Административная реформа как жертва спецоперации

Современная Россия характеризуется тесной взаимосвязью четырех проблем: бедности, неэффективности, коррупции и устаревшей системы управления. Бюрократия, воплощающая в России управление страной, не менялась принципиально еще с царских времен. Сохранились цели, и методы управления. Только эта машина сильно проржавела в процессе старения. С этим связана неэффективность управления, экономики, общественных отношений. Свою тяжелую лепту вносит сам факт нахождения страны в переходном состоянии. Указанные обстоятельства приводят, с одной стороны, к бедности, а с другой - проявляются в масштабной и все увеличивающейся коррупции. Последняя не только является индикатором проблем управления, но, не ограничиваемая целенаправленными усилиями, порождает новые проблемы, еще больше увеличивающие неэффективность и бедность. Это - порочная нисходящая спираль, влекущая страну к упадку и распаду. Разорвать эту спираль можно только в единственном месте.

Ясно: не проведя реформу управления страной (ее часто называют административной реформой), не повысить эффективность, не снизить коррупцию, не стать процветающими. В 1997 г., когда разрабатывалась первая концепция административной реформы, это осознавалось лишь несколькими «романтиками-интеллектуалами» из тогдашнего окружения Ельцина. Теперь критическая необходимость административной реформы стала понимаема всеми, превратившись даже в своего рода политическую моду. Чтобы покончить с прошлым отмечу: в том документе (с ним можно познакомиться на сайте Фонда ИНДЕМ – www.indem.ru) административная реформа рассматривалась как программа, включавшая четыре взаимосвязанных направления: совершенствование федеративных отношений, реформа государственной службы, реформа правительства, антикоррупционная программа. Предполагалось, что документ должен быть обнародован для обсуждения, а потом превращен в программу действий. В итоге высшая бюрократия «замотала» проект, а у Ельцина уже не хватало политической энергетики для преодоления этого сопротивления.

Однако в конце 1999 г. этот документ пригодился и был использован почти целиком за вычетом сюжета о коррупции, когда в Центре стратегических разработок, возглавлявшемся тогда Германом Грефом, начали готовить программу государственных реформ. Нынешний крах административной реформы был заложен уже тогда. Не следует думать, что уже тогда против административной реформы задумывалась спецоперация. Нет, все гораздо интереснее: сама реформа задумывалась как спецоперация. Именно это обрекло ее на очевидный ныне провал.

Что характерно для спецопераций? Первое – тайна. Второе – расчленение плана на независимо реализуемые фрагменты, которые (при эффективном управлении, конечно) должны в нужный момент соединиться из груды "паззлов" в законченную картину победы над противником. Так все и было. Цельная программа была разрезана на независимо реализовавшиеся фрагменты. Далее, из каждого фрагмента цельной концепции были некоторым, казавшимся произвольным, образом вырваны отдельные идеи, подлежащие реализации вместе с некоторыми привнесенными дополнениями. Все вместе было погружено в атмосферу секретности, когда даже эксперты, привлекавшиеся Центром стратегических разработок, инструктировались не разглашать содержание своей работы. Теперь посмотрим, к чему это привело.

Всех обогнала реформа федеративных отношений. Вот итог: налоговые поступления перераспределены в пользу федерального центра. Совет Федерации, в котором были представлены руководители субъектов федерации и, тем самым, он цементировал федерацию, превратился в сборище лоббистов, хорошо управляемых из Администрации Президента. Президент получил возможность отстранять от должности губернаторов, но не воспользовался. Введен новый уровень управления – округа, совершенно бесполезный, но успешно включившийся в гонку за «извлечением административной ренты», как красиво и деликатно систематически формулирует наш президент. Сказывают, что округа помогли ликвидировать разнобой в федеральных и региональных законах. Но тут взрастают два вопроса. А что, для этого действительно нужно было вводить округа? И: а что проку, если в нашей стране проблема не в законах, а в их исполнении (или не исполнении)?

Примечательно, что вся эта атака обосновывалась в 2000 г. необходимостью ограничить коррупцию и произвол в «удельных княжествах», как называли наши регионы. Правильно. Но где эта цель? О ней забыли. Конечно, возбуждены уголовные дела против некоторых вице-губернаторов. Но к борьбе с коррупцией это не имеет никакого отношения. Просто – тревожащая стрельба по штабам, чтобы «не рыпались» строптивые региональные лидеры.

Реформа государственной службы пока не может похвастаться такими разнообразными достижениями. Но те, что уже имеются, впечатляют. В 2001 г. был тихо и незаметно выпущен указ Президента, утверждающий концепцию и программу реформы. Документ небольшой, содержащий сколь правильные, столь и банальные сентенции. В начале 2003 г. во исполнение этой программы в Думу пришел первый законопроект, описывающий рамки будущей госслужбы. История его попадания в Думу уникальна. Когда законопроект покинул рабочую группу, возглавляемую Медведевым, он содержал более ста страниц. В Думу пришло менее 20 страниц. Из законопроекта исчезло все, что действительно имело отношение к реформе: конфликт интересов, общественный контроль, вознаграждение за результат. а не за выслугу и т.п. Остались только определение четырех видов госслужбы и «табель о рангах». Факт на лицо: бюрократия перехватила инициативу и напрочь искорежила или попросту выкинула идеи и принципы, задававшиеся указом 2001 года. Никто и ухом не повел. С судьбой реформы государственной службы теперь все ясно.

