Все ли дело в сроке?

После заявления Владимира Путина о том, что срок полномочий Президента РФ должен быть увеличен до 5–7 лет, вопрос о том, что в стране начнется процесс внесения изменения в Конституцию, можно считать решенным.

А если документ, который после годы именовали чуть ли не сакральным текстом, начнут менять, то скорей всего одним изменением срока полномочий дело не ограничится. Более того, и для общества и для страны было бы лучше, чтобы речь шла не только о сроке.

И для этого есть и субъективные и объективные основания.

Начнем с субъективных. Дело в том, что если изменения в конституцию по поводу срока полномочий президента будут внесены, то они коснутся в лучшем случае следующего президента страны. То есть если преемник Путина будет президентом те самые 5–7 лет, то на дополнительные год или три затянется пауза, в течение которой Владимиру Путину придется ожидать следующей возможности занимать пост президента (как известно, конституция запрещает избрание лишь «на более чем два срока подряд» — то есть не подряд можно и на следующих выборах президент уже сможет вновь баллотироваться). Таким образом, оперативное решение вопроса (то есть до ближайших президентских выборах) актуализирует вопрос о переходе от нынешней президентской к президентско-парламентской или парламентско-президентской республике «канцлерского» типа, о чем в виде прожектов уже неоднократно говорилось. А для главы правительства обычно в международной практике никаких ограничений по числу сроков пребывания на посту нет.

Именно поэтому было бы логичным предположить, что, подняв вопрос о сроке полномочий Президента, Путин на самом деле начинает целый процесс комплексных изменений системы власти в стране.

Переход от президентской к «канцлерской» республике, с одной стороны, позволит Владимиру Путину оставаться у власти неограниченно долго (пока это будут позволять его рейтинги и ресурсы, и именно неприятием лично Путина объясняется позиция многих противников подобного плана), а, с другой, радикально изменить ту систему политических стимулов для развития страны и тем крайне раздвинуть жесткие рамки взаимоотношений власти и общества, которые создает нынешняя конституция.

Именно последнее и является самым главным. Любая конституция в момент принятия пишется с учетом предположений, кто именно займет высший государственный пост. Так Конституция США писалась во многом исходя из личности Джорджа Вашингтона, Конституция Франции 1958 года — Шарля Де Голля, а конституции стран Восточной Европы в ходе «круглых столов» 1989–1990-х как соглашение о разделе власти между старыми и новыми элитами. Однако будучи написана под конкретное лицо, она затем существенным образом влияет на то, как развивается политическая система страны в дальнейшем, создает стимулы для развития следующих поколений.

Ведь тот автократизм, который мы наблюдаем в последние годы, не является изобретением нынешнего президента. Это лишь последовательная реализация всех тех возможностей для установления монополии на власть одной личности, которая была заложена в Конституции 1993 «во имя обеспечения реформ» под Бориса Ельцина. Просто Путин до конца воспользовался всеми теми возможностями, которыми Ельцин по различным причинам личного свойства воспользоваться не мог. И современный политический режим был создан не в 2000-2007, он был рожден в 1993.

Именно в этом и заключаются объективные основания для того, чтобы система распределения власти в стране была, наконец, изменена. И не важно будет она меняться под Путина, Сидорова, Петрова или кого-то еще, Важно то, что возникает шанс изменить те рамки, в которых происходит развитие страны и формируется система взаимосвязей власти и общества. И, напротив, создать те рамки, в которых власть — в гораздо большей степени, чем за все годы так наз. «реформ», — станет зависима от реального мнения населения.

Важнейшим элементом построения демократической системы власти является не просто формально введенная многопартийность или формально конкурентные выборы, а то, каким образом система организации государственной власти обеспечивает сдержки и противовесы между различными государственными институтами, гарантируя, с одной стороны, то или иное меньшинство от произвола того или иного большинства, а с другой — в свою очередь, не давая меньшинству фактически шантажировать имеющееся большинство. Проще говоря, демократическая система, ограничивая органы власти определенными процедурами, в первую очередь должна обеспечивать постоянное согласование интересов различных групп граждан, достижение между ними согласия и компромисса.

