аргумента в защиту данной нормы можно привести Постановление КС от 17.11.98 №26-П, в котором было сказано: «по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть». Учитывая, что при проведении выборов по мажоритарной системе невозможно гарантировать, что все мандаты не будут замещены представителями одной партии, оправданным является использование смешанной системы на выборах в органы государственной власти.

5. Критике подвергается и новый порядок формирования избирательных комиссий, по которому Центризбирком (федеральный государственный орган) участвует в формировании избирательной комиссии субъекта РФ (государственного органа субъекта РФ), а последняя — в формировании избирательной комиссии муниципального образования (входящую в систему органов местного самоуправления). Что касается избирательных комиссий субъектов РФ, то такое вмешательство мотивировано тем, что эти комиссии в обязательном порядке участвуют в проведении выборов в федеральные органы власти. По моему мнению, для преодоления противоречия со ст. 77 Конституции необходимо изменить статус комиссий субъектов РФ. А вот участие комиссий субъектов РФ в формировании комиссий муниципальных образований, на мой взгляд, совершенно недопустимо, т.к. противоречит ст. 12 Конституции. К сожалению, среди субъектов, имеющих право обращаться в КС, может не найтись никого, кто бы стал защищать права местного самоуправления.

6. Сомнительной с точки зрения ст. 55 и 71 Конституции представляются нормы п. 6 и 8 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые разрешают субъектам РФ самостоятельно устанавливать ограничения пассивного избирательного права. Правда, следует отметить, что одна из этих норм уже обсуждалась в КС. Но поскольку поводом для рассмотрения был запрос Законодательного Собрания Республики Карелия, которое считало, что федеральный законодатель не должен устанавливать ограничивающие рамки, то и вывод КС нельзя считать исчерпывающим по данному вопросу. Не случайно Постановление КС от 10.06.98 №17-П сформулировано таким образом, что признается соответствующей Конституции положение «о возможности установления законами субъектов Российской Федерации дополнительных (ограничительных) условий реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, только в пределах, предусмотренных федеральным законом» (выделено мной — АЛ). Поэтому я предполагаю, что если бы вопрос был сформулирован наоборот, т.е. можно ли вообще регулировать данный вопрос законом субъекта РФ, то ответ на него мог быть отрицательным — «с учетом того, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации».

7. Аналогично, не соответствует, на мой взгляд, ст. 71 Конституции право субъекта РФ устанавливать или не устанавливать порог явки (пп. «а» п. 2 ст. 70 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Вопрос о пороге явки непосредственно связан с регулированием избирательных прав граждан и поэтому должен относиться к ведению РФ. Право же регионального законодателя самостоятельно устанавливать порог явки приводит «к неравенству избирательных прав граждан Российской Федерации в зависимости от места жительства» (цитирую высказанное по другому случаю мнение КС — Постановление от 10.06.02 №10-П).

8. Проверки на конституционность требуют и диспозитивные нормы п. 7 ст. 51 и п. 3 ст. 52 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на основе которых были введены оспариваемые мной нормы ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», создающие неравные условия ведения агитации для кандидатов.

9. В связи с прозвучавшей критикой ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 27.09.02 №5-ФКЗ, который ограничил сроки проведения референдума РФ, я хотел бы высказать следующие соображения. Я не могу согласиться с утверждением о том, что референдум важнее выборов. Современное государство не может существовать без избираемых органов власти. Поэтому проведение периодических выборов является императивным требованием закона, в то время как референдум проводится лишь в случае необходимости. Утверждение же о том, что «НАПРЯМУЮ важнее, чем ЧЕРЕЗ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ» не основано ни на Конституции, ни на каких-либо общепринятых международных нормах. Более того, последовательная реализация этого утверждения должна привести к выводу о неправомерности ограничений круга вопросов, выносимых на референдум (ст. 3 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и п. 8 ст. 12 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В частности, несостоятельным надо признать и запрет на отмену выборов путем референдума.

