Программа на послезавтра. Нам пока не до парламентской республики. Она у нас — «недопарламентская»

Дискуссия о нашей Конституции, кажется, вновь набирает силу. Разные представления о том, насколько своевременно сейчас ставить вопрос о ее пересмотре, высказывают люди одной политической ориентации. Мой друг и коллега Борис Вишневский убежден: без перехода к парламентской республике в России не будет ни демократии, ни плюрализма, ни политической конкуренции («Новая газета», 2007, № 56). Свою позицию он обосновывает следующим образом:

— наша Конституция — «не плод общественного согласия и не облеченные в правовую форму установившиеся в обществе традиции». Она, завершив «войну властей», закрепила победу исполнительной власти над законодательной;

— уязвима даже глава, фиксирующая свободы и права человека и гражданина. Ее статьи не содержат того, что было даже в советских конституциях, — указаний на гарантии прав;

— «президентская вертикаль» — глухая стена, отделяющая власть от общества. Не убрав ее, мы не изменим ситуацию в стране;

— бессмысленно защищать Конституцию, опасаясь, что изменения могут ее лишь ухудшить. Если власть захочет вторгнуться в Основной закон, она сделает это с легкостью, а поправки вроде введения третьего президентского срока при сохранении нынешней системы «не имеют никакого значения»;

— политическая реформа, переделка Конституции — понятная гражданам идея, которую ищет, но пока еще не нашла оппозиция. Так сказать, «основное звено».

С некоторыми суждениями Бориса Вишневского нельзя не согласиться. Другие нуждаются в серьезных оговорках и уточнениях. Третьи вызывают у меня возражения.

Прежде всего — об условиях, при которых наша Конституция появилась на свет. Сейчас картинку нередко рисуют так: президент и его сторонники, охваченные жаждой власти и воплощавшие авторитарное зло, сломили сопротивление отстаивавшего свои права и права граждан народного представительства и навязали, «расстреляв непокорный парламент», «сверхпрезидентскую, «монархическую» Конституцию. Этот лубок нимало не соответствует действительности: свидетельствую как участник событий, всегда выступавший за компромисс, поиск согласия. Конечно, утверждение Конституции посредством конституционной же процедуры через Съезд народных депутатов избавило бы нас от многих бед. Но согласия-то как раз достичь не удалось, и вовсе не по вине тех только сил, которые поддержали президента.

Сначала именно парламент заблокировал прохождение проекта, который подготовила его собственная Конституционная комиссия. Один из его вариантов, который шел под девизом: «Правительство, ответственное перед парламентом». Вслед за тем действительно развернулась война, но не просто между исполнительной и законодательной властью, а между двумя коалициями.

Одна из них, президентская, объединила реформаторские слои новой бюрократии и демократов. В другой, возглавлявшейся группой руководителей парламента, доминирующая роль все очевиднее переходила к консервативным, прокоммунистическим и национал-державническим силам. Обе стороны апеллировали к номинально действовавшей Конституции, обезображенной противоречивыми поправками: одна — к разделению властей, другая — к Советам как высшей власти. Обе обосновывали свою легитимность всенародным избранием. Обе осенью 1993 г. вышли за рамки закона: президент — издав указ о роспуске парламента; а группа депутатов, назвавшая себя Х Съездом, но насчитывавшая к решающим дням противостояния даже менее четверти его первоначального состава, — санкционировав вооруженный мятеж.

Конечно, утвержденная всеобщим голосованием в декабре 1993 г. Конституция в основном реализовала волю победителя. Она содержит серьезные перекосы, на которые справедливо указывают ее критики. Но вещи познаются в сравнении. Когда конституционный процесс весной 1993 г. зашел в тупик, от имени президента был выдвинут проект, который действительно учреждал «сверхпрезидентскую», я бы даже сказал, экзотическую политическую систему. Он, однако, подверг-ся основательной переработке на Конституционном совещании летом 1993 г. То был законосовещательный, но довольно представительный орган, включавший людей разных политических ориентаций. Возможно, удалось бы добиться большего, если бы непримиримая оппозиция не объявила бойкот всем президентским инициативам. После своей победы президент, вероятно, мог бы «продавить» любой вариант. Но по многим существенным позициям он отступил. Конституция, которую мы в итоге получили, — далеко не худший из возможных тогда вариантов.

