Кому мешали губернаторские выборы?

Президентские инициативы, коренным образом меняющие отношения между центром и регионами, не стали чем-то принципиально новым. Дискуссии по поводу назначения губернаторов ведутся в России достаточно давно. Не будет большим преувеличением сказать, что они начались сразу же после перехода в 1996 г. к повсеместным выборам глав администраций. В президентской администрации желание назначать, а не избирать губернаторов не умирало никогда. Предложения о мягкой форме назначения губернаторов по согласованию с региональными законодательными собраниями высказывал в бытность свою премьер-министром Е.Примаков. Примерно та же "мягкая" форма назначения (избрание губернатора законодательным собранием по представлению президента) будет введена в России в ближайшее время в "пакете" с другими мерами.

На протяжении многих лет вокруг губернаторских выборов складывалась странная ситуация. С одной стороны они были признаны как неотъемлемый атрибут российской демократии и федерализма (выборная исполнительная власть в регионах является одним из важных признаков федеративного государства). На губернаторские выборы были завязаны политические стратегии разнокалиберных групп влияния в регионах, не секрет, что в них закачивались огромные средства в расчете на послевыборную окупаемость. С другой стороны в федеральном центре постоянно проскальзывало раздражение тем, что в регионах избиратели сами голосуют за свое начальство, выбирают "не тех", которые ведут себя "не так" и вообще чувствуют себя уж слишком независимо. Это раздражение нередко возводилось на уровень идеологии: дескать, всенародные губернаторские выборы угрожают единству России.

На самом деле чем-то неожиданным и принципиально новым стала другая часть путинской инициативы - отмена выборов по мажоритарной системе и переход к пропорциональной системе. Эта инициатива как раз полностью противоречит всем прежним тенденциям. Напомним, что последние выборы в одномандатных округах прошли просто великолепно для "партии власти", гораздо эффективнее, чем выборы по партийным спискам. Искушенные в проведении парламентских выборов на местах губернаторы всегда резко возражали против партийных списков, введение которых предоставляло больше шансов для оппозиции. Расчет был очень простым: по округам можно так или иначе "продавить" своих кандидатов. А что касается списков, то получение более 50% голосов одной партией (или прогубернаторским блоком) было неразрешимой проблемой, а на оставшиеся места проникали другие, гораздо менее контролируемые и просто оппозиционные партии. Однако Кремль решил, что и пропорциональная система будет ему более выгодной.

В.Путин всегда отрицал намерения отменить губернаторские выборы. Такой вопрос неоднократно ему задавался, и ответ всегда был определенно отрицательным. Укрепляя властную вертикаль, Кремль при В.Путине уже не видел большой проблемы в связи с губернаторскими выборами, которые становились все более управляемыми и предсказуемыми. Конечно, случались провалы, но они не оказывали дестабилизирующего влияния на систему в целом, оставаясь на уровне локальных неприятностей. Случившаяся в августе-сентябре 2004 г. беспрецедентная серия террористических актов дала возможность и некое право пересмотреть позиции и усилить элементы чрезвычайщины. Верховная власть, судя по всему, была шокирована происходящими событиями и стала принимать инстинктивные решения. Вчерашние спорные предложения с не просчитанными последствиями вдруг в один миг стали политической реальностью, приобрели статус президентской инициативы. Да и вообще после того, как президент выступил со своими предложениями, в российской политике произошло резкое снижение предсказуемости. Теперь все стало возможным, например, укрупнение субъектов федерации по единоличному решению центра. Впрочем, предсказуемо одно - стремление правящей группы остаться у власти на максимально продолжительный срок. И для достижения этой предсказуемой цели она способна на любые непредсказуемые действия.

Путинские реформы в области федеративных отношений изначально основаны на подмене понятий. Все начиналось с тезиса об укреплении государства, которое оказалось укреплением федерального центра за счет ослабления регионов. В условиях дефицита ресурсов было организовано их перераспределение в пользу центра. До сих пор это перераспределение касалось полномочий и финансово-экономических ресурсов. Теперь дело дошло и до кадровой политики. Ранее наиболее ценную часть номенклатуры центра составляли руководители силовых структур на местах. Сейчас кадровая политика изымается даже не у местного начальства, а у регионального сообщества в целом, у народа. Переход от выборности к фактическому назначению высших региональных чиновников (с формальной - в этом нет сомнений процедурой согласования с законодательными собраниями) не имеет отношения не только к борьбе с терроризмом, но и к укреплению государства и единства страны.

Кому и зачем это надо?

