Испытание выборами (новое избирательное законодательство и избирательная практика)

А.Бузин
Межрегиональное объединение избирателей

1. Введение

Принятие в 2002 году нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сопровождалось бурными дискуссиями, в ходе которых были высказаны как положительные, так и отрицательные оценки законодательных новелл. Выборы депутатов Государственной Думы предоставили обширный материал для практической проверки закона, хотя и до этих выборов материала было более чем достаточно, так как в течение второй половины 2002-го и первой половины 2003-го года региональные и местные выборы проходили на основе нового федерального закона о гарантиях.

По каким критериям следует оценивать качество избирательного законодательства? Мы не можем дать оценку нового закона с точки зрения его содействия «общественному прогрессу», построению гражданского и правового общества. Слишком уж различны точки зрения на этот счет у различных политических сил. По-видимому, более конструктивным будет оценка нового закона с позиции его соответствия конкретным декларируемым целям, с которыми, между прочим, соглашались практически все участники дискуссий, проходивших в период обсуждения законопроектов.

Основные принципы совершенствования избирательного законодательства были сформулированы в Докладе ЦИК РФ «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» (Постановление ЦИК РФ №111/1170-3 от 06.10.2000). Именно после этого доклада началась интенсивная работа по совершенствованию закона о гарантиях: сначала в виде проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях...»», а затем — в виде проекта нового Федерального закона «Об основных гарантиях...». Напомним основные направления совершенствования избирательного законодательства, озвученные в упомянутом докладе:

• Совершенствование системы избирательных комиссий с целью повышения их независимости и эффективности их работы;
  
  
• Совершенствование системы регистрации избирателей;
  
  
• Совершенствование организации голосования и подсчета голосов, повышение открытости и гласности этих процессов;
  
  
• Совершенствование процедур, связанных с реализацией пассивного избирательного права;
  
  
• Совершенствование системы финансирования выборов и системы финансового контроля;
  
  
• Уточнение понятий, связанных с информационным обеспечением выборов и референдумов;
  
  
• Уточнение процедур рассмотрения нарушений избирательного законодательства и привлечения к ответственности за эти нарушения.

Следует заметить, что помимо упомянутых выше целей, которые касаются процессуальной стороны проведения выборов, новое избирательное законодательство реализовало значительное изменение избирательной системы в узком смысле этого слова, жестко связав избирательную систему с партийной и установив правила, направленные на фиксацию политической системы. Однако в данной работе мы не будем касаться таких нововведений и ограничимся рассмотрением юридических норм, касающихся не существа, а формы избирательного процесса (хотя, несомненно, между ними существует тесная взаимосвязь).

Основываясь на практике прошедших выборов мы можем оценить, в какой степени были реализованы упомянутые выше цели¹.

Скажем сразу: новое избирательное законодательство, как и предсказывалось некоторыми аналитиками, оказалось в целом не лучше, а местами и хуже старого. Большинство из декларируемых целей достигнуто не было, а некоторые нововведения породили дополнительные проблемы правоприменения. Однако было бы несправедливо не отметить те нововведения, которые, с нашей точки зрения, оказались удачными не только в теории, но и на практике.

Среди таких положительных усовершенствований хотелось бы назвать в первую очередь² нормы, направленные на повышение открытости и гласности при голосовании и подсчете голосов (обязательная брошюровка списков избирателей и регламентация процедуры подведения итогов в территориальных комиссиях), а также введение временных ограничений на отмену регистрации.

Изданные в 2003 году Комментарии к Закону о гарантиях³, к сожалению, оказались недостаточно полезными юристам, обслуживающим избирательные кампании. Действительно, Комментарии содержат в основном повторения и трактовки норм самого закона, но не содержат рекомендаций по вопросам, которые постоянно встречаются на практике. Многочисленные спорные случаи, с которыми обращались к автору этой статьи члены избирательных штабов, остались вне рамок этого Комментария.

2. Избирательные комиссии

Система избирательных комиссий, на первый взгляд, претерпела в новом законе наиболее значительные изменения. Если сравнивать новый закон о гарантиях с законом 1997 года (с учетом внесенных в последний поправок), то именно глава об избирательных комиссиях была пополнена в наибольшей степени. Изменения были направлены на укрепление самостоятельности системы избирательных комиссий, на укрепление вертикальных связей в этой системе. Следует заметить, что формально система избирательных комиссий действительно приобрела более стройный вид. Новый закон включил в себя более строгие определения таких понятий как вышестоящая, нижестоящая комиссия, комиссия, организующая выборы. В новом законе разделение комиссий на шесть видов носит более содержательный характер. Повысилась роль территориальных комиссий, которые стали постоянно действующими. Впервые принцип организации выборов именно избирательными комиссиями был включен в статью об основных принципах российских выборов.

