Выборы и СМИ

Накануне выборов
свобода слова отменяется.
Прессу не спасет даже эзопов язык

Кому нужны газеты, из которых изгоняют мнения и споры?
Фото Альберта Мусина.

Выбирайте выражения!

На этой неделе подписаны президентом и официально опубликованы в «Российской газете» поправки в закон о СМИ, Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях.

Константин Катанян

Они приняты для введения дополнительных санкций за нарушение федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».

Принятый Государственной думой 18 июня 2003 года документ изначально воспринимался крайне негативно как журналистами, так и правоведами, выступающими за свободную политическую дискуссию в прессе накануне выборов. Еще в марте, после принятия законопроекта в первом чтении, Общественный совет по свободе прессы выступил с заявлением, в котором подчеркивалось, что «Россия сделала серьезный шаг на пути превращения свободы прессы из конституционного института в пустую декларацию».

Ведущие журналисты и известные политологи сделали однозначный вывод: «Под предлогом борьбы с «грязными избирательными технологиями» судьбы тысяч газет и журналов, телекомпаний и радиостанций отдаются в руки избирательных комиссий и органов исполнительной власти». Практика применения этого закона, по их оценке, означает: «Во-первых, скорую ликвидацию неподконтрольных властям изданий, теле- и радиостанций. Во-вторых, лишение граждан возможности получать объективную информацию о кандидатах и избирательных объединениях, а также о злоупотреблениях, творимых чиновниками разного уровня в ходе подготовки и проведения выборов. В-третьих, превращение избирательных кампаний в закулисный ритуал с заранее известным результатом».

Однако этот крик души не был услышан законодателем. Стремясь сделать выборы удобными для себя, парламентарии, большинство из которых вновь намерено баллотироваться в Госдуму, презрели нормы Конституции, гарантирующие свободные и демократические выборы, свободу мысли и слова, другие права и свободы граждан России.

Расплывчатое определение понятия «предвыборная агитация» позволяет властям признать любую информацию о кандидате, даже достоверную, противозаконной предвыборной агитацией со всеми вытекающими последствиями. В такой ситуации прессе, как отмечалось в вышеупомянутом заявлении, остается лишь «выбор между превращением в рупор официальной пропаганды и информационным бойкотом избирательной кампании». Но главной жертвой законодателя окажется избиратель, лишенный правдивой информации и ясного, непредвзятого комментария.

Чтобы оценить степень правомерности таких выводов, мы предложили экспертам оценить шесть небольших фрагментов текста, моделирующих выдержки из статей, которые могли бы появиться в прессе накануне парламентских выборов:

Можно или нельзя? 1. Партии «Единая Россия» и КПРФ имеют наиболее реальные шансы не только преодолеть пятипроцентный барьер на выборах в Государственную думу, но и получить довольно значительное число депутатских мандатов. Остальным политическим объединениям придется изрядно «попотеть», чтобы вообще попасть в новый состав ГД. 2. Вчера министр внутренних дел России Борис Грызлов заявил о новых успехах милиции в борьбе за чистоту своих рядов. Министр, являющийся, как известно, лидером партии «Единая Россия», полагает, что граждане России должны сами сообщать о фактах мздоимства со стороны сотрудников МВД. 3. Победа левых сил на парламентских выборах может привести к пересмотру результатов незаконной, как считают в КПРФ, приватизации и отмене норм, допускающих куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения. 4. Яблоко — это не только питательный, богатый витаминами фрукт, но и яркий символ, используемый не только в библейских сюжетах, но и в отечественной политике. 5. Среди кандидатов по данному округу наиболее известен, конечно, депутат нынешней Думы Александр Жуков, являющийся одновременно президентом Шахматной федерации России. Кстати, он еще и один из лучших игроков в футбольной команде ГД. 6. К зиме в России увеличилось количество территорий, где граждане с большим опозданием получают пенсии и социальные пособия. Народ здесь уже не верит правительству, которое уверяет, что до конца года оно погасит эту задолженность.

Результат превзошел наши ожидания — даже эзопов язык, оказывается, может привести к санкциям.

Комментарии экспертов

Факты и эмоционально окрашенные комментарии — это разные вещи

Юрий Шарандин,
председатель комитета Совета Федерации
по конституционному законодательству:

— «Какие из перечисленных ниже фрагментов недопустимы в канун выборов и чем грозят такие публикации?»

Вопрос сформулирован, по меньшей мере, некорректно. Период времени, названный автором «канун выборов», представляется весьма расплывчатым и может означать как «за год», «за месяц», «за день» до выборов или «с начала избирательной кампании». Соответственно отсюда возникает встречный вопрос: чем могут грозить, а главное, кому публикации, сделанные, например, за год до выборов? Поэтому речь может идти только о периоде, обозначенном в законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» как избирательная кампания (п. 19 ст. 2).

