Декларация независимости чиновников категории «А»

Всем хорош законопроект о противодействии коррупции. Список всех — уточняется...

Радует сам факт появления законопроекта о противодействии коррупции. Раньше мы так далеко не заходили, были только попытки, но столь активного участия всех ветвей власти не припоминаю. Как минимум это порождает общественную дискуссию, что уже неплохо. Плюсы законопроекта в том, что наконец появилось определение коррупции. О нем можно спорить, его можно и нужно дополнять, но оно вполне рабочее. Радует, что для госслужащих установлено ограничение коммерческой деятельности в течение 2 лет после ухода со службы, если эта деятельность связана с предыдущей работой. И, конечно, большой прорыв для нашего законодательства в том, что ответственность за взяточничество будут нести не только физические, но и юридические лица.

Минусов больше. Законопроект перенасыщен правильными словами, которые не имеют прикладного смысла. Документ получился декларативным. В нем многое предусмотрено, но не прописаны механизмы осуществления этих замыслов, а значит, есть опасность, что это скажется на реализации конкретных антикоррупционных действий.

Проект антикоррупционного закона предусматривает создание «органов по координации деятельности по противодействию коррупции». По решению президента они могут формироваться из представителей федеральных органов исполнительной власти, субъектов и иных лиц… Но обычно закон устанавливает железные истины. А в данном случае это некое обещание. Непонятно, как оно будет выполнено и когда президент надумает это сделать. При этом говорится, что для исполнения решений подобных органов могут составлять проекты указов, распоряжений и поручений президента. Кто именно будет все это готовить, не разглашается.

Возможно, Дмитрий Медведев, будучи грамотным юристом, просто подстраховался: если обнаружится, что органы, которые должны бороться с коррупцией, не справляются, он создаст нечто дополнительное. Вообще дискуссия вокруг создания или не создания специализированного органа по противодействию коррупции была камнем преткновения последние два-три года. Каждый существующий орган хотел бы стать таким органом, иметь такие полномочия. И разрешить эту коллизию, не нарушив баланс власти, пока, похоже, не удалось.

Дальше в законопроекте идут декларации, уместные, скорее, для концепции или стратегии, чем для закона, поскольку не указано, каким образом они будут реализованы. Например, мера профилактики: «формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению». При этом, как будут формировать нетерпимость в обществе, не написано.

Предусмотренное законопроектом «развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции» это общие слова, за которыми пока ничего нет. У нас отсутствуют законы о парламентском и общественном контроле. Неизвестно, кто будет его развивать.

«Проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции» сталкивается с простой проблемой: такая политика не сформулирована ни в одном документе. Но уже написано, что она будет проводиться.

«Взаимодействие государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями» в документе не расшифровано, так же, как и «введение антикоррупционных стандартов». А «обеспечение граждан информацией о деятельности федеральных органов государственной власти» висит в воздухе уже около десяти лет. Здесь это снова записано, но закон соответствующий по-прежнему не принят.

Ожидается, что государственные и муниципальные служащие, а также члены их семей будут декларировать доходы и имущество. Но предоставлять все это они должны таинственным существам под названием «представители нанимателя». Кто они такие — не оговаривается. Между тем перед этими загадочными людьми поставлена очень важная задача — проверка деклараций. А мы не знаем, достаточно ли они подготовлены и защищены, чтобы работать с такой информацией. Лица, которые будут проверять декларации о доходах и имуществе, должны иметь подготовку. Более того, они должны быть кристально честными или что-то должно гарантировать, что они не начнут торговать этой информацией налево. Значит, сведения о них в законе должны быть более определенными.

В том, что касается родственников государственных и муниципальных служащих, авторы законопроекта умудрились вывернуться ужом. И изобрести некую формулу «члены семьи государственного или муниципального служащего». То есть, видимо, нас отсылают к Семейному кодексу. А там членами семьи названы супруг, супруга и несовершеннолетние дети. Но даже и здесь возникают вопросы: родители тоже могут быть членами семьи, а есть еще усыновленные дети, и это несколько иной статус, есть несовершеннолетние дети от других браков. Попадают они под действие закона или нет?

Существовали более ранние варианты этого законопроекта, в которых понятие «родственники государственных и муниципальных служащих» имело более широкое толкование. Да в том же самом антикоррупционном пакете, который предлагается сейчас, родственники трактуются иначе. Когда речь заходит о судьях, устанавливаются ограничения к лицу, претендующему на замещение должности судьи. Требование заключается в том, что кандидатом не может быть лицо, состоящее в родстве с председателем или заместителем председателя того же суда. Тут же расшифровано, что такое родство: супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки, а также родные братья, родные сестры, родители и дети супругов.

Так в одном документе появляются разные толкования родственников: широкое, как в случае с судьями, и узкое, там, где речь идет о декларировании доходов и имущества, что концептуально неправильно.

Убеждена, что сужение понятия родственников служит исключительно и только уменьшению эффективности этого закона. Пытаясь защититься от подотчетности, чиновники внезапно начинают вспоминать о правах человека. Но если здесь применять эту категорию, объясните, чем провинились супруги, почему у остальных родственников чиновника есть «право человека» не декларировать имущество, а у супругов нет? Скорее всего, права человека тут ни при чем, просто есть стремление саботировать появление в законодательстве России вполне действенного антикоррупционного инструмента.

Зато в законопроекте есть совершенно абстрактная фраза о том, что для государственного и муниципального служащего «могут устанавливаться более строгие запреты и ограничения». Если подразумевается, что их будут бить палками, это, конечно, «более строго», но такой правовой категории как «более» или «менее строгие» в законе быть не может. Нужно либо расшифровать, что имеется в виду, либо не писать этого вовсе.