Тем не менее, основная проблема статуса избирательных комиссий — их зависимость от исполнительной ветви власти — на практике осталась неразрешенной. Парадокс заключается в том, что наиболее объемные изменения в избирательном законодательстве не привели к существенным изменениям в наиболее консервативной его части, а именно — в части, касающейся организаторов выборов. Четыре нижних уровня избирательных комиссий остаются «полугосударственными-полуобщественными» (по выражению А.А.Вешнякова), малопрофессиональными и временными органами, реально управляемыми органами исполнительной власти.

Попробуем вычленить те нормы закона, которые в первую очередь обуславливают такую ситуацию. При этом заметим, что не меньшее чем закон, а скорее большее влияние на ситуацию, оказывают сложившиеся традиции, система реальный взаимоотношений государственных и муниципальных органов.

Новый закон повысил роль избирательных комиссий субъектов Федерации. Эти комиссии теперь формируют территориальные комиссии, а также окружные избирательные комиссии по выборам в федеральные и региональные законодательные органы. Они также назначают их председателей. Однако порядок формирования избирательных комиссий субъектов Федерации не изменился в главном: половина членов комиссии назначается законодательным органом, другая половина — высшим должностным лицом субъекта Федерации. На практике это приводит к слишком большой зависимости субъектных комиссий от органов исполнительной власти региона.

Новый закон четко разделил понятия территориальной комиссии и комиссии муниципального образования. Выделение комиссий муниципального образования в качестве отдельного вида избирательных комиссий является следствием конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти. Однако возможность возложения полномочий комиссии муниципального образования на территориальную комиссию во многом дезавуирует исходную идею. Также как и возложение полномочий территориальной комиссии на комиссию муниципального образования.

Как и в предыдущем законе о гарантиях, законодатель не дал четкого определения комиссии, действующей на постоянной основе. Каков смысл наделения территориальных комиссий этим статусом, если ресурсы территориальным комиссиям выделяются только в том случае, когда они имеют статус юридических лиц, а последний не придается им избирательным законом?

Замечательный факт: новый закон потребовал, чтобы «положение территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации определялось законами субъекта Российской Федерации» (п.1 ст.26), а «положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определялось законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования» (п.2 ст.24), но региональные законодатели практически повсеместно проигнорировали это требование. У региональных законодателей на это были веские основания. В результате «постоянно действующие» территориальные комиссии и комиссии муниципальных образований остались в таком же «подвешенном» статусе, в котором и были, что на практике чаще всего выражается в их полной управляемости со стороны орготделов исполнительных органов местного самоуправления.

Окружные избирательные комиссии (кстати, с конца тридцатых по конец семидесятых годов прошлого века они составляли основной массив избирательных комиссий и были совсем уж декоративными органами), несмотря на большие полномочия, не являются постоянно действующими и в принципе не могут быть профессиональными, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Еще одним примером игнорирования требований нового закона со с стороны местных законодателей является тот факт, что в региональных законах не устанавливается иерархия комиссий, иначе говоря не указывается напрямую, какие комиссии являются вышестоящими (соответственно, нижестоящими) по отношению к другим комиссиям. Впрочем, пример можно найти и в федеральном законодательстве: такого указания нет в Законе «О выборах Президента Российской Федерации» (в отличие от Закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»). В связи с этим, у башкирской ЦИК были определенные основания полагать, что ЦИК РФ не является вышестоящей комиссией на выборах Президента Башкортостана.

Повышение «партийной» квоты до 50% также не привело на практике к улучшению ситуации. Более того, при сложившихся после выборов 1999 года условиях, эта норма обеспечила преимущество одной из партий — «Единой России», поскольку она имела, в отличие от других «думских партий» два обязательных места в комиссиях. Многие комиссии имели по три представителя от «Единой России»: выдвинутые блоками «ОВР» и «Единство», а также собственно партией. Вообще не очень понятно, почему именно «думские партии» должны иметь квоты в избирательных комиссиях, не лучше ли обеспечить равенство возможностей вообще для всех участвующих в выборах избирательных объединений и блоков (кстати, такое положение существовало в России в период Временного Правительства)? Практика показала, что «Единая Россия» как субъект выдвижения кандидатур выступает просто в качестве механизма обеспечения в избирательных комиссиях представителей исполнительной власти.