Несомненно, что именно поэтому развитие демократии как процесса переговоров и постоянного согласования общественных интересов традиционно связывается с развитием парламентаризма, тем, какую реально роль в стране и обществе играют представительные институты, в которых представители граждан и согласовывают их интересы. По сути, вся история современной демократии есть не что иное история развития парламентских институтов. В свою очередь, с появлением парламентаризма и всеобщего избирательного права политические партии стали неотъемлемым элементом современной цивилизации. Чем больше возрастали функции и независимость представительных органов, тем все более их члены ощущали потребность объединений по тому или иному признаку, чтобы совместно действовать. Чем больше расширялось право голоса и увеличивалось число голосующих, тем более необходимым становилось организовывать избирателей с помощью тех или иных структур, способных познакомить их с кандидатами и привлечь их голоса на выборах. Кроме того, концентрируя тождественные мнения, партии сглаживали индивидуальные различия, партии позволяли формировать связанные программы и концепции.

Все же, что происходило в России после 1993 года, от этого понимания демократии как реального народовластия отстояло крайне далеко. Вместо этого происходила имитация демократических ритуалов, и именно эта имитационность и породила то скептическое и негативное отношение к демократии значительной части населения, так как другой демократии большая часть граждан, к сожалению, никогда не видела. А власти старательно убеждали население — то, что создано в России, и есть «настоящая демократия».

Начавшийся в конце 1980–х — начале 1990-х годах процесс естественного формирования новых общественных структур, который со временем позволил бы цивилизованным путем постепенного аккумулирования общественных интересов создать полноценные политические партии, был прерван силовым путем под редлогом «ускорения реформ». Осуществленное таким образом «реформирование» системы власти не могло не сказаться на процессах общественной эволюции.

По сути же, в 1990–1993 в стране просто произошел переход от системы всевластия одной партии (КПСС) к системе всевластия одной личности (Президента). Все более явственно стала обозначаться тенденция к росту персонификации государственной власти, где решающими становились опора не на общественные структуры, а установление контроля над ситуацией личным окружением конкретного должностного лица.

Так согласно Конституции 1993 года:

1.Президент избирается населением.

2.Выборы проходят по двухтуровой системе

3.Имеется самостоятельный пост главы правительства

4.Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя правительства. Президент назначает и освобождает от должности всех остальных членов правительства, при этом согласия парламента не требуется. Президент может в любой момент отправить правительство в отставку. Президент также осуществляет назначения на множество государственных должностей.

5. Президент может распустить Государственную Думу, если она три раза подряд отклонила представленных кандидатов на пост главы правительства или же в течение трех месяцев дважды выразила недоверие правительству (ст. 111 и 117 конституции РФ). Дума не может быть распущена в период действия чрезвычайного положения, после начала возбуждения процедуры импичмента против президента и в течение первого года своих полномочий.

6. Одно лицо может быть избрано президентом не более двух раз подряд.

7. В случае вакансии поста президента назначаются досрочные выборы, а его обязанности исполняет глава правительства.

Таким образом, в России была создана система, в которой Государственная Дума РФ не может оказывать фактически никакого воздействия на формирование органов исполнительной власти, а полномочия Президента РФ превышают полномочия президента любой демократической страны, в частности полномочия Президента США или Президента Франции.

Так же как и президент Франции, президент России является главой государства, но не главой правительства. Однако во Франции при этом правительство формируется парламентским большинством, в России же парламент лишь утверждает кандидатуру премьер-министра, министров же назначает лично президент, при этом даже не нуждаясь в согласии парламента. При этом во Франции формирование правительства парламентом уравновешивается правом президента на роспуск Национального Собрания.