Реальные цели реформы абсолютно прозрачны. В ее основе - интересы столичной бюрократии, связанные с властью и собственностью. Столичные группы имеют у нас обычно региональное происхождение. В свое время свердловчане разрушали СССР, что создать на его развалинах свое государство - Российскую Федерацию. Потом пришли питерцы и решили залить развалины своим цементом. Попадая в столицу, та или иная провинциальная группа ищет способы, чтобы удержаться там у власти. Стратегия удержания власти зависит от конъюнктуры. Свердловчане пришли на развалины, и им нужен был компромисс с региональными элитами, реально контролировавшими территорию. На этом возникли федерализм и обещание ввести выборность на всех уровнях, что и было сделано, хотя и не сразу. Когда питерцы великолепно научились пользоваться слабостью, аморфностью и идейной пустотой региональных элит, создавая властную вертикаль, смысл региональных выборов стал исчезать. От "свердловского" компромисса с региональными элитами и раздела сфер влияния по вертикали страна перешла к "питерскому" подавлению региональных элит. В этом логика путинских административных реформ, ставших одновременно результатом первого российского теста на смену первого лица у власти: новые группы влияния, придя к власти, стремятся ограничить и подавить неконтролируемую ротацию элит в регионах, чтобы гарантировать политическую лояльность на низовых уровнях. Отмена губернаторских выборов стала неизбежной при развитии этой тенденции.

Анализируя сложившуюся ситуацию, заметим, что федеральный центр - это явление неоднородное. Есть два по сути номенклатурных образования, которые народ не выбирает, - президентская администрация и правительство. Централизация ресурсов была и остается их коренным интересом, поскольку перед регионами они не отчитываются. В случае правительства это - централизация решений в экономической сфере, что успешно делалось на протяжении нескольких лет. Интересы президентской администрации больше связаны с кадровой политикой в регионах. До сих пор они реализовывались через управление выборами, но с ростом аппетитов это показалось недостаточным. Совершенно особое положение в этой системе занимает президент страны. Президент как раз отчитывается перед регионами, поскольку там живут его избиратели и влияющие на них элиты. По идее он должен играть роль арбитра в отношениях между столичными номенклатурными структурами, заинтересованными в централизации, и региональными элитами. Такую роль играл Б.Ельцин, хотя бы по одной важной причине - его популярность была низкой, и успех на выборах был возможен только за счет консолидации губернаторских административных ресурсов. Эта модель отношений сработала в 1996 г., когда губернаторы помогли Б.Ельцину остаться президентом, а он в свою очередь разрешил им избраться на свои посты. С этого и началась история губернаторских выборов в России.

В.Путин, придя к власти, быстро понял (или понимал изначально, будучи представителем той самой "централизаторской" номенклатуры), что "так жить нельзя", точнее не обязательно. Укрепление властных позиций нового руководства страны требовало изменения модели отношений между центром и регионами. Принципиально новым благоприятным фактором для смены модели стала высокая популярность нового президента. Таким образом, он не нуждался в губернаторских административных ресурсах так, как Б.Ельцин, и имел возможность для изменения модели отношений. На месте совокупности губернаторских административных ресурсов возник кремлевский административный ресурс с зависимыми филиалами в губерниях. В этой ситуации президент прекратил за ненадобностью играть роль арбитра в отношениях между столичной и региональной бюрократией и, как показали последние события, целиком и полностью встал на сторону первой, слился с ней, уничтожая автономию региональной бюрократии.

В настоящее время создается система, которую можно назвать "минимальным" или "управляемым" федерализмом. Кремль, формально сохраняя федеративное устройство нашего государства, стремиться минимизировать до предела права и свободы регионов. Много и справедливо говорится о централизации финансовой сферы. Одним из последних ударов по губернаторскому корпусу стала отмена правила "двух ключей", в результате чего все ценные полезные ископаемые оказались под полным контролем центра. Реформы 2004 г. сделали ситуацию предельно прозрачной: принятие экономических решений переходит центру, социальная нагрузка и связанная с этим ответственность достаются регионам.

Маховик централизации запущен, и останавливать его, как показали последние события, центр не собирается. Наоборот, действует эффект снежного кома. Аппетиты столичной бюрократии, которая немало выиграла от централизации финансово-ресурсной базы и переноса принятия экономических решений в центр, растут. Теперь, как уже говорилось, новым успехом будет прямое участие столичной бюрократии в принятии кадровых решений на региональном уровне в отношении высших должностных лиц субъектов федерации.

Логика "бесконечной" централизации сочетается с логикой упрощения управленческих процедур. Пришедшее к власти в России поколение "питерских юристов" сделало ставку на создание простых управленческих систем для большой и сложной страны. Первым шагом было образование семи федеральных округов для облегчения контроля за 89 субъектами федерации. Вторым принципиальным шагом через четыре с лишним года стал переход к "мягкому" назначению губернаторов. Вообще управляемость - это ключевая проблема, которую решает В.Путин на всем протяжении своих президентских сроков. С этой проблемой он вошел во власть, став главой государства в силу известного стечения обстоятельств и не располагая поначалу столь мощной поддержкой элит. Почувствовав, что после избрания на второй срок в элитах наметились "разброд и шатания", он нанес упреждающий удар, показав, что намерен остаться "хозяином" в этом "доме". Следующим резким шагом может стать коренное изменение политико-административной карты России - укрупнение субъектов федерации по решению центра.