Интересна трактовка формирующими органами ограничений, которые налагаются законодательством на составы комиссий. Одно из ограничений — «не менее половины должны составлять представители избирательных блоков, объединений, допущенные к распределению мандатов на предыдущих выборах» используется по возможности с целью «отсечения» всего того, что больше половины, зато другое ограничение — «государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной трети состава комиссии» — используется для максимально возможного наполнения комиссий сотрудниками исполнительных органов. Стоит заметить, что статус государственного или муниципального служащего — лишь одна из форм связи с исполнительной властью: реально связанные с ней сотрудники унитарных предприятий, жилкомхоза, воспитательных и образовательных учреждений, социальные работники и сотрудники «ассоциированных» с местной властью предприятий формально государственными и муниципальными служащими не являются. Учитывая также тот факт, что реальными инициаторами «выдвижений» членов комиссий являются орготделы, легко понять факт тесной связи комиссий и органов исполнительной власти.

Что же касается пробелов законодательства, заметим, что до сих пор (несмотря на то, что на это неоднократно указывалось) остается неразрешенным вопрос о том, что делать, когда «порог» в одну треть превышается уже после формирования комиссии, например, в случае, если член комиссии переходит на государственную службу (между прочим, председатель постоянно действующей комиссии, являющейся юридическим лицом, автоматически должен стать государственным или муниципальным служащим).

3. Система регистрации избирателей. Списки избирателей

Судя по отзывам наблюдателей полнота и точность списков избирателей оставляет желать лучшего. Существует небольшое различие между ситуациями 1999 и 2003 годов. В 1999 году списки избирателей характеризовались избыточностью: в них было включено много выбывших избирателей. В 2003 году, наоборот, наблюдалось отсутствие в списках прибывших избирателей. Так, в нескольких московских участковых комиссиях в список избирателей не были включены избиратели, достигшие за последние два года восемнадцатилетнего возраста.

Уточнение списков избирателей в участковых избирательных комиссиях происходит совсем не так, как это представляется, если руководствоваться законом (п.16 ст.17 Закона о гарантиях). Уже после подписания списка председателем участковой комиссии «уточнение» производится не на «основании официальных документов», а на основании никем не заверенных распечаток, которые поступают в УИКи из орготделов. Распространено явление уточнения списка избирателей непосредственно в день голосования, что не запрещено законом. Особенно ярко «уточнение» в день голосования наблюдается тогда, когда под угрозой находится преодоление порога явки. Следует заметить, что закон не предусматривает эффективного контроля за такого рода «уточнениями» списков. Действительно, в протоколе УИК никак не отражается количество избирателей, исключенных из списка и, наоборот, включенных в него в день голосования. Между тем, на некоторых участках обнаруживаются труднообъяснимая динамика количества избирателей в день голосования. В дополнительном списке иногда оказывается 200 и более избирателей, что свидетельствует, как минимум, о некачественном составлении списков избирателей, а как максимум — о фальсификациях. Бывает и такое, что количество избирателей на начало голосования оказывается больше, чем количество избирателей в конце голосования. Между тем, вышестоящие комиссии никогда не обращают на это внимание и не делают никаких выводов для дальнейших избирательных кампаний.

Новый закон ввел прямую норму о брошюровке списков. Отношение председателей участковых комиссий к этой норме, стимулированное рекомендациями кураторов комиссий, показывает, что большинство председателей предпочитают руководствоваться не законом, а обычаями, устными рекомендациями сверху и собственными понятиями о выборах. Насколько известно автору этой статьи, в большинстве комиссий списки исходно не были сброшюрованы. Лишь в том случае, если наблюдатели оказывались достаточно настойчивыми, председатель комиссии, после консультаций с «кураторами» был вынужден давать команду на брошюровку списков.

Требуют уточнения и более строгого исполнения нормы закона, которые касаются составления списков на так называемых «закрытых участках» и составления списков в воинских частях.

Возможность голосования военнослужащих срочной службы, призванных из других регионов, на выборах главы исполнительной власти этого региона или депутата Госдумы ничем, кроме заботы о повышении явки объяснить нельзя. Следует учитывать, что практически нереально проверить списки избирателей, поданных командиром воинской части. Возникновение за три дня до выборов дополнительных тысячи избирателей, якобы являющихся новобранцами, вызывает большие подозрения.

Голосование в местах временного пребывания (больницах и т.п.), как известно, может происходить в двух формах: как голосование вне помещения (по процедурам, описанным в ст.66 Закона о гарантиях) и как голосование на «закрытом» участке (по процедурам, описанным в ст.68 с учетом специфики составления списков, описанной в п.17 ст.17 Закона о гарантиях, а также в соответствующих статьях других федеральных законов и законов субъектов Федерации). Опыт показывает, что установленный законом порядок голосования в местах временного пребывания постоянно нарушается, в какой бы форме оно ни производилось.

