"Потешный" парламентаризм

Несомненно, что за последние 20 лет политическая система нашей страны, возникшей на осколках СССР, претерпела радикальные изменения. Обыденностью стали конкурентные выборы, на место монополии одной партии формально пришла многопартийная система, в той или иной степени реализованы основные права и свободы человека и гражданина.

Тем не менее, политическое развитие страны, его соответствие демократическим традициям последние годы вызывает все большее беспокойство общественности как внутри страны, так и за ее пределами.

Все более и более сокращается и ограничивается межпартийная конкуренция, партии фактически оказываются под государственным контролем (формируется так называемая "управляемая партийность"), практикуется силовое вмешательство органов власти в процесс выборов.

В 2000-е годы нормой стало определение российского политического режима как "управляемой демократии", "электоральной демократии", "нелиберальной демократии", "имитационной демократии", то есть обозначение его как чего-то существенно отличающегося от существующих демократических стандартов.

Затем сами представители власти устами заместителя руководителя администрации президента Владислава Суркова ввели термин "суверенная демократия" в качестве противопоставления её "демократии западной", как оправдание того, что приемлемые для западного общества демократические стандарты не могут быть реализованы в России. Основные положения концепции "суверенной демократии" были изложены Сурковым еще в феврале 2006 года на встрече с представителями "Единой России". Однако кроме антизападной и псевдонациональной риторики данные рассуждения не содержат по сути никакого обоснования того, что российская демократия по отношению к гражданам страны должна отличаться от того, каковы права французов во Франции, поляков в Польше и т.д. По сути, происходит замена реального смысла демократии как способности и права граждан формировать власть на псевдонациональные лозунги, то есть демократия внутри страны заменяется на "демократию" между странами (получается софистика – "демократия" между странами ведет к тому, что внутри страны от неё можно отказаться).

Однако представляется, что тем самым существующие проблемы демократического развития страны уводятся от реальных сущностных причин того, почему же в России в настоящее время не работают считающиеся демократическими политические механизмы. Проблема не в том, что кто-то кому-то что-то навязывает, а в том, что изначально при формировании структуры власти в стране были нарушены системные взаимосвязи, позволяющие власти быть эффективным инструментом защиты интересов гражданского общества.

Имитация демократии как следствие имитации парламентаризма

Как представляется, возникновение в стране режима т.н. "управляемой демократии" (или "суверенной демократии" в устах официальных идеологов нынешней "партии власти") является прямым и неизбежным следствием той конституционной модели, которая была сформирована в стране в 1993 году.

В условиях, когда парламент оказался изначально лишен своих традиционных функций, а президент получил фактически неограниченные полномочия, постепенная деградация общественных структур, вырождение механизма выборов, сворачивание свободной политической конкуренции и появление "управляемой партийности" стали совершенно закономерны.

Это в свою очередь еще более способствовало постепенному усиление режима единоличной власти и невозможности развития нормальной партийной системы.

В условиях отсутствия обладающих реальной властью представительных органов существование партий лишается реальной мотивации в глазах граждан. Манипуляции с законодательством о политических партиях и избирательным законодательством, переход от мажоритарной к пропорциональной избирательной системе не могут дать реальной мотивации к возникновению реальных партий при отсутствии у тех органов, в которые списки партий баллотируются, реальной власти. В таких условиях заведомой невозможности реализации партиями своих программ межпартийная конкуренция превращается из борьбы идей и программ просто в борьбу за набор парламентских должностей и мандатов (фактически – в борьбу за удовлетворение личных амбиций кандидатов), а программно-идеологическое противостояние (а, следовательно, выражение партиями интересов тех или иных групп избирателей) приобретает имитационный характер. Следствием такой имитационности становится массовое недоверие граждан к политическим партиям, которое уже длительное время фиксируют все опросы общественного мнения.

Именно поэтому за время, прошедшее со времени падения монополии КПСС на власть и появления механизмов политической конкуренции, в стране не просто не возникло устойчивой партийной системы, но вообще не возникло партий в традиционном понимании этого слова, которые не могут нормально функционировать и существовать при отсутствии полноценных институтов парламентаризма и разделения властей.

Начавшийся в конце 1980-х – начале 1990-х процесс естественного формирования новых общественных структур, который со временем позволил бы цивилизованным путем постепенного аккумулирования общественных интересов создать полноценные политические партии, под предлогом "ускорения реформ" был прерван силовым путем.
Осуществленное таким образом "реформирование" системы власти не могло не сказаться на процессах общественной эволюции.

Изменение роли региональных парламентов

Не вызывает сомнений, что отмена прямых выборов губернаторов существенно изменила роль региональных парламентов. Независимо от изменения правил выборов и появления новых механизмов контроля над депутатами через усилившуюся государственно-партийную иерархию ценность депутатского мандата в региональном ЗС, несомненно, выросла.

Именно поэтому выросла и потребность в контроле над депутатским корпусом.

