Реформам мешает наличие народа

Что на самом деле кроется за административной реформой

Владимир Путин задумал очередную административную реформу. В конце февраля Госдума приняла в первом чтении два законопроекта, внесенных президентом: поправки к закону об общих принципах организации власти в регионах и новую редакцию закона о местном самоуправлении. Суть законопроектов проста: в стране окончательно внедряется ключевой принцип бюрократической вертикали: ВЛАСТЬ ОБРАТНО ПРОПОРЦИОНАЛЬНА ОТВЕТСТВЕННОСТИ. Чем выше сидишь — тем больше можешь и тем меньше отвечаешь...

Новый виток реформы в течение полутора лет готовила комиссия, которую возглавлял заместитель руководителя президентской администрации Дмитрий Козак — один из самых, если не самый квалифицированный юрист в Кремле. Лейтмотив его высказываний прост: государство должно брать на себя только те обязательства перед гражданами, которые способно реально выполнить. Что же, если учесть, что объем социальных обязательств государства на 80% превышает сумму федерального, региональных и местных бюджетов, «жить не по лжи» становится актуальным.

Но что же предлагается?

Предлагается внедрить по всей властной вертикали, начиная с федерального уровня и заканчивая уровнем муниципальным, следующий принцип. Заранее устанавливается перечень вопросов, которые должны решать региональные и муниципальные власти, а решение этих вопросов должно иметь заранее определенный источник финансирования.

Иными словами, утром деньги — вечером исполнение соответствующих функций. Надо, чтобы в регионах платили зарплату бюджетникам, содержали общественный транспорт и школы, ремонтировали жилищный фонд и выдавали льготникам бесплатные лекарства, — извольте обеспечить регионам адекватную налоговую базу. Хочет Центр, чтобы в регионе Икс кроме этого финансировали ветеранские льготы, — извольте заложить в федеральный бюджет целевую субвенцию (Согласно «Словарю экономических терминов», субвенция — это вид денежного пособия местным органам власти со стороны федерального бюджета. Деньги в данном случае предоставляются на финансирование определенного мероприятия и подлежат возврату в случае нарушения ее целевого использования) этому региону. Хочет регион Икс, чтобы в муниципалитете Игрек вдобавок к прочим обязанностям содержали поликлиники, — записывайте в региональном бюджете субвенцию для этого муниципалитета. Как любит говорить Козак, «довольно «нефинансируемых мандатов» и заведомо невыполнимых государственных обязательств».

Что же, теоретически все это звучит бесспорно и выглядит изящно. Но российская практика почему-то всегда оказывается отличной от теории...

Нам далеко до идеала

Нет сомнений: описанная схема идеально сработала бы в средней европейской стране с независимым судом и разделением властей. Что касается российских реалий, то хорошо известно, как у нас строится налоговая система и движутся финансовые потоки.

Во-первых, быстро выяснится, что объем налоговых доходов регионов, как и раньше, недостаточен для решения необходимых вопросов.

А во-вторых, как и всегда, найдутся тысячи причин, чтобы не направить в тот или иной регион необходимые средства.

В президентских законопроектах между тем черным по белому записано: даже и непрофинансированные «сверху» законы все равно надо выполнять! Да, у регионов есть теоретическое право обратиться в суд. Но, во-первых, это не освобождает их от необходимости выполнения возложенных обязанностей. А во-вторых, ситуация, когда в России «нижний» уровень власти выигрывает в суде у «верхнего», видится ненаучной фантастикой. Совершенно аналогичная ситуация запрограммирована и в связке регион — муниципалитет. И здесь отсутствие необходимой финансовой базы не является основанием для отказа выполнять навязанные «сверху» полномочия. Можно только судиться — с понятным результатом. В результате «низы» оказываются перед простой дилеммой.

Первый путь — принять на себя ответственность за сокращение необеспеченных социальных обязательств государства. Что, понятное дело, равносильно самоубийству. Но крайне выгодно для Центра, который надежно избавляется от ответственности, перекладывая ее «вниз». После чего можно громко говорить, что из-за бездарности и коррумпированности региональных властей граждане сидят без тепла, зарплаты и лекарств, и только героические усилия правительства спасают положение...

Ну а второй путь — залезть в долги, но попытаться решить насущные проблемы. Но на этом пути ждет заранее расставленная ловушка.

Мешок с деньгами как дамоклов меч

В президентских законопроектах говорится, что если объем долгов региона превышает 30% от его доходов, то в нем вводится «временная финансовая администрация», которая и берет на себя бюджетно-финансовые функции. Кроме того, внешнее управление может быть введено, если региональные власти допускают нарушения при использовании субвенций, выделенных из федерального бюджета, включая «нецелевое расходование средств». Надо ли объяснять, что таким путем топор заносится практически над каждым регионом? Ведь дотационные регионы, каковых подавляющее большинство, просто вынуждены одалживать деньги, чтобы не остановился транспорт, не замерзли дома и школы, получили зарплату бюджетники...

Между тем стоит возложить «сверху» заведомо невыполнимые обязательства — и можно начинать готовить кадры для «внешнего управления» в регионе, выбранном в качестве жертвы. Сам Центр, заметим, за свои долги ответственности не несет: долг России — внешний и внутренний — составляет не 30%, а 200% доходов федерального бюджета. Но при этом не ставится вопрос о введении в России по инициативе кредиторов «временной администрации», которая заменила бы Белый дом и Минфин, а то и Кремль.