Действительно, если голосование производится в форме голосования вне помещения, то это значит, что в УИК должны быть подан заявки от избирателей, находящихся в месте временного пребывания, при этом избиратель, подающий заявку, должен быть заранее (до дня голосования) включен в список избирателей на данном участке. На практике этого не происходит: в лучшем случае в УИК приходит список избирателей, находящихся в месте временного пребывания, и этот список используется как выписка из реестра для голосования вне помещения, а в худшем случае члены УИК просто выезжают с переносной урной в место временного пребывания, а реестр составляется уже на месте.

Если же в месте временного пребывания образуется «закрытый» участок, то в соответствии с законом, руководитель учреждения, на территории которого расположен избирательный участок, обязан не позднее чем в день, предшествующий дню голосования, составить список избирателей. При этом в список избирателей, включаются избиратели, подавшие заявление об этом за неделю до дня голосования (п.17 ст.17 Закона о гарантиях). Правда, Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы делает исключение для избирателей, имеющих открепительное удостоверение: они могут быть включены в список позже (п.6 ст.16). На практике список избирателей на «закрытых» участках составляется действительно а день до голосования, но включаются туда все избиратели, находящиеся в соответствующем учреждении, причем без всяких заявлений и открепительных удостоверений.

Хотя доля избирателей на «закрытых» участках не очень велика, она все же составляет значительную часть, кроме того, следует учитывать, что результаты голосования на «закрытых» участках отличаются «внутренним» единообразием и совсем не похожи на результаты голосования по «открытым» участкам. Последний факт, также как и факт «поголовной» явки на «закрытых» участках позволяют утверждать, что постоянное несоблюдение процедур голосования на «закрытых» участках является умышленным действием.

4. Финансирование избирательной кампании

Здесь, пожалуй, стоит отметить несколько известных прецедентов отмены регистрации кандидата на основе такого приема: заявитель доказывает в суде, что на определенный агитационный материал кандидат должен был истратить количество денег, превышающее на 5% лимит избирательного фонда. При этом приводятся слабо подкрепленные документально расценки, но суд, исходя из своего «убеждения» принимает сторону заявителя. ЦИК РФ оценил подобную практику в случае с отказом в регистрации кандидата на должность Президента Башкортстана С.А.Веремеенко, но когда речь идет о выборах более низкого уровня, федеральные инстанции не вмешиваются в подобного рода случаи. В настоящее время в Норильском городском суде принята к рассмотрению аналогичная жалоба, и у заявителей есть основания полагать, что она будет удовлетворена, также как была удовлетворена такая жалоба в апреле 2003 года, когда была отменена перед вторым туром голосования регистрация лидирующего кандидата на должность мэра Нориьска.

5. Агитация и информирование

Раздел, посвященный агитации, претерпел также очень значительные изменения по сравнению с предыдущим законом о гарантиях. Из определения «агитации» была исключена часть, связанная с побуждением избирателей к участию в голосовании. Это избавило закон от одного из противоречий, заключавшегося в том, что избирательным комиссиям с одной стороны вменялось привлечение избирателей на выборы, с другой стороны, запрещалось проводить агитацию. Была сделана попытка разделить понятия агитации и информирования. К сожалению, признать результаты этой попытки вполне удачными нельзя, о чем свидетельствует и известное решение Конституционного суда РФ. Так же как и раньше, отделение «информирования» от «агитации» производится судами и избирательными комиссиями в зависимости от того, о ком осуществляется информирование. Результатом нововведения оказалось лишь введение новой терминологии при квалифицировании материала: если раньше утверждалось, что данный материал «не является агитационным», то теперь этот материал определяется как «информационный».

Строго говоря, чисто информационными могут быть лишь официальные материалы обо всех кандидатах сразу, например, плакаты, выпущенные избирательными комиссиями. Однако ввести такое понятие «информирования» невозможно в силу того, что оно входит в противоречие с конституционными правами на свободу информации. Представляется, что весь предыдущий опыт выборов, а также опыт других стран показывает, что попытки дать четкое определение агитации обречены на неудачу. Практика изобилует примерами агитации, оплата которой законом никак не регламентирована. Как оплачивать агитацию, выраженную в открытых письмах и обращениях, подписанных многими гражданами? Яркими примерами такой агитации были агитационные материалы М.Рахимова (например, публикации в газете «Известия», по-видимому не оплаченные из избирательного фонда). Еще более сложным случаем является агитация за нескольких кандидатов сразу, осуществленная одним из кандидатов (например, агитация Ю.Лужкова, совмещенная с агитацией за «Единую Россию» и ее «одномандатных» кандидатов) или вообще третьими лицами (ярчайшим примером является «список четырех» на выборах в Мосгордуму в 2001 году). Как оплачивать контрагитацию и агитацию за голосование «против всех»? Эти вопросы не разрешены законом и не пояснены в комментариях к нему и в Постановлениях ЦИК РФ. Между тем, они часто возникают на практике.