Конечной целью проводимых реформ является 2008 год. Мы в очередной раз наблюдаем, как власть меняет политическую систему, исходя из собственных конъюнктурных задач. Постсоветская властная элита в общих чертах сформировалась, хотя плохо консолидирована и переживает перманентные внутренние разборки. Но, будучи новым правящим классом, она теперь стремится закрыться и выстроить иерархию отношений с "не-элитой", преодолев ситуацию постсоветского хаоса, когда элитой можно было стать благодаря собственной наглости, популизму и т.п. Она хочет прийти к власти "всерьез и надолго". В недемократическом обществе, каковым остается Россия, власть нужно удерживать любыми средствами, поскольку потеря власти грозит небытием. Отсюда и проистекает стремление менять правила по ходу игры, реформировать политические институты ради одной цели.

Личная задача и проблема В.Путина в контексте "проблемы-2008" заключается в сохранении властных позиций через передачу власти лояльному и зависимому преемнику (чтобы самому не оказаться в положении Б.Ельцина) и занятии какой-либо достойной должности с перспективой последующего возвращения в президентское кресло. Сложность решения этой проблемы была осознана президентом, когда после триумфальной победы на выборах в марте он увидел острую борьбу в собственном окружении, да еще и "губернаторские бунты" - симптом снижения эффективности политического контроля. Почувствовав, что группы влияния и те же губернаторы могут как-то не так, как он сам, понимать "проблему-2008", иметь смелость разрабатывать свои планы и думать о своих интересах, президент принял свое жесткое решение, удержав таким способом политическую инициативу. То что жертвой стали губернаторские выборы, неудивительно, поскольку давно доказано, что регионы являются слабым звеном в российской политике. При этом главной задачей президента было не с только еще раз "нагнуть" регионы, сколько продемонстрировать свои лидерские качества. Резкие решения могут последовать и в других сферах, например, в борьбе с недостаточно лояльными олигархами.

Как теперь стать губернатором?

Итак, какими будут новые правила игры в отношениях с губернаторским корпусом. Как известно, в России в 1991-96 гг. действовала система прямого назначения губернаторов (она не распространялась на республики и некоторые другие регионы, которые смогли провести "ранние" выборы). На том этапе Б.Ельцин, едва придя к власти, проводил разумную политику опоры на уже сложившиеся региональные элиты, но только в их более прагматичной, не слишком прокоммунистической части. Поэтому губернаторами чаще всего назначали хозяйственников и управленцев, таких, например, как председатели облисполкомов. Как правило, это были известные и авторитетные фигуры номенклатурного происхождения. Иными словами, президентская администрация тогда делала ставку на сильных прагматиков, видя в них опору центра в регионах и понимая, что с такой ценной опорой надо делиться властью. Попытки насильственной ротации сложившихся элит по сценарию "демократической революции" были редкими и как правило неудачными. При этом сменяемость губернаторов на том этапе была довольно низкой: увольняли только явных банкротов. Многие губернаторы, наоборот, шли на повышение в федеральный центр.

На следующем этапе в кадровую политику была включена третья заинтересованная сторона - избиратели. К этому стремились сами губернаторы, получившие возможность маневрировать между Кремлем и народом. Будучи достаточно сильными лидерами, они не прочь были подтвердить свою легитимность с помощью всенародных выборов и меньше зависеть от центра. Не будем также забывать, что губернаторские выборы были одним из ельцинских предвыборных обещаний 1991 г., которое с опозданием, но было выполнено. В каком-то смысле это был элемент демократического романтизма перестроечной эпохи, когда у народа появилось искреннее желание выбирать себе начальников, и на этом традиционно играл Б.Ельцин.

Первый опыт губернаторских выборов оказался не столь удачным для "партии власти", что неудивительно. Все-таки губернаторов не учили публичной политике, и многие несли в глазах населения ответственность за плачевное состояние экономики. Но важно другое: те, кто выиграл выборы, стали осваивать механизмы политического контроля (как это, собственно, стал потом делать В.Путин). После перехода к губернаторским выборам народ учили, как правильно голосовать, прикармливали, действовали кнутом и пряником. Элиты в регионах губернаторы объединяли и иногда прорежали.

Сформировалась и вполне определенная система подготовки и проведения выборов. В преддверии губернаторских выборов в регионе и на федеральном уровне складывалась определенная конфигурация сил. В регионе в борьбу за власть включались действующий губернатор, другие властные группы (мэры городов, спикеры законодательных собраний и др.), оппозиционные партии левого или либерального толка, бизнес-структуры местного уровня, филиалы крупных корпораций. В более простых случаях центры силы объединялись и, например, поддерживали действующего губернатора. В более сложных наблюдался раскол элиты и реальная конкуренция. Уже на этапе кампании или до ее начала формировалась и конфигурация сил в отношении данных выборов на федеральном уровне. Определялись заинтересованные группы влияния федерального уровня, принимавшие решение о поддержке тех или иных кандидатов. Иногда борьба за власть в регионе становилась проекцией клановой борьбы на федеральном уровне. В последние годы Кремль все чаще выходил на решение о поддержке определенного кандидата, хотя жесткая позиция была обозначена далеко не во всех регионах. Результатом стал дальнейший рост управляемости и предсказуемости региональных выборов. Казалось бы, зачем в этой ситуации что-либо менять.

