Закон о выборах депутатов Госдумы: региональные аспекты

25 октября Госдума приняла во втором чтении закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В предыдущем выпуске РРБ сообщалось об инициативе центристов по повышению заградительного барьера до 12,5%. Этот политический ход, по признанию лидера группы «Регионы России» Олега Морозова, был призван подготовить общественное мнение к идее повышения барьера, но до более реалистических 7%. В качестве другого пробного шара в октябре А. Исаевым, Ф. Гайнуллиной и К. Косачевым (фракция ОВР) была внесена поправка, предлагавшая повысить барьер до 7% только для избирательных блоков. Однако эта поправка всерьез не рассматривалась, поскольку нарушала принцип равенства избирательных объединений и избирательных блоков.

Главная же идея была оглашена заместителем руководителя президентской администрации В. Сурковым и спикером Совета Федерации Сергеем Мироновым: поднять барьер для всех до 7%, но не с ближайших выборов, а со следующих. Такую же позицию занял и председатель Центризбиркома Александр Вешняков, являющийся представителем президента по данному законопроекту. Кроме того, в качестве страховки А. Вешняков предложил дополнить поправку о 7%-ном барьере нормой, согласно которой в случае, если барьер преодолеет менее четырех списков, к распределению мандатов должны быть допущены списки, получившие менее 7%, чтобы число партий и блоков, прошедших в Госдуму, было не меньше четырех (в действующем законе есть аналогичная норма для двух списков, а в новый закон для ближайших выборов предложена такая же норма для трех списков).

Соответствующая поправка была внесена совместно лидерами четырех центристских фракций и групп (В. Володиным, О. Морозовым, В. Пехтиным, Г. Райковым), руководителем фракции ЛДПР И. Лебедевым и заместителем руководителя фракции СПС Б. Надеждиным 16 октября (срок подачи поправок истек еще 1 сентября, но в профильном Комитете по государственному строительству к таким нарушениям относятся снисходительно). На заседании комитета она получила почти всеобщую поддержку, против был только депутат от «Яблока» Сергей Попов. На пленарном заседании эту поправку поддержали представители «Единства», ОВР, КПРФ, ЛДПР, группы «Народный депутат». Категорически против высказался представитель «Яблока» Сергей Митрохин. Против был также представитель Агропромышленной группы Олег Смолин (отметив, что это его личная точка зрения). Союз правых сил от участия в обсуждении уклонился. А. Вешняков назвал поправку «корректной и справедливой». И она была принята 344 голосами.

Помимо вопроса о повышении барьера в ходе обсуждения законопроекта велись дебаты по ряду вопросов, связанных с региональными аспектами выборов в Госдуму. Так, Б. Надеждин предложил отказаться от принципа, согласно которому в любом регионе должен быть образован как минимум один одномандатный округ. Реализация этого принципа приводит к крайне неравномерному распределению избирателей по округам: от 782 тыс. (Курганская область) до 13 тыс. (Эвенкийский АО). Еще в 1998 г. этот принцип оспаривался в Конституционном суде, однако судьи пришли к выводу, что отступление от принципа равенства избирательных прав в пользу принципа федерализма допустимо с точки зрения Конституции. Тем не менее Б. Надеждин полагает, что интересы регионов обеспечиваются их равным представительством в Совете Федерации, а для выборов в Госдуму важнее обеспечить равное представительство избирателей независимо от места их проживания.

При обсуждении этого вопроса на заседании Комитета по государственному строительству стало ясно, что полная реализация поправки Б. Надеждина невозможна из-за опасности обострения межнациональных отношений (в частности, на Кавказе). Тогда он предложил компромиссный вариант: не распространять принцип обязательного образования округа на субъекты, входящие в состав других субъектов Федерации. Эта поправка касается семи из десяти автономных округов (Чукотский АО еще в 1992 г. был выведен из состава Магаданской области, а Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО имеют достаточную численность населения для образования полноценных избирательных округов). В таком виде поправка Б. Надеждина была поддержана большинством членов комитета. Однако А. Вешняков с этим не согласился и в ходе пленарного заседания вынес поправку на отдельное голосование. По его мнению, предложенная Б. Надеждиным норма нарушает принцип равенства субъектов и поэтому может быть оспорена в Конституционном суде. В результате за поправку проголосовали всего 63 депутата.