Другой вопрос, многократно встречавшийся в избирательных кампаниях последних лет, связан с понятием «подкуп избирателей». Понятие «подкуп» определяется в п.2 ст.56 Закона о гарантиях. Из определения следует, что подкуп избирателей могут осуществлять не только кандидаты и их доверенные лица, но и «иные организации и лица». Однако, правовая ответственность в виде отмены регистрации или в виде отмены результатов выборов наступает только в том случае, если подкуп избирателей осуществлял либо сам кандидат, либо иные лица и организации по его поручению.

Нетрудно догадаться, что случаи когда сам кандидат раздает на встречах с избирателями деньги и материальные ценности, причем все это фиксируется документально (как было на выборах Президента Калмыкии в 2002 году, когда К.Н.Илюмжинов вручал избирателям автомобили, что подробно описывалось во всех СМИ республики), являются скорее исключениями. Более распространены случаи, когда подкупом занимаются «иные организации». Но установить тот факт, что они действовали «по поручению» кандидата практически невозможно. Например, неоднократно наблюдались случаи резкого повышения заботы администрации о ветеранах и инвалидах именно в период избирательной кампании.

Не совсем ясен вопрос о том, являются ли подкупом избирателей концерты и кинофильмы, совмещенные с агитацией. Избирательные комиссии не знают ответа на этот вопрос.

Новый закон предоставил главам администраций замечательное средство участия в агитации, формально им запрещенного. П.9 ст.48 Закона о гарантиях требует получения разрешения на публикацию изображения и высказываний физического лица. Понятно, что такие разрешения выдаются очень избирательно. Появление в агитационных материалах изображений и высказываний физических лиц (причем любых, а не только известных деятелей) в избирательных кампаниях последних лет было предметом многочисленных жалоб.

6. Общественный контроль. Голосование и подведение итогов

Отсутствие четкой регламентации работы избирательных комиссий, а также отсутствие реальной ответственности должностных лиц комиссии за нарушение прав членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса⁴ сильно усложняют общественный контроль и доступ к материалам избирательных комиссий в период до дня голосования.

Стоит обратить внимание на неопределенность термина «документ комиссии, непосредственно связанный с выборами» и термина «копия документа». Не регламентированы сроки, в которые комиссия обязана предоставить возможность своему члену ознакомиться с затребованным документом. Это ведет к постоянным конфликтам: документы не предъявляются, поскольку «заперты в сейфе», «нет времени», «содержат конфиденциальную информацию» или «не связаны с выборами» и т.д., а копии не выдаются, поскольку «ксерокс в данный момент не работает». Зачастую членам комиссии не предоставляется возможность ознакомиться с реестрами выдачи открепительных удостоверений или с реестрами заявок на голосование вне помещения, на основании того, что они «содержат конфиденциальную информацию». Таким образом, закон, гарантируя в качестве одного из избирательных прав возможность наблюдения за правильностью проведения выборов, содержит пробелы, которые позволяют благополучно обходить эти гарантии.

Между тем, следует заметить, что манипулирование на выборах — это не только манипулирование в день голосования, наоборот, в последнее время все большую роль играют действия в период до дня голосования.

Избирательные комиссии излишне ревниво относятся к общественным инициативам по повышению открытости избирательного процесса. Например, в Челябинске во время избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы, областная комиссия вела непримиримую борьбу против общественной организации «Голос», организовавшей дискуссионный клуб «Честная игра».

По традиции избирательные комиссии под общественным контролем подразумевают контроль в день голосования. Институт наблюдателей, возникший в России в начале 90-х годов прошлого века, к настоящему времени значительно расширился. На избирательных участках в день голосования, в вышестоящих комиссиях при подведении итогов теперь присутствуют многочисленные наблюдатели, члены комиссий с правом совещательного голоса, доверенные лица и т.д. (объединим их термином «общественные контролеры»), число которых иногда превышает число членов комиссии с правом решающего голоса. Тот факт, что между общественными контролерами и избирательной комиссией слишком часто возникает напряжение, то, что они зачастую выступают не как соратники, а как соперники, заставляет задуматься.