Однако сложившаяся региональная предсказуемость не всегда устраивает центр или действующие там группы влияния. Произошло накопление критической массы ситуаций, когда губернатора заменить очень хочется, но слишком уж он популярен, или слишком уж хорошо "вытоптал поляну". Кроме того, как раз при В.Путине на первый план стали выходить интересы групп, кандидатов которых раскручивать тяжело в силу их непубличности (те же представители ФСБ или менеджеры крупных корпораций). В 2004 г. наметилось снижение эффективности кремлевского контроля за региональными выборами. Неожиданными оказались результаты "странных" выборов в Алтайском крае, Архангельской, Рязанской областях. "Потемкинские выборы" в Чечне стали просто сплошной головной болью. Снижение эффективности кремлевского контроля стало и побочным эффектом административной реформы, когда в результате оптимизации государственного аппарата выяснилось, что администрации и полпредам просто не хватает сил, чтобы тщательно отслеживать политические процессы во всех субъектах федерации. А где не хватает сил и средств, там процветают коррупция и случайности.

Особый интерес стало представлять решение вопроса о власти в ресурсных регионах. Так, в будущем году, если бы не президентское решение, должны были пройти выборы в ряде очень важных регионов, которые находятся в эпицентре сложной борьбы с участием крупных корпораций. Среди них - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Ненецкий АО, Иркутская область. Смена модели позволяет теперь центру вести с более жестких позиций торг с такими лидерами, как А.Филипенко, Ю.Неелов, Б.Говорин, Д.Аяцков, П.Сумин. Воспользовавшись новой ситуацией, можно менять власть в Ненецком АО, перспективном нефтяном регионе. На кону оказывается губернаторство в стратегически важных Ставропольском крае и Калининградской области. Наконец, можно без проблем решить вопрос о смещении К.Титова, Г.Ходырева, В.Стародубцева, В.Тихонова и, возможно, С.Дарькина. В 2006 г. на очереди окажется еще большее число стратегически важных регионов, включая Дагестан, Ингушетию и Северную Осетию.

Новая модель кадровой политики (поскольку это уже не выборы, а кадровая политика) в общем-то понятна. Из нее исключен народ как субъект слишком ненадежный, способный сорвать или осложнить продвижение к власти нужного человека.

В основе процесса могло бы оказаться согласование кандидатур между кремлевскими чиновниками и заинтересованным крупным бизнесом. Однако представлять новую ситуацию как своеобразный тендер крупных бизнес-групп, борющихся за назначение губернатором их человека, все же не следует. Все зависит от того, какими реальными лоббистскими возможностями обладает та или иная компания. Приближенные к Кремлю получат преимущество, а "равноудаленные" могут даже нажить лишние проблемы, когда губернатором назначат своеобразного кремлевского "надсмотрщика", который будет им только вредить. Сращивание крупного бизнеса и региональной власти прекратится: Кремлю не нужны губернаторы с двойной-тройной лояльностью, ему нужны функционеры, обязанные своим возвышением президенту страны. Надо также учитывать, что роль бизнеса в региональной политике в последнее время объективно снижается. Определенно снизился интерес крупных компаний к губернаторской должности. Ведь объем административных полномочий, которые влияют на деятельность крупных компаний, у губернаторов значительно сократился. От региональной власти сильнее зависит средний и малый бизнес, но он не в состоянии повлиять на процесс назначения губернаторов. И, кстати, на уровне малого и среднего бизнеса сращивание с региональной властью останется актуальным. Но это губернаторам простят: надо же дать им возможность хорошо жить.

Ключевую роль в процессе назначения будут играть бюрократические группы, а не олигархические структуры. Они будут продвигать на посты губернаторов своих представителей, личных друзей, менеджеров союзных компаний. Вполне возможен раздел территориальных сфер влияния между такими группами. Борьба за губернаторские посты станет типичной подковерной борьбой. На самом деле все это происходит у наших соседей: достаточно проанализировать историю с назначениями и увольнениями губернаторов на Украине и в Казахстане. В некоторых регионах там происходит настоящая чехарда.

Решение о кандидатуре губернатора будет приниматься в администрации президента ее чиновниками. В случае с ключевыми регионами решение скорее всего будет принимать сам президент, которому важно быть уверенным, что назначенец лоялен лично ему. Но в любом случае группы влияния, действующие в Кремле и его окрестностях, будут вести предварительную проработку вопроса. Их позиция будет определяться в зависимости от характера и уровня интереса к тому или иному региону и к губернаторской должности (последнее замечание важно, поскольку от губернатора уже не так много зависит в регионе). Реально заинтересованные группы будут формировать своего рода конкурсные комиссии, решение которых будет утверждать президент (или он будет делать выбор из нескольких предложенных вариантов). Лицензия на власть в регионе будет отдаваться тем или иным группам и их представителям, а потом, возможно, изыматься по аналогии с лицензией на разработку нефти.

