Верховный Суд считает, что жульничество с распределением мандатов права избирателей не нарушает

28 февраля 2007 г. мы с Павлом Афанасьевым, представителем самарского отделения Ассоциации “ГОЛОС”, в течение примерно получаса убеждали Верховный Суд в том, что т.н. “метод делителей Империали”, предусмотренный в самарском областном законе для распределения мандатов между списками, противоречит федеральному законодательству. И, как оказалось, тратили силы впустую. Поскольку Верховный Суд интересовал совсем другой вопрос: как этот метод нарушает права рядового избирателя? Наши аргументы суд не удовлетворили, и он посчитал, что рядовой избиратель не может обжаловать положения закона, непосредственно влияющие на результаты выборов.

Немного теории

Данное судебное дело было посвящено вопросу: какие методики распределения мандатов между списками вправе устанавливать региональные законодатели для своих региональных выборов. Поэтому для начала необходимо разобраться, из-за чего, собственно, этот вопрос возникает.

В первую очередь следует напомнить, что вопрос о распределении мандатов возникает в случае пропорциональной избирательной системы. Само название говорит о том, что мандаты между участвовавшими в выборах партиями должны распределяться пропорционально. Пропорционально чему? Очевидно, голосам избирателей. Собственно говоря, в пункте 16 статьи 35 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…” так и записано: “Не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов”.

Тут сразу необходимо сделать одну оговорку. Заградительный барьер, существование которого допускается тем же пунктом 16, приводит к тому, что мандаты распределяются не между всеми списками, а только между теми, которые преодолели этот барьер. Очевидно, что барьер приводит к определенному (и зачастую существенному) искажению пропорциональности. Однако целесообразность и допустимость заградительного барьера, установление его оптимальной величины – это отдельная проблема, которой сейчас не будем касаться. Мы просто отметим, что с учетом существования барьера речь идет о пропорциональном распределении мандатов между списками, преодолевшими этот барьер.

И сразу же возникает вопрос: почему существуют разные методики пропорционального распределения? Дело в том, что если мы будем считать строго пропорционально, то каждая партия получит дробное число мандатов. Но каждому понятно, что число мандатов должно быть целым. Поэтому и пришлось придумывать методики, которые в той или иной степени обеспечивают приближение результатов распределения к чистой пропорции. Таких методик может быть много, но широкое практическое применение нашли четыре–пять из них.

Все эти методики делятся на две группы: методы квот и методы делителей. В первом случае заранее определяется квота, на которую делят число голосов, полученных каждым списком. В результате этой операции удается распределить не все мандаты, но большую часть из них. Оставшиеся мандаты распределяются на основании некоего дополнительного правила (обычно это либо правило наибольшего остатка, либо правило наибольшей средней).

Таким образом, методы квот предусматривают распределение мандатов в два этапа. За это их обычно критикуют в литературе (в основном в учебниках по конституционному праву зарубежных стран). И противопоставляют им методы делителей, которые, как это категорически заявляется, обеспечивают распределение мандатов в один этап.

Увы, это преимущество методов делителей чисто теоретическое. Просто у методов квот и делителей разная терминология (разное понимание, что такое один прием). И на самом деле методы делителей требуют более громоздких вычислений.

Суть методов делителей в том, что число голосов, полученных каждым списком последовательно делится на некий ряд чисел (у каждого метода свой ряд чисел). Потом полученные частные ранжируются (сортируются) в порядке убывания своих числовых значений, и отбирается столько частных, сколько нужно распределить мандатов. У какого списка сколько получилось таких отобранных частных, столько мандатов ему и причитается.

А теперь давайте сравним вычисления по одному из методов квот (квота Хэйра в сочетании с правилом наибольшего остатка) и одному из методов делителей (метод д’Ондта) на примере распределения 50 мандатов между четырьмя списками. В первом случае нам потребуется максимум 19 арифметических операций (максимум 9 сложений, 5 вычитаний и 5 делений) плюс 4 операции округления и сортировка четырех чисел. Проконтролировать правильность выполнения этой методики может любой школьник, научившийся работать с десятичными дробями. А метод д’Ондта (предусматривающий деление на ряд натуральных чисел начиная с единицы) требует для того же случая 200 операций деления и последующую сортировку 200 чисел!

