Путинская пятилетка в региональной политике, или бег по кругу

Региональная политика при президенте В.Путина стала, пожалуй, одним из самых важных направлений внутренней политики, проводимой федеральным центром. Впрочем, в этом нет ничего нового. В условиях разбалансированной государственности, плохо определенного смысла существования (raison d’etre) постсоветской «независимой» России отношения между центром и регионами самым прямым образом влияли на общий ход политических процессов в стране, начиная с позднеперестроечных времен. Период путинского правления ознаменовался очередной попыткой отстроить эти отношения. По прошествии пяти с лишним лет постоянных реформ в сфере региональной политики можно подвести промежуточные итоги.

Сама смена российского президента, уход Б.Ельцина и избрание на его место В.Путина облегчили реализацию далеко не новых федеральных инициатив, направленных на усиление централизованного контроля. Ельцинская региональная политика изначально была основана на компромиссах с сильными региональными элитами, которые выросли на «параде суверенитетов» и фактическом развале центральной власти в начале 1990-х гг. Первый российский президент никогда не уходил от модели опоры на губернаторский корпус, которая не раз помогала ему в критических ситуациях, как например, в 1993 и 1996 гг. В.Путин, напротив, изначально стремился минимизировать свою зависимость от региональных элит, избавиться от обязательств перед ними, чтобы иметь развязанные руки для укрепления центра и, одновременно с этим, режима своей личной власти.

При определении новой региональной политики свою роль сыграло происхождение второго российского президента. Он представлял структуры, организованные на принципах централизации, имея опыт работы в КГБ-ФСБ и администрации президента (главное контрольное управление). Хотя в то же время В.Путин являлся выходцем из региональной элиты, проработав некоторое время вице-мэром Петербурга. Поэтому специфику работы в регионах он знал, и однозначно делать ставку на полное уничтожение региональных элит «как класса» не собирался.

Свою роль сыграло и его юридическое образование: вспомним первый лозунг В.Путина – «диктатура закона». В отношениях с регионами этот лозунг трансформировался в диктатуру федерального закона по отношению к законам региональным.

Наконец, логика государственного патриотизма, как идеологии нового президента, позволила В.Путину представить на уровне публичной кампании укрепление федерального центра с ним самим в главной роли как укрепление российской государственности и борьбу с всяческими «сепаратистами» и «региональными баронами». «Крутые» «ельцинские» губернаторы при ближайшем рассмотрении оказались слабым звеном российской политики, на котором легко можно было испытать реальную силу федерального центра. Этот эксперимент оказался успешным: губернаторы своим поведением давно доказали, что они не консолидированы, что у них не сформулирован корпоративный интерес, а значит, их легко можно «разводить». Что и было сделано в рамках политики укрепления вертикали власти.

В этой ситуации с первых месяцев путинского правления возникла модель «управляемого федерализма», которую В.Путин стал внедрять в России по образу и подобию «управляемой демократии». В отношениях с региональными элитами использовалась схема неполных компенсаций. Их смысл заключался в том, чтобы, изъяв у региональных элит те или иные ресурсы влияния, частично компенсировать чем-то заведомо меньшим. Но при этом достаточно серьезным, чтобы не допустить перехода региональных элит в оппозицию. Нейтрализовать губернаторское сопротивление тоже оказалось несложным.

Национальный вопрос все испортил?

Одним из главных направлений путинской региональной политики является выравнивание статусных различий между субъектами федерации. При Б.Ельцине была принята конституция 1993 г., которая уже предполагала равноправие регионов. Однако после принятия этой конституции допускались особые отношения центра с отдельными регионами, что вело к сохранению фактической асимметрии. Путинская политика была сразу же направлена против такой асимметрии, вызывавшей заметное раздражение президента-юриста (тогда как президент – «чистый политик» Б.Ельцин считал игру в асимметрию вполне продуктивной).

Напомним, что одной из первых крупных кампаний В.Путина стало приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, развернувшееся в 2000-01 гг. Одновременно с этим летом 2000 г. были приняты важные решения Конституционного суда, который признал не соответствующими российской конституции положения республиканских конституций, предусматривающие республиканский суверенитет и др.

Действия В.Путина в этом направлении были безусловно необходимыми. Устранение многочисленных противоречий и несуразностей, а также рудиментов эпохи «парада суверенитетов» в региональном законодательстве давно назрело. Порядок в политико-правовой сфере, таким образом, был наведен, и достаточно быстро.

Но важность этого процесса не стоит преувеличивать. Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным было скорее технической операцией. Что бы там не говорилось в посланиях президента и других публичных документах, проблема распада России была решена еще в начале 1990-х гг., и единственной проблемной территорией с этой точки зрения оставалась Чечня (решить которую реально не удалось и через пять лет после прихода В.Путина к власти). Проблема асимметричности Российской Федерации была в целом решена с принятием конституции 1993 г., и речь шла лишь о реальном использовании ее соответствующих положений (чем пренебрегал Б.Ельцин).

В то же время решительность федерального центра у нас часто сочеталась с отсутствием чувства меры. Например, принцип равноправия субъектов федерации был абсолютизирован. Как показывают многие решения и действия центра, равноправие регионов и симметрию федерации стали смешивать с единообразием, с полной унификацией и стандартизацией, стиранием региональных различий. Поэтому и безусловно нужное приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным оказалось лишь первым шагом. Далее центр упорно продвигал различные схемы общефедеральной регламентации, единых правил для всех регионов. Разнообразие региональных моделей было сведено к минимуму, а многие из этих моделей были отброшены за ненадобностью.

По сути уже произошла «тихая губернизация» России. Ведь де-юре у нас не предусмотрен институт национально-территориальной автономии, хотя многие регионы и созданы по национальному принципу еще в советские годы (когда эта автономия была). Национальные республики были низведены до уровня «обычных» субъектов федерации. Появилось больше симметрии, но и больше побочных эффектов такой симметрии.

Так, последовательность новой федеральной политики означала фактическую ликвидацию индивидуальных отношений с регионами и ставку на единый для всех, установленный федеральными законами регламент. Ярким примером служит история договоров о разграничении полномочий между центром и отдельными субъектами. Подписание этих договоров было прекращено еще при Б.Ельцине – в 1998 г. В 1999 г. новый федеральный закон установил порядок разграничения полномочий, который предполагал трехлетний срок на приведение договоров в соответствие с федеральным законодательством. Это автоматически уничтожало многие жизненно важные полномочия регионов и прежде всего республик, которые входили в противоречие с российскими законами. Таким был один из «маленьких подарков» Б.Ельцина В.Путину, которым тот воспользовался, развивая политическую инициативу.

В 2001 г. центр с помощью лояльных губернаторов организовал кампанию по добровольному расторжению этих договоров. Эту кампанию активно проводил Д.Козак, среди губернаторов ее, например, публично поддержал Ю.Трутнев. В президентском послании 2002 г. было гордо заявлено о расторжении 28 таких договоров, т.е. большинства. Среди «отказников» преобладали регионы, которые и так мало что получили в результате их принятия. Зато в «кольце окружения» оказались те регионы, которые от договоров явно выиграли, особенно Татарстан, Башкирия и Якутия. Но летом 2002 г. завершился переходный период, и противоречащие российским законам положения договоров фактически утратили силу. История с «республиканскими привилегиями» на этом была закончена. Федеральный закон, принятый в 2003 г., предусмотрел договорную практику, но ввел ограничения, которые делают ее бессмысленной.

Жестко проводилась и экономическая политика, направленная на ликвидацию особых экономических режимов в регионах. Те же Татарстан и Башкирия были вынуждены отказаться от индивидуальных межбюджетных отношений с центром (благодаря которым они почти ничего не платили в федеральный бюджет) и играть по общим правилам. С 1 января 2004 г. были уничтожены внутренние оффшоры: регионы потеряли право отменять для своих налогоплательщиков региональную ставку налога на прибыль (чем тогда активно пользовались Мордовия, Калмыкия и Чукотка). Формат особых экономических зон, предусмотренный недавно принятым федеральным законом, предполагает создание компактных зон, не совпадающих с субъектами федерации и даже с муниципальными образованиями. Центр стремится контролировать региональные финансовые потоки: ярким тому подтверждением является перевод всех региональных бюджетов на обязательное обслуживание в Федеральном казначействе с 1 января 2006 г.

В то же время, проводя такую политику, центр скоро сам почувствовал ее ограничители. Негативные социальные последствия всегда пугали российские власти, и они тормозили свои реформы. Да и с влиятельными региональными элитами с их знаменитым административным ресурсом, столь полезным на федеральных выборах, центр так или иначе считался.