Торг с законодательными собраниями, которые призваны утверждать губернаторов, не будет играть определяющей роли в процессе. Законодательные собрания в регионах России - это очень аморфные образования, партхозактив с минимальным числом политических лидеров. Введение смешанной системы несколько снижает их "заболоченность" в связи с приходом разнообразных партийных деятелей, но формирование оппозиционного Кремлю большинства в нынешних условиях практически невероятно ни в одном регионе. Можно вспомнить, что почти нигде законодательные собрания не смогли и не захотели заблокировать утверждение губернаторских кандидатов в Совет Федерации, хотя там было множество спорных и абсолютно неизвестных в регионе кандидатур. Вопрос о назначении губернатора как правило будет легко решен по результатам разговора со спикером в президентской администрации. Альтернативность голосования если и будет, то сугубо формальной (вообще высказанная президентом формула назначения губернаторов не предполагает какой-либо альтернативности). Во многих случаях с законодательными собраниями даже не будут предварительно советоваться. В случае несогласия законодателей президент, возможно, получит право назначать и.о.

Новая модель в нынешних российских реалиях является коррупционной. Ее результатом станет централизация теневых финансовых потоков, связанных с выборами. Не факт, при этом, что цена назначения окажется сильно ниже, чем цена победы на выборах: цифры будут сопоставимыми. Раньше деньги шли и в центр, и на выборы, теперь они пойдут только в центр - на "смазку" процесса назначения, на право участвовать в аукционе и выиграть этот аукцион. Аналогичная ситуация складывается и в связи с отменой выборов в одномандатных округах: ясно, что партийные списки "Единой России" будут формироваться келейно и по тем же принципам.

Немного о региональном мазохизме

Отношение региональной элиты к президентским инициативам не вызывает удивления. Податливость региональной среды к укреплению вертикали власти давно стала политическим анекдотом. На самом деле переход к назначению является решением некоторых проблем, переживаемых региональными элитами, хотя, безусловно, создает проблемы другого рода.

Во-первых, в региональных правящих элитах отмечается кадровый застой. Позднесоветское поколение управленцев, несколько разбавленное молодыми карьеристами и выходцами из бизнеса, в целом удерживает власть. Однако процессы самообновления не происходят. Обновление за счет бизнеса оказалось пока скорее проблемой (в связи с личностями и слишком корыстными интересами бизнесменов), чем выходом из кадрового кризиса. В этой ситуации центру выгоднее взять ротацию элит под свой контроль, создать новый, полностью лояльный класс региональных управленцев - "солдат Кремля". На это может согласиться поколение клерков, выросших в чиновных кабинетах, стремящихся к власти, но не готовых к выборам.

Во-вторых, с помощью назначений некоторые губернаторы рассчитывают продлить свою губернаторскую карьеру, а в обмен на отказ от выборности - выторговать расширение полномочий. Не случайно много лет такие региональные лидеры, как М.Прусак, говорили о необходимости возвращения от выборов к назначению губернаторов. С этим связан давно известный политический расчет. Хотя на самом деле последние выборные сроки у многих губернаторов только начинаются, или даже еще не начались. Поэтому говорить о том, что президентское решение означает фактическое продление полномочий ныне действующих губернаторов, не следует. Напротив, многие не смогут доработать до того года, когда истек бы их последний срок (в случае выборов некоторые губернаторы спокойно работали бы до 2009-10 гг. и далее). Кроме того, центр теперь будет строже относиться к факту перехода губернатора в пенсионный возраст, а многие близки к тому, или давно находятся в пенсионном возрасте. Вместо продления полномочий за счет назначения некоторые губернаторы рискуют получить торжественные проводы на пенсию.

В-третьих, статус губернатора в настоящее время меняется. Из "хозяина региона" он превращается в социального работника, распоряжающегося статьями скудного бюджета, которые в основном идут на зарплаты и всяческое латание дыр в социально значимых сферах. А это - работа крайне неблагодарная, чреватая снижением рейтинга и поражением на выборах. Реальная популярность губернаторов и так уже снизилась, и их победы на выборах не должны обманывать, поскольку достигаются за счет навязанной безальтернативности. Проводить болезненные социально-экономические реформы можно только при условии назначения губернаторов, которые не будут бояться брать на себя ответственность и исполнять любые указания центра.

Вообще региональные элиты сильно устали от выборов. Их напрягает необходимость тратить средства на кампании, на пиарщиков и политконсультантов, на подкуп избирателей и избирательных комиссий. Не так много в региональной элите ярких фигур, не говоря уже про харизматиков. Избирательные кампании в последние годы выглядят слишком вымученными, они оставляют неприятный осадок и у проигравших, и у победителей. Даже не все депутаты-одномандатники будут переживать за отмену округов. Опять-таки будет работать расчет по принципу: лучше быть во всем лояльным и попасть в список на следующих выборах, чем мучаться со своим округом, ездить туда, встречаться с избирателями, о чем-то перед ними отчитываться и пр. Тех, кому все это доставляет удовольствие, осталось крайне мало, особенно в "Единой России".