Для оценки роли парламента важно сочетание двух элементов – собственно объема полномочий парламента и степени персональной политической независимости депутатов. Лишь наличие обоих элементов означает появление полноценного парламентского механизма (в Советском Союзе, например, формально советы имели всю полноту власти, но депутаты были лично полностью зависимы). Именно поэтому ожидания того, что роль законодательных собраний вырастет просто потому, что они будут голосовать за безальтернативную кандидатуру на пост губернатора, оказались столь призрачны. Как мы видим, одного этого оказалось недостаточно.

Предложенная в президентском законопроекте формула роспуска Законодательного Собрания после повторного неутверждения президентского выдвиженца сделала процедуру "утверждения" иллюзорной и формальной, так как очевидно, что в подобных условиях вряд ли найдется (и пока не нашлось) Законодательное Собрание, которое пойдет против воли президента.

Таким образом, новая формула назначения губернаторов автоматически реальную власть региональных ЗС почти не увеличила. Тем не менее, возросла политическая роль Законодательных Собраний, но уже по другим, гораздо более широким и разнообразным причинам. Проще говоря, у них не стало больше власти, но в них стало гораздо больше политики.

Дело в том, что помимо отмены выборности губернаторов, комплекс предложенных инициатив делает Госдуму органом, куда независимый, а тем более оппозиционный политик попасть почти не может. В результате: губернаторов избирать нельзя, Госдума – "для избранных", но остается большое число людей, имеющих политические амбиции и потребность в статусе, и большое число структур, заинтересованных в сохранении пусть небольших, но собственных рычагов влияния на власть. Им будет нужно и жизненно необходимо сохранить себя в политике и иметь площадку для заявления и защиты своих позиций. Таких площадок после президентских реформ остается две – региональные Законодательные Собрания и органы местного самоуправления. Последние представляют собой самый низкий уровень власти. Действительно политически интересен и влиятелен он лишь в довольно крупных городах (в которых, кстати, тоже идет борьба за то, чтобы глав администраций назначать, а не избирать). Есть еще гипотетическая возможность того, что будет введена выборность населением Совета Федерации, но скорее всего и там придумают механизм, в максимальной степени отстраняющий от этого процесса собственно население.

Таким образом, именно Законодательные Собрания постепенно становятся теми органами, куда направляют свои основные усилия все те, кому новая система власти в стране не дает возможности защищать свои интересы в федеральном парламенте или на уровне губернаторов. Это значит, что именно там будет постепенно формироваться реальная повестка дня, интересующая население того или иного региона. Это означает, что именно там будет в максимальной степени находить свое выражение общественное мнение, независимо от того, как институционально зависимы депутаты.

Усиление контроля над депутатами, конечно, тормозит влияние данных закономерностей, но их роль может резко усилиться при изменении политической ситуации в стране, к примеру, в случае утраты своего положения господствующей партией и раскола в федеральной элите.

С учетом все большего при такой избирательной системе отчуждения федерального парламента от интересов конкретных регионов есть основания полагать, что легитимность федеральной власти будет неизбежно снижаться в пользу региональной представительной власти – единственной, где у населения останутся персональные представители и единственной в новой системе, способной учитывать специфические интересы конкретного региона. И любой (!) возможный конфликт между избранным населением региональным парламентом и назначенным губернатором в этой ситуации будет приобретать характер конфликта между регионом и федеральным центром. А возникновение таких конфликтов рано или поздно неизбежно. Попытка якобы унифицировать реально непохожие и очень разные по своей экономической структуре, истории, традициям, национальному составу регионы не может не привести к обострению осознания этих различий, ведь именно в отсутствии права на что-то ты наиболее четко осознаешь реальную потребность в нем.

Эта грань между "инкубаторами демократии" и "зернами распада" очень зыбкая, и чтобы одно не перешло в другое, нужна политическая мудрость и гибкость тех, кому в новой системе будет суждено принимать кадровые решения и руководить регионами. Опасности, которые создает новая система, очень высоки, и реализуется ли их потенциал, покажет только время.

Несомненно, что осознавая эти угрозы, власть и пытается максимально поставить под контроль региональные Законодательные Собрания, запретив, к примеру, избирательные блоки и т.д. Но, во-первых, даже многие региональные отделения федеральных политических партий сильно отличаются от своих "материнских" федеральных структур, легко ставятся под контроль теми или иными региональными группировками и являются, конечно, не партиями а их имитацией (в результате, к примеру, в ЗС Приморского края формальное большинство у "Единой России", но голосуют депутаты, как правило, не по рекомендациям политсовета регионального отделения, а по рекомендациям администрации края). Во-вторых, на региональном уровне по большей части сохраняется смешанная избирательная система, а значит и возможность избрания независимых депутатов. Можно, конечно, вообще запретить и в регионах мажоритарные выборы или же разрешить даже в округах выдвигаться только от политических партий. Но запрет на публичную политику тогда приведет к тому, что в стране вообще не останется легитимных в глазах населения органов власти, и проигнорированный региональный интерес начет формироваться уже вне ЗС, что приведет к радикализации и маргинализации оппозиции, возможности возникновения политического терроризма, что особенно опасно в национальных республиках.