Поэтому финансовые «потери» Татарстану и Башкирии все равно компенсировали в индивидуальном порядке, приняв для каждой из республик федеральные целевые программы, которые по сути возвращали в эти регионы «потерянные» деньги. Недавно министр финансов А.Кудрин прямо назвал это чисто политическое решение платой за единство России. Да и что касается особых экономических зон, то единственным исключением, зоной-субъектом федерации все-таки станет Калининградская область (кроме того, недавно на год продлили срок существования особой зоны в Магадане). Иначе трудно решить экономические проблемы этого совершенно особого, отрезанного от основной части России региона. Более того, лояльным регионам центр даже начинает прощать «оффшорную» практику. Например, Пермский край хочет снизить для всех своих налогоплательщиков ставку налога на прибыль на максимально возможные по новому законодательству 4%, и центр поддерживает этот эксперимент. Очевидно, что полностью отказывать регионам в праве устанавливать свои особенности налогового режима для привлечения инвестиций центр не должен.

Политика региональной стандартизации не только не может быть целиком и полностью последовательной. Она имеет все более очевидные побочные эффекты. Например, создает потенциал для роста скрытого (пока еще) национализма на этнических перифериях.

Так, проводя политику стандартизации, центр быстро почувствовал, что в двух «самых особых» регионах – Чечне и Татарстане она никак не получается. Татарстан искусно затягивал с помощью судебной волокиты приведение своей конституции в соответствие с федеральной аж до 2004 г. Его обновленная конституция, а также конституция Чечни 2003 г. (само принятие которой стало подарком для Кремля) содержат формулировки ограниченного суверенитета. И пусть он ограничен (что размывает смысл самого понятия «суверенитет»), но в качестве символа борьбы за особый статус остается.

«Чеченский вызов» стал главным тестом на выявление пределов политики стандартизации. С Чечней неизбежно будет подписан договор о разграничении полномочий. Его первые версии создали эффект дежа-вю, напоминая едва «похороненный» Кремлем договор с Татарстаном 1994 г. Чеченские лидеры открыто потребовали себе экономический суверенитет в обмен на политическую лояльность, и центр не нашелся, что им ответить. Новый договор с Татарстаном сейчас уже готовится к подписанию, и он действительно мало содержателен (т.е. соответствует федеральным законам). Но проблема договора с Чечней пока так и не решена.

Фактическая ликвидация привычного с советских времен и сыгравшего свою безусловно позитивную роль института национально-территориальной автономии в целом пока не дала побочный эффект. Периферийный национализм остается «спящим», но разбудить его очень легко. Например, жертвами укрупнения регионов становятся прежде всего национально-территориальные образования, ведь именно к их числу относятся автономные округа. И если эксперимент на коми-пермяках прошел относительно спокойно, что в Усть-Ордынском Бурятском АО бурятское население почувствовало угрозу своим национальным интересам, и бурятские элиты открыто выступили со своими требованиями.

Вообще заметно, что центр, уверенно ломая сопротивление в сфере региональной политики, стал допускать множество перегибов в национальной политике. Точнее обнаружилось ее отсутствие. Примечательно, что те «особые условия», при которых могут заключаться договора о разграничении полномочий, не содержат никаких ссылок на национальную специфику регионов.

В проведении национальной политики было много «опасных» решений и скандалов, чреватых долгосрочными негативными последствиями. Вспомним поправки к закону «О языках народов России», которые были приняты в 2002 г. Эти поправки вторглись в очень чувствительную сферу межнациональных отношений, установив кириллицу в качестве обязательной графической основы для государственных языков в республиках. Это затронуло интересы Татарстана, который собрался переходить на латиницу. Кроме того, есть карельский язык, который существует только на латинице (не являясь государственным в своей республике, что его «спасает» от перевода на кириллицу). В 2004 г. Конституционный суд подтвердил право центра устанавливать графическую основу для языков народов России. Были и другие очень спорные решения. Например, в 2003 г. скандал вызвала попытка ввести запрет для мусульманских женщин фотографироваться на паспорт в хиджабе (головном платке), в центре этого скандала опять оказался Татарстан. Впрочем, республикам удалось хотя бы после многолетнего «перетягивания каната» добиться права на свою страничку в российском паспорте на национальном языке. В советские времена такие права имели все союзные республики. А что касается языковой графики, что в тоталитарном СССР латиницей спокойно пользовались эстонцы, латыши и литовцы, а также карелы. В постсоветской России логика региональной стандартизации это, как оказалось, уже не предусматривала.

Пренебрежение самим понятием особых национальных прав, объясняемое стремлением создать (объявить по телевизору?) «единую российскую нацию» на гражданской основе, остается характерным для российской политики до сих пор. Чего стоило недавнее решение Госдумы, которая отклонила поправки, предложенные властями Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО и предусматривающие квоты для коренных малочисленных народов Севера на выборах в региональные легислатуры. Спрашивается, кому мешает цивилизованная и принятая в мире практика квотирования представительства народов, оказавшихся в меньшинстве (причем, в нашем случае на своей исконной территории)? Однако центру она почему-то мешает.

Аналогично под давлением центра Дагестан принял поправки в свою конституцию и ввел общую для всех регионов схему выборов высшего должностного лица. Хотя народ Дагестана трижды на референдуме отказывался от президентских выборов в связи с высокой вероятностью межнациональных столкновений на этой почве. В этой ситуации хорошо одно то, что выборы потом отменили во всех регионах.

К разряду перегибов относится и упорное желание некоторых федеральных политиков запретить главам субъектов федерации именоваться президентами. Пока Кремль не поддержал эти инициативы, но они с завидным постоянством появляются в Госдуме (последняя была буквально недавно).

Проводя политику понижения статуса республик, центр одновременно способствует снижению статуса автономных округов. Это в свою очередь усиливает, а не ослабляет асимметрию. Получается, что центр на самом деле видит задачу в снижении статуса субъектов федерации, а не в его выравнивании. Как известно, автономным округам с 1 января 2005 г. урезан объем полномочий. Часть их полномочий передана властями соответствующих краев и областей. Попытка Ненецкого АО обратиться в Конституционный суд встретила сопротивление: запрос даже не был принят.

Заметим, что асимметрия российского федерализма заложена в саму его основу. В России нельзя не учитывать межрегиональные различия и в особенности различия национальные. Явственное стремление не считаться с национальной спецификой, проявленное столь откровенно центральными властями, чревато лишь ростом национализма, причем с обеих сторон, русской и «инородческой». Поэтому и вопрос об институционализации национально-территориальной автономии возникнет неизбежно. Путинская политика региональной стандартизации рано или поздно приведет к необходимости решать вопрос не о полной стандартизации, а о пределах асимметрии и четкой регламентации индивидуального подхода к субъектам федерации.

Президентская вертикаль: новый каркас российской государственности или яркая игрушка?

Еще одним решением В.Путина стало укрепление президентской вертикали. С этой целью был реформирован институт полномочных представителей президента, которые ранее назначались в субъекты федерации. В мае 2000 г. В.Путин создал своим указом семь федеральных округов, в которые были назначены новые, «сильные» полпреды. Вторая половина 2000 г. стала периодом «бури и натиска», когда полпреды активно утверждались в регионах, пытаясь поставить под свой контроль политическую ситуацию и действуя «от имени и по поручению» главы государства.

Это решение тоже было очень важным и закономерным. В условиях огромной территории усиление федерального надзора в России необходимо при, наверное, любом политическом режиме. «Сильные» полпреды с широкими контрольными функциями действительно могли бы стать важнейшей опорой президента на региональном уровне.

Однако при реализации этой инициативы возникло множество побочных эффектов. Первый из них был прогнозируемым и неизбежным: типичным для путинской эпохи стал конфликт между губернаторами и руководителями федеральных структур на местах, прежде всего – полпредами. Острый конфликт был, например, в Свердловской области между губернатором Э.Росселем и полпредом П.Латышевым. Но этот конфликт как раз может быть управляемым и даже «нормальным», поскольку относится к числу «естественных» политических конфликтов, встроенных в систему.