Почему же в наших учебниках постоянно говорится о преимуществах методов делителей? Почему уважаемые профессора – специалисты по сравнительному конституционному праву (Борис Страшун, Вениамин Чиркин) и сегодня публично повторяют эту явно ошибочную точку зрения? Я полагаю, что они находятся в плену у реалий 19-го века.

Когда пропорциональная система только внедрялась, избирательные округа были небольшие, и в них распределялось немного мандатов. И в этих условиях методы делителей не выглядели такими громоздкими. Посмотрите учебники, и вы увидите, что там обычно приводится пример распределения пяти мандатов между тремя партиями. В этом случае вычисления по методу д’Ондта достаточно просты и наглядны – всего 15 операций деления и сортировка 15 чисел.

Но при распределении пяти мандатов говорить о пропорциональности такого распределения можно лишь с большой долей условности. Поэтому весь 20-й век шло постепенное увеличение размеров округов при применении пропорциональной системы – вплоть до создания общенациональных округов, где распределяется сотня и более мандатов. И для таких случаев громоздкость методов делителей по сравнению с методами квот неоспорима.

Но дело не только в простоте или объеме вычислений. Главное – какой метод (или какие методы) обеспечивает наилучшие приближения к пропорциональности?

Здесь тоже доминируют заблуждения. Мне не раз доводилось слышать или читать, что метод д’Ондта – самый справедливый. Что именно он в наибольшей степени обеспечивает равенство “цены мандата” (т.е. числа голосов, приходящихся на один мандат) для всех партий. Но это – ошибочная точка зрения.

Следует отметить, что можно предложить два критерия приближения к пропорциональности. Один критерий – это суммарное отклонение “цены мандата” для списков от средней “цены мандата” (точнее, суммарное модулей таких отклонений). Другой критерий – суммарное отклонение (опять-таки, сумма модулей отклонений) доли полученных каждым списком мандатов от доли полученных им голосов.

Не так давно я проанализировал разные методы с точки зрения этих критериев – и теоретически, и на конкретных примерах (см. раздел 4.3.1 нашей книги “Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы"). По второму критерию (соответствие доли мандатов доле голосов) достаточно строго удалось доказать, что оптимальные результаты дает метод, основанный на квоте Хэйра и правиле наибольшего остатка). По первому критерию (равенство “цены мандата”) доказательство оказалось менее строгим (мне на это уже после выхода книги указал Валерий Чурбанов), но тем не менее лучшим из методов квот оказался малоизвестный метод Дина (на втором этапе сравнивают частные от деления числа полученных списком голосов на среднее гармоническое от числа уже полученных списком мандатов и этого же числа плюс один), а из методов делителей – т.н. датский метод (деление на ряд чисел 1, 4, 7 и т.д.). Но при этом метод, основанный на квоте Хэйра и правиле наибольшего остатка, давал во всех случаях лучший результат, чем метод д’Ондта.

Таким образом, можно сделать вывод, что метод, основанный на квоте Хэйра и правиле наибольшего остатка, является и наиболее простым, и наиболее понятным и наглядным (ибо квота Хэйра – “естественная квота”, равная средней “цене мандата”), и одним из наиболее справедливых.

Но ведь это – тот самый метод, который использовался на выборах в Государственную Думу всех четырех созывов (квота Хэйра в российских законах именуется первым избирательным частным), а также на выборах более чем в 60 российских регионах (единственным исключением до марта 2007 г. была Калмыкия, где в 2003 г. использовался метод д’Ондта).

Нужно ли от этого метода отказываться?!

Кто такой Империали?

Неожиданно перед самым началом мартовской избирательной кампании в четырех российских регионах (сначала в Санкт-Петербурге, затем в Самарской, Московской и Тюменской областях) в региональных законах заменили традиционный метод, основанный на квоте Хэйра, на экзотический метод делителей Империали. Этот метод отличается от классического метода д’Ондта тем, что предусматривает деление на ряд, начинающийся с двойки. Это приводит к тому, что партия–фаворит получает один–два лишних мандата, которые она отнимает у одной или двух партий–аутсайдеров.