Президент России также имеет право на роспуск парламента, но это его право ничем не уравновешено. Президент и назначает правительство, и распускает парламент. В такой системе премьер-министр превращается в чиновника, формально возглавляющего правительство, но не имеющего возможности его формировать. При этом он несет ответственность за деятельность правительства и может быть отправлен в отставку, если президент согласится с парламентским вотумом недоверия. Но даже при вотуме недоверия правительству и увольнении конкретного премьер-министра президент может назначить тот же состав правительства. Полномочия президента России также превышают полномочия президента США, так Конгресс США утверждает все персональные назначения в правительстве, президент США также ни при каких условиях не может распустить Конгресс. В отличие от некоторых стран Латинской Америки, президент РФ может избираться на второй срок.

При этом в сочетании с формированием в стране имеющего минимальные полномочия парламента была введена смешанная избирательная система, отдающая половину мест в Государственной думе для выборов по партийным спискам.

Однако развитые парламентские институты не могут функционировать без реальной многопартийности (чему пример — судьба Съездов народных депутатов СССР и РСФСР), также как многопартийность и политическая конкуренция лишаются смысла в условиях бесправия парламентских институтов.

В условиях, когда парламент оказался изначально лишен своих традиционных функций, а Президент получил фактически неограниченные полномочия, постепенная деградация общественных структур, вырождение механизма выборов, сворачивание свободной политической конкуренции и появление «управляемой партийности» стали совершенно закономерными. Это в свою очередь еще более способствовало постепенному усилению режима единоличной власти и невозможности развития нормальной партийной системы.

В условиях отсутствия обладающих реальной властью представительных органов существование партий лишается реальной мотивации в глазах граждан. Манипуляции с законодательством о политических партиях и избирательным законодательством, переход от мажоритарной к пропорциональной избирательной системе не могут дать реальной мотивации к возникновению реальных партий при отсутствии у тех органов, в которые списки партий баллотируются, реальной власти. В условиях заведомой невозможности реализации партиями своих программ межпартийная конкуренция превращается из борьбы идей просто в борьбу за набор парламентских должностей и мандатов (фактически — в борьбу за удовлетворение личных амбиций кандидатов), а программно-идеологическое противостояние (а, следовательно, а выражение партиями интересов тех или иных групп избирателей) приобретает имитационный характер. Следствием такой имитационности становится массовое недоверие граждан к политическим партиям, которое уже длительное время фиксируют все опросы общественного мнения.

Именно поэтому за время, прошедшее со времени падения монополии КПСС на власть и появления механизмов политической конкуренции, в стране не просто не возникло устойчивой партийной системы, но вообще не возникло партий в традиционном понимании этого слова, которые не могут нормально функционировать и существовать при отсутствии полноценных институтов арламентаризма и разделения властей.

Вместо этого существуют партийные «симулякры» — своеобразная ярмарка тщеславия политиков и бизнесменов, которые объединяются вместе только ради получения мандатов, а не ради реализации совместных программ и планов. Эти «партии» скорее некий особый вид коммерческих предприятий — ОАО, ЗАО, ИЧП и т.д., отличающийся от иного бизнеса лишь правом предлагать кандидатов на выборах (чем дальше, тем больше это право становится монопольным). Именно поэтому и программы большинства партий похожи как близнецы-братья — их пишут не для того, чтобы реализовывать, а для того, чтобы получать голоса. Политики с легкостью перекочевывают из левых партий в правые и наоборот, и в этом нет никакого противоречия, так как «идеологичность» подобных «партий» предельна условна. Основная реальная политическая конкуренция в стране и на федеральном уровне, и на уровне региональном носит не межпартийный, а межличностный характер.

Так как слабость представительных органов власти подрывает возможности партий через получение мест в легислатурах реализовать свои предвыборные обещания, а это как уже отмечено, ведет к общему недоверию граждан к ничего не способным сделать при таком институциональном дизайне партиям, то это дополнительно стимулирует то обстоятельство, что и на выборах глав исполнительной власти (выборах Президента на федеральном уровне, выборах губернаторов до 2004, выборов мэров в настоящее время) подавляющее большинство кандидатов и победителей избегают публичного выдвижения от партий. Общая непопулярность партий естественным образом стимулирует дистанцирование от них кандидатов на персональных выборах, стремящихся к расширению, а не сужению своей электоральной поддержки. Вступление губернаторов и мэров в партии в таких условиях преимущественно обусловлено желанием понравиться высшему должностному лицу государства и стремлением обозначить лояльность партии, которая в данный момент рассматривается как очередная «партия власти» (со сменой «партии власти» региональные чиновники с легкостью переходят в новую «партию власти», так многие губернаторы сменили кто 5, а кто и 6 партий).