10. С моей точки зрения, антиконституционность ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 27.09.02 №5-ФКЗ состоит в другом. Я считаю вполне допустимой норму, позволяющую развести избирательную кампанию и кампанию референдума. Но тут мне опять хотелось бы обратиться к уже цитированному Постановлению КС от 17.11.98 №26-П. В этом постановлении было сказано: «Конституционный Суд Российской Федерации в рамках своей компетенции, решая исключительно вопросы права и в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, может проверить, при каких конституционно значимых юридических условиях тот или иной барьер, установленный законодателем, является допустимым, а при каких, напротив, становится чрезмерным». Исходя из заявленного КС подхода, я считаю, что установленный федеральным конституционным законом период, в течение которого нельзя проводить референдум, является чрезмерным, поскольку запрет действует в течение периода, который составляет больше половины четырехлетнего электорального цикла. При этом я считаю несостоятельным утверждение сторонников данного запрета о том, что избирательная кампания начинается за год до дня голосования, поскольку с юридической точки зрения она начинается не ранее чем за 110 дней до дня голосования (см. п. 2 ст. 10 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

11. Много вопросов вызывают нормы, касающиеся регулирование предвыборной агитации в СМИ. В отношении прав граждан распространять информацию я бы хотел отметить следующее. Существует ли хоть один нормативный акт, гарантирующий право гражданина на публикацию его мнения в СМИ? И возможно ли это гарантировать в принципе? Очевидно, что публикация в СМИ мнений граждан (а также журналистских материалов, выдаваемых за мнения граждан) отражает лишь права редакторов данных СМИ публиковать все, что они считают нужным. И эти права редакторов законодатель вправе ограничивать в целях защиты избирательных прав граждан. А то, чего нет (я имею в виду право граждан распространять информацию через СМИ) нельзя отменить. И еще два слова по поводу «неограниченных возможностей»: СМИ являются по самому своему существу ограниченным ресурсом. Поэтому неограниченные возможности по обсуждению чего-либо в СМИ — миф.

12. Я считаю важной позитивной новеллой нового ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» попытку разграничения понятий информирование и агитация. При этом принципиальной является норма о том, что деятельность по информированию осуществляется свободно (п. 4 ст. 45).

13. Что касается агитации, то для меня очевидно, что она должна вестись в жестко установленных законом рамках. Отсутствие рамок приводит к существенному неравенству возможностей различных кандидатов, что нарушает права не только кандидатов, но и избирателей, поскольку избиратели в таких условиях лишаются возможности сделать осознанный выбор. Я не вижу никакого нарушения Конституции в норме, обязывающей финансировать агитацию только из соответствующего избирательного фонда (за исключением обстоятельств, обсуждаемых в п. 15 моей записки).

14. Таким образом, главным, с моей точки зрения, является вопрос: как отличить агитацию от информации? Правильно ли этот вопрос решен в п. 4 ст. 2 и п. 2 ст. 48? И может ли он исчерпывающим образом быть решен в законе? Мне кажется, что эти вопросы заслуживают в настоящее время самого серьезного обсуждения с участием всех заинтересованных сторон и, в первую очередь, журналистов. Практика применения нового закона пока еще невелика, но и она заслуживает серьезного изучения.

15. Есть еще одна серьезная проблема — это проблема негативной агитации, ее недавно поднял Олег Каюнов на «круглом столе», организованном Ассоциацией «Голос» и Фондом ИНДЕМ. Действительно, нынешний закон фактически позволяет ведение негативной агитации с использованием финансовых средств только кандидатам. Решить указанную проблему непросто, но надо думать в этом направлении.

Обсуждаемые в данной заметке вопросы требуют, на мой взгляд, самого серьезного и безотлагательного обсуждения. Очевидно, что сомнения в конституционности норм избирательного законодательства приводят к сомнению в легитимности избираемых на основе этого законодательства органов власти.

Любарев А.Е.

28 января 2003 г.

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Любарев А.Е., Избирательный закон противоречит Конституции. Понарошку или взаправду?

• Демократия.Ру: Кириченко Л.А., Каждому одномандатнику – по округу!

• Демократия.Ру: Кириченко Л.А., ЦИК победила Конституцию!

• Демократия.Ру: Бачеева Е.И., Избирателя зря обидели

• Демократия.Ру: Любарев А.Е., Экспертное заключение на Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

• Демократия.Ру: Ростова Н., «Выборы это не шоу»

• Демократия.Ру: Фирсов А., Российское избирательное законодательство противоречит Конституции?