Это означает, что все непосредственные участники избирательного процесса, а также лица, им «сочувствующие», при размещении в СМИ соответствующих материалов, будь то интервью, политическая аналитика или результаты опросов общественного мнения, должны понимать такие понятия, как «информирование избирателей» и «предвыборная агитация», и придерживаться их.

Правила информирования избирателей и порядка ведения предвыборной агитации сформулированы в главе VII федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» и главе VIII федерального закона «О выборах депутатов Государственной думы...». Авторам достаточно руководствоваться правилами статьи 45 закона «Об основных гарантиях...», а именно следить, чтобы в их материалах не было предпочтения кому бы то ни было, комментариев. В этом свете сообщение, что Грызлов не только руководитель МВД, но и лидер «Единой России» — не более чем изложение факта. Думаю, останавливаться подробно на том, что есть факт и что есть комментарий, не обязательно.

Одним из основных правил информирования избирателей является правило, согласно которому информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации или распространяемые иным способом, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство кандидатов, политических партий, избирательных блоков (п. 2 статьи 54 федерального закона о выборах депутатов ГД).

Предвыборной агитацией признается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) (п. 4 статьи 2 федерального закона «Об основных гарантиях...»).

Что касается приведенных газетой фрагментов, то вряд ли подобные публикации могут кому-нибудь чем-нибудь грозить или тем более серьезно влиять на поведение электората.

Например, «к зиме в России увеличилось количество территорий, где граждане с большим опозданием получают пенсии и социальные пособия...». Данный фрагмент не относится ни к предвыборной агитации, ни к информированию избирателей о кандидатах, блоках, партиях. И уже тем более нельзя его отнести к политической аналитике, способной повлиять хотя бы на что-нибудь в смысле выборов.

Высказывание: «Яблоко — это не только питательный, богатый витаминами фрукт, но и яркий символ...» — звучит примерно так: «Кролики - это не только ценный мех, но и три-четыре килограмма легкоусвояемого мяса...» (без комментариев). Если считать, что слово «яркий» не является эмоционально окрашенным, то элементов комментария здесь нет.

Приведенный фрагмент: «Партии «Единая Россия» и КПРФ имеют наиболее реальные шансы не только преодолеть пятипроцентный барьер на выборах в Государственную думу, но и получить довольно значительное число депутатских мандатов...» — содержит противоречие, ибо ни КПРФ, ни «Единая Россия» не являются объединениями. Здесь нет оценок и призывов голосовать за кого-то или против кого-то. Имеет место изложение факта, подтверждаемого многочисленными социологическими исследованиями (это аргумент специально для суда, если вдруг...).

«Вчера министр внутренних дел России Борис Грызлов заявил о новых успехах милиции в борьбе за чистоту своих рядов. Министр, являющийся, как известно, лидером партии «Единая Россия»...».

Смотри комментарий выше.

«Победа левых сил на парламентских выборах может привести к пересмотру результатов незаконной, как считают в КПРФ, приватизации...».

Фрагмент может «работать» как за, так и против левых. Не ловится.

«Среди кандидатов по данному округу наиболее известен, конечно, депутат нынешней Думы Александр Жуков, являющийся одновременно президентом Шахматной федерации России...».

Подобную информацию можно получить совершенно свободно на сайте Госдумы по любому депутату. И такая информация вовсе не означает, что вся страна (избирательный округ) призывается голосовать за главных шахматистов, хоккеистов, футболистов, филателистов и т.п. страны.

Приведенные фрагменты, конечно, не могут быть признаны корректными, поскольку вне основного контекста они не могут всесторонне анализироваться. Поэтому многое зависит и от того, в каком материале подобные высказывания могут появиться.

Абсолютизация права журналиста писать обо всем, о чем хочется в период избирательной кампании, сродни абсолютизации права ходить везде в любимых ботинках, даже в операционной. Любой согласится, что избирательная кампания — совершенно особенный период времени, с особенностями поведения всех и каждого. Для этого и существует закон.

Под запретом даже письма

Аркадий Любарев,
Межрегиональное объединение избирателей

— Попробую сначала ответить на другой вопрос: содержат ли вышеприведенные тексты признаки предвыборной агитации?

1. На мой взгляд, никакой агитации в этом фрагменте нет. Эта информация не преследует цели побудить кого-либо голосовать как за упомянутые партии, так и за неупомянутые и не побуждает избирателей к чему-либо. Единственное ограничение: поскольку этот фрагмент имеет характер прогноза, его нельзя публиковать в течение 5 дней до дня голосования и в день голосования.