Несомненно, в некоторых случаях наблюдатели не проявляют достаточной компетентности по вопросам избирательного законодательства. Следует, однако, заметить, что, если избирательные права гарантированы Конституцией, то и проведение выборов является не общественной, а государственной функцией, а следовательно, именно избирательные комиссии обязаны строго соблюдать закон. Но общественные контролеры обнаруживают большое количество нарушений, хотя не всегда могут грамотно их зафиксировать. Вопрос о том, почему выборы фальсифицируются на государственные деньги, а предотвращать фальсификации приходится на частные, с каждыми выборами становится все актуальнее.

С нашей точки зрения, основную вину напряженной ситуации на избирательных участках в день голосования и в территориальных комиссиях при подведении итогов, несут избирательные комиссии или те лица из администрации, которые жестко курируют комиссии. Казалось бы что проще: обеспечьте максимальную открытость комиссионной информации, обеспечьте полное соблюдение процедуры, ответьте на все вопросы, которые вам задают компетентные⁵ общественные контролеры, и вы установите тот уровень доверия, который позволит комиссии эффективно и качественно выполнить свою работу. Наоборот, чем скрытнее работает комиссия, тем больше оснований у общественных контролеров не доверять ее деятельности.

Рекомендации, которые даются участковым избирательным комиссиям сверху, иногда провоцируют нарушения. На прошедших выборах депутатов Госдумы председатель областной комиссии Астраханской области напрямую рекомендовал председателям участковых комиссий не выдавать копии протоколов до тех пор, пока они не будут проверены в территориальных комиссиях. Из территориальных комиссий в день голосования поступают рекомендации не разрешать наблюдателям перемещаться по помещению для голосования, удалять наблюдателей, мешающих работе комиссии (забывая, что для этого требуется письменное решение комиссии), и пр.

«Повисла в воздухе» новая норма п.21 ст.68 Закона о гарантиях, устанавливающая, что «с рассортированными бюллетенями под контролем членов участковой комиссии с правом решающего голоса вправе визуально ознакомиться наблюдатели, а члены участковой комиссии с правом совещательного голоса вправе убедиться в правильности проведенного подсчета». Означает ли она, что комиссия по требованию наблюдателя обязана пересчитать голоса, а член комиссии с правом совещательного голоса вправе сам пересчитать голоса под наблюдением членов комиссии с правом решающего голоса? Или она означает что-то другое? Ни комментарии к Закону о гарантиях, ни Постановление ЦИК РФ №21/150-4 от 25.08.03 о едином порядке подведения итогов не дают ответа на этот вопрос⁶.

В законе не акцентирована главная цель составления реестра заявок на голосование вне помещения: предоставление возможности проголосовать вне помещения лишь тем избирателям, которые передали заявку в участковую комиссию. В связи с этим многие участковые комиссии слишком вольно обращаются с реестром: некоторые даже составляют его уже после голосования! Очень распространена в последнее время практика составления заявок на голосование вне помещения без воли избирателя — через органы социального обеспечения и поликлиники. Не является ли такая практика нарушением принципа свободы волеизъявления?

В подавляющем большинстве (!) участковых избирательных комиссий не исполняются нормы п.14 и п.18 ст.68 Закона о гарантиях (о порядке сортировки бюллетеней и о порядке подсчета голосов в рассортированных пачках бюллетеней). Норма пункта 14 появилась в российском законодательстве еще в 1997 году, а норма пункта 18 — нововведение закона 2002 года. Стоит задуматься о том, почему эти нарушения носят массовый характер. Эти нормы действительно трудноисполнимы: они требуют значительных затрат времени. Сортировка тысячи бюллетеней в соответствии с процедурой пункта 14 занимает около одного часа, а подсчет — около получаса. Значит, на эти процедуры только по одному типу бюллетеней у среднестатистической комиссии должно уйти около полутора часов. А если типов бюллетеней три или пять?

Возможно, стоит подумать о том, чтобы отказаться от нормы пункта 14 или как-то видоизменить ее. Однако, пока она действует, ее надо соблюдать. Тем не менее, проводимые (обычно опытными работниками орготделов) «учебы» руководителей участковых комиссий не акцентируют на этом внимание. Для руководителей участковых комиссий такие учебы играют намного более важную роль, чем Инструкции и учебные фильмы ЦИК РФ.

