Конституционный отзыв

Становление парламентаризма в России в 90-х годах, после 70-летнего перерыва, во многом предопределило взаимоотношения между выборными лицами и избирателями. От этих взаимоотношений зависит политическая стабильность и уровень экономического развития страны, которые строятся на основе правовых гарантий позитивного общественного развития. Одна из таких гарантий – ответственность власти перед обществом, и, прежде всего, тех ее органов, которые более всего приближены к населению.

В соответствии с системой разделения властей, заложенной в российской Конституции в период становления государственности, были выделены три уровня власти: федеральная, региональная и органы местного самоуправления.

В конце 90-х Конституционный суд удовлетворил жалобу отозванного депутата Московской областной думы. В связи с этим, теперь как федеральных, так и региональных депутатов отзывать нельзя. Дело в том, что в Конституционный суд была представлена несколько некорректная формулировка, где было представлено, что федеральный депутат должен нести ответственность перед всей Российской Федерацией, а региональный депутат, соответственно, перед всем регионом. С учетом же того, что как федерального, так и регионального депутата избирал не весь народ, а лишь избирательный округ, то есть небольшая часть, как всей России, так и региона, то заявление Конституционного суда вполне логично. Что же касается органов местного самоуправления, то насчет них КС не высказывался.

В свою очередь, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ, система органов местного самоуправления была выведена из системы органов государственной власти, что обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами и депутатами со стороны органов государственной власти.

Проводимая в стране реформа местного самоуправления и принятый в ее рамках в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вольно или невольно перемещают акцент внимания на коллегиальные органы местного самоуправления, а следовательно, и депутатов этих органов, возлагая на них все большую ответственность за развитие муниципальных образований различных типов, таких как поселение, округ, район. Поэтому сегодня ответственность перед обществом, как принцип деятельности публично-властных структур, наиболее детально урегулирована именно на муниципальном уровне в форме местных законов или уставов регионов.

В силу закона органы и должностные лица местного самоуправления обязаны действовать, исходя из интересов населения, подотчетны населению, и несут перед ним ответственность. Население муниципального образования вправе выражать недоверие выборным муниципальным органам и отзывать выборных лиц местного самоуправления. И одной из форм недоверия населения стал институт отзыва – специфический институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и их избирателями. Досрочное прекращение полномочий выборных лиц является формой их ответственности перед населением и избирателями. Но, не смотря на то, что в ряде регионов еще в конце 90-х было создано соответствующее законодательство, регламентирующее отзыв народных избранников, сегодня институт отзыва в России за редким исключением практически не работает.

Право на отзыв депутатов появилось в России начиная с 1905 года. Затем подобное право было закреплено во всех конституциях СССР, конституциях союзных и автономных республик. Депутат мог быть отозван избирателями, если он не оправдал их доверие или совершил действия, не достойные высокого звания депутата. При этом фактом неоправдания доверия избирателей являлось невыполнение депутатом любой из тех обязанностей, которые возлагались на него законом, а действиями, не достойными высокого звания депутата, признавались действия, нарушающие правовые и моральные нормы.

При этом надо четко понимать, что вопрос об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления должен решаться путем голосования, а не путем проведения местного референдума. Как указал Конституционный суд, каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум не должен быть направлен на отрицание состоявшихся выборов. В тоже время процедура отзыва должна включать следующие стадии: инициирование проведение голосования по отзыву, назначение голосования, проведение агитационной кампании, которая, в том числе, должна предоставлять слово и самому отзываемому, голосование и подведение итогов голосования.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов и иных выборных лиц путем их отзыва избирателями считается одним из наиболее проблемных в конституционном праве. Прежде всего, это обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации отказалась от закрепления принципа подотчетности и ответственности депутатов и иных выборных лиц перед избирателями. Однако федеральное законодательство, в ряде случаев, предусматривает возможность применения такой формы непосредственной демократии. Более детальное правовое регулирование процедура отзыва получает на уровне субъектов РФ.

Здесь надо подчеркнуть, что из числа различных органов местного самоуправления субъектами государственно-правовой ответственности являются только те, которые в своем лице воплощают народовластие и стали таковыми в результате выборов или референдумов, то есть власть им делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. Такими субъектами, кроме самого муниципального образования, являются: представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могут выступать носителями государственно-правовой ответственности.

В соответствии с действующим законодательством ответственность депутата представительного органа местного самоуправления перед своими избирателями наступает в результате утраты доверия населения. Причем в соответствии со ст. 71 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основания наступления и порядок привлечения определяются уставами муниципальных образований. Сам термин "утрата доверия" имеет слишком общую формулировку и не дает возможности определить причину этой утраты, являясь, по своей сути, больше политическим фактором.

Обычная мера, принимаемая в большинстве регионов, – это принятие регионального закона об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и включение в текущее законодательство о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления статьи об ответственности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Кроме того, в уставы муниципальных образований может быть включена глава, посвященная ответственности.

В тоже время в ряде региональных законов вопрос утраты доверия так или иначе определен. Так, по закону республики Адыгея "О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления", можно сделать вывод, что в данном случае речь идет о разных причинах, суть которых в том, что депутат "самоустранился" от выполнения своих депутатских обязанностей в представительном органе и избирательном округе, а также допустил нарушение законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. В данном случае, к утрате доверия можно отнести: непосещение по неуважительным причинам определенного количества заседаний представительного органа, неоднократное невыполнение поручений представительного органа, его комитетов или комиссий, например, необоснованно затянутая разработка проекта бюджета.

Во избежание необоснованных претензий в адрес органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что для определения вины органа местного самоуправления или должностного выборного лица, законодательный орган субъекта может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам региона, уставу муниципального образования.

В тоже время, не стоит забывать, что в России выборы осуществляются простым большинством голосов, а не абсолютным. Поэтому в процессе отзыва того или иного депутата могут участвовать те граждане, которые голосовали на выборах за противников выбранного лица. В связи с этим, в 2002 г. Конституционный суд признал не соответствующими Конституции ряд статей законов Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", "поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано".

Сегодня, к сожалению, вопросы ответственности выборных лиц не имеют достаточной нормативно-правовой базы ни на одном уровне власти, из чего следует, что размытость механизма применения мер ответственности, отсутствие санкций и, самое главное, правовой базы приводит к самоуспокоенности народных избранников всех уровней и, как следствие, к различным нарушениям.

Елена Беркут
13.03.2007

Статья опубликована на сайте Новая Политика
Постоянный URL статьи http://www.novopol.ru/material17347.html

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Туровский Р., Путинская пятилетка в региональной политике, или бег по кругу

• Демократия.Ру: Гуриев С., Зачем экономике нужна демократия

• Демократия.Ру: Черняховский С., Властвующая оппозиция

• Демократия.Ру: Чеботарев Ю., Представление Путина о демократии изменилось