Дура лекс

Кригер И.

Государство последовательно вытесняет некоммерческие организации с правового поля

Около двух с половиной лет назад вступили в силу поправки в законодательство о некоммерческих организациях (НКО). Тогда представители крупнейших отечественных и иностранных НКО, зарубежные правительства, авторитетные международные организации и даже Общественная палата РФ предупреждали о вредности нововведений, но не были услышаны. «Новая» подвела итоги действия нового законодательства об НКО.

«Dura lex sed lex» («Закон суров, но это закон»), — говорили римляне. Законы современной России далеки от чеканных латинских актов, а их суровость легко искупается необязательностью исполнения — кроме случаев, когда закон необходимо применить к тем, кто считается недругами власти. Вокруг законопроекта об НКО было сломано немало копий. По мнению специалистов, закон неудачно сконструирован и противоречит, кроме российских законов, целому букету международных конвенций и пактов. Даже лояльная государству Общественная палата выразила неудовольствие: «Законопроект концептуально неприемлем. Он не содержит почти никаких положительных новаций, которые надо было бы сохранить, в то время как количество проблемных положений в нем так велико, что исправить их не представляется возможным».

Тем не менее в декабре 2005 года Госдума одобрила проект, 17 января 2006 года текст опубликовала «Российская газета», а спустя три месяца «усовершенствованное» законодательство об НКО вступило в силу.

Суть поправок

Новации были таковы. Во-первых, изменился «качественный состав» учредителей или участников некоммерческой организации. Создать ее, например, теперь не вправе иностранец или апатрид, чье пребывание в России власти сочли нежелательным, или гражданин России, которого суд признал «экстремистом».

Во-вторых, изменились основания для отказа в регистрации НКО. Их стало даже больше, чем предусматривают правила для коммерческих организаций. Чиновник может посчитать, например, что название НКО «оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан». Или что поданные документы «оформлены в ненадлежащем порядке» (что это значит, закон не объясняет). Кстати, глава Федеральной регистрационной службы (ФРС) Сергей Васильев почему-то не захотел ответить на наши вопросы — например, считаются ли опечатки в документах основанием для отказа.

Стало практически невозможно с первого раза зарегистрировать НКО. В прошлом году более 11 000 НКО из более чем 227 000 организаций получили отказ в регистрации (пальму лидерства держат Петербург и Ленинградская область). Кстати, отказ в регистрации — это потраченные впустую 2000 рублей пошлины и одновременно — доход казне. Чтобы избежать проволочек, НКО прибегают к помощи «специалистов». В Москве регистрация НКО с помощью консультантов обходится на 40% дороже, чем регистрация коммерческой организации, и занимает вдвое больше времени. В регионах разрыв может быть еще больше.

В-третьих, НКО обязаны регулярно сообщать о своих источниках финансирования (в первую очередь зарубежных), а регистраторы вправе интересоваться финансовой деятельностью НКО у других госорганов (например, налоговых) и даже кредитных организаций. Коротко подход к обязанностям НКО можно описать так: они должны сообщать о себе абсолютно все, включая информацию, обычно являющуюся предметом коммерческой тайны. В интервью «Российской газете» Сергей Васильев объяснял: «Смысл отчетности — сделать прозрачной работу НКО: откуда денежки — от юридических лиц или физических, сколько этих денег и куда они израсходованы, еще некоторые параметры. Поэтому некоторые и шумят, не хотят показывать, что финансы идут от заграничных спонсоров». Вообще-то, государство и раньше могло отслеживать финансовые потоки — НКО отчитывались перед налоговиками. Чиновники не скрывают, что законодательство об НКО поправили, чтобы поставить под контроль именно зарубежное финансирование НКО, к которым после «цветных» революций в Грузии и Украине российские власти стали относиться с подозрением. В 90-х многие НКО, особенно правозащитные, финансировались преимущественно или исключительно из-за рубежа. С принятием поправок зарубежным донорам стало сложнее финансировать российские НКО. Поскольку донорские фонды и сами являются некоммерческими организациями, они сами столкнулись с необходимостью отчитываться перед регистраторами. Они имеют право запретить иностранной НКО финансирование конкретных физических или юридических лиц. А недавно правительство сократило перечень международных организаций, гранты которых не подлежат в России налогообложению, с 101 до 12. С января 2008 года налог в 25% должны платить, в частности, американские фонды Форда и Макартуров, швейцарские Всемирный фонд дикой природы, Международная федерация обществ Красного Креста и Глобальный фонд борьбы со СПИДом.