В условиях тотальной зависимости регионального начальства от центра серьезное сопротивление региональных элит оказалось невозможным и бессмысленным, просто контрпродуктивным. Кремль прекрасно понимал, что сразу найдется множество желающих поддержать его инициативу в расчете на то, что самых лояльных и переназначат губернаторами. Губернаторы попали в ловушку и должны теперь как можно громче поддерживать переход к собственному назначению. "Золотая клетка" для правящих региональных элит оказалась на новом витке развития постсоветской России лучше и выгоднее свободы. Тем более что, как всем показали, неправильное пользование свободой, помноженное на политическую самостоятельность, это путь в другую - железную клетку.

Фиктивный компромисс, к которому сейчас идет дело, состоит в том, что поддержка реформы будет обмениваться на назначение данной персоны губернатором. Это неудивительно, поскольку в основе всей нашей системы находится игра личных властных инстинктов. Право доработать до конца выборного срока - это максимальный компромисс, на который может пойти власть. При этом пока не исключена и более жесткая ситуация, когда переход к назначению будет одномоментным. В этом гораздо больше заинтересованы кремлевские обитатели: велик соблазн решить вопрос сразу, а то иначе в некоторых регионах придется ждать аж до 2008 г. или вообще не дождаться (где полномочия губернаторов истекут после следующих президентских выборов). Но так или иначе к следующим президентским выборам большинство губернаторов изменит свой статус. В случае схемы "мягкой" ротации будут использоваться варианты "ускорения", например, через назначение губернатора на средненькую должность в Москве. "Группы риска", которым назначение не светит, в любом случае вполне очевидны - коммунисты, популисты и "ельцинские зубры". Постепенно или разом будет запущена контролируемая ротация региональных элит в интересах Кремля: в губернаторы пойдут доселе малоизвестные ставленники тех или иных групп, путинские функционеры. Распространенным будет и сценарий "почетной ссылки" федерального чиновника в регион.

Несмотря на наличие в регионах чиновничьих интересов, связанных с поддержкой реформы, она безусловно наносит мощный удар по региональной элите как классу. В последнее время определился парадокс: статус региональной власти снижается, но происходит рост интереса к губернаторской должности. Для амбициозных политиков губернаторство - это редкая возможность для политической самореализации, дающая относительное чувство свободы (до Москвы далеко, пусть даже прокуратура находится в соседнем доме). Не является секретом тоскливая ситуация в обеих палатах федерального парламента, где многие горят желанием вернуться на волю, в родные "пампасы". Процесс объективен, поскольку возможности для политической самореализации в России закрываются с каждым годом. Теперь политически активные элементы "рванут" в мэры и депутаты законодательных собраний, но это слабое утешение. Все-таки мэр - это реальная и очень тяжелая работа, а работой депутатом законодательного собрания даже и хвастаться не принято.

Чем это кончится?

Перераспределение власти и полномочий от регионов к центру развивается на протяжении многих лет, и начало второго путинского срока только стимулировало этот процесс (можно было ожидать большей компромиссности на втором сроке, но слишком жестко поставлены задачи уже следующего выборного цикла). Система "центр - регионы" является сегодня несбалансированной, перекошенной в одну сторону. Возникает вопрос, насколько жизнеспособна и устойчива такая система со смещенным центром тяжести. В качестве приемлемой и сбалансированной по вертикали альтернативы федерализму можно было бы предложить модель унитарного государства с развитым местным самоуправлением. Но ставки на местное самоуправление наше государство тоже не делает. Более того, в процессе реформы местного самоуправления будет распространяться модель т.н. сити-менеджеров, не предполагающая всенародные выборы мэров.

Устойчивость системы целиком зависит от особенностей социально-политической среды, в которой она создана и работает. Эта среда сегодня такова, что не дает конструкции упасть. Отсутствие демократической культуры и гражданского общества в России означает помимо прочего слабость региональной идентичности и отсутствие артикулированных региональных интересов. Можно ждать региональных бунтов, но можно и не дождаться. Изучив особенности среды за несколько лет укрепления властных вертикалей, Кремль купился на соблазн разыграть ситуацию до верного, посчитав, что контроль недостаточно силен, что компромиссов слишком много. И пока еще не возникла ситуация, чтобы Кремль получил урок, усвоив, что лучшее - враг хорошего.

Центральная власть прекрасно пользуется особенностями региональной среды. Как для центра, так и для регионов характерно невосприятие федерализма на уровне идеологии. Федерализм стал общим местом, это понятие используют для идентификации государства, центральной власти и ее решений, нисколько не задумываясь о его происхождении и о том, что федеральный центр ведет себя как-то не по федеральному. Проблема и в том, что наши регионы, за исключением национальных образований (из-за которых Россия и стала федерацией), представляют собой административные единицы с размытой идентичностью. Непонятно, почему наши нынешние регионы - субъекты федерации, аналогичные американским штатам или германским землям. Региональная идентичность слаба, региональный патриотизм имеет узкий круг поклонников и подогревается только на выборах (обычно проигрывая какому-нибудь богатенькому варягу). В свою очередь это создает основания для рассуждений о тотальной перекройке административной карты, укрупнении субъектов федерации и т.п.