Парадоксы и неожиданности были связаны скорее с другим. Например, с кадровой политикой. Она была направлена на внешний эффект, который вошел в противоречие с содержанием деятельности полпредов. Из семи первых полпредов пятеро имели генеральский чин (армия, милиция, ФСБ). Их легко можно было ассоциировать с дореволюционными генерал-губернаторами и на этом основании подчеркивать серьезность путинского замысла. Однако полпреды выполняли совсем не генеральские, а тонкие политические задачи в правовой сфере. В частности они контролировали приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Армейские генералы в роли полпредов скоро стали раздражать даже федеральный центр. Полпред в Южном федеральном округе В.Казанцев в 2004 г. был уволен и даже не получил никакой новой должности. В 2005 г. центр решил расстаться и с К.Пуликовским, который, впрочем, получил синекуру в правительстве.

В дальнейшем кадровый состав корпуса полпредов стал в полной мере зависеть от текущей конъюнктуры в кадровой сфере. Как результат, в России не сформировался типаж профессионального полпреда.

Еще один парадокс создала концентрация ресурсов полпредств в столицах федеральных округов, занимающих огромные территории. Собственно в регионах был создан новый институт главных федеральных инспекторов. Институт очень слабый как по составу, так и по ресурсному обеспечению. При этом именно на главных федеральных инспекторов должна была бы лечь основная часть работы по ежечасному контролю за ситуацией в регионах. Но их поставили в такое положение, что эффективно решать эти задачи они не могли. В итоге и эффективность деятельности полпредств оказалась очень сомнительной.

Примечательным явлением стал и новый ведомственный конфликт. Причем не только между полпредами, которые относятся к структуре президентской администрации, и правительственными чиновниками на местах. Даже внутри президентской администрации начались трения между «большой» администрацией на Старой площади и полпредами. Их итогом стало стремление «большой» администрации укрепить свою вертикаль и сделать полпредов подчиненными фигурами. Сами полпреды, которым в 2000 г. сам центр вроде бы «приказал» быть амбициозными и активными, предпочитали работать самостоятельно и иметь прямой выход на главу государства. Отсюда стремление «большой» администрации ослабить полпредов. При таких меж- и внутриведомственных противоречиях создать эффективную вертикаль оказалось невозможным.

Вообще опыт работы президентской администрации показал, что задачи президентского контроля при в целом верной постановке решались недостаточно хорошо на уровне организации текущего процесса. Задачи были поставлены важные и колоссальные по объему. При этом они были возложены на слабый и немногочисленный аппарат, не способный их выполнять. Почему-то именно на «прорывных» направлениях на кадрах было принято экономить. И это относится не только к главным федеральным инспекторам. В «большой» администрации в 2003 г. в рамках «административной реформы» было ликвидировано Главное территориальное управление, существовавшее там «испокон веков». Его слили с Главным управлением внутренней политики. Слабая эффективность органов президентского контроля, ведомственные и клановые конфликты в их структурах сделали заложником этой ситуации самого президента. Заметно, что В.Путин был вынужден лично проверять ситуацию на местах – чаще встречаться с губернаторами, полпредами и иными акторами, ездить по регионам. Во многом это связано с тем, что поток качественной и объективной информации из регионов на «президентский стол» так и не был организован.

Неудивительно, что сами полпреды в последние годы стали напоминать некогда любимую, а затем поднадоевшую игрушку президента. Критика этого института началась уже в 2001 г. (например, со стороны новгородского губернатора М.Прусака). Но дело даже не в этом. Сам центр стал фактически работать на снижение статуса полпредов, которые уже с 2003 г. работают в своеобразной зоне политической турбулентности.

В 2003 г. стало ясно, что полпредства превращаются во временные площадки для трудоустройства тех или иных чиновников. Для одних это – политическая пенсия, для других – плацдарм для последующего роста, для третьих – временное убежище. Это типично для номенклатурной системы кадровой ротации, но подрывает основы деятельности самого института полпредов.

Так, в 2003 г. полпредом в Северо-Западном федеральном округе стала В.Матвиенко лишь для того, чтобы с этой должности баллотироваться на губернаторский пост. После ее победы полпредства стали «сообщающимся сосудом» с правительством. На ее место поставили видного правительственного чиновника И.Клебанова. Лишившийся губернаторского поста В.Яковлев был назначен полпредом в Южном федеральном округе в 2004 г., но в том же году переведен в федеральное правительство. Ему навстречу из федерального правительства отправился Д.Козак (а в Сибирский федеральный округ из министерства обороны - А.Квашнин). Сейчас обсуждается вопрос о возвращении И.Клебанова в правительство.

В 2005 г. ярким примером снижения фактического статуса полпредов стали новые назначения в Приволжском и Дальневосточном округах. Символично, что ранее полпредом в Приволжском округе был бывший премьер-министр России С.Кириенко. Теперь это всего лишь бывший прокурор одного из регионов – Башкирии А.Коновалов. Аналогично на Дальнем Востоке полпредом стал бывший мэр города – Казани К.Исхаков. Престиж должности изрядно подорван, а из «первого путинского призыва» остались только генерал ФСБ Г.Полтавченко и генерал МВД П.Латышев.

Похожая ситуация связана и с задачами, которые возлагают на полпредов. В 2004 г. им удалось стать важным элементом в процедуре назначения губернаторов. Но «большая» администрация попыталась снизить эту роль. Основная часть назначений пошла в обход полпредов, через постановку губернатором вопроса о доверии. С мнениями полпредов не всегда считались, их заставляли «править» списки кандидатов на пост губернатора и пр. Наконец, готовящаяся передача права выдвигать кандидата на пост губернатора партиям подорвет позиции полпредов по этому важному вопросу. Не случайны периодические слухи о якобы готовящейся ликвидации института полпредов. Ясно, что в этом заинтересованы губернаторы, но и федеральный центр сам, похоже, «забыл», зачем они ему нужны.

Хотя в «сухом остатке» есть немалая польза от федеральных округов и полпредов. В условиях большого числа регионов и огромной территории такая «страховочная сетка» в лице президентских представителей на местах при разумной организации дела играет важную роль. Контроль за ситуацией в регионах через полпредства, сбор объективной информации могли бы реально повысить качество федеральных решений в сфере региональной политики. В границах федеральных округов мог быть усилен момент межрегиональной интеграции, позволяющей преодолеть пространственные разрывы в России.

Вообще настораживает отношение центра к специализированным структурам, призванным работать непосредственно в сфере региональной политики, как к чему-то вторичному. Полпреды уже несколько лет находятся в подвешенном состоянии, не зная, что их ждет завтра. Наиболее активные, как С.Кириенко, давно подыскали себе «запасной аэродром» и успешно туда перебрались. Главное территориальное управление ликвидировано, ставки там были сокращены еще раньше. То же и с национальными отношениями: когда-то ими занимались «министры без портфелей» Р.Абдулатипов, потом В.Зорин. В 2004 г. эта практика была прекращена, одновременно ликвидировали и министерство по делам Чечни. Правда, потом в том же 2004 г. ситуация изменилась, и было создано министерство регионального развития. Однако оно больше напоминает синекуру для В.Яковлева, и «пробить» свои инициативы ему пока не удается. Неизвестно, сколь долго проживет и это министерство.

Кремль и губернаторы: казнить нельзя помиловать

В отношениях с региональными элитами путинская политика была однозначно направлена на снижение их политического влияния на федеральном уровне. В.Путин стремился целиком и полностью закрыть историю «парада суверенитетов» и последовавшей за этим губернаторской активности 1990-х гг., связанной с созданием губернаторских движений («Отечество», «Вся Россия»), ростом губернаторских претензий и пр.

Из этого следовало одно принципиальное решение – вывод губернаторов (а вместе с ними спикеров региональных законодательных собраний) из Совета Федерации. Реформа была запущена в 2000 г., и ротация сенаторского корпуса закончилась в начале 2002 г.

Принимая это радикальное решение, Кремль опять применил тактику неполных компенсаций. Вместо Совета Федерации губернаторы получили совещательный орган – Госсовет (для спикеров потом, в 2002 г. создали по аналогии Совет законодателей). Отсутствие у Госсовета властных полномочий быстро превратило его в площадку лоббизма и пиара, но отказываться от работы в нем губернаторы все равно не стали. Центр сформировал в Госсовете президиум из семи губернаторов от федеральных округов с ротацией два раза в год, стал создавать рабочие группы по разным темам, т.е. разными способами усилил интерес губернаторов к Госсовету.