В-четвертых, НКО должны регулярно отчитываться в своей деятельности. Иностранные организации должны аж за год согласовывать свои планы (можно получить отказ из-за угрозы «основам конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности»), а также ежеквартально информировать регистраторов, как идут дела, и заранее извещать о любых «существенных» изменениях в своей деятельности. Проверки — кто же спорит — нужны: вряд ли кто-то пожертвует деньги организации, о которой ничего не известно. Однако сейчас НКО теоретически может «проверяться» круглогодично: одна плановая и пять внеплановых проверок в два месяца каждая. Регистраторы — кроме планового визита, во время которого они могут потребовать даже конфиденциальные бумаги и оценить их на соответствие Конституции, законодательству и «национальным интересам» — вправе навещать НКО, когда заблагорассудится, получив, например, письмо бдительного гражданина или запрос заинтересованного ведомства.

26 мая премьер-министр Путин заявил, что предприятия малого бизнеса должны предоставлять налоговую отчетность «не чаще одного раза в год. Пока она сдается ежеквартально… Подчеркну, сектор малого бизнеса особо чувствителен к качеству налогового администрирования. И нам нужны дальнейшие действия по его улучшению». Представители НКО намекают: неплохо было бы, если бы административный прессинг сняли и с них — ведь они тоже обязаны сдавать отчеты ежеквартально.

Карающий меч регистраторов

Пока в лабиринтах документооборота способны разобраться только специально подготовленные юристы и финансисты. Нововведения, кстати, представляют собой головную боль и для руководителей НКО, и для чиновников: и те и другие далеко не всегда понимают, как трактовать нормы закона. Поэтому представители НКО полагаются на свою интуицию, а чиновники — на свою. Потом эти озарения пылятся в подвалах. В прошлом году к обусловленному законом сроку — 15 апреля — отчеты представили только 20% организаций. Правда, осенью прошлого года из-под действия Закона «О некоммерческих организациях» были выведены товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные объединения. Вероятно, это улучшит статистику, но проблему не решит.

Провинившимся НКО — опоздавшим с отчетом или, скажем, допустившим ошибку в документации — регистраторы могут вынести предупреждение (срок его действия не оговорен) или оштрафовать. Два предупреждения — и регистраторы имеют право подать иск о ликвидации. Только с января по апрель 2007 года ФРС вынесла предупреждения 6 тыс. НКО. Чиновники утверждают, что значительное число зарегистрированных НКО давно фактически прекратили деятельность и следует избавиться от «мертвых душ». На 1 января 2008 года суд удовлетворил 5390 исков территориальных органов Росрегистрации о признании общественных объединений прекратившими свою деятельность в качестве юридических лиц — они «фактически не действуют». В 2005—2007 годах только центральный аппарат Росрегистрации (сейчас ее полномочия переданы Минюсту)инициировал более 1300 исков о прекращении деятельности общественных объединений — и выиграл в 99% случаев. Стоит заметить, что регистраторы часто проявляют принципиальность тогда, когда могли бы помочь НКО соблюсти закон. Если применить принудительную ликвидацию ко всем НКО, не подавшим отчетность, страна лишится более половины организаций «третьего сектора».

По официальным данным, 1 января 2008 года в России работали 227 577 НКО (в 2002 году было примерно в четыре раза больше). По подсчетам межрегиональной ассоциации правозащитных организаций «АГОРА», в прошлом году органы власти проверили каждую шестую НКО. Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская и Свердловская области «лидируют» по степени прессинга на гражданские организации. По словам председателя «АГОРЫ» Павла Чикова, весь прошлый год региональные органы Росрегистрации отрабатывали различные контрольные технологии, которые теперь могут распространяться по всей стране: «Сотрудники Росрегистрации не скрывают, что существует обмен опытом по контролю внутри регистрационной службы и даже своеобразное соревнование».

Резюме: законодательство предусматривает все, чтобы осложнить жизнь НКО. Зарегистрировать НКО дороже, чем коммерческую организацию, и дольше. Видимо, законодатель считает, что некоммерческие организации представляют большую опасность, чем коммерческие. Хотя большинство российских НКО имеют отношение к образованию и науке (32%), культуре и спорту (27%), здравоохранению или трудовым отношениям.

Одних закроют, других прикормят

Поскольку регистраторы физически не могут проверить все НКО, то применение закона избирательно. Более других опасаются инициатив «сверху» организации, занимающиеся чем-то, раздражающим государство: экологи, правозащитники. И хотя пока нет доказательств массовых репрессий по отношению к этим группам, такая «спящая» возможность существует. Государство, настаивая на применении явно неудачного закона, фактически вытесняет НКО с правового поля.