Много споров вызвали нормы, связанные с разбиением партийного списка на общефедеральную часть и региональные группы. На выборах 1993 г. разбиение списка не было обязательным. Закон, принятый в 1995 г., обязывал избирательные объединения и блоки разбивать список на региональные группы, при этом в общефедеральной части списка не могло быть больше 12 кандидатов. После выборов 1995 г. высказывалось мнение, что это правило «12 апостолов» оказалось препятствием на пути создания крупных блоков и усилило фрагментацию политического спектра. В результате в законе 1999 г. максимальное число кандидатов в общефедеральной части списка было увеличено до 18. Однако такое нововведение привело к тому, что в «Блоке Жириновского» депутатские мандаты получили только кандидаты из общефедеральной части.

Разработчики нового закона предложили уменьшить число кандидатов в общефедеральной части до девяти. Эта норма была подвергнута критике, поскольку число девять не имеет какого-либо серьезного обоснования. Б. Надеждин предложил сократить общефедеральную часть списка до трех. А. Исаев высказался за сохранение нормы действующего закона. И. Лебедев и О. Смолин предложили увеличить это число до 15, а Ф. Гайнуллина - до 21. Но в большей части поправок предлагалось вернуться к норме 1995 г. - 12 кандидатов. Такие поправки были поданы депутатами от КПРФ, «Яблока» и ЛДПР, а также группой членов Совета Федерации. Они были поддержаны Комитетом по государственному строительству и А. Вешняковым. Однако А. Исаев на пленарном заседании добился поддержки своей поправки - за нее проголосовал 301 депутат (несмотря на то, что А. Вешняков был против).

Одним из нововведений закона стало требование, чтобы список состоял не менее чем из семи региональных групп. Против этой новеллы не было серьезных возражений. Правда, Б. Надеждин на заседании Комитета по государственному строительству предлагал отказаться от нормы, согласно которой партия снимается с регистрации, если в результате выбытия кандидатов в списке останется меньше семи групп. Но на пленарном заседании этот вопрос не поднимался.

А. Салий (руководитель рабочей группы по подготовке проекта ко второму чтению) и Б. Надеждин попытались изменить традиционный порядок распределения депутатских мандатов внутри региональной группы - в соответствии с порядком размещения кандидатов в списке. Б. Надеждин предложил дать каждой партии право самой устанавливать методику такого распределения. Однако это предложение не получило поддержки, и Б. Надеждин присоединился к поправкам А. Салия. Суть их состоит в том, что если один из лидеров региональной группы избирается по одномандатному округу, то причитающийся ему мандат по федеральному округу переходит не к следующему по списку кандидату, а к кандидату из того же региона. По мнению А. Салия и Б. Надеждина, такой порядок мог бы способствовать более активному участию в избирательной кампании кандидатов, занимающих скромные места в региональной группе, а также повышению ответственности региональных партийных организаций.

Это предложение вызвало длительные споры в Комитете по государственному строительству. В конечном счете его поддержало большинство членов комитета, а А. Вешняков был категорически против. Похоже, что предложение вызвало неоднозначное отношение и внутри разных фракций: представители регионов отнеслись к нему скорее положительно, в то время как партийное руководство увидело в этом ослабление своих позиций. На пленарном заседании поправки А. Салия были вынесены на отдельное голосование и получили лишь 187 голосов.

Статья опубликована в «Российском региональном бюллетене»
Института «Восток-Запад», №20, 2002г.

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Институт Восток-Запад: «Российский региональный бюллетень»

• Демократия.Ру: Текст к первому чтению проекта федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

• Демократия.Ру: А.Любарев. Кто защитит интересы избирателя? О «барьерах» и потерянных голосах