С имуществом и капиталом чиновников в законопроекте беда. Там сказано о передаче «в доверительное управление, предусмотренное законодательством Российской Федерации». Но наше законодательство не устанавливает механизмов доверительного управления, и об этом говорят больше десяти лет. В документе вновь появилась норма из закона об основах госслужбы 1995 года, которая как тогда не работала, так и теперь не заработает, если не будет четко прописан механизм ее реализации.

Общее впечатление от законопроекта — это движение по пути наибольшего сопротивления. Основной законопроект сопровождают изменения, которые вносятся в разные законы, поскольку все публичные должностные лица у нас рассеяны по законодательству. Общее понятие «публичное должностное лицо» у нас отсутствует, иначе все нормы поместились бы в единый не очень толстый документ. И он бы был действителен для судей и депутатов, работников Счетной палаты и сотрудников Центробанка, государственных и муниципальных служащих, военнослужащих и членов правительства — в общем, для всех.

На данный момент существует четыре законопроекта, и они все друг к другу отсылают. Это перекрестное опыление норм создает правовую и логическую путаницу и проблему для восприятия. Это кажется мне крайне неразумным, поскольку можно было свести все требования в единый документ, присвоив чиновникам название «публичные должностные лица».

А теперь получается разноголосица. Законопроекты о внесении изменений в законодательные акты РФ по вопросу об уточнении статуса судей явно готовила другая группа экспертов. Они провели замечательную подробнейшую работу и даже приложили образцы форм для декларирования сведений о доходах и имуществе. Сложно понять, почему в одном законопроекте эти формы разработаны, а в другом нет.

Широкий разброс публичных должностных лиц по законодательству не позволяет предъявить к чиновникам единые требования. Существовал такой знаменитый закон 1995 года об основах государственной службы. Затем начались реформы, и в 2003 году был принят закон о государственной гражданской службе, который покрыл все категории госслужащих от «Б» и ниже. Отдельно появился закон о муниципальной службе.

Когда появился закон 2003 года, предполагалось, что он охватит обычных госслужащих, то есть основную массу: средний и нижний уровни. А также, что отдельно будет принят закон о высших должностных лицах, чего так и не произошло. Раскрою страшную тайну: законодательства о требованиях, предъявляемых к той категории, которую принято называть «высшими должностными лицами». у нас по сути уже пять лет не существует вовсе. Некуда даже вносить антикоррупционные поправки.

Есть закон о правительстве, в котором определен председатель правительства, его заместители, министры и так далее. Но лично мне не ясно, а какие требования предъявляются, например, к заместителю министра. Каким законом определяется процедура обеспечение прозрачности его деятельности, что, учитывая полномочия лиц, занимающих подобные должности, вполне не праздный вопрос при формировании пакета антикоррупционных инициатив.

Никто четко и внятно не смог ответить на вопрос, кто у нас по закону руководитель администрации президента? Формулировка «лица, замещающие государственные должности РФ» (эвфемизм для высших госслужащих) хороша, но где я могу прочитать требования к этим лицам?

Единая формулировка «публичное должностное лицо» содержится в международном законодательстве. Например, конвенция 2000 года о борьбе с транснациональной организованной преступностью и с отмыванием денег четко устанавливает кто эти публичные должностные лица. И понятно, что для каждой категории могут быть свои законы описывающие их функции. Но с точки зрения прозрачности, подотчетности и ответственности перед обществом требования к ним должны быть едины. Это безумие, когда они разведены по разным законам, а высшие должностные лица в неразберихе и вовсе потеряны. Может, они и зарыты в недрах законодательства, но найти, какие требования к ним предъявляются совершенно невозможно. Мы пытались отыскать их в ходе недавнего нашего проекта и не смогли найти таких документов.

Если требования, касающиеся противодействия коррупции, должны распространяться на всех, не понимаю, почему подготовку законопроекта не использовали как повод, чтобы это зафиксировать.

Нетрудно понять, с каким сопротивлением столкнулись разработчики. Очевидно, что бюрократический саботаж любых антикоррупционных реформ будет огромен. Когда на это возражают, что это инициатива самого президента, не нужно испытывать иллюзий. Сопротивление проявляется не явно, а в мелочах, в заигрывании важных пунктов и выпячивании декларативных. Так было абсолютно во всех странах мира, где проходили антикоррупционные реформы. Лучший способ для коррумпированной бюрократии — высказываться за инициативы сверху, но насытить антикоррупционное законодательство декларативными и неработающими нормами и по возможности растянуть его обсуждение и внедрение лет эдак на пять.

Елена Панфилова — директор российского отделения центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International.
20.10.2008

Статья опубликована в Новой Газете
Постоянный URL статьи http://www.novayagazeta.ru/data/2008/78/00.html

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Панфилова Е., Дело о пеликанах, и о молчании ягнят

• Демократия.Ру: Викторова Л., 5 - 7 млн. евро - и ты губернатор

• Демократия.Ру: Сергей Доренко: Владимир Владимирович, покажите свои руки! Почему они до сих пор не отрублены?

• Демократия.Ру: Рыклин А., Коррупция как национальная идея

• Демократия.Ру: Наджаров А., Мухи-отдельно, котлеты-отдельно. Можно ли в России разделить власть и бизнес?

• Новая Газета: Коррупция в России — более 30 млрд долларов в год. Картинки с выставки российской коррупции Президенту не понравились

• Новая Газета: Латынина Ю., Ходоки у Путина