Общественный контроль на декоративных выборах

Предисловие

Хотя очередные выборы в Государственную Думу должны состояться только в конце 2007 года, подготовка к ним началась уже в конце 2004-го, когда появился проект нового закона о выборах депутатов Госдумы. Принятие этого закона в середине 2005 года, более чем за два года до возможного его применения, объясняется неудовлетворенностью кремлевской администрации ходом госдумовских выборов 2003-го года. Хотя новый парламент получился вполне послушным, но произошло это как-то неуправляемо и нецентрализовано. Введение полностью пропорциональных, «партийных» выборов, отмена выборов губернаторов и создание второй проправительственной партии – хорошая основа для имитации альтернативных выборов.

Новый закон о выборах депутатов Госдумы входил в противоречие с более приоритетным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…». Последний был срочно отредактирован и пополнен новыми «гарантиями», такими как запрет избирательных блоков, ужесточение процесса регистрации кандидатов и избирательных объединений, отмена графы «Против всех», снижение порога явки, отстранение общественных объединений от наблюдения на выборах и т.п. После этого были внесены соответствующие изменения в региональные законодательства. Все это означало радикальную реформу российского избирательного законодательства в направлении отхода от международных стандартов, да и от Конституции РФ.

Дело, конечно, не только - и даже не столько - в избирательном законе, сколько в избирательной практике. Органы, призванные проводить выборы – избирательные комиссии – находятся под управлением администрации, «правоохранительные» суды и прокуратура ассоциированы с администрацией в одной политической корпорации.

Увы, после сомнений и надежд последних семнадцати лет, теперь можно с уверенностью заявить: российские выборы в основной своей массе опять превратились в фарс, спектакль, демократическую бутафорию. Они опять не выполняют той роли, которая предназначена им Конституцией – роли высшего выражения власти народа.

Возникает вопрос о том, как реальная политическая оппозиция должна относиться к подобного рода псевдовыборам. Надо ли, а если надо, то – как, организовывать общественный контроль на таких выборах? Какой общественный контроль может при сложившихся обстоятельствах быть эффективным?

Толчком к написанию этой статьи стало совещание, проведенное Российским фондом свободных выборов - некоммерческой организацией, учрежденной ЦИК РФ и некоторыми другими бюджетными учреждениями. Фонд объявил о начале программы «Организация общественного наблюдения (контроля) за выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» и провел совещание представителей неправительственных организаций, в котором мне посчастливилось участвовать.

Общественный контроль постольку и общественный, поскольку не организуется государством. Как человек, давно занимающийся организацией выборов, я испытываю опасения, что инициатива Российского фонда свободных выборов относится к серии акций, направленных на декоративное оформление выборов. О приметах, на которых основаны эти опасения, также пойдет речь в этой статье.

Наблюдение за миражами

Автор не считает себя специалистом в политике и политологии. От вполне уважаемых людей сейчас можно услышать, что иллюзия любой межпартийной борьбы может, в конце концов, перерасти в борьбу реальных общественных сил. Может быть… Нет сомнения, что выборы в России будут всегда: ритуал крайне нужен самой власти, хотя она и превращает его в полную бессмыслицу. Псевдовыборы в Советской России начались в 1917-м и прекращались только на период Великой Отечественной войны.

Автор считает себя специалистом в области организации выборов, в частности, в области общественного контроля. И его очень волнует вопрос: во что превращается общественный контроль на выборах, если выборов по сути нет?

Обратимся к примерам.

Советское законодательство предусматривало гласность в работе избирательных комиссий. Статья с таким названием присутствовала в советских избирательных законах; ее содержание было приблизительно таким: «Избирательные комиссии информируют население о своих заседаниях и принятых решениях, о проводимых ими мероприятиях. На заседаниях комиссий могут присутствовать представители от общественных организаций и трудовых коллективов, а также представители печати, телевидения, радио» (Закон РСФСР от 08.08.1978 «О выборах в Верховный Совет РСФСР», ст.33). Кроме того, во время подсчета голосов имели право присутствовать «представители от общественных организаций, трудовых коллективов, а также представители печати, телевидения, радио». Тем не менее, это не предотвратило очевидную фальсификацию явки (99,99%) на выборах в Верховный Совет СССР в 1979 году. Таким образом, для общественного наблюдения недостаточно наличия законодательной декларации, даже если она допускает к наблюдению общественные организации.