Другой компенсацией стало проведенное в начале 2001 г. «обнуление» губернаторских сроков. Отсчет сроков решили начать с момента первых выборов после принятия федерального закона 1999 г. (который ограничил губернаторские полномочия двумя сроками подряд). Это создало фантастический сюжет несовпадения политики с арифметикой, когда губернаторы смогли избираться на третьи-четвертые сроки, по закону ставшие первыми-вторыми. Это сделали как раз к моменту выборов президента Татарстана, что позволило снять часть противоречий с М.Шаймиевым. Затем в 2002 г. Конституционный суд подтвердил конституционность этой нормы. На самом деле это был первый признак того, что центр будет обменивать ослабление региональных лидеров на сохранение конкретных фигур у власти, т.е. банально играть на личных властных амбициях (увы, главном движущем моменте российской политики). Потом эта игра повторилась, когда центр перешел к назначению губернаторов, но назначать стал опять-таки прежних руководителей.

Сокращение регионального влияния на федеральном уровне действительно проводилось целенаправленно. В Совете Федерации регионы через некоторое время лишили права досрочного отзыва сенаторов (которых фактически стали определять в центре). При этом попытки регионов привязать новых сенаторов к себе, например, через императивное голосование по решению соответствующего органа региональной власти, были наглухо заблокированы Кремлем.

В продолжение этой тенденции в 2007 г. на думских выборах будут отменены одномандатные округа. С их помощью региональные элиты проводили своих лоббистов в Госдуму. Округа обязательно создавались во всех субъектах федерации, что гарантировало им представительство в нижней палате. Сразу после президентских выборов 2004 г. Кремль инициировал сначала обсуждение, а потом и саму реформу думских выборов. Ее итогом будет снижение регионального влияния и в Госдуме. Неполная компенсация предполагает создание в партийных списках «мелких» региональных групп внутри крупных субъектов федерации, что отчасти воссоздает схему «укрупненных» одномандатных округов.

Итак, региональное влияние на федеральном уровне на сегодняшний день сведено к минимуму. У центра полностью развязаны руки для проведения «своей» региональной политики. Вопрос лишь в том, для чего и как были использованы эти возможности. А здесь действительно не все в порядке.

Эволюция Совета Федерации еще раз показала, что двухпалатность российского парламента, введенная в конце 1993 г., пока так и не обрела свой общепризнанный смысл. Отсюда постоянные и бесконечные реформы верхней палаты. Новый Совет Федерации оказался палатой регионов по способу своего формирования и довольно странным органом власти по реальному содержанию. В условиях централизации с одной стороны и влияния бизнес-групп с другой региональные власти стали назначать своими представителями людей, далеких от регионов и их интересов. Доля москвичей среди сенаторов выросла почти до 40%, а в руководстве ведущие позиции заняли выходцы из двух столиц.

Поэтому в реальности Совет Федерации быстро перестал играть отведенную ему теорией федерализма роль органа, представляющего региональные интересы. Регионам через некоторое время запретили досрочно отзывать навязанных сверху представителей. Многие регионы утратили интерес к сенату и борьбе за действительно своих представителей. Учитывая ограниченные функции Совета Федерации, следует признать, что эта потеря оказалась на поверку не столь уж большой.

Но очевидная проблема, связанная со смыслом существования Совета Федерации, не находит своего решения. С самого начала реформы Кремль плохо скрывал то, что новый сенат будет временной конструкцией, и что главной задачей является «изгнание» оттуда губернаторов. Но вот какая конструкция станет постоянной, и когда она появится, неизвестно до сих пор. Сказав «А», Кремль не сказал «Б», и это, увы, типично для всей региональной политики.

Например, тема перехода к всенародным выборам сенаторов будируется с начала реформы. Причем с этим выступал сам спикер верхней палаты С.Миронов. Однако это привело к его трениям с сенаторами, которые избираться не хотели (да и шансов на успех не имели). Не удалось увязать выборность сенаторов с российской конституцией, хотя связанные с этим ухищрения предлагались. В итоге о выборах сената С.Миронов последние пару лет не вспоминает, внутри Совета Федерации состав и отношения устоялись, и «новые сенаторы» настроены против очередной реформы.

Но при этом Совет Федерации остался в роли разменной монеты в отношениях между центром и губернаторами. Когда в 2004 г. В.Путин решил отменить губернаторские выборы, он снова вернулся к логике компенсаций. В качестве такой компенсации он предложил вернуть губернаторов в Совет Федерации. Выяснилось, что даже «изгнание» губернаторов из верхней палаты в 2000-02 гг. не было такой уж принципиальной позицией Кремля, а всего лишь конъюнктурным решением. Однако это предложение «повисло», поскольку никак не вписывалось в российское законодательство. «Новые сенаторы» уходить не собирались, губернаторам «грозило» всего лишь право совещательного голоса на заседаниях Совета Федерации. Такую «компенсацию» губернаторы брать не захотели, да и центр быстро отказался от сомнительного с правовой точки зрения предложения. Новую реформу верхней палаты проводить он был не намерен, а «удвоение» Совета Федерации за счет непонятно что там делающих губернаторов выглядело явной фикцией.

В итоге Совет Федерации «застыл» в нынешнем формате. Его реформа назрела, но ее направление выбрать центр пока не может.

Принципиальный вывод из истории с Советом Федерации может быть один. Главная проблема связана не со способом его формирования (так, спешное проведение выборов тоже может обернуться конфузом, поскольку народ давно забыл, что такое Совет Федерации), а с юридической привязкой сенаторов к территориям, раз уж Совет Федерации является палатой регионов. Однако ставить вопрос в этой плоскости в России упорно не хотят (это касается и сенаторов, и губернаторов). Интерес властвующих столичных элит к продвижению своих людей на «региональные» должности этому явно препятствует, а защитить региональные интересы в центре некому.

Ослабив влияние губернаторов на федеральном уровне в результате реформы Совета Федерации, Кремль одновременно усилил институт федерального вмешательства. По вертикали в России возникла принципиально несимметричная ситуация, когда губернаторов ослабили в центре, и одновременно центр усилил свое влияние в регионах.

На первом шаге, в 2001 г. российский президент получил право отстранять от должности всенародно избранных губернаторов. Поводом могло стать принятие губернаторами нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству. Также у президента появилось право назначать в некоторых случаях временно исполняющих обязанности губернаторов.

Удивительно, но эта очень сильная мера так никогда и не использовалась В.Путиным, пока губернаторы были выборными. Возникло ощущение, что центр на самом деле боится использовать имеющиеся в его распоряжении рычаги воздействия на губернаторский корпус (что на самом деле является признаком неуверенности в своих силах). Интересно, что закон поначалу даже не запрещал уволенным губернаторам участвовать в следующих выборах, что теоретически означало очень высокие шансы «пострадавших» от «президентского гнева» опять вернуться к власти. И уже в течение 2001 г. была принята поправка, которая уже не позволяла уволенным, а также досрочно ушедшим в отставку губернаторам участвовать в новых выборах. После этого в законодательстве хотя бы стало больше политической логики. Аналогично президент так и не использовал свои новые права по роспуску региональных законодательных собраний.

Таким образом, новации в федеральном законодательстве оказались нормами политического давления, а не прямого действия, «бряцанием оружием» без его применения. Основной все равно осталась неформальная политическая практика отношений с региональными элитами (именно в рамках этой практики Е.Наздратенко был не уволен, а переведен на «рыбную» должность в Москве).

Более того, тактика давления на губернаторский корпус по ряду позиций парадоксальным образом делала региональные выборы более демократичными, пока губернаторы избирались народом. Например, регионы вынуждены были в обязательном порядке перейти к двухтуровым выборам, которые не устраивали слабых губернаторов (страх проиграть во втором туре оппозиционному кандидату). В 2002 г. «Единая Россия» даже предлагала считать выборы состоявшимися только если победитель набрал более половины голосов от общего числа избирателей. Были выступления за повышение обязательного порога явки на губернаторских выборах до 50%. Эти инициативы не были реализованы, они были неприятны для губернаторов и имели свою вполне демократическую логику (в чем был еще один парадокс).

На втором шаге, в 2004 г., уже после избрания В.Путина на второй срок логика «бесконечного» укрепления властной вертикали в условиях слабого сопротивления региональных элит позволила отменить губернаторские выборы. «Пробные шары» вбрасывались в Госдуму еще в 2001 г., но тогда закон о назначении губернаторов бы отвергнут всеми. В 2004 г., однако, несмотря на все прежние заверения В.Путина, выборы были отменены со ссылкой на новые «чрезвычайные обстоятельства» (Беслан).