Особо стоит остановиться на невыполнении новой нормы закона, которая требует определенного порядка при сдаче протокола в территориальную избирательную комиссию. Дело в том, что многочисленные расхождения между копиями протоколов, полученными наблюдателями и официальными сводными таблицами территориальных комиссий (а такие расхождения составили на выборах в Госдуму около 15% протоколов!) объясняются невыполнением именно этого порядка.

Как известно, новый закон требует проводить прием протоколов в одном помещении и немедленно после прибытия членов участковой комиссии заносить данные протокола в увеличенную форму сводной таблицы, которая должна находиться в этом помещении. Отсюда следует, что указанное помещение должно быть достаточно вместительным, чтобы в нем могли находиться все лица, указанные в п.1 ст.30 Закона о гарантиях. По нашим оценкам площадь такого помещения должна составлять не менее 120 кв.м. Однако территориальные комиссии, зачастую умышленно, не настаивают на предоставлении им такого помещения, после чего ссылаются на техническую невозможность выполнения п.2 ст.69.

Но даже там, где такое помещение предоставлено территориальной комиссии, очень часто случается⁷, что протоколы проходят предварительную проверку, а иногда — и «доработку», в кабинетах администрации. Это по меньшей мере вызывает недоверие, в худшем же случае, когда протоколы «подправляются», приводит к прямому нарушению закона.

Было бы неплохо, если бы в законе был более четко определен порядок составления повторного протокола. Во-первых, надо определить, что информация о необходимости составления повторного протокола должна доводиться до сведения присутствующих в территориальной комиссии общественных контролеров (в противном случае возникает неразбериха с уже заполненным столбцом в увеличенной форме сводной таблицы). Во-вторых, следует разграничить случаи существенных и несущественных недостатков протокола. В случае несущественных недостатков (помарки, числа в протоколе не заполнены прописью, не указаны прилагаемые жалобы и акты и пр.) допустимо, с нашей точки зрения, внесение изменений в протокол непосредственно в процессе приемки, естественно с оглашением этих изменений. Что же касается существенных недостатков, то представляется разумным осуществлять пересчет голосов непосредственно в территориальной комиссии, благо ей дано намного больше времени для подведения итогов, чем участковой комиссии. Распространенная практика фиктивного пересчета в участковой комиссии — одна из причин законных претензий общественных наблюдателей. Требование закона о том, чтобы участковая комиссия вновь собралась в четыре часа ночи, пригласила всех наблюдателей и произвела пересчет, остается благим пожеланием, а не исполняемой юридической нормой.

7. Судебно-процессуальные проблемы разрешения избирательных споров

Пробелы законодательства открывают широкие возможности для неединообразного подхода судов к разрешению избирательных споров. Анализу судебной практики должна быть посвящена отдельная работа; здесь же мы остановимся на некоторых процессуальных вопросах судебного разрешения избирательных споров.

Несомненно, введенное новым законом ограничение на срок подачи судебной жалобы об отмене регистрации кандидата, сыграло положительную роль и несколько сузило возможности применения известной избирательной технологии по снятию кандидата в последний перед голосованием день. Теперь заявление о снятии подается в суд в пятницу той недели, которая предшествует неделе, в воскресенье которой происходит голосование. Поскольку суд в субботу и воскресенье не работает, постольку заседание суда назначается на понедельник, и у суда есть два свободных дня, чтобы в полной мере оценить последствия принятия того или иного решения⁸.

На практике большую проблему представляет вопрос о сроках исполнения решения по избирательным спорам, в первую очередь, — решений об отмене регистрации⁹. Статья 261 ГПК РФ фактически обязывает суд указать в решении срок его исполнения. При этом форма указания срока законом не оговаривается. В последнее время суды все чаще прибегают к такой форме, как обращение решения к немедленному исполнению. Действительно, если не обратить решение об отмене регистрации к немедленному исполнению, то принятое позже чем за десять дней до дня голосования решения фактически ничего не означает, поскольку кандидат участвует в выборах до момента вступления решения в силу, в частности, в день голосования его фамилия фигурирует в бюллетене. Закон не предусматривает специальный, отличный от десяти дней, срок вступления в силу таких решений.

Однако, возможность обращения решения по избирательному спору к немедленному исполнению может быть поставлена под сомнение. В первую очередь потому, что неочевидным является сама применимость статьи 212 ГПК, описывающий процедуру обращения к немедленному исполнению, в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений. В этих делах отсутствует истец в том смысле, котором это понятие определено ст.ст.34 и 38 ГПК РФ. В соответствии со ст.247 ГПК РФ избирательные споры рассматриваются на основании заявления заинтересованного лица, которое, вообще говоря (в соответствии со ст.34 ГПК), не является истцом.