Нововведения не способствуют достижению одной из декларируемых целей — борьбе со шпионажем и терроризмом. Думаю, террорист или разведчик вряд ли станет регистрировать организацию и отчитываться о движении средств на счетах. Куда проще действовать под прикрытием коммерческой фирмы, которые отчитываются только перед налоговиками. Зато теперь даже далекие от политики организации начнут получать от западных партнеров наличные — и тогда их уж точно контролировать будет невозможно. По сути, речь идет возвращении советской практики, когда любая неправительственная организация рассматривалась как антиправительственная.

Упреки российских официальных лиц в «ангажированности» иностранным НКО приходится выслушивать постоянно. Через полгода после «революции роз» в Грузии президент В. Путин задал общий тон отношению власти к «третьему сектору»: «В нашей стране существуют и конструктивно работают тысячи гражданских объединений и союзов. Но далеко не все они ориентированы на отстаивание реальных интересов людей. Для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других — обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов, при этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными» (послание Федеральному собранию 26 мая 2004 года). В 2007 году Путин продолжил линию: «Есть и те, кто, ловко используя псевдодемократическую фразеологию, хотел бы вернуть недавнее прошлое: одни — для того чтобы, как раньше, безнаказанно разворовывать общенациональные богатства, грабить людей и государство, другие — чтобы лишить нашу страну экономической и политической самостоятельности. Растет и поток денег из-за рубежа, используемых для прямого вмешательства в наши внутренние дела».

Что ни день чиновники поминают недобрым словом НКО, действующие на Кавказе — дескать, это шпионские гнезда, помогающие вербовать террористов. Персонажей никто не называет, но это уже и не надо: антизападный тренд силен настолько, что обижать можно даже зарубежные державы (вспомним английский «роман о камне» или осаду «Нашими» посольства Эстонии). Правда, ни одну НКО пока не закрыли за «подрывную деятельность». Довольно странно — это при российской-то любви к разоблачениям и «показательным» процессам.

Замминистра иностранных дел России Александр Яковенко заявил в декабре 2005 года: «Не приходится удивляться, когда за рубежом неадекватно, превратно воспринимается внешняя политика России. Это происходит потому, что российские и западные СМИ цитируют мнения и суждения хорошо профинансированных иностранным капиталом НПО (неправительственных организаций. — Ред.). Эту ситуацию нужно срочно исправлять… Нужна финансовая поддержка государства, чтобы наши НПО выходили на, если хотите, международное лоббирование наших интересов». Понятно, во что хотели бы чиновники превратить НКО?

Стихийная, самоорганизующаяся среда НКО — явление особое. В Европе и США, где это, кажется, понимают, законодательство об НКО не в пример либеральнее российского, хотя бюрократия там сопоставима по мощи с отечественной. Российский бюрократ путает политику с государственным управлением, а революцию — с попыткой высказать мнение, отличное от официального. Поэтому в нашей стране НКО пытаются поместить в жесткие рамки.

Часть НКО закроют, часть — «действительно преследующие достижение общественно-полезных целей и благ» — прикормят. Здесь на сцену выходит Общественная палата России. Сейчас 44% НКО получают бюджетное финансирование, 30% зарабатывают сами, 37% получают поддержку от коммерческих структур. По данным РОМИР, в 2007 году господдержка составила 29% финансирования НКО. Финансирование НКО осуществляется через близкие к властям организации, а поддержку получают в основном «безопасные» социальные проекты. В 2006 году на поддержку таких НКО государство выделило полмиллиарда рублей, в 2007-м — уже 1 млрд 250 млн рублей, а в 2008-м — полтора миллиарда. В 2009 году сумма вырастет до двух миллиардов.

В мире в последние десятилетия говорят о «революции НКО» — серьезном укреплении позиций «третьего сектора». НКО успешно функционируют во многих странах мира, в ряде случаев более успешно, чем государство, решая проблемы в таких сферах, в которые государство не может или не хочет вмешиваться: оказание гуманитарной помощи, образование, наука, культура, соблюдение прав человека и гендерные вопросы. Перед принятием поправок некоммерческие организации производили примерно 1,5% валового национального продукта России. И обеспечивали минимум полмиллиона рабочих мест. А нынешние ограничения и запреты (отменять их пока никто не собирается) способны привести к тому, что инновационный потенциал НКО в России не скоро будет использован. Да и вообще, судьба «третьего сектора», являющегося костяком гражданского общества, становится все более непредсказуемой.

Илья Кригер
24.07.2008

Статья опубликована в Новой Газете
Постоянный URL статьи http://www.novayagazeta.ru/data/2008/53/11.html