Новая формула назначения губернаторов подразумевает упрощенный порядок их отстранения от должности в связи с утратой президентского доверия и ненадлежащим исполнением служебных обязанностей, т.е. на самом деле в любой момент и по любому поводу. Также президент получил прямое право распускать региональные законодательные собрания (ранее он должен был внести соответствующий закон в Госдуму). И только на этом этапе впервые была испытана формула отстранения губернатора от должности. Причем эксперимент был проведен на самых безобидных «кроликах». В начале 2005 г. должности лишился губернатор Корякского АО В.Логинов: выбрали один из самых далеких и бедствующих регионов, где губернатора защитить было некому. Вот на таком регионе и губернаторе испытание путинской вертикали показалось самым целесообразным, получился удар из пушки по воробьям.

В то же время в регионе более крупном, с более популярным губернатором центр откровенно побоялся принимать аналогичное решение. Когда придумывали обоснования отказу от губернаторских выборов, много рассуждали, что малограмотный российский народ, дескать, избирает губернаторами «не тех». И в качестве примера любили ссылаться на избрание сатирика М.Евдокимова в Алтайском крае в 2004 г. Однако именно М.Евдокимова Кремль спас от отставки, когда в условиях острого конфликта с региональными элитами он получил вотум недоверия от краевого совета. Оказалось, что для Кремля главное это не запущенная ситуация в регионе, а право единолично принимать решения о назначении и увольнении губернаторов, т.е. важна демонстрация своего верховенства, а не решение региональных проблем. Позиция депутатов поэтому была проигнорирована, а история путинской региональной политики обогатилась «казусом Евдокимова».

Отказ от губернаторских выборов, что опять-таки характерно, не сопровождался следующим закономерным действием – ротацией губернаторского корпуса в пользу новых кадров. Кремль вновь оказался неспособным к двухходовым комбинациям, не говоря про более сложные. Как Совет Федерации «очистили» от губернаторов, не придумав ему новый и притом не менее серьезный формат, так и назначение губернаторов обернулось банальным переназначением действующих руководителей. Именно эта тенденция и попала в логику компенсаций. Отмену выборов губернаторам компенсировали назначением их самих на новые сроки.

Таким образом, ротация элит, их обновление подготовлены Кремлем не были. Главной задачей стала просто смена статуса губернаторского корпуса – с выборных лиц на президентских назначенцев. На «скамейке запасных» у Кремля в регионах не оказалось никого, да и полпреды задачу по подбору новых кадров, как выяснилось, не выполняли (т.к. ее впрямую никогда не ставили – тоже странно).

Вообще именно подчинение, а не замена губернаторского корпуса стало ключевой задачей В.Путина в отношениях с региональными элитами. Придя к власти, он хотел минимизировать губернаторам поле для маневра, и довольно быстро этого добился. Но своих кадров у него не было, и за несколько лет не появилось (т.к. сами новые кадры не рождаются на свет). Что касается силовиков, то их в запасе было совсем немного, да и их успехи на губернаторских должностях оказывались сомнительными. На выборах только в трех регионах при поддержке центра выдвинулись и победили выходцы из ФСБ (Ингушетия, Воронежская и Смоленская области). И любопытно, что в Тульской области в 2005 г. центр не решился назначить губернатором долго готовившегося к этому начальника УФСБ В.Лебедева. Центр сам быстро охладел к продвижению силовиков в региональную власть и в общем-то был прав.

Поэтому основная задача при назначении губернаторов оказалась сведена к созданию предельной политической зависимости региональных лидеров от В.Путина для последующей реализации операции «Преемник». Иные задачи фактически и не ставились.

Как результат, центром стала использоваться процедура ускоренного назначения губернаторов, в основном – действующих. На сегодня губернаторы назначены примерно в половине – в 43 субъектах федерации. Из них три четверти – 32 губернатора остались прежними. Более половины региональных лидеров, а именно 24 были назначены досрочно, поставив перед президентом вопрос о доверии. «Основная» процедура назначения, связанная с истечением срока губернаторских полномочий, была проведена только в 15 субъектах федерации. Причем она как раз и оказалась более опасной для губернаторов: остались восемь, в семи регионах были назначены новые руководители. Кроме того, в двух регионах новые губернаторы были назначены после досрочной отставки старых, еще в одном - после увольнения губернатора и в одном - после его трагической гибели. В целом, таким образом, региональные лидеры благополучно пережили изменение практики формирования губернаторского корпуса (как ранее пережили «ограничение» на число занимаемых ими сроков).

Отсутствие на федеральном уровне системы по подготовке новых региональных кадров ярко доказывают и примеры новых губернаторских назначений. Здесь есть свой парадокс. Обычно увольняют губернаторов, которые оказались вовлечены в острые конфликты федерального уровня (вообще процедура назначения прямо зависит именно от федеральных, а не внутрирегиональных интриг). Однако на их место ставят людей, не подготовленных заранее к работе, не знающих специфику политической деятельности или данного региона. Работают только факторы случайного стечения обстоятельств и федеральных интриг. В итоге часть губернаторских вакансий заняли выходцы из лужковской команды, ищущие себе «запасные аэродромы» (В.Шанцев, Г.Боос, М.Мень). В Иркутской области новый губернатор А.Тишанин сразу испортил отношения с местными элитами, включая законодательное собрание и иркутскую мэрию. В Тульской области губернатором был назначен сугубый производственник В.Дудка.

Говорить об эффективной замене одних губернаторов на других просто не приходится. При этом изменилось отношение центра к губернаторскому корпусу: его стали считать частью федеральной кадровой номенклатуры. Это в свою очередь стало означать, что на губернаторские должности можно назначать кого угодно, будь то местный или «варяг», политик или «хозяйственник». Центр сейчас не очень озабочен качеством губернаторской работы, требуя от назначенного губернатора политической лояльности и не очень зная, на самом деле, что тем временем происходит внутри регионов.

Добавим, что, следуя логике консервации действующего губернаторского корпуса, Кремль совершенно не продумал систему кадровых компенсаций для тех, кого все-таки увольняют. Первое увольнение – Д.Аяцкова в Саратовской области сопровождалось обещанием сделать губернатора послом в Белоруссии, что закончилось дипломатическим скандалом. Никто из «пострадавших» экс-губернаторов хоть какую-то синекуру от Кремля так и не получил.

Следствием не вполне продуманной реформы стали и многочисленные, а иной раз сознательно созданные организационные проблемы. Конфликты по поводу некоторых назначений приводили к систематическому срыву сроков проведения необходимых процедур. «Серые схемы» оказались не менее важными, чем «белые», что также компрометировало реформу. Например, центр не мог отказывать губернаторам в доверии, чтобы мотивировать их к досрочному назначению. Но, стремясь выключить из этого процесса «неугодных» губернаторов, президентская администрация находила способы, чтобы не дать некоторым губернаторам поставить вопрос о доверии.

При всем при том, увлекшись тактическими подковерными играми по поводу конкретных назначений, федеральные власти забыли о главном, о своем во многом оправданном стремлении усилить институты федерального вмешательства. Кремль действовал нерешительно в таком важном вопросе, как введение федерального правления в регионах. Все по большому счету свелось пока только к поправкам в федеральный закон, которые позволяют вводить в регионах временную финансовую администрацию. Поводом является объем просроченной задолженности, превышающий определенный порог. И то вступление в силу этой нормы отложили до 1 января 2007 г. Притом создавать в России институт прямого президентского правления в регионах, характерный для нестабильных федераций, Кремль опасается.

Логика теневых согласований элитных интересов и формального политического давления в России по-прежнему сильнее логики создания реально действующих правовых механизмов федерального вмешательства. Создавать последние и активно пользоваться ими центр по-прежнему боится, чтобы не испортить внутриэлитное согласие и не взорвать ситуацию на местах. Действительно, прямое президентское правление предполагает, что глава государства берет на себя публичную ответственность за ситуацию в регионе и преодоление регионального кризиса. И в таком регионе, как Чечня, эта мера может быть реально необходимой. Но вот этого центр как раз и не хочет. Поэтому и формальная сила центра оборачивается его слабостью, когда он попадает в критическую ситуацию, где нужно принимать не вполне популярные решения. Логика «охраны» президентского рейтинга от малейших неприятностей в таких случаях оказывается важнее решительности в реальном использовании механизмов федерального вмешательства, внедренных центром.

Улица недостроенных зданий

Все описанные выше сюжеты хотя бы характеризуются внутренней логикой, имеют ясные политические основания и создают пусть противоречивую, но ситуацию. По ряду принципиальных вопросов ясности по прежнему нет никакой.