Если суд обратил решение к немедленному исполнению, то это не означает, что оно не может быть обжаловано в кассационном порядке¹⁰. В соответствии с новым ГПК кассационная инстанция обязана рассмотреть кассационную жалобу по делам о защите избирательных прав в течение пяти дней со дня ее поступления (п.3 ст.348 ГПК). Почему при этом ничего не говорится о том, что кассационную жалобу имеет смысл рассматривать не позднее дня голосования (если речь идет об отмене регистрации, то участковые комиссии к дню голосования должны знать окончательное решение) остается загадкой. На практике, затягивание, а иногда и нарушение¹¹ сроков приема и рассмотрения жалоб по избирательным спорам может значительно влиять на ход избирательной кампании.

Наконец, стоит отметить еще одно нововведение ГПК, которое не позволяет подавать надзорную жалобу на решение суда субъекта Федерации в Верховный суд РФ. Теперь, если речь идет о выборах в законодательные региональные органы власти или в органы местного самоуправления, апеллировать к судам федерального уровня стало практически невозможно. Конституционно закрепленные права избирать и быть избранным в органы местной власти оказались гарантированы только «региональной» правоохранительной системой.

8. Заключение

Новое избирательное законодательство, принятое в 2002 году, также как и новеллы гражданско-процессуального кодекса, касающиеся избирательных споров, были проверены выборами и обнаружили достаточно много изъянов. Пора вносить соответствующие изменения в законы. К сожалению, российская проблема адекватности и «честности» выборов коренится, в первую очередь, не в законах, а в правоприменении. Уровень независимости избирательных комиссий, судов, других правоохранительных органов, уровень правосознания государственных и муниципальных служащих, а за ними и простых избирателей, лишь косвенно зависит от законодательства. Но все же такая зависимость существует, и поэтому мы можем говорить том, что российское избирательное законодательство, в целом удовлетворяющее международным стандартам, должно быть улучшено.

¹ С 1999 года автор этой статьи получает информацию о ходе выборов от штабов некоторых партий. В этот же период автор являлся членом окружной избирательной комиссии по выборам депутата ГД РФ, а затем Московской городской избирательной комиссии. В 2003 году автор был экспертом Ассоциации «Голос» — общественной организации, создавшей сеть независимых наблюдателей в 30-ти регионах России.

² Напомним еще раз, что мы не затрагиваем совершенствование избирательной системы в узком смысле слова.

³ Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»/Отв. ред. А.А.Вешняков; науч. ред. В.И.Лысенко.- М.: Издательство НОРМА, 2003.- 896 с.

⁴ Следует обратить внимание на то, что Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит статью 5.6, которую трудно использовать на практике, в частности из-за того, что протоколы об административном правонарушении по этой статье составляет уполномоченный член избирательной комиссии, а в ст.28.4 не упомянуто право прокурора возбуждать ела по этому составу правонарушения.

⁵ Компетентный общественный контролер не будет задавать вопросы в тот момент, когда на него нет реальной возможности ответить. Компетентный председатель комиссии должен уметь разрешать редкие ситуации, когда общественный контролер реально блокирует работу комиссии.

⁶ В Постановлении ЦИК РФ указано, что член комиссии с правом совещательного голоса, также как и наблюдатель, имеет право «визуально ознакомиться» с рассортированными бюллетенями. Неясно, то ли этот пункт Инструкции был списан с Инструкции 1999 года, то ли ее авторы просто проигнорировали соответствующее изменение, внесенное в новый закон гарантиях.

⁷ Справедливости ради стоит отметить, что мы видели территориальные комиссии, осуществлявшие прием протоколов в соответствии с законом. К сожалению, такие комиссии не составляют большинство.

⁸ Норильский суд, отменивший регистрацию кандидата В.В.Мельникова перед вторым туром голосования, рассмотрев дело в пятницу, удалился для вынесения решения и вернулся только в понедельник.

⁹ Напомним, что в 2000 году проблему пытались решить путем введения нормы о немедленном вступлении в силу решений по избирательным спорам (Федеральный закон №120-ФЗ от 07.08.2000), однако Конституционный суд РФ признал такое нововведение не соответствующим Конституции.

¹⁰ Из Постановления Конституционного суда №17-П от 25.12.2001 фактически следует, что решения по избирательным спорам может быть обжаловано в кассационном порядке. Таким образом, «немедленное исполнение» еще не означает «вступления в законную силу».

¹¹ Например , Красноярский областной суд рассматривал кассационную жалобу на отмену регистрации кандидата Мельникова В.В. только через 16 дней после ее поступления, намного позже даты, на которую было назначено голосование.