Откуда взялся этот метод? В прессе не раз звучало (и я сам так не раз говорил), что данный метод – итальянский. Оказывается, это ошибка, которая исходит от учебников и справочников, созданных сотрудниками кафедры конституционного права зарубежных стран Московской государственной юридической академии. В них написано, что Империали – итальянский ученый. И еще одна ошибка: в некоторых изданиях утверждается, что метод делителей Империали применялся в Италии.

На самом деле все не так. На этот счет я получил очень подробную информацию от замечательного специалиста в области сравнительной политологии, профессора Европейского университета в Санкт-Петербурге, директор проекта “Межрегиональная электоральная сеть поддержки” (IRENA) Григория Голосова. Вот что он мне сообщил.

Метод делителей Империали назван так по имени его изобретателя, принца Пьера Гийома де Франкавилла, маркиза Империали (Pierre Guillaume des Princes de Francavilla, Markies Imperiali), бельгийского крайне правого клерикального политического деятеля первой половины ХХ в. (годы жизни – 1874–1940)… Специалистам по избирательным системам давно известно на основе многочисленных представленных в литературе математических доказательств, что метод делителей Империали благоприятствует сильнейшим партиям за счет сравнительно более слабых до такой степени, что его уже нельзя охарактеризовать как пропорциональную систему в строгом смысле слова.

Собственно говоря, при обосновании своего метода маркиз Империали и не скрывал, что его основной целью было ограничить пропорциональность избирательной системы. Тем самым он добивался реализации вполне определенной политической цели: ограничить представительство в выборных органах сравнительно небольших левых и секуляристских партий, которые тогда быстро набирали в Бельгии политический вес. В 1921 г. консервативное большинство бельгийского парламента приняло метод делителей Империали как основной при распределении мест в местных муниципальных советах, но не на общенациональном уровне. С тех пор местные выборы в Бельгии остаются единственным случаем длительного фактического использования метода делителей Империали. Возможности использования этого метода на общенациональных парламентских выборах обсуждались в Чешской Республике в начале 90-х гг., но он был отвергнут как недостаточно пропорциональный. Кроме того, в 2004 г., в условиях политического и конституционного кризиса, метод делителей Империали был рекомендован к одноразовому использованию на местных выборах в Республике Эквадор.

В самой Бельгии, которая является, таким образом, единственным случаем последовательного применения этой редкой избирательной системы на местном уровне, в настоящее время ведется подготовка к реформе, направленной на его отмену. Подавляющее большинство ведущих бельгийских (Jan Colpaert, Luc Lauwers, Tom Van Puyenbroeck) и западноевропейских (Dieter Nohlen) специалистов уже высказалось за такую реформу. Соответствующая рекомендация содержится в докладе Постоянного комитета по местной и региональной демократии Европейской комиссии (2000 г.) “Участие граждан в местной общественной жизни”. Показательно также, что в Докладе об избирательных системах “Обзор доступных решений и критерии отбора”, одобренном “Европейской комиссией за демократию через закон” (Венецианской комиссией), метод делителей Империали вообще не упоминается в числе избирательных систем, рекомендуемых к рассмотрению в рамках законопроектной деятельности по развитию избирательного права, хотя остальные упомянутые выше методы там фигурируют.

Отмечу, что в ходе развернувшейся в Бельгии общественной дискуссии по поводу дальнейшего использования Империали немногочисленные защитники этого метода прибегают к двум основным аргументам: во-первых, на местных выборах в Бельгии не установлено никакого заградительного барьера, который препятствовал бы попаданию в органы местного самоуправления малых партий; во-вторых, в Бельгии чрезвычайно легко зарегистрировать список для участия в местных выборах: для этого требуется собрать, в зависимости от численности избирателей на территории местного самоуправления (в среднем составляющей 17200 человек), от 5 до 100 подписей. Очевидно, что эти аргументы нельзя применить к современной ситуации в российских регионах, где установлены семипроцентные барьеры, одни из самых высоких в мире, а количества требуемых подписей и величины избирательных залогов весьма значительны.