2. Если бы фрагмент не содержал слов «являющийся, как известно, лидером партии «Единая Россия», его с полным правом можно было бы не относить к агитационным, так как в нем речь идет о служебной деятельности Грызлова. Но отмеченные слова придают фрагменту немного другой оттенок. Возможна точка зрения, что здесь имеет место попытка создания положительного отношения избирателей к «Единой России».

3. Увы, этот фрагмент с точки зрения буквы закона должен быть признан агитационным. Хотя, с моей точки зрения, он носит вполне объективный характер и его следовало бы считать информационным.

4. Этот фрагмент я не могу считать агитационным. Разумеется, он как-то воздействует на подсознание, но, с моей точки зрения, утверждение «Яблоко — ... яркий символ, используемый... в отечественной политике» не создает положительного (равно как и отрицательного) отношения к партии «Яблоко».

5. Этот фрагмент я бы оценил как агитационный как с точки зрения буквы закона, так и с точки зрения собственного восприятия как избирателя. Цель его — явно создать положительное отношение к кандидату, распространяя информацию, не имеющую отношения ни к его депутатской деятельности, ни к его кандидатской программе.

6. С этим фрагментом все абсолютно ясно: он предвыборной агитацией не является. Поскольку вообще не упоминает тех, кто участвует в выборах.

До официального старта избирательной кампании (опубликования указа президента о назначении выборов в ГД) все эти публикации никоим образом не нарушают избирательного законодательства, поскольку оно признает агитацией только деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании.

После старта избирательной кампании фрагменты, которые содержат признаки предвыборной агитации (к которым я отношу фрагменты 2, 3, 5), можно публиковать только по заказу соответствующих кандидатов или партий — с оплатой из их избирательного фонда. В журналистские материалы такие фрагменты помещать запрещено. Можно ли помещать эти фрагменты в письма читателей? Формально такого запрета нет, но закон толкуется (в том числе ЦИКом и Верховным судом) таким образом, что нельзя.

Сохраняйте беспристрастность

Сергей Большаков,
член Центризбиркома РФ

— Прежде всего, полагаем некорректным ставить перед избирательной комиссией, организующей федеральные выборы, вопросы-предположения, затрагивающие вполне реальных участников политического процесса.

Кроме того, вне контекста информационного материала в целом квалификация отдельных фрагментов на предмет наличия предвыборной агитации вряд ли допустима.

При анализе информационных материалов следует исходить из определенных законом принципов информирования избирателей: объективности, достоверности, соблюдения равенства кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. При их соблюдении вполне возможны публикации и о шансах участников избирательного процесса, основанные на данных опросов общественного мнения, но не на предположениях СМИ.

С моей точки зрения, все эти высказывания (все шесть сюжетов) вполне допустимы в агитационный период. Ничего незаконного здесь не вижу, и никаких санкций за них не последует. При условии, что эти эпизоды не опубликованы в новостной рубрике, где закон прямо запрещает любое предпочтение кому-либо, даже косвенное. Однако недопустимо такое авторское сопровождение подачи информации, которое имеет целью побудить или побуждает избирателей голосовать определенным образом. Указанный критерий является определяющим в оценке тех или иных материалов и действий в качестве агитационных.

Сам по себе не будет агитационным материал, лишь информирующий избирателей о заявленных партией (например, в предвыборной программе) целях, о действиях, которые будут предприняты ею в случае победы на выборах. Дело избирателя — решить, отвечает ли его интересам такая программа. Спорить с тем или иным положением партийной программы и склонять избирателя в ту или другую сторону должно не СМИ, а другая партия.

Избирательная кампания не влечет приостановления либо ограничения распространения массовой информации в отношении деятельности органов власти как таковой, осуществляемой вне зависимости от выборов.

За последние годы сложилась определенная правоприменительная практика, связанная с подходами к разрешению информационных споров в сфере избирательных правоотношений. Многочисленные судебные решения по такого рода делам не дают оснований считать, что любые упоминания о кандидатах, партиях в СМИ в период избирательной кампании признаются агитацией. Многое определяется целенаправленностью, систематичностью публикаций и передач пристрастного содержания.

Нарушения порядка и правил проведения предвыборной агитации влекут собой административную ответственность, налагаемую в судебном порядке. Деятельность СМИ в случае неоднократного нарушения законодательства о выборах по решению суда может быть приостановлена в период избирательной кампании до окончания голосования.

Чужих караем, своих милуем

Леонид Кириченко,
эксперт по избирательному законодательству

— Фраза «казнить нельзя помиловать» стала классическим примером намеренно двусмысленной фразы.