Теперь об оставшейся и отставшей реформе Правительства. Вокруг нее было больше всего баталий, отзвуки которых доносились до публичной сферы. Помнятся попытки президента приступить к этой реформе и ответы премьера: «займемся тонкой доводкой». Наконец, представляя прошлое послание, президент напрямую поручил правительству заняться самореформированием. Это был первый удар молотка в крышку гроба реформы: рассчитывать на то, что правительство сможет эффективно себя изменить невозможно, это противоречит "законам природы". Вопрос: президент не был знаком с этими "законами"?

Выполнять поручение президента было поручено самому безответственному, косному и закрытому подразделению правительства – Аппарату правительства. Это именно то подразделение, с ликвидации которого должна начинаться любая хоть сколько-нибудь осмысленная и эффективная реформа. Группа, возглавляемая Шуваловым, начала с инвентаризации функций и полномочий министерств и ведомств, умолчав, включен ли в список объектов инвентаризации сам Аппарат. Президент доложил нам, что таких функций насчитали около шести тысяч и их число будут сокращать. Не сказано главное: исходя из каких принципов и для реализации каких целей будет происходить это сокращение? И какой в нем смысл, если, скажем, три, а не шесть, тысяч функций будет реализовывать правительство, содержащее в себе второе, тайное и безответственное правительство в лице Аппарата, и содержащее свору вице-премьеров, благодаря чему размывается ответственность между ними и министрами? От нас утаивают самое главное: дело не в количестве функций, а в способах их совмещения различными ведомствами, которые любят, к примеру, сочетать функции регулирования и контроля. Эти многочисленные умолчания также позволяют вынести диагноз реформе правительства: она обречена.

Теперь попробуем оценить конечный результат описываемой спецоперации. Логически возможны три исхода. Первый: будет проведена эффективная реформа, в результате которой лет через пять-десять у нас в стране появится современная публичная служба, эффективная и работающая для граждан страны. Второй: в результате реформы, которая будет доведена до конца, в стране появится бюрократия Веберовского толка, абсолютно исполнительная и рациональная в своем служении начальству независимо от формулируемых начальством целей. Третий: все ограничится имитацией реформ.

Не надо быть пророком, чтобы предсказать нереальность первого варианта. Реформы такого масштаба и глубины, каковой является административная реформа в России, не могут осуществляться как спецоперация руками самой бюрократии. Только общество заинтересовано в этой реформе. Значит, если у нас в стране есть политики, чьи интересы совпадают с общественными, а они, хочется верить, есть, то они, проводя реформу, могут опираться только на это общество. Но это возможно только в условиях открытости, когда общество информируется о целях, содержании и этапах реформы и, в силу своей информированности и заинтересованности, может контролировать ее осуществление. Если такой открытости нет, бюрократия имеет все возможности переключить рычаги реформы на себя и проводить ее в своих интересах, что, как уже видно, и происходит.

Кроме того, административная реформа - это сложный организм, в котором тесно взаимосвязаны различные части. И расчленять ее - значит обрекать на провал. Это тоже уже произошло. Итак, как уже было отмечено, можно утверждать наверняка: вторая нынешняя попытка административной реформы не приведет к построению современной публичной службы. Победа бюрократии над такого рода реформой уже видна.

Теперь о втором варианте. История знает случаи, когда успешные административные реформы, приводящие к построению послушной начальству классической Веберовской бюрократии, осуществлялись диктаторскими режимами. Жесткий режим при этом использовался как инструмент преодоления сопротивления бюрократии. Как правило, такие реформы приводили к тому, что коррупционные потоки монополизировались политиками и высшим чиновничеством, а рядовые бюрократы переходили к жизни на одну зарплату.

Смею утверждать, что нам этот вариант не грозит, поскольку у нас нет диктатуры и диктатора. Есть, конечно, страх перед диктатурой, особенно у журналистов, которые ведут себя так, как будто живут при Дювалье. Есть, помимо этого, политики, поддавшиеся гипнозу общественного мнения, которое они, вместе с тем, презирают, и смирившиеся с навязанными им правилами игры: у нас в стране только один политик - это президент, и одна правда - это его слова. Но по сути, нынешний режим отличается от позднего ельцинского только тем, что вместо одной "Семьи" у нас появилось три (старая "Семья", питерские чекисты, питерские либералы). И если та "Семья" в заботах о своем благополучии была способна на редкие общественно-полезные шаги в борьбе за свой монополизм, то три нынешние клана не способны в принципе на консолидированные усилия. Короче, нынешний режим так же напоминает диктатуру, как предшествующий походил на демократию. А это значит, что он по-прежнему будет находиться в теневом подчинении у бюрократии. Поскольку последняя не заинтересована в каких-либо реформах и старается сохранить доходное статус-кво, то второй вариант административной реформы также исключен.

Остается третий вариант: мы будем свидетелями нескольких лет имитации административной реформы, как мы уже наблюдаем имитацию реформы ЖКХ или других реформ. Проблема одна: не опоздать бы.

Георгий САТАРОВ,
Президент Фонда ИНДЕМ
19.05.2003

Статья опубликована на сайте ИНДЕМ.Ру.

Фото с сайта РосБизнесКонсалтинг.

Постоянный URL статьи http://www.indem.ru/satarov/AdmRefGS.htm

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Вишневский Б., Реформам мешает наличие народа

• Демократия.Ру: Ильин С., Пермь находится на пороге масштабной реформы системы управления городом