Один из таких сюжетов связан с изменением российской политико-административной карты. Принятый в 2001 г. закон позволяет проводить укрупнение субъектов федерации. И по-прежнему остается неясным, как Кремль относится к идее укрупнения регионов, сколь далеко он готов зайти, проводя эту реформу.

Внешний, пиаровский эффект от политики укрупнения регионов понятен, хотя и сомнителен. Президент страны выступает в роли «собирателя земель», поскольку укрупнение регионов подается не как их ликвидация (что звучит не очень красиво), а как интеграция, объединение. Понятно и стремление федеральных властей упростить отношения с регионами, облегчить себе жизнь, в связи с чем большое количество российских регионов вызывает раздражение. В.Путин однажды публично высказал недоумение существованием в составе России субъектов федерации, в которых, по его словам, нет никакой экономики, а население не превышает 100 тыс. Он даже добавил, что люди в таких регионах «мучаются». При этом начисто было забыто, что такие регионы были созданы по национальному признаку, а это что-то да означает (но это к вопросу о наличии в России национальной политики).

В то же время быстро решить проблему количества российских регионов федеральные власти не сумели. Они изначально загнали себя в ловушку, приняв «демократичный» закон, т.е. сделав обязательным проведение референдумов об объединении. В ситуации, когда тема объединения регионов совершенно не актуализирована в общественном сознании, и выгоды населению неочевидны, укрупнение превратилось в затяжную верхушечную игру. Центру пришлось договариваться с региональными элитами (при этом уважая сроки истечения полномочий уже избранных органов власти), придумывать экономические и политические компенсации, чтобы вовлечь элиты и население в процесс и обеспечить результат.

В результате укрупнение регионов оказалось делом очень медленным, в каждом конкретном случае оно предполагает переходный период. Первое объединение было запущено в Пермской области и Коми-Пермяцком АО в декабре 2003 г. и завершилось созданием Пермского края 1 декабря 2005 г. Только в 2005 г. прошли референдумы в Красноярском крае и его автономных округах, затем в Камчатской области и Корякском АО. В 2006 г. планируется начать процесс объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Таким образом, никакого быстрого и радикального укрупнения регионов не получилось. Польза президенту от такого процесса выглядит очень сомнительной.

Зато укрупнение регионов вскрыло множество проблем. Например, правило политической компенсации требует, чтобы ликвидируемый автономный округ сохранился в качестве административно-территориального образования внутри «большого» субъекта. Однако статус внутрирегиональной автономии в российском законодательстве не предусмотрен, и проблема статуса Коми-Пермяцкого округа в новых условиях до сих пор не решена. Правило экономической компенсации означает, что центр, чтобы привлечь население и элиты, берет на себя обязательства по финансированию социально-экономической сферы. В результате каждое объединение стало еще и нагрузкой на федеральный бюджет. В случае Красноярского края федеральные обязательства вышли на уровень почти 4 миллиардов долларов, что стало поводом для растущего раздражения столичных элит. В итоге следующим на очереди - Камчатской области и Корякскому АО обещали только 2,6 миллиарда рублей. В этой связи камчатский референдум едва не сорвался в связи с отсутствием интереса у граждан: явка в области с трудом превысила 50% (и многие наблюдатели считают ее подтасованной).

Вообще каждый новый случай укрупнения регионов оказывается все более мучительным и накладным. В Иркутской области в будущем году вполне вероятен срыв явки. Референдум решили провести побыстрее, а население не подготовлено. Более того, экономические выгоды от объединения пока не определены даже на экспертном уровне, не говоря уже про публичную кампанию.

Тем временем на федеральном уровне стали появляться и аргументированные возражения против укрупнения регионов. Оно решает пока только одну запутанную проблему – сложносоставных субъектов федерации. Причем решает с помощью «обходного маневра» - не через определение статуса автономных округов, а через их добровольно-принудительную ликвидацию по принципу «нет региона – нет проблемы». Однако даже в случае сложносоставных субъектов время от времени у центра «просыпается» логика «разделяй и властвуй».

Действительно, парадокс в том, что, создавая крупные регионы, центр способствует формированию федерации из сильных, экономически самодостаточных субъектов. А центру на самом деле политически выгодны регионы мелкие и слабые. В 2004 г. центр в том числе по этим причинам не стал настаивать на объединении Тюменской области, не поддерживает он объединение Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Таким образом, укрупнение регионов превратилось в вялотекущий процесс, который спущен на тормозах. В будущем году не исключен и первый срыв этого процесса. При этом нельзя исключать попытки радикальных действий по созданию центром в явочном порядке принципиально новой политико-административной карты страны (было ведь предложение влиятельного сенатора А.Казакова о делении России на 28 регионов). Однако в нынешней ситуации риски такого решения, притом никак не соотносящегося с конституцией страны, явно выше, чем выгоды.

При всем при том тему укрупнения регионов нельзя назвать совершенно надуманной. Проблему сложносоставных субъектов федерации решать нужно, поскольку ситуация «равноправный субъект федерации как часть другого субъекта федерации» является очевидным нонсенсом. По запутанности и сложности политико-административного деления Россия тоже выделяется на фоне других стран. Нынешние субъекты федерации действительно могут отличаться и очень слабым социально-экономическим развитием, и, что еще более важно, отсутствием ярко выраженной региональной идентичности, а, следовательно, собственных региональных интересов. Строить федерацию на таком аморфном основании действительно не очень-то удобно, и именно слабость оснований позволила В.Путину приступить к частичному демонтажу федерализма. Но в то же самое время механическая ликвидация мелких субъектов ни одной проблемы не решает и даже создает новые (национальные, например). Поэтому изменение политико-административной карты в России возможно и оправдано лишь в рамках масштабной и стратегически продуманной общеполитической реформы. В нынешних условиях оно больше напоминает профанацию.

Второй спорный сюжет связан с обязательным введением смешанной системы на региональных выборах с лета 2003 г. Это действительно позволило центру консолидировать региональные элиты вокруг «Единой России» и сделать их «партийными». Однако цена оказалась несоразмерно высокой.

Так, в условиях, когда популярность «Единой России» все равно ограничена, создать в каждом законодательном собрании устойчивое «единороссовское» большинство оказывается непростой задачей. Значит, губернаторам приходится осваивать науку «управляемой многопартийности». И в любом случае в законодательном собрании появляются пусть небольшие, но реально оппозиционные фракции.

Парадокс ситуации с выборами в законодательные собрания состоит в том, что Кремль своими руками сделал их полицентричными и хуже управляемыми. Логика ослабления губернаторов с этой тенденцией сочетается хорошо: законодательная власть стала чуть меньше зависеть от исполнительной. Но при этом созданную центром лакуну заполнили не подконтрольные игроки (например, «единороссы» или иные партийцы, но полностью ориентированные на Кремль, а не на губернатора), а оппозиционеры. Второй цикл выборов в региональные законодательные собрания во многих регионах привел к успехам КПРФ. Третий цикл, совпавший как раз с укреплением у власти В.Путина, ознаменовался победой губернаторского административного ресурса и формированием монолитных прогубернаторских собраний. И вот теперь, благодаря центру, на четвертом цикле коммунисты получили возможность вновь создать свое представительство в законодательных собраниях.

КПРФ, пожалуй, не меньше «Единой России» выиграла от обязательного введения смешанной системы: Кремль своими руками вернул ей силу и перспективы на региональном уровне, позволив создать центры влияния в виде фракций в законодательных собраниях. Что касается «Единой России», то во многих регионах она вынуждена создавать правящие коалиции, договариваться с другими партиями, не имея необходимого большинства. Ситуация в законодательных собраниях стала очень интересной и разнообразной, партийная жизнь оживилась, начались позитивные сдвиги, но вряд ли этого хотел Кремль.

Третья «странная» ситуация связана с местным самоуправлением. В 2003 г. был принят новый закон об основах местного самоуправления, разработанный под эгидой Д.Козака. С этого момента в России начался переходный период муниципальной реформы. Как следует из решения, принятого в 2005 г., переходный период будет продолжаться до 1 января 2009 г. Иными словами, муниципальная реформа затянулась на шесть лет. Ее сначала хотели провести еще до избрания В.Путина на второй срок. Вместо этого ее отложили на период после окончания второго путинского срока, не решившись провести и завершить на нынешнем этапе.