Что касается «нецелевого расходования средств», то его, как показывает практика, можно найти где угодно. Спору нет: на местах «нецелевое расходование» имеет место, и порой — в особо крупных размерах. Но если кто-то считает, что федеральные чиновники тратят бюджетные средства исключительно «целевым образом», а иначе говоря, воруют меньше региональных, то он ошибается. Тем более что они имеют возможность распоряжаться куда большими средствами. Но кто помнит, когда в последний раз Счетная палата проверяла, скажем, Минобороны? Или Минздрав? Или Госстрой? Или — страшно даже подумать — Управление делами президента?

Аналогичная процедура предусматривается в описанных законопроектах и для взаимоотношений регионов и муниципалитетов. Учитывая, что конфликты между губернаторами и мэрами давно стали системными, понятно, что любой губернатор в два счета организует неугодному мэру просроченную задолженность или «нецелевое расходование», после чего на законных основаниях введет внешнее управление.

Конечно, все описанное представляет собой весьма эффективный для «верхов» способ держать «низы» в повиновении. Но эта политика кнута и пряника заведомо аморальна — ведь под кнутом-то оказываются люди, живущие в регионе. Впрочем, российская власть задолго до путинской вертикали была устроена так, что ресурсы и полномочия стягиваются «наверх», а обязанности и ответственность спихиваются «вниз».

Марш нищих субъектов

В экономической политике федеральных властей меняется многое. Но одно остается неизменным, как восход солнца: неукротимое желание как можно больше денег собрать в своем распоряжении и как можно меньше оставить в распоряжении «нижестоящих».

В итоге если в 1993 году 65% собираемых в стране налогов оставалось в регионах и только 35% попадало в федеральный бюджет, то сегодня соотношение стало обратным: налоговые доходы регионов составляют только 29% от общей суммы доходов. Все прочее благополучно уходит в Центр. При этом в федеральный бюджет забираются самые «надежные» налоги, которые, по традиции, собираются лучше всего — такие, как НДС или акцизы. А регионам оставляют налоги, от которых легче всего «уйти», — скажем, налог на прибыль.

Что же получается?

А то, что интересы всех регионов «секвестируются» в пользу Центра, которому, конечно, весьма удобно распоряжаться все большими и большими средствами. Но все это мы уже проходили: стоит напомнить, что именно по такому принципу в свое время строилась вся советская экономика. Сперва все деньги собирались в Москве, а потом распределялись по краям и областям. При этом больше получал не тот, кому было больше нужно, а тот, кто лучше попросил. Или быстрее добежал до высокого кабинета.

Следствием описанных процессов стало то, что «бюджетный маятник» сегодня отведен к опасной черте: соотношение доходов регионов и Центра за десять лет изменилось в четыре раза в пользу Центра и продолжает меняться в ту же сторону.

Но что кардинального случилось в государстве за эти годы?
Может быть, у федеральной власти стало в четыре раза больше обязанностей по обеспечению нужд граждан?

Как выясняется, не случилось ничего. Области конституционной ответственности Центра, определенные 71-й статьей Конституции, остались без изменений. Серьезных изменений в законодательстве, возлагающих на Центр новые обязанности, не наблюдается. Войны с превосходящими силами противника страна не ведет. Экспедиции к другим звездам не организовывает. А вот регионам приходится тратить все больше средств — например, на финансирование больниц и поликлиник, закупающих лекарства по ценам, которые возросли в результате принятого федерального закона...

Реформа власти — с четкой «увязкой» обязанностей и ответственности на всех уровнях — необходима. Но она должна быть не структурной, как предлагают, а бюджетно-финансовой. Она должна дать «низам» право на неотчуждаемую финансовую базу, на гарантированные налоговые доходы, позволяющие решать проблемы населения. Но вместо этого им предлагают ждать субвенций и жить на «коротком поводке». И знать при этом, что в их карман, наполняемый «снизу», можно безнаказанно залезать «сверху».

При обсуждении президентских законопроектов Госдума попросила Михаила Касьянова представить поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, которые бы дали регионам и муниципалитетам финансовую самостоятельность. Но не стоит обольщаться: в прошлом году Козак охотно говорил о перераспределении налогов в пользу «низов», но затем перестал. И понятно почему: если «низы» будут финансово независимы, как ими «управлять»?

Заметим: наглядное изображение предложенной реформы — когда «вниз» делегируются не деньги, а обязанности — может быть сделано на вполне бытовом языке. Угадайте с трех раз, что скажут Касьянову или Козаку их жены, если они не будут приносить домой зарплату, но будут требовать кормить их ужином, стирать и гладить? Залезешь в долги — тут же появится свекровь, которая будет вместо невестки планировать семейный бюджет и контролировать его. И что тогда — наложить на себя руки от безысходности или просить милостыню?

Борис ВИШНЕВСКИЙ,
обозреватель "Новой газеты"
24.03.2003

Статья опубликована в "Новой газете", №21 (854), 2003г.

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Ильин С., Пермь находится на пороге масштабной реформы системы управления городом