В таких условиях на общенациональном уровне возможны всего два варианта — или беспартийный, точнее надпартийный президент (что автоматически ведет к реальной беспартийности органов исполнительно власти), или же, если партийные предпочтения президента очевидны (как это отмечается последние годы), начинается массовое вступление всей номенклатуры снизу доверху в эту самую «партию президента», которая приобретает черты партии тотального господства над обществом, что невольно вызывает аналогии с опытом КПСС.

Фундаментальные принципы институционального устройства государства дополняются препятствующими развитию парламентских институтов особенностями российского избирательного и партийного законодательства. Несомненно, что существование партий не является самоцелью, как уже отмечено, они возникли естественным историческим путем как институты, помогающие самоорганизации граждан по общности интересов и целей для решения их общих проблем через представительные органы власти. Таким образом, полноценные политические партии, обеспечивающие постоянную связь с интересами поддерживающих их граждан, являются важнейшим элементом эффективного функционирования системы власти в целом и её связи с гражданским обществом.

Существующие в РФ в настоящее время препятствия для нормального развития партийной системы имеют следствием и низкий уровень самоорганизации общества, что косвенным путем ведет к поддержанию высокого уровня социального патернализма, формированию завышенных ожиданий граждан от действий государства, и как следствие — повышенной организационной и финансовой нагрузке на органы власти в самых различных сферах, требованию граждан предоставления от государства повышенных социальных гарантий и решения проблем, которые в иных условиях могли бы решаться путем общественной самоорганизации.

Констатируя кризис партийных и парламентских институтов в стране, на самом деле речь идет о глубочайшем кризисе взаимоотношений власти и общества, усиливающемся отчуждении между властью, изобретающей все новые механизмы политического самосохранения, и гражданами. В исторической перспективе это неизбежно ведет к снижению эффективности деятельности всех органов власти, в том числе и исполнительной, утратой ими реальной представительности и легитимности в глазах общества.

Именно поэтому наилучшим вариантом, с точки зрения создания условий для нормального цивилизованного развития страны в интересах большинства её граждан, стала бы реальная конституционная реформа, которая укрепила бы подлинное разделение властей, предоставила бы Государственной думе РФ реальные права по формированию Правительства РФ и его персонального состава, а законодательным собраниям субъектов РФ — реальные права по формированию региональных правительств на основании сформированных в законодательных собраниях коалиций большинства. Одновременно можно было бы решить вопрос о законодательном закреплении в Конституции прямых выборов членов Совета Федерации.

Именно это и означало бы создание реальных институциональных предпосылок развитию в стране реального парламентаризма и реальной демократии вместо абстрактных рассуждений о некой «суверенной» демократии.

В конце концов, вопрос не в прилагательных рядом со словом «демократия», а в том кто для кого — граждане для власти или власть для граждан.

Александр Кынев,
кандидат политических наук

09.06.2007

Статья опубликована на сайте Агентства Политических Новостей
Постоянный URL статьи http://www.apn.ru/publications/comments17229.htm#comments

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Александр Кынев: «эрозия «партии власти» началась»

• Демократия.Ру: Кынев А., Агония власти

• Демократия.Ру: Кынев А., Новые избирательные инициативы: отчуждение общества от власти

• Демократия.Ру: Кынев А., Зачистка от демократии

• Демократия.Ру: Кынев А., Синдром технолога

• Демократия.Ру: Кынев А., Социальная борьба в виртуальном пространстве

• Демократия.Ру: Драгунский Д., Разделение властей и народа

• Демократия.Ру: Вишневский Б., Демократия без Президента. Возможен ли в России закон без диктатуры

• Демократия.Ру: Чеботарев Ю., Демократия по-путински 2007

• Демократия.Ру: Гликин М., Самарина А., К Конституции все-таки подбираются