Было бы странно увидеть такие формулировки в законах, где требуются однозначность и точность. Но избирательные законы изобилуют нормами, не менее двусмысленными, но менее откровенными. Самые важные нормы изложены так: «комиссия вправе» (но не обязана), «комиссия может» (но не должна), «это является основанием для отмены регистрации» (но не «влечет отмену регистрации») и т.д. Новые нормы Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, связанные с нарушениями избирательного законодательства, казалось бы, однозначны. Но основания для их применения в избирательных законах изложены достаточно неопределенно. Например, если за день до голосования я на кухне признаюсь жене, за кого собираюсь голосовать, то это будет нарушением правил агитации и влечет наложение штрафа, который я как законопослушный гражданин должен заплатить. Процедура самообложения штрафом, очевидно, будет придумана следующим составом Госдумы.

Анализ законов показывает, что в самых важных статьях заложена возможность неоднозначного толкования, иначе говоря, система «свой — чужой». Одно и то же нарушение для «своего» СМИ может быть признано несущественным и не влекущим последствий, для «чужого» СМИ — нарушением с неизбежными санкциями.

Поэтому предлагаемые высказывания будут оцениваться в соответствии с замыслом законодателей дважды — для «своего» и для «чужого» СМИ.

1. Свое: Здесь нет никакой агитации. Изложение общеизвестного факта. Санкций нет.

Чужое: Деятельность, способствующая созданию положительного отношения избирателей к «Единой России» и КПРФ, распространение информации о других объединениях с негативным комментарием — «попотеть». Необходимо принять меры к СМИ.

2. Свое: Здесь нет никакой агитации. Изложение общеизвестного факта. Санкций нет.

Чужое: Деятельность, способствующая созданию положительного отношения избирателей к «Единой России». Необходимо принять меры к СМИ.

3. Свое: Здесь нет никакой агитации. Изложение общеизвестного факта. Санкций нет.

Чужое: Явное нарушение правил агитации — описание возможных последствий избрания списка КПРФ. Необходимо принять меры к СМИ.

4. Свое: Здесь нет никакой агитации. Изложение общеизвестного факта. Санкций нет.

Чужое: Явное нарушение правил агитации — деятельность, способствующая созданию положительного отношения избирателей к избирательному объединению «Яблоко». Необходимо принять меры.

5. Свое: Здесь нет никакой агитации. Такая информация лежит на сайте Госдумы. Санкций нет.

Чужое: Явное нарушение правил агитации — распространение информации, не связанной с профессиональной деятельностью кандидата. Необходимо принять меры.

6. Свое: Здесь нет никакой агитации, нет упоминания ни об одной партии. Санкций нет.

Чужое: Явно подразумевается «Единая Россия», взявшая выплаты под свой контроль. Поскольку такая агитация против не оплачена из фондов конкурентов — необходимо вынести предупреждение. Хочу также не согласиться с некоторыми оценками Юрия Шарандина.

Наряду с цитируемой им статьей 2 закона «Об основных гарантиях...» там в статье 48 имеется чрезмерно широкий перечень того, что является агитацией. А статья 45 требует равного объема печатной площади при информировании по отношению к разным избирательным объединениям. Уже одно это позволяет выявить нарушения в каждом из предлагаемых фрагментов.

Кстати, в той же статье 2 закона о гарантиях указано, что избирательное объединение — политическая партия, имеющая право участвовать в выборах... Так что никаких противоречий в первом фрагменте нет. Зато налицо распространение информации с преобладанием сведений о КПРФ и «Единой России» с негативными комментариями («попотеть») о других избирательных объединениях.

Третий фрагмент, по мнению уважаемого законодателя, может «работать» как за, так и против левых. Поэтому СМИ здесь «не ловится». На самом деле не важно, в чью пользу комментарий. Закон вообще запрещает описание последствий избрания списка кандидатов.

Непонятна также оценка пятого фрагмента. Одно дело хранить информацию на сайте Госдумы или в ящике письменного стола. Другое дело — распространять. Это уже агитация, и она запрещена без соответствующей оплаты.

Статья опубликована на сайте Время МН.

Постоянный URL статьи http://www.vremyamn.ru/cgi-bin/2000/1193/

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: За шесть месяцев до выборов Путин ограничивает свободу слова. ("El Pais", Испания)

• Демократия.Ру: Новопрорудский С., Канал власти

• Демократия.Ру: Павлов Л., Операция «прикрытия» олигархов

• Демократия.Ру: Натаров Е., Колотушка Вешнякова

• Демократия.Ру: Сигал Л., Черным пиаром займется государство

• Демократия.Ру: Фирсов А., Российское избирательное законодательство противоречит Конституции?

• Демократия.Ру: Карабанова О., Милославская Д., Процесс мощения дороги начался...

• Демократия.Ру: Федеральный закон от 18 июня 2003 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»