Сильно жалеть об отмене выборов большинство граждан не будет. Конечно, для населения это большая неприятность. Никому не нравится, когда тебе дают право выбирать начальника, а потом это право отнимают. Но будем учитывать заметное снижение интереса населения к губернаторским выборам. В России сложилась ситуация, когда более половины избирателей на губернаторские выборы не ходит. Таким образом, пассивное большинство сформировано. Борьба за губернаторские выборы станет теперь программным пунктом оппозиционных партий и демократической интеллигенции, но во всенародное движение не превратится - для этого нет пока оснований.

Однако, проводя такую политику и не встречая серьезного сопротивления, центральная власть создает себе проблемы. Ключевая проблема - это гигантская ответственность, которую она получает в "нагрузку" с полномочиями. Ответственность же чревата снижением популярности центральной власти и самого президента. На это безусловно повлияют и кадровые ошибки, если они будут допускаться при назначении.

Значительно возрастает риск, связанный со снижением эффективности центральной власти. В.Путину нужно создавать "политический Госплан": требуется отлично организованная, тщательная работа по изучению ситуации в регионах. Для этого как раз крайне вредна административная реформа. Наоборот, нужны реально большой аппарат, высококлассная аналитическая поддержка, продуманная кадровая политика. Абсолютно необходимы координация ведомственных интересов и недопущение клановой борьбы за назначения, а такие задачи реально может решать только первое лицо, нагрузка на которое тоже сильно возрастает. Необходима и система контроля за губернаторами-назначенцами, которые, если не будут бояться народа и выборов, могут перестать себя сдерживать, от чего коррупция только вырастет. Для этого требуется усиление института полпредов, а не его ликвидация, к чему сейчас призывают (исходя из того, что губернаторы якобы станут лучше контролируемыми). Вспомним, что, назначая губернаторов, Б.Ельцин одновременно назначал и полпредов в регионы, чтобы они следили за этими самыми губернаторами. А из-за того, что за ельцинскими полпредами плохо следили, они не выполнили эту задачу. Такова, кстати, нездоровая логика развития всей системы, где ставка сделана на контроль, а не демократию: один контроль порождает за собой другой, за одной подконтрольной фигурой должна следить другая, еще более подконтрольная, за ней - третья и т.д. Формируемая В.Путиным система, основанная на управляемости и тотальном контроле, вряд ли окажется эффективной в современной России, поскольку требует больших финансовых затрат и интеллектуальных усилий, а при отсутствии таковых превращается в свою коррумпированную противоположность, в классический русский бардак.

Негативным фактором является и отсутствие реальной обратной связи с регионами. Верховная власть питается суррогатом - фальшивым губернаторским "одобрям-сом". Иногда создается впечатление, что она этому верит, или просто не имеет нормальных источников информации. К сожалению характерно невосприятие региональной и национальной проблематики нынешними властями: эта проблематика считается чем-то несущественным, наносным, если не вредным и "террористическим" (воссоздание профильного министерства с этой точки зрения ничего не значит, поскольку является решением из области кадровой политики). Теперь же в региональных элитах (помимо счастливого назначенца и его окружения) и в обществе будет формироваться недовольство. Народ через какое-то время воспримет проблему очень просто: жаловаться стало некому. Ведь назначенцы закроются от народа, одномандатников тоже не будет (а одномандатный округ играл важную роль в обеспечении связи между политическим истеблишментом и народом), мэры и местные депутаты ничего толком не решат, к президенту ходоков не пускают. Выборы в Совет Федерации, если таковые введут (в чем никакой уверенности нет), эту проблему не решат, поскольку народ не понимает и не поймет, что это за выборы, кого и зачем на них нужно избирать.

Обратная реакция региональных сообществ на президентские инициативы пока слабая. Регионы слишком задавлены и пассивны, а негативные последствия реформы не проявились. Но на следующем этапе политика централизации может войти в резонанс с другими неприятностями, еще более серьезными.

Во-первых, это может быть ухудшение социально-экономической ситуации, рост социальной напряженности. Отчужденный от власти народ надо хорошо кормить, надо давать ему право на хлеб и зрелища. В планах у нас это вроде бы есть - победа над бедностью, удвоение ВВП и пр., но шансов на реализацию всех радужных перспектив в условиях уязвимой экономики и болезненных реформ немного. Кроме того, заметим, что сами выборы и то, что принято называть подкупом избирателей, имели свой позитивный социальный эффект. Во время выборов избиратели получали подарки, многие реально зарабатывали, в частности работники бюджетной сферы. В общем выборы были периодом, когда элиты делились с народом.

Во-вторых, крайне негативную роль может сыграть фактическое отсутствие в путинской России национальной политики, непонимание и нежелание понимать ее тонкости. Путинская команда демонстрирует принципиально космополитический подход к вопросам национальной политики: все у нас граждане России вне зависимости от национальных и прочих различий, а кто много говорит о своих частных "местечковых" или, того хуже, религиозных интересах, тот - террорист. Выше мы говорили, что региональная идентичность слаба, и это правда. Но вот в национальных республиках неизбежным следствием проводимых реформ станет всплеск локального национализма. Ошибки в кадровой политике там могут иметь самый негативный эффект. Разобраться в кланах, тейпах, землячествах и пр. наша власть, увы, сможет только на своих ошибках.