Что касается Италии, то, как отметил профессор Голосов, в этой стране в послевоенный период (вплоть до 1993 г.) использовался не метод делителей Империали, а квота Империали (получаемая путем деления суммарного числа голосов, поданных за допущенные к распределению мандатов партии, на число мандатов плюс два). Такой метод может привести к некоторому искажению пропорциональности, но тем не менее эти искажения еще остаются “в рамках приличий”, и “метод квот Империали” (в отличие от “метода делителей Империали”) признается специалистами в качестве одного из методов пропорционального распределения мандатов.

Избиратель не вправе оспорить распределение мандатов?

Итак, четыре российских региона предпочли использовать методику распределения мандатов, которая приводит к серьезному искажению пропорциональности в пользу партии–фаворита (в нынешних условиях понятно, в пользу какой именно партии), или, говоря по-простому, жульническую методику. При этом нетрудно доказать, что эта методика не соответствует цитированному в начале статьи положению федерального закона, которое обязывает распределять мандаты “пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов”. Таким образом, законы четырех субъектов РФ можно пытаться оспорить в суде.

В Санкт-Петербурге сразу же после принятия новой редакции городского закона ее попытались оспорить, но не в суде, а в Центризбиркоме. Это сделал депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Алексей Тимофеев. Центризбирком, действительно, вправе давать заключения на региональные законы, да только он не вправе их отменять. И по запросу Тимофеева ЦИК принял осторожное заключение, в котором отметил, что метод Империали “может не гарантировать соблюдение требований” закона о распределении мандатов пропорционально числу голосов избирателей.

В Самарской области инициативу оспаривания областного закона проявила руководитель областного отделения Ассоциации “ГОЛОС” Людмила Кузьмина. Она пыталась вовлечь в эту борьбу региональные отделения партий, которые в наибольшей степени должны быть заинтересованы в отказе от жульнической методики, но партии проявили осторожность. И пришлось Кузьминой бороться в одиночку.

12 января 2007 г. Самарский областной суд отказал в удовлетворении требования Кузьминой о признании недействующим положения областного закона, предусматривающего методику Империали. Решение суда основано на утверждении о праве регионального законодателя самостоятельно устанавливать методику распределения мандатов. Аргументы о том, что методика не соответствует принципу пропорциональности, закрепленному в федеральном законе, суд проигнорировал.

Кузьмина подала кассационную жалобу. И 28 февраля 2007 г. в Верховном Суде состоялось ее рассмотрение. Кузьмину представляли Павел Афанасьев и автор этих строк.

Судьи спокойно выслушали наши аргументы относительно незаконности методики Империали. Но реально интересовало их только одно: какие права заявителя нарушает эта методика?

На этот вопрос мы отвечали примерно одно и то же, но разными словами. Кузьмина в своем заявлении писала, что она не собирается голосовать за “партию власти” (набирающую по практике наибольшее количество голосов) и потому “лишается возможности пропорционального представительства своих избранников в государственном органе власти в соответствии с действительной волей избирателей”. Я отмечал, что искажение пропорциональности автоматически приводит к нарушению принципа равного избирательного права, который, в частности, предусматривает равный вес голоса каждого избирателя. Из этого следует, что методика Империали нарушает права всех избирателей, кроме тех, кто голосовал за партию–фаворита.

Но оказывается, что защитить эти права невозможно, потому что … голосование тайное и неизвестно, чьи именно права нарушены. Вот какую позицию высказал прокурор, участвовавший в процессе (цитирую по собственной расшифровке аудиозаписи).

Уважаемый суд, уважаемые участники судебного разбирательства!

Полагаю, что решение Самарского областного суда от 15 января 2007 года не может быть признано законным и обоснованным. В ходе и судебного разбирательства по первой инстанции, и в настоящем судебном заседании установлено, что права заявительницы никоим образом не нарушены. Она не является членом ни одной партии и не представляет интересы какой-либо партии. Она является просто избирателем, обладающим активным избирательным правом. Довод о том, что, обладая этим правом, заявительница не будет голосовать за партию большинства, не может быть воспринят как аргумент, поскольку голосование тайное и заранее оповещать, за кого будет голосовать Ваш доверитель, не является корректным. То, что будут нарушены ее права таким образом, что партия, за которую она проголосовала, получит меньше мандатов, чем партия, за которую проголосовало большинство избирателей, на этот счет, как правильно указано в решении суда, есть постановление всем известное Конституционного Суда.