Дальнейшие пути развития политической системы

Таким образом, политические системы российских регионов сегодня в основном пока также далеки от системы развитого парламентаризма, как и политическая система страны в целом. В значительной степени мы пока имеем имитацию представительности, как и имитацию наличия политических партий, и конкуренции на выборах.

Основная политическая конкуренция в стране и на федеральном, и региональном уровне носит не межпартийный, а межличностный характер. Слабость представительных органов власти подрывает возможности партий через получение мест в легислатурах реализовать свои предвыборные обещания, а это ведет к общему недоверию граждан к реально ничего не могущим сделать при таком институциональном дизайне партиям.

Такое положение дополнительно стимулирует то, что и на выборах глав исполнительной власти (выборах президента на федеральном уровне, выборах губернаторов до 2004 года, выборов мэров в настоящее время) подавляющее большинство кандидатов избегают публичного выдвижения от партий. Общая непопулярность партий естественным образом стимулирует дистанцирование от них кандидатов на персональных выборах, стремящихся к расширению, а не сужению своей электоральной поддержки. Вступление губернаторов и мэров в партии в таких условиях носит преимущественно характер выражения подобострастного отношения к высшему должностному лицу государства и стремления обозначить лояльность партии, которая в данный момент рассматривается как очередная "партия власти" (региональные чиновники с легкостью переходят в новую "партию власти", так многие губернаторы сменили кто 5, а кто и 6 партий). В таких условиях на общенациональном уровне возможны всего два варианта – или беспартийный, точнее надпартийный президент (что автоматически ведет к реальной беспартийности органов исполнительно власти), или же, если партийные предпочтения президента очевидны, начинается массовое вступление всей номенклатуры снизу доверху в эту "партию президента", которая приобретает черты партии тотального господства над обществом, что невольно вызывает аналогии с опытом КПСС.

Фундаментальные принципы институционального устройства государства дополняются препятствующими развитию парламентских институтов особенностями российского избирательного и партийного законодательства. Несомненно, что существование партий не является самоцелью. Как уже отмечено, они возникли естественным историческим путем как институты, помогающие самоорганизации граждан по общности интересов и целей для решения их общих проблем через представительные органы власти. Таким образом, полноценные политические партии, обеспечивающие постоянную связь с интересами поддерживающих их граждан, являются важнейшим элементом эффективного функционирования системы власти в целом и её связи с гражданским обществом. Существующие в РФ в настоящее время препятствия для нормального развития партийной системы имеют следствием низкий уровень самоорганизации общества, что косвенным путем ведет к поддержанию высокого уровня социального патернализма, формированию завышенных ожиданий граждан от действий государства, как следствие – повышенной организационной и финансовой нагрузке на органы власти в самых различных сферах, требованию граждан от государства повышенных социальных гарантий и решения проблем, которые в иных условиях могли бы решаться путем общественной самоорганизации.

Кризис партийных и парламентских институтов в стране свидетельствует о глубочайшем кризисе взаимоотношений власти и общества, усиливающемся отчуждении между властью, изобретающей все новые механизмы политического самосохранения, и гражданами. В исторической перспективе это неизбежно ведет к снижению эффективности деятельности всех органов власти, в том числе, исполнительной, утратой ими реальной представительности и легитимности в глазах общества.

Несомненно, положение в различных регионах имеет свои особенности, главными из которых являются численность ассамблеи (а, соответственно, и примерное число избирателей на одного депутата), число депутатов, работающих на постоянной основе, перечень постов, для назначения на которые требуется согласие депутатов, наличие Контрольно-счетной палаты, информационная открытость деятельности ЗС, возможность выражения недоверия руководству региона, характер избирательной системы, который в свою очередь влияет на независимость депутатов. Даже при всей жесткости федерального законодательства оно оставило регионам определенное поле для маневра, позволяя или усугубить или несколько компенсировать недостатки федерального законодательства. Регионы остались самостоятельны в определении численности депутатского корпуса (а, следовательно, и размеров избирательных округов), заградительных барьеров (определен лишь предельный размер барьера), размеров избирательных фондов и т.д. То есть даже в условиях новой унификации степень демократичности избирательного процесса в регионе во многом остается производной от внутрирегиональной политической ситуации, что говорит о сохранении существенного различия реальных политических практик, несмотря на жесткие нормативные стандарты.

Александр Кынев
23.08.2007

Статья опубликована на сайте Новая Политика
Постоянный URL статьи http://www.novopol.ru/material26310.html

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Кынев А., Иллюзия выбора. Система политических партий в России и избирательные права граждан

• Демократия.Ру: Кынев А., Госдума в преддверии дерегионализации

• Демократия.Ру: Кынев А., Время зачищать

• Демократия.Ру: Кынев А., Мафиозная автократия

• Демократия.Ру: Кынев А., Агония власти

• Демократия.Ру: Александр Кынев: «эрозия «партии власти» началась»

• Демократия.Ру: Кынев А., Подмосковный "бублик" и "Боевое братство"

• Демократия.Ру: Кынев А., Ленинградская область: борьба в тени Петербурга

• Демократия.Ру: Кынев А., Расщепление "ЕдРа"