В-третьих, свободные выборы - это прекрасная возможность выпустить пар, снять политическую напряженность. К выборам 2007-08 гг. политическая напряженность в стране неизбежно будет нарастать, поскольку вряд ли В.Путину удастся создать такую систему, в которой все сестры получат по серьгам, а все "плохие парни" по тюремному сроку или праву на эмиграцию. Есть страны, где в выборах участвуют даже партии, связанные с террористическими организациями, которые получают места в парламенте (кстати, немного) и т.п. Если региональному сообществу во всем его реальном многообразии не дают право голоса, то накопление недовольства и напряженности ведет к появлению антисистемной оппозиции, непарламентским формам протеста, наконец, развитию терроризма как ответа на оскорбленные национальные чувства.

Мобилизационная модель всегда возможна как альтернатива либеральной и федеративной. Однако такая модель должна иметь общественно значимые стратегические цели. Мобилизация ради мобилизации контрпродуктивна, также как и власть ради власти. Если бы власть одновременно представила проект возрождения России, доказав общественную и историческую значимость своих решений, то можно было бы обсуждать и более радикальный отказ от федерализма. Но такого проекта у нынешней власти нет и в помине.

Решения В.Путина безусловно позволяют укрепить единство государственной власти. Они ведут к дальнейшей консолидации правящей группы, неизбежно полицентричной, но закольцованной лично на В.Путина. Но единство страны - это совершенно другая тема. Единство страны - это развитые инфраструктура и коммуникации, ликвидация глубоких социально-экономических различий между регионами, снижение межнациональной напряженности, политическое решение проблемы сепаратизма, грамотная внешняя политика, не допускающая чьей бы то ни было игры на внутрироссийских национально-региональных противоречиях. Эти задачи поставлены нашим руководством как-то очень робко, если вообще поставлены. Вообще в действиях центра налицо потрясающее отсутствие гибкости. С упорством, достойным лучшего применения, Кремль выстраивает властную вертикаль, решая на самом деле частные управленческие проблемы. В то же время гораздо более актуальные проблемы социальной политики, модернизации реального сектора экономики, обеспечения национальных интересов во внешней политике уходят на второй план. Со временем это может стать слишком очевидным.

Инициатива В.Путина является нормальным политическим решением. Оно полностью обусловлено всеми прежними тенденциями развития политического режима, основано на осознании правящей верхушкой своих политических интересов и тонком чувстве конъюнктуры. Оно является безусловным тактическим выигрышем В.Путина, позволяет ему удержать инициативу в среднесрочной перспективе. Таким образом, решение президента - нормальное, логичное, но … стратегически ошибочное. В наиболее стабильных государствах мира давно поняли, что децентрализация полномочий и ответственности гораздо эффективнее, что она позволяет решать разнообразные стратегические задачи, в т.ч. задачу удержания конкретных лиц у власти. Усилия В.Путина по укреплению вертикали власти не решают задачи, стоящие перед страной и лежащие в иной плоскости, чем региональная политика. У этих усилий далеко не та эффективность, ради которой стоило бы принимать такие рискованные решения. Долгосрочные негативные последствия могут перечеркнуть моментальный выигрыш.

Может показаться парадоксальным, но, усиливая унитарные тенденции, В.Путин фактически способствует развитию в России федерализма, только в дальней перспективе. Нынешний федерализм является наполовину "советским", наполовину "диким". Он не переварен ни обществом, ни элитами. В дальнейшем, под кремлевским прессом может произойти осознание регионами своих глубинных интересов. Усилится развитие регионального патриотизма и национальных движений (включая, увы, экстремистские). Будет понятно, какие регионы на самом деле существуют в России, и чего они хотят. За этим, скорее всего в виде очередной "реформы сверху", может последовать "повторная" федерализация, основанная уже на общественно значимых региональных интересах и на понятной региональной политико-административной структуре. Главное, чтобы вместо новой децентрализации, которая неизбежна в исторической перспективе, в результате "революции снизу" не произошел распад страны.

Ростислав Туровский - руководитель департамента региональных исследований Центра политических технологий

21.09.04

Статья опубликована на сайте Политком.Ру
Постоянный URL статьи http://www.politcom.ru/2004/pvz512.php

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Политком.Ру: Радзиховский Л., Горбимания

• Демократия.Ру: Попов А., Кремль готовит губернаторов к 2008 году

• Демократия.Ру: Костюков А., Реставрация. Президент обнародовал план государственного переустройства

• Демократия.Ру: Чеботарев Ю., Демократия по-путински

• Демократия.Ру: Мостовщиков С., Планы Путина – планы народа

• Демократия.Ру: Новый "ледниковый период" в России

• Кремль.Орг: Павловский Г., Политические силы заняли позицию зрителя