Главная причина для введения столь продолжительного переходного периода состоит в том, что никто в России до конца так и не понял, для чего проводится эта реформа. Пока на федеральном уровне действовал Д.Козак, у реформы хотя бы был влиятельный лоббист, и никто не думал ее отменять. Когда Д.Козак отправился в Ростов-на-Дону, реформы стали бояться, ее стали спускать на тормозах.

Коренная проблема местного самоуправления в России связана с его слабостью и невостребованностью, что выводит нас на проблемы развития гражданского общества. В результате местное самоуправление оказалось крайним, оказалось заложником отношений между центром и губернаторами, не имея своего влиятельного лобби сверху и массовой поддержки снизу. Ни центр, ни тем более губернаторы при этом не горели желанием развивать местное самоуправление. Как результат, когда губернаторам нужно было скомпенсировать очередную политическую потерю, это делали за счет более слабых, т.е. местного самоуправления. Например, когда центр получил право увольнять всенародно избранных губернаторам, последним дали право делать то же самое в отношении глав муниципальных образований. Не случайно, когда центр стал назначать губернаторов, те потребовали от него права назначать мэров. И тогда центру пришлось искать иные формы компенсации, поскольку такое решение вызвало бы международный скандал.

Парадокс ситуации с местным самоуправлением в России состоит в том, что муниципальная реформа может толковаться здесь как угодно, но только не в контексте подлинного развития самостоятельной, выборной местной власти, обладающей серьезными полномочиями. Главной целью реформы стало нечто более простое - создание единого регламента для муниципальной власти во всех регионах. При этом не забыли и об аккуратном включении муниципальных образований во властную вертикаль.

Следствием этой реформы стало резкое увеличение числа муниципальных образований в России – более чем в два раза. Ранее их было 11,6 тыс., сейчас стало порядка 25 тыс. Причина - в обязательном создании муниципальных образований на поселенческом уровне. Это создает новую проблему: в «новорожденных» муниципальных образованиях нужно проводить выборы, нужно передавать властям полномочия и имущество, что заметно дестабилизирует ситуацию в регионах. Кроме того, не была решена кадровая проблема, ведь в новых муниципальных образованиях должно работать хоть какое-то количество компетентных людей.

В этой ситуации реформу фактически и решили остановить, испугавшись негативных последствий перед очередными федеральными выборами. Причем сделали это буквально на половине пути, когда многие регионы уже провели хорошую, серьезную работу по ее подготовке. Так, уже прошла конфликтная стадия новой нарезки муниципальных границ. Были проведены первые выборы в новых муниципальных образованиях. Все споткнулось на дележе имущества и полномочий, а на самом деле на угрозе потери губернаторами административного ресурса. Дело в том, что главную «сетевую» структуру этого ресурса составляют районные администрации, финансово полностью зависимые от губернаторов. Если они делятся ресурсами с поселениями, то эффективность административного ресурса резко снижается. Это стал понимать и центр. В итоге развитие местного самоуправления на уровне поселений и решили отложить на потом.

Теперь есть ощущение того, что, отложив муниципальную реформу, центр опять успокоился и «забыл» сделать следующий шаг, т.е. заняться решением тех проблем, которые тормозили реформу. Например, решать проблему подготовки муниципальных кадров. Реформа просто отложена в «долгий ящик», заниматься ей предложено тому, кто окажется у власти в России в 2008 г. Хотя теперь уже отступать некуда, поскольку реформа запущена, и в ней есть своя польза. Но при двух важных условиях, о которых принято забывать. Во-первых, это обучение будущих муниципальных служащих и создание для них привлекательных стимулов. Во-вторых, и об этом отцы реформы упорно молчат, это обучение населения правилам пользования с таким важнейшим и реально полезным именно для простых людей институтом, как местное самоуправление.

Федеральные выборы как неизбежно главный фактор российской региональной политики

Анализ отношений между центром и регионами при В.Путине наглядно показывает, что от первых попыток принятия решений стратегического характера (создание централизованной, симметричной, но все же федерации, с ясными правилами игры) Кремль быстро сбился на тактические задачи, на типичную игру в создание препятствий и их последующее преодоление. И в итоге региональная политика оказалась полностью привязанной к выборным циклам и интересах федеральных властвующих элит, связанным с удержанием власти. Так, переход к назначению губернаторов целиком вписывается в тактику президента, связанную с решением «проблемы-2008» и с созданием для главы государства и только для него максимально широкого поля для политического маневра.

Исходя из этого, легко убедиться в том, что 2004-05 гг., т.е. начало второго путинского срока стало переломным. В 2000-04 гг. губернаторы были выборными, но при этом центр последовательно лишал их полномочий. С 2005 г. губернаторы стали назначаемыми, а потому политически безопасными, и центр решил заняться передачей им полномочий, завершив период централизации всего и вся.

Вспомним наиболее яркие примеры централизации полномочий на первом этапе. В 2001 г. у регионов отняли право согласования при назначении начальников управлений внутренних дел (право согласовывать прокуроров отнять не могли, т.к. оно записано в конституции). Несколько лет шла борьба с правилом «двух ключей», т.е. участием губернаторов в выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых. Борьба закончилась в 2004 г. с отменой второго, т.е. губернаторского ключа и передачей решений по наиболее ценным полезным ископаемым на федеральный уровень (регионам оставили только общераспространенные полезные ископаемые). Кульминацией процесса стал пресловутый 122-й закон, который провел монетизацию льгот, отменил «два ключа» и предусмотрел множество разнообразных решений по централизации полномочий. 2004-й год ознаменовался возвращением в российскую практику «губернаторских бунтов»: В.Ишаев, В.Штыров и другие влиятельные фигуры подписали обращение к президенту, в котором поставили вопрос о том, сохраняет ли Россия записанный в конституции статус социального государства. Поэтому за кульминацией, которая вызвала протесты и региональных элит, и населения, и, что важно, привела к серьезным сбоям в работе государственной власти, последовало изменение отношений между центром и регионами в пользу последних. От инерционного продолжения централизации в начале второго срока В.Путин решил перейти к более гибкой политики.

Следует заметить, что тактика В.Путина в отношениях с губернаторами всегда была грамотной и осторожной. Задачи централизации решали люди из его окружения, «бояре». Сам президент, хоть и принимал основные решения, но оставался тем не менее в роли арбитра, готового выслушать жалобы региональных «ходоков»-губернаторов на плохих «бояр». Он быстро убедился в том, что именно губернаторский административный ресурс был и остается основным «сетевым» ресурсом, позволяющим выигрывать федеральные выборы. Это было предельно ясно на выборном цикле 2003-04 гг., когда губернаторы обеспечили успех «Единой России» и В.Путину. Попытка создать параллельный ресурс через полпредов была слишком слабой и провалилась. Неудачными оказались и попытки, типичные для начального этапа формирования «Единой России», создать партийные организации, дистанцированные от губернаторов и замкнутые на центр. Это тоже оказалось утопией в условиях моноцентризма региональной власти. Зато когда губернаторскому административному ресурсу возникла угроза в виде муниципальной реформы, центр помог губернаторам, и реформа была подогнана под электоральные задачи.

На первом сроке своего правления В.Путин решил проблему, которая беспокоила его с самого начала. Он сделал губернаторов, людей не из его команды, подчиненными, полностью лояльными, признавшими правила иерархии и субординации в отношениях между центром и регионами. Соответственно таких губернаторов можно было уже не опасаться, но на всякий случай потом их сделали назначаемыми. Это привело к превращению губернаторов в совершенно консервативную силу, ориентированную на В.Путина. В 2005 г. сразу три губернатора в разной форме высказались за продление полномочий В.Путина как лучший, на их взгляд, способ решения «проблемы-2008» (М.Прусак, Л.Маркелов и В.Толоконский).

Переход к назначению губернаторов создал возможно главный парадокс нынешнего российского федерализма. Оказалось, что передача полномочий на места, т.е. децентрализация в России проводится одновременно с подчинением региональной власти, т.е. назначением губернаторов - централизацией. Получается, что назначение губернаторов обменяли не на губернаторское право назначать мэров и не на сомнительное «удвоение» Совета Федерации, а на передачу им полномочий в социально-экономической сфере. Сделка оказалась неплохой и взаимовыгодной. Разграничением полномочий занялись рабочие группы при Госсовете, в 2004 г. это была группа Н.Виноградова, затем – группа В.Торлопова, представившая свои предложения летом 2005 г. Сейчас Госдума рассматривает законопроект, который передает регионам более сотни полномочий.