В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса может быть обжалован не любой нормативный акт, который не понравился гражданину, а только тот, который нарушает его права. В данном случае доказательств такого не добыто, поэтому полагаю, что суд не вправе был рассматривать данное заявление по существу, в связи с чем полагаю, что в данной инстанции решение, вынесенное Самарским областным судом, подлежит отмене, и производство по делу должно быть прекращено.

И суд, по-видимому, полностью согласился с прокурором. Он отменил решение областного суда и прекратил производство по делу. Мотивировочной части решения я еще не видел, но очевидно, что оно должно повторить аргументацию прокурора.

Российский суд – самый скромный суд в мире

Итак, по мнению Верховного Суда, избиратель не вправе оспаривать методику распределения мандатов. А кто вправе? Вероятно, партии. Но, если следовать той логике, которая прозвучала в речи прокурора, то и партии не могут ее оспаривать до тех пор, пока она не применена. Ведь заранее не известно, кто выиграет и кто проиграет в результате ее применения. А после применения ее смогут оспаривать только те партии (одна или две), которые от нее пострадают.

Получается абсурд. Закон, который нарушает равенство прав большей части избирателей, сами избиратели оспорить не могут. Могут партии, но только некоторые, и только после выборов. Но ведь это ненормально, когда закон оспаривается после его применения. Когда уже ясно, чей мандат кому достался, и суд не может не учитывать этих конъюнктурных обстоятельств.

И еще одно соображение. В ГПК РФ дела об оспаривании нормативных актов и дела о защите избирательных прав выделены в отдельную категорию: дела, возникающие из публичных правоотношений. И для таких дел установлен ряд особых правил. Смысл их в том, что эти дела затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц, а не только тех, кто формально является сторонами в процессе. И интересы этого круга лиц должны защищать и прокурор, и сам суд.

Вот один из примеров. Часть 3 статьи 252 ГПК РФ: “Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, не влечет за собой прекращение производства по делу”. Как это понимать? По-видимому так, что даже если заявитель скажет: “Я ошибся, мои права не нарушены”, суд в ответ должен сказать: “Извините, здесь вопрос касается не только Ваших прав, поэтому будем работать дальше”.

Что еще можно сказать? Два суда потратили кучу времени на рассмотрение существа дела. А затем сказали: все, о чем здесь говорили, наплевать и забыть. По существу это дела рассматривать не надо было. Как можно уважать суд, который сам себя не уважает?!

Вспоминается анекдот советских времен. Наш директор поехал на стажировку в Америку. Тамошний босс оставил его на неделю вместо себя. По возвращении спрашивает: “Как дела?” И слышит ответ: “Отлично! От четырех заказов отбоярился!”

Я уже не первый раз сталкиваюсь с тем, как Верховный Суд Российской Федерации “отбояривается” от решения вопросов по существу. Отказываясь от осуществления возложенной на него судебной власти.

Да здравствует российский суд – самый скромный суд в мире!

Аркадий Любарев
04.03.2007

Статья опубликована на сайте Межрегионального Объединения Избирателей Votas.Ru
Постоянный URL статьи http://www.votas.ru/imperial.html

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Любарев А., Что думают в ЦИКе по поводу удачи “Единой России” на жеребьевках

• Демократия.Ру: Любарев А., Cистема избирательных комиссий не в состоянии обеспечить правильный подсчет голосов

• Демократия.Ру: Любарев А., Наши выборы еще не декорация. Пока

• Демократия.Ру: Открытое письмо председателю ЦИК РФ А.А. Вешнякову

• Демократия.Ру: Любарев А., Мэр Москвы предлагает 10-процентный барьер

• Демократия.Ру: Глисков А.А., Садовский М.Г., О справедливости российской избирательной системы: к новой модели формирования представительных органов власти

• Демократия.Ру: Ворожейкина Т., Ускользающий выбор