Еще пример. Статья о гласности Избирательного кодекса Республики Беларусь представляет собой нечто среднее между аналогичными статьями советских и российских законов. В кодексе упоминаются наблюдатели, в том числе и от партий (хотя еще нет членов комиссий с совещательным голосом). Мне, в качестве «представителя прессы» удалось увидеть работу наблюдателей на выборах Президента Белоруссии 19 марта 2006 году. На посещенных мной двенадцати участках были зарегистрированы в среднем по 4-5 наблюдателей, половина из которых физически отсутствовала. Знакомство с листом регистрации наблюдателей прояснило картину: большинство наблюдателей были направлены в комиссии официальными и полуофициальными организациями – «от трудового коллектива администрации” (!), от профсоюза, комсомола, ветеранов. Впрочем, изредка встречались и партийные: от компартии (поддержавшей Лукашенко), от Социально-спортивной партии и в трех местах – еще не посаженные наблюдатели от Объединенной гражданской партии).

То есть, было общественное наблюдение на белорусских выборах, на которых треть избирателей проголосовало досрочно, а половина наблюдателей от Милинкевича и Козулина не смогли даже проголосовать, поскольку в день голосования отбывали «профилактическое» заключение. Мои белорусские коллеги из общественной организации «Партнерство» (Н.Астрейко, Э.Броницкая, А.Шалайко и Т.Дранчук), занимающейся как раз общественным контролем на выборах, по-видимому, как «злостные наблюдатели» были «профилактированы» еще в феврале и получили от шести месяцев до двух лет наблюдения из окна тюремной камеры. Как известно, при таком организованном общественном наблюдении с большим отрывом победил Лукашенко, хотя лично мне этого проверить не удалось (см. http://votas.ru/belarus.html).

Более свежий пример – только что состоявшиеся выборы Президента Таджикистана. Судя по первым откликам, голосование прошло без существенных нарушений. Правда, реальный выбор, говорят, отсутствовал.

Из приведенных примеров можно сделать, по крайней мере, два вывода. Во-первых, имитация общественного наблюдения является составляющей имитируемых выборов. Во-вторых, наблюдатели должны быть обучены, а необученные должны быть нейтрализованы. Тогда наблюдение будет «квалифицированным» и покажет «правильный» результат.

Новейшая история российских выборов уже содержит немало примеров административной организации общественного контроля.

Российское объединение избирателей выразило одобрение выборами депутатов Госдумы в 1999-м и выборами Президента в 2000-м, а затем практически сошло со сцены.

Перед выборами 2003 года многие российские партии по инициативе ЦИК РФ и Российского фонда свободных выборов заключили так называемый «Общественный договор о чистых выборах». Избирательная кампания 2003 года проявила важную новацию российских выборов: отказ от массовых нарушений в день голосования и переход к массированной агитации за одного из участников выборов через государственные СМИ. Но в отчете Фонда свободных выборов, оформленном в виде шикарной книги «Выборы в России: шанс на согласие», не упоминается об этом факте. Хотя одним из инициаторов иска в Верховный суд об отмене тех выборов была партия, участвовавшая в «Общественном договоре».

Перед выборами в Московскую городскую Думу 2005 года в Москве партиями «Единая Россия», «Партия социальная справедливости», ЛДПР, КПРФ, «Свободная Россия» и некоторыми другими организациями был образован комитет «Москва-2005: за честные и чистые выборы». Этот комитет организовывал «общественное» наблюдение в тесной связке с Московской городской избирательной комиссией и, естественно, не заметил никаких «существенных нарушений». В день голосования комитет направил на участки 1100 обученных наблюдателей, которые «выявили около 500 нарушений, однако, все они носили частный характер и не оказали значительного влияния на подведение итогов голосования». Комитет не заметил, что в период избирательной кампании на «Единую Россию» и ее одномандатных кандидатов работала администрация города Москвы и, в первую очередь, - бюджетные средства массовой информации.