Что же касается «правового оформления» в ней «российских исторических традиций», то она как раз и отразила традицию достаточно укорененную — авторитарную, персоналистскую. Не только эту, но ее — в высокой степени.

Глава о правах и свободах — предмет законной гордости авторов Конституции. Ни в одной из наших прежних Конституций не содержался столь развернутый перечень прав и свобод, в частности политических.

По мнению обозревателя «Новой» Вишневского, однако, сравнение с ними — не в пользу нынешней Конституции, поскольку в советских предшественницах было записано, чем гарантируется каждое из дарованных прав. Но ведь то были в основном формулы, лежащие за пределами непосредственного конституционного регулирования, как то: «социалистическая система хозяйства», «неуклонный рост производительных сил», «забота о престарелых гражданах» и т.п. Как все эти замечательные гарантии действительно обеспечивали наши права, к примеру, на жилище, на бесплатную медицинскую помощь и многие другие, мы еще не успели забыть, как реализовались при всех велеречиво заявленных «гарантиях». Кроме того, сама Конституция жестко ограничивала политические права: «в соответствии с целями коммунистического строительства» и т.д. Кто, согласно той же Конституции, был интерпретатором «интересов» и «целей», тоже известно.

В чем Вишневский безусловно прав: торжественно провозглашенные права и свободы во многом фиктивны. Реальные гарантии прав и свобод располагаются в двух плоскостях. Это, во-первых, собственно конституционные гарантии, а именно: надлежащий баланс государственных институтов, действительное разделение властей (прежде всего — независимый суд). А во-вторых, что еще важнее — такое соотношение общественно-политических сил, которое не позволяет профанировать самое Конституцию, то есть обеспечивает «конституцию в жизни», а не только «конституцию в книгах».

В том, какая модель организации государственной жизни заложена в Конституцию, — ее действительный и главный дефект. Мне хотелось бы только предостеречь от двух вещей: зацикливании критики на полномочиях президента и преувеличении достоинств парламентской республики.

Российская Конституция действительно отличается чрезмерной концентрацией власти в руках президента. Он формально не отнесен ни к одной из ее ветвей, а по сути (то есть по тексту Конституции) возвышается над ними всеми. Он оказывает решающее влияние на формирование и функционирование каждой из них. Сверх того, президент фактически возглавляет оба подразделения раздвоенной исполнительной власти: внеконституционное политическое правительство (администрацию, Совбез, госсовет, наместников в регионах и т.д.) и собственно правительство, которое самостоятельной политической роли не играет. Наконец, в лице президента соединены две роли: арбитра и актора на политической арене. Это заведомо исключает приемлемый баланс государственной власти.

Но все же главный дисбаланс нашей Конституции не в том, что она наделяет президента избыточными полномочиями. В американской политической системе тоже гипертрофированную подчас роль приобретают советники президента. Французский президент наделен не обусловленным какими-либо ограничениями правом распускать парламент. Реальная наша проблема — в отсутствии значимых сдержек и противовесов президентской власти. Противовесов прежде всего в обществе. Но противовесов также и в Конституции. Система наша не столько «сверхпрезидентская», сколько «недопарламентская», «недосудебная».

Наша беда — слабый, лишенный действенных рычагов влияния и контроля над исполнительной властью парламент с верхней палатой, представляющей пародию на представительное учреждение. Управляемый чиновниками в центре и в регионах суд, творящий во многих случаях «басманное» правосудие. Прокуратура — «око государево».

На начальном этапе надо ввести в четко определенные законом рамки все учреждения, которыми оброс институт президентства и которые сейчас президент создает, наделяет полномочиями, реорганизует и упраздняет по своему усмотрению. Речь идет о том, чтобы рядом с сильным президентом возвысить роль и влияние иных институтов государственной власти. Это не игра с нулевой суммой. И это можно сделать, не затрагивая Конституцию — подправляя государственную конструкцию изданием законов, постановлениями Конституционного суда и т.д.