Одновременно усилились и даже как-то потеплели отношения между центром и губернаторами, раз те стали совсем «безопасными». Самых лояльных губернаторов вновь стали брать на крупные федеральные должности. Последним примером стало назначение тюменского губернатора С.Собянина на пост главы президентской администрации (в 2004 г. пермский губернатор Ю.Трутнев был награжден за успешное «пилотное» объединение регионов постом министра природных ресурсов, но это было еще до отмены губернаторских выборов). Губернаторов недавно включили в Совет по реализации национальных проектов и в состав правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов власти с органами власти субъектов федерации.

Явно изменилась и позиция «Единой России», которая вернулась к «старой доброй» тактике опоры на губернаторов. Символическим событием стал последний съезд партии, который прошел в Красноярске.

Впрочем, новая тактика Кремля может быть названа не децентрализацией, а оптимизацией отношений «центр – регионы». Центр оставляет за собой право принятия ключевых, стратегически важных решений и право распоряжения наиболее ценными экономическими ресурсами. Поэтому иерархия остается незыблемой. Регионы же получают то, что удачно названо «текучкой», т.е. большое количество «мелких» функций, исполнять которые центр и не может, и уже (поэкспериментировав несколько лет) не хочет. Кроме того, центр хотел бы ввести правовые нормы ответственности губернаторов за исполнение этих полномочий (новая любимая идея Д.Козака).

Кремль, наконец, понял, что полномочия – это не только власть, но и ответственность, а значит, централизация имеет свои пределы. Поэтому он готов перед федеральными выборами снять с себя часть ответственности и переложить ее на губернаторов, раз уж они так хотят усиления своей власти. Эта позиция, очевидно, является беспроигрышной для центра. Но с одним «но». Ведь президент назначает губернаторов, а потому и несет в глазах населения ответственность за их провалы. Поэтому со стороны центра было бы наивным полагать, что именно губернаторы будут крайними, а президент останется «в белом». Ведь даже в условиях перехода к назначению губернаторов последние отказались от роли послушных проводников монетизации и выступили с резкой критикой этого решения.

Подводя итоги, обратим внимание на созданную центром неустойчивую ситуацию во внешне устойчивых отношениях «центр – регионы». Причиной этой неустойчивости не в последнюю очередь было отсутствие единого центра принятия решений в сфере региональной политики на федеральном уровне и отсутствие ясной стратегии, определенной самим президентом. Очевидно, что далеко не все решения принимал лично В.Путин, во многих случаях он просто соглашался с выводами и предложениями людей из своего окружения. Людей, которые в то же самое время вели аппаратную борьбу между собой. Все это время, например, были заметны противоречия между такими крупными игроками, как В.Сурков и Д.Козак. Свою игру пытался вести С.Миронов, не раз выступавший с инициативами в сфере региональной политики. Что касается губернаторских назначений, то на этот процесс пытались влиять буквально все представители путинского окружения.

Такая ситуация способствовала преобладанию конъюнктурных решений, недоработкам и шараханьям. Значительная часть региональной политики свелась к ситуативному реагированию, когда выяснялось, что первоначальные решения не предусмотрели важные детали. К этому разряду, например, относился запрет на участие в выборах для уволенных президентом губернаторов. Из недавних решений – запрет на создание региональных блоков на выборы в законодательные собрания, когда оказалось, что региональные элиты создают из отделений слабых федеральных партий свои блоки, успешно конкурирующие с «Единой Россией» (запрет был введен после поражения «Единой России» от такого блока в Амурской области). Еще более крупная проблема с 122-м законом вообще привела к пересмотру всей политики централизации полномочий. Другой частью региональной политики стала откровенно имитационная деятельность, когда значимые (но «опасные») решения подменялись половинчатыми или избыточными мерами, но зато это создавало эффект «бурной деятельности» и позволяло некоторым чиновникам доказывать свою полезность президенту.

Критиковать центр за отсутствие стратегии и явное преобладание предвыборной тактики можно было бы и дальше. Но в 2005 г. в России впервые появилась региональная стратегия в виде официального документа, предложенная Минрегионом. Факт отрадный. Но анализ этой стратегии показал, что она полностью расходится с основными тактическими приемами Кремля. Региональная стратегия делает ставку на сильные регионы-локомотивы. В основе региональной политики Кремля до сих пор была опора на обширную, слабую, экономически и потому политически зависимую периферию. В истории российской региональной политики возник новый интересный сюжет. Пожалуй, впервые началось размежевание двух противоположных концепций – либеральной (которую можно связать с разработкой Минрегиона) и социал-демократической (которой по сути следовал федеральный центр с его политикой поддержки отсталых регионов). Сформулирована пока только либеральная стратегия, которая не отвечает на вопрос о судьбе «неперспективных» территорий (они как-то сами должны подтянуться или умереть?). Однако центр с его электоральными задачами вряд ли примет эту стратегию за основу. Значит и шансы пока единственной стратегии невелики.

По итогам путинской пятилетки российская региональная политика напоминает улицу с недостроенными зданиями и временными конструкциями. Полпредства и федеральные округа при всей их важности работают вхолостую. Судьба Совета Федерации как палаты регионов не решается. Укрупнить регионы по большому счету не удается. Предложенное теперь назначение губернаторов при участии партий – тоже половинчатое решение, нечто среднее между прямым назначением и избранием губернатора депутатами законодательного собрания. При этом нерешенным остается один из самых важных – кадровый вопрос. Нынешние властные элиты в значительной мере себя исчерпали, если они уходят корнями в советские времена, или же некомпетентны, если они происходят из новой эпохи. Все эти элиты В.Путин собрал вокруг себя, это бесспорно, и это является его большим политическим достижением. Но качество этих элит оставляет желать лучшего, а подготовка управленческих кадров по-прежнему не ведется. Это, кстати, наглядно всем показал недавний кризис, связанный с реализацией муниципальной реформы.

Противоречие между оболочкой и содержанием, похоже, стало ключевым противоречием путинской региональной политики. Дело тут не только в качестве таких лояльных властных элит, но и в том, что даже их лояльность является внешней, вымученной, поскольку центр продолжает принимать решения, не изучая реальную ситуацию на местах. Действительно, «управляемый федерализм» позволил построить над всей Россией бетонный «чернобыльский саркофаг». Иными словами, удалось обеспечить иерархию уровней власти и лояльность властных элит нынешнему президенту.

Однако под «саркофагом» в регионах идут свои процессы, управлять которыми центр, похоже, не способен. Формируются оттесненные от власти «потерянные поколения», которые уже готовы к протесту, поскольку каналы вертикальной мобильности закрыты консолидировавшейся «партией власти». Вновь усиливаются проблемы в межнациональных отношениях - в отсутствие внятной национальной политики. Радикальный ислам продолжает развиваться на Кавказе. Недавние события в Нальчике показали, что внешняя стабильность «застойного» режима в России (Кабардино-Балкария была классикой такого режима) чревата взрывом. Ответа на «исламский вызов» нет, поскольку борьба с терроризмом является не ответом, а попыткой уйти от ответа (интересно, что именно сейчас мусульманские деятели опять активно намекают, что Россия является мусульманской страной, и что неплохо бы ввести пост вице-президента России для мусульман). Не преодолены коренные противоречия между столицей и провинцией. Не обеспечено коммуникационное единство страны, что делает наивными рассуждения о единстве Российского государства, в котором на самом деле Сибирь, Дальний Восток живут своей жизнью и крайне негативно настроены в отношении Москвы. Единство России сегодня – это всего лишь формальность, внешняя оболочка.

Поэтому основные проблемы отношений между центром и регионами так и остаются нерешенными, хотя формат «управляемого федерализма» на самом деле очень хорош для их решения. Созданные В.Путиным контуры мобилизационной модели развития России остаются контурами в отсутствие наполнения, т.е. мобилизационной политики. «Управляемый федерализм» превращается в бесконечную управленческую игру властвующих элит, приводя к глубокому кризису российского федерализма вместо выстраивания его новых, постсоветских основ.

Ростислав Туровский
28.12.2005

Статья опубликована на сайте Института Региональной Политики
Постоянный URL статьи http://regionalistica.ru/library/rft37.php

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Туровский Р., Новые полномочия регионов – это «данайские дары»

• Демократия.Ру: Туровский Р., Кому мешали губернаторские выборы?

• Демократия.Ру: Туровский Р., Губернатором Санкт-Петербурга станет мужчина

• Демократия.Ру: Кынев А., Инкубатор для демократии или зерно распада?

• Демократия.Ру: Туровский Р., Губернаторские выборы - 2003 и кадровый кризис в регионах