Природа общественного наблюдения

Вообще-то, если выборы проводятся специально создаваемыми из «простых людей» избирательными комиссиями, общественный контроль - это нонсенс. Дело в том, что сами по себе избирательные комиссии должны быть независимыми от других властных органов и должны иметь такой политический состав, которые не допускал бы доминирования в них одной политической силы. Избирательные комиссии и создаются, в частности, с целью общественного (негосударственного) контроля проведения выборов. Необходимость дополнительного общественного контроля на выборах должна возникать в исключительных случаях.

Однако в России общественный контроль стал неотъемлемой частью выборов в связи с тем, что реально избирательные комиссии не являются самостоятельными и независимыми органами. Грубо говоря, на российских выборах нарушается один из основополагающих принципов российского избирательного законодательства: реально выборы организует и проводит администрация. Избирательные комиссии играют роль инструмента в руках реальных организаторов выборов. (Хотя, конечно, методы манипулирования избирательной комиссией зависят от уровня комиссии). С другой стороны, администрация на выборах выступает как политическая сила, она заинтересована в избрании определенных кандидатов и поддерживает их административным ресурсом.

С этим связан кажущийся на первый взгляд неестественным факт, что добросовестные общественные наблюдатели воспринимаются комиссиями как «инородные тела».

Ситуация, когда один из игроков одновременно является и судьей, действительно провоцирует возникновение критически настроенных негосударственных, «несистемных», реально общественных контролеров. Благо, пока законодательство допускает такую возможность. Но и организаторы выборов, если уж они пытаются по-настоящему имитировать выборы, будут имитировать общественный контроль.

Для имитации общественного контроля требуются «показательные» элементы выборов, на которых можно сконцентрировать внимание наблюдателей. Те, кто участвовал в наблюдении в день голосования, наверное, обратили внимание на то, что предъявление пустых ящиков для голосования перед их опечатыванием уже вошло в ритуал выборов. Это – один из примеров акцентирования внимания наблюдателей на неиспользуемом методе фальсификации. Имитация общественного наблюдения как раз и заключается в такого рода отвлекающих маневрах.

Что же можно сейчас наблюдать на выборах или чем имитируемое наблюдение будет отличаться от настоящего?

Арсенал отвлекающих маневров постепенно расширяется. На выборах высокого уровня (федеральных и региональных) постепенно отпадает необходимость банальных фальсификаций в день голосования. Этот способ фальсификаций стал неэффективным: слишком велики риски, слишком легко они выявляются, слишком знакомы такие фальсификации всем общественным наблюдателям. С другой стороны, банальные фальсификации становятся просто ненужными после «стерилизации» избирательного бюллетеня.

На выборах в Государственную Думу в 2007 году не будет существенных нарушений в день голосования и при подведении итогов! Они не нужны при имеющейся модели партийной системы, при действующем избирательном законе, при умелом применении административных избирательных технологий. Последние три фактора в достаточной мере обеспечивают необходимый российской власти результат выборов. Следует, однако, сделать несколько оговорок.

Во-первых, небольшие фальсификации все равно будут: некоторые особо ретивые администраторы, а в некоторых случаях – просто недобросовестные члены участковых и территориальных избирательных комиссий не удержатся от соблазна. Во-вторых, как показывает опыт, приблизительно половина участковых избирательных комиссий не в состоянии обеспечить скрупулезное соблюдение закона и подсчет голосов, поэтому всегда будут незначительные нарушения и несущественные «подгонки» протоколов об итогах голосования. Фиксация этих нарушений будет основным результатом работы «обученных» наблюдателей и поводом для заявлений оппозиции о фальсификации итогов голосования. В-третьих, настоящая фальсификация может произойти в случае, если к середине дня голосования окажется, что явка может не «дотянуть» до 25%. Тогда действительно могут начаться массовые нарушения в форме «уточнения» списков избирателей, массированного голосования на дому и по открепительным удостоверениям, голосования за еще не проголосовавших избирателей. Но столь низкая явка на выборах в Госдуму маловероятна. (Если совсем отменить порог явки, то этот фактор, стимулирующий фальсификации, просто отпадет).

Поэтому наблюдение в день голосования, конечно, необходимо. Однако необходимость такого наблюдения при сложившейся ситуации на порядок меньше, чем необходимость выявления и обнародования нарушений и административных избирательных технологий на предшествующих стадиях избирательной кампании. И концентрировать внимание общественных наблюдателей на подсчете голосов – значит отвлекать их от существа дела.