Защищая неприкосновенность Конституции, утверждает Вишневский, демократы никоим образом не помешают ее ухудшению, если такое замыслит власть. В той ситуации, какая стала складываться начиная с 2000 года, это так. Но, во-первых, так было не всегда. В 90-е годы не раз возникали искушения конституировать государственную идеологию (в виде «национальной идеи»), ослабить светский характер государства, восстановить государственную запись о национальности гражданина — да мало ли еще что сотворить — и всякий раз Конституция накладывала на это узду. Во-вторых, если наша власть плотно контролирует конституционный процесс, то еще легче ей не допустить те изменения, которые поведут к ослаблению пресловутой вертикали. И тогда любые инициативы в этом направлении пока беспредметны.

Не могу согласиться с тем, что и при нынешней ситуации так уж безразлично, будет ли одно и то же лицо занимать ключевой пост в государстве 8, или 10, или 15, или еще сколько-то лет. Мы не знаем, что может произойти за эти годы, и все-таки лучше, если конституционный императив ротации хоть в какой-то мере будет сдерживать окостенение системы.

Борьбу за изменение Конституции нам предлагают использовать как своего рода архимедов рычаг в избирательной стратегии оппозиции. Довод: требование поменять политическую систему оригинальнее и выигрышнее, чем обещания социальных благ, с которыми будут выступать все. Боюсь, однако, что это — во всяком случае, на сегодняшний и, скорее всего, на завтрашний день — аберрация. Добро бы то был бы взгляд из Киева или Тбилиси. Но трудно постичь, как сочетается эта идея с российской социальной реальностью.

Все без исключения социологические опросы показывают, во-первых, что «президентская вертикаль» в сознании большинства нашего общества не отделяет власть от народа, как утверждает Вишневский, а затушевывает суть и основания существующей власти. Требование передать властные полномочия от президента парламенту, институту, к которому граждане относятся с недоверием или даже пренебрежением (кстати, вполне заслуженными), едва ли встретит у них широкое понимание и поддержку. Во-вторых, людей волнуют больше всего проблемы социальные и экономические: рост цен, низкие зарплаты и пенсии, коррупция, разгул преступности. Конечно, многое из всего этого коренится в нашей политической системе. Но трудно доказать — и еще труднее объяснить массам избирателей, что сам по себе переход к парламентской республике — верное и эффективное противоядие от угнетающих нас зол.

И не грозит демократической оппозиции перспектива «конкурировать с властью по части обещаний» (я бы добавил — и с популистами, призывающими «отнять и поделить» богатства страны), если по-умному выстроить избирательную стратегию. Преимущество демократов (и в особенности «ЯБЛОКА») — в том, что у них есть реалистическая программа, к реализации которой можно приступить сегодня, не притрагиваясь к Конституции. Реальная проблема — как внятно и убедительно донести ее до наших сограждан, которым позорное телевидение внушило: «у демократов нет программы»

Хотелось бы вообще предостеречь против своего рода юридического фетишизма: замените плохой закон хорошим, и жизнь изменится. При нынешней Конституции мы прожили уже немало разных лет, и не она одна повинна в том, что авторитарная реставрация набирает силу. Чтобы остановить ее, требуются не столько конституционные поправки, сколько изменение соотношения общественных сил. Конституционная реформа могла бы закрепить уже произошедшие сдвиги. Но она не годится ни как их предпосылка, ни как знамя.

Что именно следует поменять в Конституции и законодательстве вообще, какие именно прерогативы вернуть парламенту и какие ограничить или уточнить у президента — будет решаться в политической борьбе, в частности, методом проб и ошибок. Открывая дискуссию, обозреватель «Новой» Борис Вишневский предложил некоторый вектор, желательное направление изменений политической системы. Что ж, такое обсуждение с непредсказуемым итогом небесполезно. Не следует лишь упускать из виду, что вопрос этот может быть поставлен в повестку дня де-юре едва ли раньше, чем послезавтра.

Виктор Шейнис,
член федерального бюро «ЯБЛОКа»

22.08.2007

Статья опубликована в Новой Газете
Постоянный URL статьи http://www.novayagazeta.ru/data/2007/64/12.html

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Кынев А., Все ли дело в сроке?

• Демократия.Ру: Вишневский Б., Демократия без Президента. Возможен ли в России закон без диктатуры