Основное искажение результатов волеизъявления и самого смысла выборов происходит из-за того, что оппозиционные кандидаты имеют неравные возможности попадания в избирательный бюллетень, а также из-за неравноправия при проведении своей агитационной кампании. Искусственное неравенство и неравноправие возникают в силу направленных действий различных элементов властной корпорации, как непосредственно административных (то есть относящихся к исполнительной власти), так и тесно связанных с ней – избирательных комиссий, судов, прокуратур и т.д. Поэтому основной задачей общественного контроля в настоящее время является мониторинг действий избирательных комиссий, судов, администрации, подчиненных ей бюджетных учреждений и СМИ в период избирательной кампании, а по возможности - и до нее.

Перечислим основные направления, по которым должен производиться мониторинг:

• Формирование избирательных комиссий.
Сейчас, в конце 2006 года по всей России идет формирование основного звена системы комиссий – территориальных комиссий. Те немногочисленные исследования, которые проводились ранее энтузиастами, с очевидностью доказывают, что избирательные комиссии фактически формируются администрацией.

• Мониторинг государственных и муниципальных СМИ.
В первую очередь следует провести ревизию реестра государственных и муниципальных СМИ в соответствии с определением, имеющемся в избирательном законодательстве. Опыт показывает, что избирательные комиссии в этом вопросе полностью полагаются на недостоверные сведения администрации, и реестр государственных СМИ (обязанных предоставлять равные условия кандидатам) оказывается не соответствующим действительности. Приблизительно за год до выборов, а также в период избирательной кампании, когда агитация в СМИ запрещена, государственные и муниципальные СМИ под видом «информации» ведут активную пропаганду деятельности поддерживаемых администрацией кандидатов и избирательных объединений. Количество упоминаний в СМИ о поддерживаемых администрацией участниках выборов в десятки раз превосходит количество упоминаний о других участниках. Фактически это является нарушением как принципов свободных выборов, так и буквы закона, искажает результат выборов, но остается «незамеченным» официальными организаторами выборов. Объективное количественное оценивание этого нарушения не представляет технической трудности, хотя и требует значительных финансовых затрат. Однако ни избирательные комиссии, ни «общественно-государственные» наблюдатели не занимаются этим вопросом.

• Мониторинг этапа регистрации кандидатов.
На этом этапе зачастую принимаются решения об отказах в регистрации, основанные на откровенно абсурдных доводах, либо на слишком «пристрастной», избирательной (в смысле неодинаковой для разных претендентов) проверке документов нежелательных кандидатов. Даже в том случае, когда отказ в регистрации в дальнейшем отменяется, такой отказ существенно сокращает возможности кандидатов-отказников и влияет на результат выборов. Мониторинг отказов в регистрации позволил бы оценить правомерность и справедливость таких отказов.

• Мониторинг жалоб, поступающих в избирательные комиссии и суды.
В период избирательной кампании в избирательные комиссии поступает много жалоб на использование административного ресурса, незаконное привлечение к избирательной кампании государственных и муниципальных учреждений и их сотрудников. Однако такие жалобы остаются без надлежащего внимания. Также интересен анализ судебных решений об отмене регистрации. Судебная практика по этим делам крайне противоречива.

Опыт показывает, что сейчас для реального общественного контроля выборов следует заниматься в основном серьезным мониторингом, начинающимся примерно за год до дня голосования. Причем заниматься системно, основываясь на достоверных сообщениях СМИ, на документах избирательных комиссий и судов, а не на слухах и устных сообщениях. Вряд ли в таком наблюдении заинтересовано наше государство. Но легко ожидать, что инициируемое им общественное наблюдение будет направлено по традиционному и уже освоенному организаторами выборов руслу.

* * *

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Бузин А., Выборы в Крылатском: власть обнаглела до предела

• Демократия.Ру: Бузин А., Бесконтрольные соотношения протоколов избирательных комиссий

• Демократия.Ру: Бузин А., Испытание выборами (новое избирательное законодательство и избирательная практика)

• Демократия.Ру: Бузин А., О регламентах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

• Votas.Ru: Бузин А., Курс аномальной электоральной статистики (рекорды и награды московских выборов)